I.

Uvod

1.

Ali državljan Unije, ki je uveljavljal svojo pravico do prostega gibanja in prebivanja v skladu z Direktivo 2004/38/ES ( 2 ) in je dva tedna delal v državi članici, ki ni njegova država članica, ter ki neprostovoljno izgubi plačano zaposlitev, ohrani status delavca in torej ustrezno pravico do prebivanja?

2.

Tako je v bistvu vprašanje za predhodno odločanje, ki ga Court of Appeal (pritožbeno sodišče, Irska) postavlja Sodišču. Vprašanje se je postavilo v primeru tožbe, ki jo je romunski državljan vložil proti Minister for Social Protection (minister za socialno varnost, Irska), ker je ta zavrnil njegovo vlogo za dodelitev nadomestila za iskalce zaposlitve.

3.

Sodišče je v tej zadevi torej prvič pozvano, naj razloži člen 7(3)(c) te direktive.

II.

Pravni okvir

A.

Pravo Unije

4.

V uvodnih izjavah 3, 9 in 10 Direktive 2004/38 je navedeno:

5.

Člen 1 te direktive določa:

6.

Člen 7 navedene direktive, naslovljen „Pravica do prebivanja za več kot tri mesece“, v odstavkih 1 in 3 določa:

Irsko pravo

7.

Člen 6(2)(a) in (c) European Communities (Free Movement of Persons) (n° 2) Regulations 2006 (uredba v zvezi z Evropskimi skupnostmi (o prostem gibanju oseb) (št. 2) iz leta 2006) (v nadaljevanju: uredba iz leta 2006), s katerim je bil v irsko pravo prenesen člen 7(3) Direktive 2004/38, določa:

III.

Dejansko stanje v sporu o glavni stvari, vprašanje za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem

8.

Neculai Tarola je romunski državljan, ki je maja 2007 prvič prišel na Irsko, kjer je bil zaposlen od 5. do 30. julija 2007 in nato od 15. avgusta do 14. septembra 2007. Ni dokazano, da je med letoma 2007 in 2013 prebival na Irskem. Nasprotno pa ni sporno, da je bil znova zaposlen na Irskem od 22. julija do 24. septembra 2013 pri družbi ASF Recruitment Ltd in nato od 8 do 22. julija 2014 pri družbi Marren Brothers Ltd. Za zadnjo zaposlitev je prejel plačilo v višini 1309 EUR. Poleg tega je delal tudi kot samozaposleni podizvajalec od 17. novembra do 5. decembra 2014.

9.

N. Tarola je 21. septembra 2013 pri ministru za socialno varnost vložil vlogo za dodelitev nadomestila za iskalce zaposlitve (jobseeker’s allowance). Ta vloga je bila zavrnjena, ker ni predložil dokazila niti o običajnem prebivališču na Irskem niti o svojih sredstvih v obdobju od 15. septembra 2007 do 22. julija 2013.

10.

N. Tarola je 26. novembra 2013 vložil vlogo za dodatno socialno pomoč (supplementary welfare allowance). Tudi ta vloga je bila zavrnjena, ker ni mogel predložiti dokazil o tem, kako se je od septembra 2013 do 14. aprila 2014 preživljal in plačeval najemnino.

11.

Zato je N. Tarola pri ministru za socialno varnost (Irska) vložil zahtevo za obvezni pregled odločbe z dne 26. novembra 2014. Ta zahteva je bila zavrnjena, ker kratko obdobje dela, ki ga je N. Tarola dopolnil julija 2014, ne zadostuje za spremembo ugotovitve, da ni imel običajnega prebivališča na Irskem. Dokazano je, da se je N. Tarola pri pristojnem zavodu za zaposlovanje prijavil kot iskalec zaposlitve.

12.

N. Tarola je 10. marca 2015 od ministra za socialno varnost zahteval, naj pregleda svojo odločbo z dne 26. novembra 2014, pri čemer je med drugim trdil, da je imel v skladu s členom 7(3)(c) Direktive 2004/38 kot delavec pravico do prebivanja na Irskem za dobo šestih mesecev po prenehanju zaposlitve julija 2014. Ta zahteva je bila 31. marca 2015 zavrnjena, ker od prihoda na Irsko ni bil zaposlen za več kot eno leto in ni imel zadostnih samostojnih sredstev za preživljanje.

13.

N. Tarola je nato pri High Court (višje sodišče, Irska) vložil tožbo zoper odločbo z dne 31. marca 2015. Ta tožba je bila zavrnjena, ker ni izpolnjeval pogojev iz člena 6(2)(c)(iii) uredbe iz leta 2006. Natančneje, High Court (višje sodišče) je odločilo, da za N. Tarolo ni mogoče šteti, da je „delavec“ in da torej običajno prebiva na Irskem, ter da posledično na tej podlagi ne more zahtevati socialne pomoči. To sodišče je namreč menilo, da se ta določba nanaša izključno na osebe, ki so bile zaposlene na podlagi pogodbe o zaposlitvi za določen čas, krajši od enega leta. Menilo je tudi, da se obdobje dela, ki ga je N. Tarola dopolnil med 8. in 22. julijem 2014, ne more šteti za pogodbo o zaposlitvi za določen čas v smislu te določbe ter da se za njegovo pravico do nadomestila za iskalce zaposlitve uporabljajo določbe člena 6(2)(c)(ii) uredbe iz leta 2006. Iz tega je sklepalo, da N. Tarola ni predložil dokaza, da je neprekinjeno delal v obdobju enega leta pred vložitvijo vloge za socialno pomoč, tako da je minister za socialno varnost navedeno vlogo utemeljeno zavrnil.

14.

Court of Appeal (pritožbeno sodišče), pri katerem je N. Tarola vložil pritožbo in ki je menilo, da ta zadeva povzroča težavo pri razlagi člena 7(3)(c) Direktive 2004/38, zlasti z vidika ciljev te direktive, je z odločbo z dne 2. avgusta 2017, vloženo pri Sodišču 9. avgusta 2017, prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:

15.

Pisna stališča so predložili N. Tarola, irska, češka in francoska vlada ter Evropska komisija.

16.

N. Tarola, irska, danska in nemška vlada ter Komisija so tudi ustno podali stališča na obravnavi, ki je bila 6. septembra 2018.

IV.

Analiza

17.

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se v bistvu nanaša na vprašanje, ali je treba člen 7(1)(a) in (3)(c) Direktive 2004/38 razlagati tako, da državljan države članice, ki je v drugi državi članici delal dva tedna, in to ne na podlagi pogodbe o zaposlitvi za določen čas, in ki je nato postal neprostovoljno brezposeln, ohrani status delavca v smislu teh določb.

18.

Takoj moram pojasniti, da v analizi ne bom ugotavljal, ali ima N. Tarola status delavca, temveč bom obravnaval vprašanje, ali ohrani ali ne status delavca v smislu člena 7(1)(a) in (3)(c) Direktive 2004/38. Samo predložitveno sodišče lahko namreč ugotovi, ali ima pritožnik v postopku v glavni stvari status delavca. ( 3 ) Poleg tega pa se v nasprotju s tem, na kar bi lahko irska vlada namigovala v svojih trditvah, vprašanje, postavljeno Sodišču, ne nanaša na to. ( 4 ) Potem ko je predložitveno sodišče spomnilo na sodno prakso Sodišča, v skladu s katero je treba pojem „delavec“ ( 5 ) v smislu člena 45 PDEU glede na to, da opredeljuje področje uporabe temeljne svoboščine, določene v Pogodbi DEU, razlagati široko, ( 6 ) je menilo, da oseba, ki je bila zaposlena dva tedna in je dejansko prejela plačilo za to delo, ostane „delavec“ v smislu prava Unije. ( 7 ) Iz predložitvene odločbe je razvidno, da je to sodišče, potem ko je presodilo resničnost položaja, glede na dejavnost, ki jo je opravljal N. Tarola, ( 8 ) sklepalo, da je tega treba šteti za delavca v smislu prava Unije.

19.

Pri analizi se bom torej omejil samo na vprašanje, s katerim želi Court of Appeal (pritožbeno sodišče) izvedeti, ali ob upoštevanju cilja, ki ga uresničuje zakonodajalec Unije, ( 9 ) N. Tarola ohrani status delavca v smislu člena 7(3)(c) Direktive 2004/38.

20.

Najprej je treba ugotoviti, da francoska in češka vlada ter Komisija tako kot N. Tarola menijo, da njegov položaj spada na področje uporabe člena 7(3)(c) Direktive 2004/38. Danska in nemška vlada sta se v ustnih stališčih s tem mnenjem strinjali, medtem ko je irska vlada v pisnem stališču zagovarjala nasprotno mnenje. Trdila je, da se člen 7(3)(c) Direktive 2004/38 ne uporablja za pritožnika v postopku v glavni stvari, ker ta ni bil zaposlen na podlagi pogodbe za določen čas.

21.

Pojasniti je treba, da je vsak od intervenientov, ki so predstavili pisna in ustna stališča, vključno z irsko vlado, ( 10 ) podal drugačno razlago člena 7(3)(c) Direktive 2004/38. Ta različna mnenja pričajo o nujnosti natančnejše razlage, ki jo je treba podati v zvezi s to določbo.

A.

Razlaga člena 7(3)(c) Direktive 2004/38

22.

Iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da je treba za razlago določbe prava Unije upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi sobesedilo in cilje, ki jih uresničuje ureditev, katere del je. ( 11 ) Zato bom predstavil jezikovno, teleološko in sistematično razlago člena 7(3)(c) Direktive 2004/38.

1.

Jezikovna razlaga člena 7(3)(c) Direktive 2004/38

23.

V skladu s členom 7(1) Direktive 2004/38 imajo vsi državljani Unije pravico prebivati na ozemlju druge države članice v obdobju, daljšem od treh mesecev. V skladu s členom 7(3)(c) te direktive državljan Unije, ki ni več delavec ali samozaposlena oseba, ohrani status delavca ali samozaposlene osebe – in posledično pravico do prebivanja na ozemlju države članice Unije v obdobju, daljšem od treh mesecev – „če je ustrezno prijavljen kot neprostovoljno brezposeln, potem ko se mu je iztekla pogodba o zaposlitvi za določen čas, krajši od enega leta, ali potem, ko je postal neprostovoljno brezposeln v prvih dvanajstih mesecih in se je prijavil kot iskalec zaposlitve pri ustreznem zavodu za zaposlovanje“. V skladu s to določbo v tem primeru „ohrani status delavca za dobo najmanj šestih mesecev“.

24.

Iz prvega branja te določbe izhaja, da njeno besedilo s slovničnega in skladenjskega vidika ni samozadostno. Vendar odločitev zakonodajalca Unije, da uporabi ločni priredni veznik „ali“, pomeni, da je drugi primer drugačen od prvega. Zato ta določba zajema dva ločena primera. Zdi se, da prvi ne povzroča težav pri razlagi, ker se nanaša na položaj državljana Unije, ki ni več delavec na podlagi pogodbe o zaposlitvi za določen čas, krajši od enega leta, in je ustrezno prijavljen kot neprostovoljno brezposeln, potem ko se mu je ta pogodba iztekla.

25.

Nasprotno pa formulacija drugega primera vzbuja dvom glede njegove razlage. Natančneje, ta formulacija ne kaže jasno, ali se izraz „v prvih dvanajstih mesecih“ nanaša na trajanje prvotnega obdobja zaposlitve državljana Unije v državi gostiteljici ali na vrsto pogodbe o zaposlitvi, ki jo je ta sklenil v tej državi članici (pogodba za določen čas, pogodba za nedoločen čas ali druga vrsta pogodbe).

26.

Na podlagi povsem jezikovne razlage člena 7(3)(c) Direktive 2004/38 se zdi razlaga, ki jo je podalo predložitveno sodišče, a priori razumna. To sodišče tako meni, da se prvi primer iz te določbe („če je ustrezno prijavljen kot neprostovoljno brezposeln, potem ko se mu je iztekla pogodba o zaposlitvi za določen čas, krajši od enega leta“) nanaša na prenehanje pogodb o zaposlitvi za določen čas, krajši od enega leta, medtem ko se drugi primer („potem, ko je postal neprostovoljno brezposeln v prvih dvanajstih mesecih“) nanaša na prenehanje pogodb o zaposlitvi, sklenjenih za več kot eno leto. Povsem logično je namreč, da če se prvi primer nanaša na pogodbo za določen čas, sklenjeno za obdobje, krajše od enega leta, se lahko dikcija „v prvih dvanajstih mesecih“ nanaša samo na dejavnost, ki se opravlja več kot eno leto.

27.

Vendar se mi najprej zdi pomembno pojasniti, da se dikcija „v prvih dvanajstih mesecih“ iz drugega primera ne nanaša na konkretno vrsto pogodbe o zaposlitvi in se ne sklicuje na natančno trajanje pogodbe. Ta dikcija se nanaša le na možnost, da državljan postane brezposeln v prvih dvanajstih mesecih zaposlitve, to je v obdobju med začetkom delovnega razmerja in začetkom obdobja neprostovoljne brezposelnosti, neodvisno, prvič, od vrste pogodbe, na podlagi katere je bil zaposlen, in njenega trajanja (pogodba za določen ali nedoločen čas, pogodba za polni ali krajši delovni čas ali druga vrsta pogodbe) ( 12 ) ter, drugič, od narave dejavnosti, ki jo je opravljal (zaposlene ali samozaposlene osebe) ( 13 ).

28.

Zato načeloma iz jezikovne razlage francoske različice člena 7(3)(c) Direktive 2004/38 izhaja, da se drugi primer iz te določbe nanaša samo na trajanje obdobja med začetkom delovnega razmerja in začetkom obdobja neprostovoljne brezposelnosti, pri čemer vrsta sklenjene pogodbe o zaposlitvi ali narava dejavnosti, ki jo je državljan Unije opravljal v prvih dvanajstih mesecih zaposlitve, na to razlago ne vpliva. Primerjava več jezikovnih različic te določbe ne vodi k drugačnemu sklepu. ( 14 )

29.

Glede izraza „v prvih dvanajstih mesecih“ je treba ugotoviti, da nobena od preučenih jezikovnih različic ni zgled jasnosti. Zdi se, da je bil ta izraz enako zapisan zlasti v nemški („der ersten zwölf Monate“), angleški („during the first twelve months“), italijanski („durante i primi dodici mesi“), poljski („przez pierwsze dwanaście miesięc“), estonski („esimese kaheteistkümne kuu“), portugalski („durante os primeiros 12 meses“), španski („durante los primeros doce meses“), romunski („în timpul primelor douăsprezece luni“) in litovski različici („per pirmuosius dvylika mėnesių“).

30.

Vendar samo z zgoraj predlagano razlago ni mogoče odgovoriti na postavljeno vprašanje. Zato je treba drugi primer iz člena 7(3)(c) Direktive 2004/38 razlagati glede na sobesedilo, v katero se ta določba umešča, ter glede na splošno sistematiko in cilj te direktive.

2.

Kontekstualna razlaga člena 7(3)(c) Direktive 2004/38

31.

Člen 7(3)(c) Direktive 2004/38 je treba razlagati ob upoštevanju določb, ki so v tej direktivi pred njim in za njim.

32.

V zvezi s tem je treba poudariti, da je v določbah člena 7 Direktive 2004/38 predvidenih več primerov, v katerih ima državljan Unije pravico prebivati na ozemlju druge države članice več kot tri mesece. Natančneje, odstavek 3 tega člena neizčrpno ( 15 ) določa, da za namene člena 7(1)(a) te direktive državljan Unije, ki ni več delavec ali samozaposlena oseba, vseeno ohrani status delavca ali samozaposlene osebe v posebnih primerih. ( 16 ) Ti primeri se nanašajo na nekatere začasne spremembe v poklicnem življenju, ( 17 ) povezane z začasno nezmožnostjo delavca zaradi bolezni ali nezgode (točka (a) te določbe), neprostovoljno izgubo zaposlitve (točki (b) in (c)) in vključenostjo delavca v poklicno usposabljanje (točka (d)).

33.

Zakonodajalec Unije je s členom 7(3) Direktive 2004/38 želel postopno povečati obseg pravice do prebivanja, ki jo ima državljan Unije, ki je iz razlogov, navedenih v tej določbi, začasno nezmožen za delo. Iz povezane razlage primerov iz točk od (a) do (d) te določbe izhaja, da je bilo stopnjevanje določeno ne samo glede na vzrok nedejavnosti navedenega državljana (začasna nezmožnost delavca zaradi bolezni ali nezgode, neprostovoljna brezposelnost ali poklicno usposabljanje), temveč tudi glede na začetno trajanje njegove poklicne dejavnosti v državi članici gostiteljici (več kot eno leto ali manj kot eno leto).

34.

To stopnjevanje je namreč izraženo na naslednji način. Državljan ohrani status delavca brez časovne omejitve samo, če je bil začasno nezmožen za delo zaradi bolezni ali nezgode (točka (a) te določbe), če se je vključil v poklicno usposabljanje (točka (d)) oziroma če je bil delavec ali samozaposlena oseba v državi članici gostiteljici več kot eno leto, preden je postal neprostovoljno brezposeln (točka (b)). Nasprotno pa državljan, ki je postal neprostovoljno brezposeln, potem ko se mu je iztekla pogodba o zaposlitvi za določen čas, krajši od enega leta, ali potem ko je postal neprostovoljno brezposeln v prvih dvanajstih mesecih [zaposlitve], ohrani status delavca in s tem pravico do prebivanja z morebitno časovno omejitvijo, in sicer „za dobo najmanj šestih mesecev“ (točka (c)).

35.

Kar natančneje zadeva obdobje, v katerem državljan Unije, ki je postal neprostovoljno brezposeln, ohrani status delavca, je ratio legis člena 7(3)(b) in (c) Direktive 2004/38 vzpostavitev dveh razlikovanj. Prvo razlikovanje je jasno določeno glede na začetno trajanje dejavnosti, ki jo je državljan opravljal v državi članici gostiteljici. Torej, medtem ko je v točki (b) te določbe poudarjeno začetno obdobje, daljše od enega leta, neodvisno od dejavnosti, ki jo opravlja državljan Unije, ali od vrste pogodbe o zaposlitvi, ki jo sklene, je v točki (c) te določbe poudarjeno začetno obdobje, krajše od enega leta, pri čemer je hkrati vzpostavljeno drugo razlikovanje glede na to, ali državljan Unije lahko predvidi ali ne natančno trajanje svoje pogodbe ali opravljanja svoje dejavnosti.

36.

Tako prvi primer iz člena 7(3)(c) Direktive 2004/38 zajema položaj državljana Unije, ki je moral delati določen čas, krajši od enega leta, in je ustrezno prijavljen kot neprostovoljno brezposeln, potem ko se mu je iztekla pogodba. Očitno se mi zdi, da je, ker gre v tem primeru za pogodbo za določen čas, mogoče trditi, da je bil zadevni državljan seznanjen z datumom izteka svoje pogodbe, katere trajanje je bilo določeno na manj kot leto dni, in ga je posledično lahko predvidel.

37.

Drugi primer se nanaša na položaj državljana, ki v nasprotju s svojimi pričakovanji in neodvisno od narave dejavnosti, ki jo opravlja (kot zaposlena ali samozaposlena oseba), ali od vrste pogodbe, na podlagi katere je bil zaposlen (za določen čas, za nedoločen čas ali druga vrsta pogodbe), postane neprostovoljno brezposeln v prvih dvanajstih mesecih zaposlitve. V tem primeru državljan bodisi ni mogel predvideti natančnega trajanja zaposlitve ali dejavnosti, ki jo je opravljal, bodisi je bil s tem trajanjem seznanjen, vendar je bilo predvideno, da bo daljše od enega leta. Ni pomembno, da je državljan Unije delal petnajst dni, tri mesece ali enajst mesecev kot samozaposlena oseba ali v okviru pogodbe za določen čas, pogodbe za nedoločen čas ali druge vrste pogodbe, kot je pogodba o priložnostnem delu. V obravnavanem primeru je pomembno, da je navedeni državljan Unije v nasprotju s svojimi pričakovanji postal neprostovoljno brezposeln v prvih dvanajstih mesecih zaposlitve. ( 18 )

38.

To razlago potrjuje sistematika člena 7 Direktive 2004/38, ki, naj spomnim, ureja pravico državljana Unije, da v nekaterih okoliščinah na ozemlju druge države članice prebiva v obdobju, daljšem od treh mesecev. ( 19 ) Med temi okoliščinami so po mojem mnenju tiste, ki so določene v tem členu v točki (c), in sicer da je državljan Unije delal v državi članici gostiteljici na podlagi pogodbe za določen čas, krajši od enega leta, preden je postal neprostovoljno brezposeln (prvi primer), ali da je opravljal dejavnost zaposlene ali samozaposlene osebe, vendar je postal neprostovoljno brezposeln v prvih dvanajstih mesecih zaposlitve, in to ne da bi lahko predvidel dejansko trajanje svoje dejavnosti (drugi primer). V tem primeru mu je z Direktivo 2004/38 omogočeno, da ohrani status delavca in s tem pravico do prebivanja v državi gostiteljici za dobo najmanj šestih mesecev, če „se je prijavil kot iskalec zaposlitve pri ustreznem zavodu za zaposlovanje“.

39.

Zato je treba drugi primer iz člena 7(3)(c) Direktive 2004/38, preučen v njegovem kontekstu, razlagati tako, da se nanaša na delavca ali samozaposleno osebo, ki postane neprostovoljno brezposelna v prvih dvanajstih mesecih zaposlitve.

40.

Samo s to razlago je mogoče zagotoviti uresničevanje ciljev Direktive 2004/38. ( 20 )

3.

Teleološka razlaga člena 7(3)(c) Direktive 2004/38

41.

Zgornjo ugotovitev potrjuje analiza cilja Direktive 2004/38 in, natančneje, njenega člena 7(3)(c).

42.

Iz uvodnih izjav od 1 do 4 Direktive 2004/38 je razvidno, da je njen namen predvsem „olajšanje in krepitev uresničevanja temeljne in individualne pravice do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki je s Pogodbo neposredno podeljena državljanom Unije“. ( 21 ) Iz uvodnih izjav 3 in 4 Direktive 2004/38 je zlasti razvidno, da „je njen cilj – z namenom krepitve temeljne in posamične pravice vseh državljanov Unije do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic ter poenostavitve uresničevanja te pravice – preseči sektorski in razdrobljen pristop, kakršen je zaznamoval instrumente prava Unije, ki so veljali pred to direktivo in ki so med drugim ločeno obravnavali delavce in samozaposlene osebe[, ki so prenehali opravljati poklicno dejavnost], tako da se sprejme enoten pravni akt, ki kodificira in spreminja te instrumente“. ( 22 ) Natančneje, v tem okviru je Sodišče odločilo, da je cilj člena 7(3) Direktive 2004/38 „z ohranitvijo statusa delavca zagotoviti pravico do prebivanja oseb, ki so prenehale opravljati svojo poklicno dejavnost zaradi pomanjkanja dela, do katerega je prišlo zaradi okoliščin, neodvisnih od njihove volje“. ( 23 )

43.

Poleg tega je Sodišče pojasnilo, da je namen Direktive 2004/38, kot je razvidno iz njenega člena 1(a), določiti pogoje, ki urejajo uresničevanje pravice državljanov Unije do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, med katerimi so, kar zadeva prebivanje za več kot tri mesece, pogoji iz člena 7 te direktive. ( 24 ) V zvezi s tem je treba spomniti, da je iz uvodne izjave 10 te direktive razvidno, da „je namen teh pogojev med drugim preprečiti, da bi te osebe postale nesorazmerno breme sistema socialne pomoči v državi članici gostiteljici“. ( 25 )

44.

V splošnem okviru Direktive 2004/38 so ti cilji, ki so hierarhično urejeni, ( 26 ) določeni z večstopenjskim sistemom, ki ureja pravico do prebivanja v državi članici gostiteljici. Ta sistem, ki v bistvu povzema stopnje in pogoje iz različnih instrumentov prava Unije in sodne prakse, sprejete pred to direktivo, pripelje do pravice do stalnega prebivanja. ( 27 ) Tako je med pravico do trimesečnega prebivanja na eni strani in pravico do stalnega prebivanja na drugi strani pravica do prebivanja za več kot tri mesece odvisna od pogojev, določenih v členu 7(1) Direktive 2004/38. Poleg tega v skladu s členom 14(2) te direktive državljan Unije to pravico ohrani, samo če izpolnjuje pogoje iz člena 7 navedene direktive, katerih namen je, kot sem opozoril zgoraj, preprečiti, da postane nesorazmerno breme sistema socialne pomoči v državi članici gostiteljici.

45.

Prepričan sem, da se razlaga člena 7(3)(c) Direktive 2004/38, ki jo predlagam, odlično uvršča ne samo v okvir večstopenjskega sistema, ki je v tej direktivi določen za urejanje pravice do prebivanja v državi članici gostiteljici, temveč tudi v poseben okvir večstopenjskega sistema ohranitve statusa delavca, katerega namen je varovanje pravice do prebivanja in dostopa do socialnih dajatev. ( 28 ) Direktiva 2004/38 z uvajanjem tega sistema upošteva različne dejavnike v zvezi s posamičnim položajem vsakega prosilca za socialne dajatve in, med drugim, trajanje opravljanja poklicne dejavnosti ( 29 ) ter – v okviru analizirane določbe – stopnjo predvidljivosti takega trajanja. ( 30 ) Kot je odločilo Sodišče, ta večstopenjski sistem zadevnim državljanom omogoča, da se nedvoumno seznanijo s svojimi pravicami, obveznostmi in jamstvi, ki so jih deležni, pri čemer upošteva načelo sorazmernosti in preprečuje čezmerne stroške za sistem socialne varnosti države članice gostiteljice. ( 31 )

46.

Razlagati drugi primer iz člena 7(3)(c) tako, da se nanaša samo na osebe, ki so bile delavci na podlagi pogodbe za določen čas, z izključitvijo oseb, ki so bile delavci na podlagi druge vrste pogodbe, ali samozaposlenih oseb, bi bilo v nasprotju s ciljem Direktive 2004/38. ( 32 ) Poleg tega bi razlaga, s katero se vzpostavlja razlikovanje med delavci glede na vrsto pogodbe o zaposlitvi, ki so jo sklenili, ali dejavnost, ki so jo opravljali, pomenila neupravičeno različno obravnavanje. S takim različnim obravnavanjem bi bil prvi cilj te direktive, to je olajšanje in krepitev uresničevanja temeljne in individualne pravice do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, „pridržan“ delavcem, ki so v trdnejšem položaju, ker so sklenili pogodbe o zaposlitvi za določen ali nedoločen čas, izključene pa bi bile druge kategorije delavcev, ki so sklenili bolj „prožne“ pogodbe (zlasti pogodbe o zaposlitvi s krajšim delovnim časom ali pogodbe o priložnostnem delu) in so zato v očitno ranljivem položaju. ( 33 )

47.

Tako kot delavec, ki je sklenil pogodbo za določen čas in svojo zaposlitev lahko izgubi, med drugim, zaradi odpovedi pogodbe o zaposlitvi, namreč tudi delavec, ki je sklenil drugo vrsto pogodbe ( 34 ), lahko izgubi zaposlitev, poleg tega pa je tudi oseba, ki je opravljala samostojno dejavnost, lahko prisiljena to dejavnost prenehati. V takih okoliščinah bi se zadevna oseba tako lahko znašla v ranljivem položaju, primerljivem s položajem delavca, ki je sklenil pogodbo o zaposlitvi za določen čas in mu je bilo delovno razmerje odpovedano. ( 35 )

48.

Ali bi bilo v teh okoliščinah utemeljeno, da navedena oseba, kar zadeva ohranitev pravice do prebivanja, ne bi bila upravičena do enakega varstva, kot ga ima oseba, ki je prenehala opravljati dejavnost zaposlene osebe na podlagi pogodbe za določen čas?

49.

Mislim, da ne. V obeh primerih je oseba postala neprostovoljno brezposelna zaradi pomanjkanja dela iz razlogov, neodvisnih od njene volje, potem ko je opravljala dejavnost zaposlene ali samozaposlene osebe manj kot eno leto, in mora zato biti upravičena do varstva, zagotovljenega s členom 7(3)(c) Direktive 2004/38, če se je prijavila kot iskalec zaposlitve pri pristojnem zavodu za zaposlovanje.

50.

Poleg tega po mojem mnenju ni nobene objektivne utemeljitve za različno obravnavanje, zaradi katerega pravica do prebivanja ne bi bila priznana osebi, ki je opravljala dejavnost zaposlene ali samozaposlene osebe manj kot eno leto v državi članici gostiteljici in je torej prispevala v socialni in davčni sistem navedene države članice, ter bi bila pravica do prebivanja priznana iskalcu zaposlitve, ki ni nikoli opravljal gospodarske dejavnosti v tej državi članici in ni nikoli prispeval v ta socialni in davčni sistem, vendar izpolnjuje pogoje iz člena 14(4)(b) Direktive 2004/38. ( 36 )

4.

Razlaga člena 7(3)(c) Direktive 2004/38 glede na zgodovino njegovega nastanka

51.

To razlago potrjuje zgodovina nastanka tega člena. Člen 8(7)(c) prvotnega predloga Komisije ( 37 ) in člen 9(3)(c) zakonodajne resolucije Evropskega parlamenta ( 38 ) sta se nanašala samo na položaj, v katerem „je zadevna oseba postala neprostovoljno brezposelna, potem ko se ji je iztekla pogodba o zaposlitvi za določen čas, krajši od enega leta“. ( 39 ) Parlament je vsebino člena 8(7)(c) prvotnega predloga Komisije samo prestavil v člen 9(3)(c) zakonodajne resolucije Parlamenta. Ta predlog spremembe je najprej Komisija povzela v svojem spremenjenem predlogu ( 40 ) in nato še Svet Evropske unije v skupnem stališču ( 41 ). Kot pa je razvidno iz obrazložitvenega memoranduma tega skupnega stališča, je „Svet […] spremenil besedilo točke (c), tako da je natančno določeno, da se v tem posebnem primeru status delavca ohrani za dobo najmanj šestih mesecev“. Ugotoviti je treba, da je bila v to določbo vnesena še ena sprememba, s tem ko je bil dodan del stavka „ali potem, ko je postal neprostovoljno brezposeln v prvih dvanajstih mesecih“.

52.

Po mojem mnenju vstavitev tega dela stavka med pripravljanjem Direktive 2004/38 potrjuje voljo zakonodajalca Unije, da področje uporabe člena 7(3)(c) te direktive, ki je bilo omejeno na pogodbe za določen čas, razširi na druge vrste pogodb.

A.

Država članica gostiteljica nima možnosti, da za ohranitev statusa delavca zahteva minimalno obdobje opravljanja dejavnosti zaposlene osebe

53.

Danska, nemška in francoska vlada trdijo, da ob upoštevanju uvodne izjave 10 Direktive 2004/38 obstajajo položaji, v katerih država članica utemeljeno sklepa, da oseba ni dovolj dolgo opravljala dejavnosti zaposlene osebe, da bi se lahko sklicevala na člen 7(3)(c) te direktive. Zato menijo, da morajo nacionalni organi imeti možnost, da določijo pogoje za ohranitev statusa delavca.

54.

Poudariti je treba, da je v Direktivi 2004/38, kot je Komisija pravilno navedla, določenih dovolj jamstev, da se preprečijo čezmerni stroški za sistem socialne varnosti držav članic gostiteljic zaradi zlorab pri vlogah za socialne dajatve. ( 42 )

55.

Na prvem mestu opozarjam, da morajo v skladu s členom 24(1) te direktive „vsi državljani Unije, ki na podlagi [navedene] direktive prebivajo na ozemlju države članice gostiteljice, uživati enako obravnavanje kot državljani te države članice“. Zato se, kadar so z nacionalnim pravom iz pravic do socialnih dajatev izključene osebe, ki so opravljale dejavnost zaposlene ali samozaposlene osebe samo v kratkem obdobju, te izključitve enako uporabljajo za mobilne delavce iz drugih držav članic.

56.

Na drugem mestu, s členom 7(3)(c) Direktive 2004/38 je na „dobo najmanj šestih mesecev“ omejeno trajanje ohranitve statusa delavca in s tem pravica do enakega obravnavanja. Zato ohranitev statusa delavca ne bi nujno podeljevala pravice do nadomestila za iskalce zaposlitve. Pravica do enakega obravnavanja pomeni samo, da mora imeti delavec enake pravice, kot so zagotovljene državljanom države članice gostiteljice.

57.

Na tretjem mestu, člen 7(3)(c) Direktive 2004/38 določa, da je za ohranitev statusa delavca potrebno, da je oseba neprostovoljno izgubila svojo zaposlitev ali samozaposlitev in se je prijavila kot iskalec zaposlitve pri pristojnem zavodu za zaposlovanje. Kot je ugotovila Komisija, je namen te zahteve zagotoviti, da se osebe same umetno ne spravijo v položaj, v katerem bi imele pravico do enakega obravnavanja. V zvezi s tem je treba poudariti, da v obravnavani zadevi nič v predložitveni odločbi ne kaže, da je N. Tarola zlorabil pravico iz člena 7(3) navedene direktive. ( 43 )

58.

Na četrtem in zadnjem mestu, jasno je, da države članice za ohranitev statusa delavca ne morejo zahtevati, da se je zaposlitev opravljala v drugačnem minimalnem obdobju od tistega, ki je določeno v členu 7(3)(c) Direktive 2004/38. Drugačno stališče bi omogočilo uvedbo dodatne omejitve, ki je zakonodajalec Unije ni predvidel.

59.

Po mojem mnenju je iz točk od 22 do 52 teh sklepnih predlogov jasno razvidno, da se drugi primer iz člena 7(3)(c) Direktive 2004/38 uporablja za delavca, ki postane neprostovoljno brezposeln v prvih dvanajstih mesecih zaposlitve, neodvisno od narave dejavnosti, ki jo je opravljal (kot zaposlena ali samozaposlena oseba), ali vrste pogodbe o zaposlitvi, ki jo je sklenil (za določen čas, za nedoločen čas ali druga vrsta pogodbe).

V.

Predlog

60.

Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanje, ki ga je postavilo Court of Appeal (pritožbeno sodišče, Irska), odgovori: