Esialgne tõlge
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
ANDREA BIONDI
esitatud 7. mail 2026(1)
Kohtuasi C‑641/24 P
Ungari
versus
Euroopa Komisjon
Apellatsioonkaebus – Dokumentidega tutvumine – Määrus nr 1049/2001 – Euroopa Regionaalarengu Fond – Määrus nr 1303/2013 – Rakenduskava – Taotlus tutvuda projektikonkursi kavandit käsitleva kirjavahetusega Ungari ja komisjoni vahel – Ungari vastuväited dokumentide avalikustamisele – Komisjoni otsus, millega lükatakse liikmesriigi vastuväited tagasi ja võimaldatakse dokumentidega tutvuda – Liikmesriikide õigustatud huvide kaitse – Põhjendamiskohustus – Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimene lõik – Kohaldamisala – Institutsiooni käimasolev otsustamisprotsess – Mõiste „otsus“ – Mõiste käimasoleva otsustamisprotsessi oluline, tegelik ja konkreetne kahjustamine
I. Sissejuhatus
1. Käesolevas apellatsioonkaebuses palub Ungari tühistada Euroopa Liidu Üldkohtu 10. juuli 2024. aasta otsuse Ungari vs. komisjon,(2) millega Üldkohus jättis rahuldamata tema hagi nõudega tühistada Euroopa Komisjoni 14. detsembri 2021. aasta otsus (edaspidi „vaidlusalune otsus“), millega oli Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. mai 2001. aasta määruse (EÜ) nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele(3) alusel võimaldatud kolmandast isikust taotlejal tutvuda kirjadega, mille Ungari ametiasutused olid saatnud komisjonile seoses projektikonkursi kavandiga Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide 1. jaanuarist 2014 kuni 31. detsembrini 2023 väldanud rahastusperioodi programmitöö raames.(4)
2. Vaidluse taust on ära toodud vaidlustatud kohtuotsuse punktides 2–13. Need võib kokku võtta järgmiselt.
3. Kolmas isik taotles 30. aprillil 2021 komisjonilt määruse nr 1049/2001 alusel võimalust tutvuda kogu ametliku kirjavahetusega komisjoni ja Ungari ametiasutuste vahel seoses projektikonkursiga EFOP 2.2.5. Üheteistkümnest dokumendist, mille kohta komisjon tuvastas, et need on selle dokumentidega tutvumise taotlusega hõlmatud, olid viis pärit Ungari ametiasutustelt.(5)
4. Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõigetes 4 ja 5 ette nähtud konsulteerimismenetluse käigus teatasid Ungari ametiasutused 28. mai 2021. aasta kirjas komisjonile, et nad on neilt asutustelt pärit dokumentidega tutvumise võimaldamisele määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 3 ette nähtud erandi alusel vastu.(6) Ungari ametiasutused märkisid, et kuna projektikonkursi EFOP 2.2.5 otsustamisprotsess on veel käimas, kahjustaks nende dokumentide avalikustamine selles etapis tõsiselt võrdse kohtlemise, diskrimineerimiskeelu ja läbipaistvuse põhimõtteid, kuna võimalikud toetusesaajad saaksid tutvuda teabega, mis võib anda neile ebaõiglase konkurentsieelise.
5. Esmalt keeldus komisjon määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 3 ette nähtud erandi alusel võimaldamast kolmandast isikust taotlejal tutvuda kõnealuse viie dokumendiga, mis olid pärit Ungari ametiasutustelt. See kolmandast isikust taotleja esitas seejärel määruse nr 1049/2001 artikli 7 lõike 2 alusel komisjonile kordustaotluse.
6. Pärast kordustaotluse saamist konsulteeris komisjoni peasekretär 13. oktoobril 2021 uuesti Ungari ametiasutustega ja teatas neile, et – olles analüüsinud kõigi määruse nr 1049/2001 artiklis 4 loetletud erandite kohaldatavust –, näib talle, et Ungari ametiasutustelt pärinevate dokumentidega, mida nendega tutvumise taotlus hõlmab, tutvumise võimaldamisest võib keelduda üksnes isikuandmete kaitse alusel. Kordustaotluse läbivaatamisel tegi komisjon lisaks kindlaks, et dokumentidega tutvumise taotlus puudutab veel nelja Ungari ametiasutustelt pärinevat dokumenti. Ungari ametiasutused kordasid oma seisukohta, et nende dokumentidega ei tohiks määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 3 ette nähtud erandi alusel võimaldada tutvuda.
7. Vaidlusaluse otsusega, millest komisjon teavitas Ungarit 15. detsembri 2021. aasta kirjaga, tegi komisjon otsuse kolmandast isikust taotleja kordustaotluse kohta ja andis sellele kolmandale isikule võimaluse tutvuda vaidlusaluste dokumentidega(7) kujul, milles isikuandmed olid kustutatud, asudes seiskohale, et Ungari ei olnud esmapilgul tõendanud määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 3 ette nähtud erandi kohaldatavust.
8. Ungari esitas 25. veebruaril 2022 Üldkohtusse hagi, milles ta palus vaidlusaluse otsuse tühistada. Üldkohus leidis, et apellant oli selles asjas esitanud hagi põhjendamiseks sisuliselt neli väidet, millest esimene puudutab vaidlusaluse otsuse ebapiisavat põhjendamist, teine lojaalse koostöö põhimõtte rikkumist, kolmas määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimese lõigu rikkumist ja neljas määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmanda taande rikkumist.
9. Vaidlustatud kohtuotsuses lükkas Üldkohus kolm esimest väidet põhjendamatuse tõttu ja neljanda väite vastuvõetamatuse tõttu tagasi. Seetõttu jättis Üldkohus hagi tervikuna rahuldamata.
10. Ungari esitas 27. septembril 2024 vaidlustatud kohtuotsuse peale käesoleva apellatsioonkaebuse. Oma nõuetes palub ta Euroopa Kohtul tühistada vaidlustatud kohtuotsus ja vaidlusalune otsus ning mõista kohtukulud välja komisjonilt.
11. Komisjon palub omakorda jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja mõista kohtukulud välja Ungarilt.
II. Analüüs
12. Ungari esitab oma apellatsioonkaebuse põhjendamiseks neli väidet. Esimese väite kohaselt on eiratud vaidlusaluse otsuse põhjendamise kohustuse ulatust, teise väite kohaselt on rikutud lojaalse koostöö põhimõtet, kolmanda väite kohaselt on rikutud õigusnorme määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimese lõigu tõlgendamisel ning neljanda väite kohaselt on tehtud hindamisviga seoses esimeses kohtuastmes esitatud väitega, et on rikutud määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmandat taanet.
13. Euroopa Kohtu palvel käsitletakse käesolevas ettepanekus apellatsioonkaebuse esimest ja kolmandat väidet.(8)
A. Esimene väide, et on eiratud vaidlusaluse otsuse põhjendamise kohustuse ulatust
14. Esimeses väites heidab Ungari Üldkohtule sisuliselt ette, et viimane eiras komisjoni põhjendamiskohustuse ulatust, kui ta leidis – nagu nähtub vaidlustatud kohtuotsuse punktidest 25–29 ja 35–37 koos – et esiteks ei ole komisjon selgitanud, miks ta võimaldas vaidlusaluste dokumentidega tutvuda vaatamata Ungari ametiasutuste vastuseisule (esimene osa), ja teiseks, miks ta kaldus oma varasemast otsustuspraktikast kõrvale (teine osa).
1. Vaidlusaluse otsuse põhjenduste ammendavus ja võimalus tugineda kontekstile
a) Poolte argumentide kokkuvõte
15. Sisuliselt väidab Ungari, et Üldkohus rikkus õigusnormi, kui ta leidis vaidlustatud kohtuotsuse punktis 27, et kuna vaidlusalune otsus, millega rahuldati kolmanda isiku taotlus tutvuda vaidlusaluste dokumentidega, ei olnud adresseeritud Ungarile ning selle ese ei olnud vaidlusaluste dokumentidega tutvumise võimaldamisest keeldumine, ei olnud komisjon kohustatud selles otsuses ammendavalt selgitama põhjuseid, miks ta asus seisukohale, et Ungari taotlus vastavaid dokumente mitte avaldada ei olnud põhjendatud.
16. Liikmesriikide huvide kaitse on äärmiselt oluline. Seetõttu oleks vastuvõetamatu asuda seisukohale, et ainus akt, mille liikmesriik saab vaidlustada, kui Euroopa Liidu institutsioon kavatseb vaatamata tema vastuseisule temalt pärit dokumendid avalikustada, ei pea sisaldama kõiki põhjuseid, miks asjaomane institutsioon seda vastuseisu arvesse ei võtnud. Otsus, millega võimaldatakse dokumentidega vaatamata liikmesriigi vastuseisule tutvuda, kuid mis ei sisalda selle vastuseisu tagasilükkamise põhjuseid, ei anna asjaomasele liikmesriigile võimalust tõhusalt teostada oma kaebeõigust ega liidu kohtule võimalust teostada oma kontrolli.
17. Vastupidi sellele, mida Üldkohus leidis vaidlustatud kohtuotsuse punktis 28, ei saa vaidlusaluse otsuse põhjendusi täiendada selle vastuvõtmise kontekstiga, mis on ära toodud 15. detsembri 2021. aasta kirjas.
18. Komisjon väidab, et see väiteosa on tulemusetu, kuna vaidlustatud kohtuotsuse punkte 24 ja 25 ei ole Ungari vaidlustanud. Igal juhul ei ole Üldkohtu põhjendustes vaidlusaluse otsuse põhjenduste piisavuse kohta tehtud ühtegi viga.
b) Hinnang
19. Kõigepealt tuleb märkida, et Üldkohus tuletas vaidlustatud kohtuotsuse punktis 24 õigesti meelde põhjendamiskohustust käsitlevat väljakujunenud kohtupraktikat, mille kohaselt tuleb seda hinnates arvestada juhtumi asjaolusid, eelkõige akti sisu, toodud põhjenduste olemust ning huvi, mis võib akti adressaatidel või teistel isikutel, keda akt otseselt ja isiklikult puudutab, selgituste saamiseks olla. Samas punktis on Üldkohus õigesti leidnud, et küsimust, kas põhjendused vastavad ELTL artikli 296 teise lõigu ja Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 41 lõike 2 punkti c nõuetele, tuleb hinnata mitte ainult akti sõnastust, vaid ka konteksti ja kõiki asjaomast valdkonda reguleerivaid õigusnorme silmas pidades.
20. Esiteks põhineb Ungari argument, et komisjon oleks pidanud esitama ammendavad põhjendused, selle kohtupraktika ilmselgelt vääral tõlgendusel, ehkki seda praktikat ei ole vaidlustatud.(9) Samas on selge, et akti andja ei ole kohustatud esitama ammendavat põhjendust ning et põhjendamiskohustuse täitmist võib kontrollida ka asjaolusid ja konteksti arvestades.
21. Teiseks, mis puudutab 15. detsembri 2021. aasta kirja arvessevõtmist kontekstina, mis võimaldab selgitada vaidlusaluse otsuse põhjendusi, siis leian, et viide kontekstile oli seda vajalikum, et Ungari ei olnud vaidlusaluse otsuse adressaat.
22. Oluline on meeles pidada, et käesoleva juhtumi asjaolude puhul on tegemist kolmepoolse suhtega, mille raames soovib liidu institutsiooni poole pöördunud kolmandast isikust taotleja tutvuda dokumentidega, mis pärinevad liikmesriigilt, kellega tuleb seetõttu konsulteerida.(10) Kui institutsioon on oma seisukoha vastu võtnud, edastab ta selle kolmandast isikust taotlejale, kes on avalikustamise otsuse adressaat, nagu nähtub ka vaidlustatud kohtuotsuse punktidest 25 ja 27.
23. Vaidlusaluses otsuses, millest teadlikolekut Ungari ei eita, oli märgitud, et võetakse vastu täiendav akt. Selle otsuse punktis 6 „Disclosure against the explicit opinion of the author“ oli märgitud: „[s]ince the decision to grant partial access to documents […] is taken against the objections of the Hungarian national authorities, the European Commission will inform the authorities of the Member State of its decision to grant partial access to these documents […]. It will not grant such partial disclosure until a period of ten working days has elapsed from the formal notification of its decision to the Member State authorities […]. This time period will allow the Hungarian national authorities to inform the European Commission whether they will object to the partial disclosure using the remedies available […]“.(11)
24. Seega nähtub vaidlusalusest otsusest selgesti, et Ungari ametiasutusi teavitati eraldi põhjustest, miks komisjon ei pidanud asjaomast erandit kohaldatavaks. Otsusest nähtub samuti, et selle vastuvõtmisele järgneval päeval saadetud kirja(12) eesmärk oligi just kaitsta Ungari positsiooni seoses talle määruses nr 1049/2001 antud õigustega.
25. Sellest järeldub, et Ungari tees, mille kohaselt nõuab liikmesriikide huvide kaitse, et asjaomase liikmesriigi vastuseisust hoolimata läbiviidava avalikustamise põhjused oleksid üksnes apellandile adresseeritud avalikustamise otsuses esitatud, ei ole põhjendatud.
26. 15. detsembri 2021. aasta kirja olemasolu tõttu oleks olnud üleliigne nõuda, et komisjon oleks pidanud lisama avalikustamise otsusesse põhjused, miks ta leidis, et määruses nr 1049/2001 ette nähtud avalikustamise erandid – millele kolmandast isikust taotleja loogiliselt võttes ei saanudki tugineda – ei ole kohaldatavad.(13)
27. Kolmandaks, mis puudutab vaidlustatud kohtuotsuse punktis 28 tuvastatud asjaolu, et 15. detsembri 2021. aasta kiri „sisaldab […] täpsemat põhjendust selle kohta, miks komisjon leidis, et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 3 osutatud erand ei ole […] kohaldatav“, siis tuleb tõdeda, et see põhineb asjaomase kirja sisu üksikasjalikul analüüsil Üldkohtu poolt, millele lisanduvad vaidlustatud kohtuotsuse punktis 29 mainitud kaalutlused, mille kohaselt ei ole tõendatud, et otsustamisprotsessi kaitset oleks konkreetselt ja tegelikult kahjustatud.
28. Seda arvestades nähtub vaidlustatud kohtuotsuses sisalduvast analüüsist selgesti, et Üldkohus kontrollis hoolikalt, kas 15. detsembri 2021. aasta kirja sisu, mis oli osa vaidlusaluse otsuse vastuvõtmisega seotud kontekstist, võimaldas Ungaril mõista põhjuseid, miks komisjon lõpuks ja teistkordses analüüsis võimaldas kolmandast isikust taotlejal vaidlusaluste dokumentidega tutvuda, ning leidis, et erand, millele Ungari selle vastu tugines, ei ole kohaldatav.
29. Lisaks võin üksnes märkida, et Ungari poolt Üldkohtusse vaidlusaluse otsuse peale esitatud hagi sisu kinnitab, et ta sai aru põhjustest, miks komisjon leidis, et viidatud erand ei ole kohaldatav. Ungari ei saa seega väita, et teda ei ole üksikasjalikult teavitatud kaalutlustest, mis viisid vaidlusaluse otsuse vastuvõtmiseni.(14)
30. Seetõttu tuleb apellatsioonkaebuse esimese väite esimene osa põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
2. Varasema otsustuspraktika olemasolu ja kõrgendatud põhjendamiskohustus
a) Poolte argumentide kokkuvõte
31. Ungari väidab sisuliselt, et vastupidi sellele, mida Üldkohus leidis vaidlustatud kohtuotsuse punktis 37, oli komisjon kohustatud selgitama põhjuseid, miks ta kaldus kordustaotluse alusel vastu võetud vaidlusaluses otsuses oma esmasest otsusest kõrvale. Ungari oli tõendanud, et projektikonkursi EFOP 2.2.5 puhul eksisteeris väljakujunenud otsustuspraktika. Sellise praktika olemasolul peab komisjon esitama sõnaselgelt oma põhjenduskäigu, kui ta kavatseb sellest praktikast kõrvale kalduda, mis tuleneb ka lojaalse koostöö põhimõttest.
32. Ungari vaidleb oma repliigis vaidlustatud kohtuotsuse punktides 32, 35 ja 36 viidatud kohtupraktika asjakohasusele vastu. Ungari rõhutab käesoleva kohtuasja eripära, mis seisneb selles, et samu huvitatud isikuid hinnatakse samade asjaolude osas nii kahes eri menetluses kui ka sama menetluse raames erinevalt. Komisjon oleks seega pidanud esitama selle kohta selgituse.
33. Kuigi komisjon leidis esimese hindamise raames, et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 3 sätestatud erand on kohaldatav, muutis ta vaidlusaluses otsuses selgesti oma seisukohta. See põhimõtteline muutus komisjoni otsuse järelduses muudab asjakohatuks analoogia Üldkohtu viidatud kohtuotsusega Deutsche Telekom.(15)
34. Komisjon leiab omalt poolt, et kuna Ungari ei ole vaidlustatud kohtuotsuse punkti 33 vaidlustanud ega tõendanud varasema teistsuguse otsustuspraktika olemasolu, tuleb esimese väite käesolevat osa pidada tulemusetuks ja igal juhul põhjendamatuks.
b) Hinnang
35. Esiteks, mis puudutab etteheidet komisjoni varasema otsustuspraktika olemasolu kohta, siis soovib Ungari tugineda kohtupraktikale, mille kohaselt juhul, kui komisjoni otsus erineb oluliselt tema varasematest otsustest ja läheb neist kaugemale, tuleb komisjonil esitada sõnaselge põhjendus.(16) Ungari argumentidest nähtub aga, et kuivõrd ta püüab kvalifitseerida komisjoni seisukoha tema esmases otsuses „väljakujunenud otsustuspraktikaks“, on ta vaidlusaluse otsuse vastuvõtmiseni viinud menetluse laadist valesti aru saadud.
36. Määruse nr 1049/2001 artiklitega 6–8 kehtestatud korra kohaselt võib see menetlus toimuda kahes etapis.(17) Nii teeb komisjon dokumentidega tutvumise taotluse kohta esmase otsuse (esimene etapp).(18) Komisjon tegi ettepaneku rahuldada kolmandast isikust taotleja dokumentidega tutvumise taotlus osaliselt, millest tulenevalt viimane esitas selle määruse artikli 7 lõike 2 alusel kordustaotluse (teine etapp), paludes komisjoni oma seisukoht uuesti läbi vaadata.
37. Paralleelselt kõnealuse kahepoolse menetlusega komisjoni ja dokumentidega tutvumist taotleva kolmanda isiku vahel toimub konsultatsioonimenetlus komisjoni ja selle liikmesriigi vahel, kellelt täielikult või osaliselt pärinevad aktid, millele juurdepääsu taotletakse.(19) Kuigi need kaks menetlust viiakse läbi eraldi, mõjutavad need teineteist: komisjoni seisukohta kolmandast isikust taotleja suhtes saab kasulikult täiendada märkustega, mis on saadud liikmesriigilt, kellega on konsulteeritud dokumentidega tutvumise võimaldamise küsimuses, teisalt võivad kolmandast isikust taotleja poolt kordustaotluses esitatud argumendid muuta komisjoni seisukohta määruse nr 1049/2001 artiklis 4 ette nähtud erandite kohaldatavuse küsimuses.
38. Euroopa Kohus on juba otsustanud, et [v]astus algsele taotlusele [määruse nr 1049/2001] artikli 7 lõike 1 alusel on üksnes esmane seisukohavõtt, mida ei saa põhimõtteliselt vaidlustada […]. Selline vastus annab taotlejale nimetatud määruse artikli 7 lõikes 2 ette nähtud õiguse korrata dokumentidega tutvumise taotlust hoolimata esmasest põhjendatud keeldumisest ning võimaldab asjaomasel liidu institutsioonil enne lõpliku keeldumisotsuse tegemist oma esmase seisukoha uuesti läbi vaadata ja vajaduse korral parandada esmase keeldumisega seotud võimalikke rikkumisi“.(20)
39. Komisjoni esmases otsuses väljendatud seisukohta ei saa seega pidada komisjoni väljakujunenud otsustuspraktika väljenduseks.
40. Nagu komisjon märkis, oleks määruse nr 1049/2001 üldise loogikaga vastuolus, kui mis tahes esmane seisukohavõtt tuleks kvalifitseerida väljakujunenud otsustuspraktikaks, kuna kõiki dokumentidega tutvumise taotlusi tuleb süstemaatiliselt ja niipea, kui kolmas isik seda taotleb, uuesti hinnata, võttes arvesse otsuse vastuvõtmise kuupäeval olemas olnud õiguslikke ja faktilisi asjaolusid.(21) Teisisõnu välistab komisjoni otsustamisprotsessi dünaamilisus dokumentidega tutvumise taotluste osas juba oma olemuselt igasuguse idee komisjoni praktika kristalliseerumisest üksnes tema esmase otsuse põhjal.
41. Lisaks võib asjas esmaste otsuste tunnustamine väljakujunenud otsustuspraktikana piirata kinnitava otsuse staadiumis esitatavate argumentide jõudu ja seega määrusest nr 1049/2001 tulenevaid kolmandatest isikutest taotlejate õigusi, mis peavad samuti säilima.
42. Seega võis Üldkohus – ilma et ta oleks seejuures õigusnormi rikkunud –vaidlustatud kohtuotsuse punktis 33 järeldada, et Ungari ei saanud pelga viitega esmasele otsusele, millega keelduti dokumentidega tutvumise võimaldamisest, tõendada, et eksisteerib komisjoni väljakujunenud otsustuspraktika, millest komisjon kaldus vaidlusaluses otsuses kõrvale.
43. Lisaks sellele ei sisalda see punkt 33 ühtegi viga seoses küsimusega, kas komisjoni väljakujunenud otsustuspraktika staatuse võiks anda dokumentidega tutvumise taotlusele, mille viitenumber on GESTDEM 2020/1513. Meenutagem, et 15. detsembri 2021. aasta kirjast nähtub, et dokumentidega tutvumise taotlus, mille alusel võeti vastu vaidlusalune otsus, on jätkuks sellele esimesele dokumentidega tutvumise taotlusele.(22) Samas näib mulle, et seda on raske niimoodi hinnata, kuna esiteks on väljakujunenud otsustuspraktika tunnustamiseks vaja kordust, samas kui viitenumbrit GESTDEM 2020/1513 kandva dokumentidega tutvumise taotluse läbivaatamisel tehtud esmast otsust võib pidada eraldiseisvaks otsuseks, ning teiseks saab komisjoni otsuse tegelikku tähendust mõista, üksnes võttes arvesse komisjoni lõplikku otsust dokumentidega tutvumise taotluse kohta, milles analüüsi lõpus võimaldati selle taotlusega hõlmatud dokumentidega tutvuda.
44. Teiseks, mis puudutab väidet, et olukorras, kus komisjon võtab vastu esmase otsusega täielikult või osaliselt vastuolus oleva otsuse, millega ta jätab esmase otsuse muutmata, kehtib väljakujunenud otsustuspraktika olemasolust sõltumatu kõrgendatud põhjendamisnõue, siis tuleb tõdeda, et seda nõuet ei toeta ükski tekstuaalne ega kohtupraktikaga seotud Ungari argument.
45. Ungari piirdub väitega, et kohtupraktika, millele Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktides 35 ja 36 viitas,(23) ei ole asjakohane, kuna tegemist on olukorraga, mis ei ole võrreldav. Sellest kohtupraktikast nähtub aga lihtsalt see, et esmane otsus kujutab endast üksnes esialgset seisukohavõttu, mis annab taotlejale võimaluse esitada kordustaotlus, ning et üksnes kordusotsus, mis asendab täielikult varasema seisukoha, võib tekitada õiguslikke tagajärgi, mis võivad mõjutada taotleja huve ja olla nii selle peale esitatava tühistamishagi esemeks. Seega on õige järeldus, millele Üldkohus jõudis vaidlustatud kohtuotsuse punktis 37 ja mille kohaselt oli komisjon kohustatud põhjendama üksnes lahendust, millele ta jõudis esialgset otsust muutmata jätnud otsuses.
46. Lõpuks, mis puudutab lojaalse koostöö põhimõttega seotud argumente, siis neid tuleb vajadusel analüüsida siis, kui Euroopa Kohus käsitleb apellatsioonkaebuse teist väidet, mida käesolevas kitsamalt suunitletud ettepanekus ei tehta.
47. Eeltoodust järeldub, et esimese väite teine osa tuleb põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
48. Seega on esimene väide tervikuna põhjendamatu.
B. Kolmas väide, et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimest taanet tõlgendades on rikutud õigusnorme
49. Kolmas väide jaguneb neljaks osaks. Ungari sõnul oleks Üldkohus pidanud järeldama, et projektikonkursi kavandi lõpliku vormistamisega seotud komisjoni otsustamisprotsess määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimese lõigu tähenduses oli pooleli (esimene osa). Samuti oleks ta pidanud asuma seisukohale, et vaidlusalused dokumendid puudutasid komisjoni käimasolevat otsustamisprotsessi seoses rakenduskava muutmisega (teine osa). Igal juhul väidab Ungari, et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimene lõik on kohaldatav ka juhul, kui otsustamisprotsessi on käimas liikmesriigi korraldusasutuses, kes vastutab määrusega nr 1303/2013 reguleeritud projektikonkursi kavandi lõpliku vormistamise eest (kolmas osa). Lõpuks väidab Ungari, et vastupidi sellele, mida otsustas Üldkohus, on tõendatud, et vaidlusaluste dokumentide avalikustamine kahjustaks tegelikult ja konkreetselt selle kavandiga seotud käimasolevat otsustamisprotsessi (neljas osa).
1. Mõiste „otsus“ ja küsimus, kas projektikonkursi kavandiga seoses on komisjoni otsustamisprotsess käimas (esimene osa)
a) Poolte argumentide kokkuvõte
50. Sisuliselt heidab Ungari Üldkohtule ette, et viimane lähenes mõistele „otsus“ määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimese lõigu tähenduses üksnes formaalselt. Just see formaalne lähenemine viis ta eksliku järelduseni, et komisjon ei olnud määruse nr 1303/2013 alusel kohustatud tegema projektikonkursi EFOP 2.2.5 kohta otsust.(24)
51. Isegi kui komisjon ei ole formaalselt tegemas otsust, avaldab ta otsustavat mõju projektikonkursi kavandite ettevalmistamisele ja sisule, arvestades eelkõige võimalust, et ta võib algatada auditi ja lugeda teatavad kulud abikõlbmatuks. Liikmesriigi korraldusasutuse huvides oleks järgida komisjonilt saadud suuniseid ning teoreetiline võimalus, et liikmesriik eirab komisjoni järeldusi projektikonkursi kavandi kohta, ei oleks realistlik alternatiiv.
52. Komisjoni otsuse vorm ei tulene määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimese lõigu sõnastusest. Liidu seadusandja kasutas institutsiooni otsuse tegemise aega pelgalt ajalise tähisena, et eristada seda esimest olukorda kõnealuse sätte teises lõigus nimetatud olukorrast. Teleoloogilisest vaatenurgast, kuigi dokumentidega tutvumise õigus peab olema võimalikult lai, ei ole see siiski piiramatu. Järelikult kuulub määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimese lõigu kohaldamisalasse mis tahes otsustamisprotsess, olenemata selle vormist ja sellest, kas see päädib formaalses tähenduses otsusega või mitte. Otsus tuleks eelkõige määratleda funktsionaalsest seisukohast.
53. Komisjoni mõju liikmesriigi korraldusasutuse otsusele kirjavahetuse kaudu, millest annab tunnistust Ungari ja komisjoni kirjavahetus projektikonkursi kavandi üle, ei saa taandada lihtsalt osalemiseks. Seda tõendab asjaolu, et ühes neist kirjadest märkis komisjon, et ta kaalub liidu rahastamise välistamist, kui Ungari tema ettepanekuid ei järgi.
54. Valdkondades, kus juhtimine on liidu ja liikmesriikide vahel jagatud, on otsustamisprotsessid läbipõimunud ja ülesandeid ei ole selle järgi, kas neid täidab komisjon või liikmesriik, võimalik eristada. Lisaks, kui komisjon esitab projektikonkursi kavandi kohta oma arvamuse, on tema seisukoht võrreldav eelauditiga.
55. Komisjon palub kolmanda väite esimese osa tagasi lükata.
b) Hinnang
56. Tuletan meelde, et määruse (EÜ) nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimeses lõigus on sätestatud, et keelatud on juurdepääs institutsiooni koostatud või tema valduses olevale dokumendile, mis käsitleb küsimust, milles institutsioon ei ole veel otsust teinud, kui sellise dokumendi avaldamine kahjustaks oluliselt institutsiooni otsustamisprotsessi, välja arvatud juhul, kui avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.
57. Vastuseks talle esitatud argumentidele, mille eesmärk oli tõendada komisjoni käimasoleva otsustamisprotsessi olemasolu, tuletas Üldkohus meelde määruse nr 1049/2001 keskmes olevaid aluspõhimõtteid,(25) ning analüüsis seejärel vaidlusaluste dokumentide vahetamise konkreetset konteksti. Need dokumendid puudutavad sisemist mõttevahetust projektikonkursi kavandi üle, mida Ungari ametiasutused olid viimistlemas, et saada rahastus Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondidest, mida juhitakse ühiselt määruses nr 1303/2013 sätestatud korras.(26)
58. Üldkohus märkis, et selles kontekstis on eelarve täitmisega seotud ülesanded delegeeritud liikmesriikidele ning et kuigi liikmesriigid ja komisjon vastutavad programmide juhtimise ja kontrolli eest, toimub see kooskõlas nende vastavate pädevustega.(27) Juhtimise, kontrollimise ja auditeerimisega seotud kohustusi täidavad liikmesriigid.(28) Komisjon peab omalt poolt veenduma, et liikmesriigid on loonud kontrollisüsteemid ning et need süsteemid toimivad programmide rakendamise ajal tõhusalt.(29) Rakenduskavade ettevalmistamine, rakendamine ja elluviimine on usaldatud liikmesriikidele.(30) Projektikonkursside ettevalmistamise ja avaldamise eest vastutavad liikmesriikide määratud kohalikud tegevusrühmad.(31) Liikmesriigi korraldusasutuse ülesanne on koostada ja heakskiitmise järel kohaldada Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondidest rahastatavate tegevuste valikumenetlusi ja ‑kriteeriume.(32)
59. Üldkohus järeldas sellest õiguslikust raamistikust, et määrusega nr 1303/2013 reguleeritud projektikonkursid kuuluvad liikmesriikide ainupädevusse(33) ja et see määrus „ei anna komisjonile eripädevust asjaomase määrusega reguleeritud projektikonkursi lõpuleviimise protsessis, mistõttu ta […] ei olnud kohustatud projektikonkurssi EFOP 2.2.5 puudutavat otsust tegema“.(34)
60. Ungari ei vaidle sellisele järeldusele vastu ja möönab, et komisjon ei olnud kohustatud selle projektikonkursi kohta ametlikku otsust vastu võtma. Ent ta väidab, et tegemist võib olla komisjoni „funktsionaalse“ otsusega mõju tõttu, mida komisjon tegelikult avaldab, vahetades liikmesriikidega mitteametlikult teavet Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide projektikonkursside kavandite kohta.
61. Sellise lähenemisega ei saa nõustuda.
62. Euroopa Kohus on otsustanud, et mõistet „otsustamisprotsess“ määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimese lõigu tähenduses tuleb mõista nii, et see on otseselt seotud otsuse tegemisega.(35) Otsuse tegemine selle sätte tähenduses eeldab aga, et on olemas konkreetne ese, mida tulevikus tehtav otsus puudutab, ja seda sõltumata konkreetse ja tuvastatava õigusakti eelnõu vastuvõtmise peatsest laadist.(36) Lisaks on Euroopa Kohus samuti otsustanud, et nõustumine sellega, et otsust ei ole veel vastu võetud ja et seega eksisteerib pooleliolev „otsustamisprotsess“ määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimese lõigu tähenduses, kui sellise protsessi ese ei ole kindlaks määratud, läheks vastuollu nii selle sätte ülesehituse kui ka nõudega, et dokumentidega tutvumise võimaldamisest keeldumine peab põhinema konkreetsel ja tegelikul, see tähendab mõistlikult ettenähtaval ja mitte puhtalt hüpoteetilisel kaitstud huvi kahjustamise ohul.(37) Nimelt, kuni tehtava otsuse täpne ese ei ole veel kindlaks määratud, on mis tahes oht, et määruse nr 1049/2001 alusel taotletud dokumendi avalikustamine võib kahjustada selle otsuse vastuvõtmise menetlust, juba oma olemuselt hüpoteetiline, kuna tegelikult on võimatu kontrollida, kas selle dokumendi sisu on tegelikult otsustamisprotsessiga seotud.(38)
63. Olen teadlik, et Euroopa fondide korraldamise ja haldamise korra kombineeritud laad ei hõlbusta otsustamisprotsessi tuvastamist. Ent määruse nr 1303/2013 eesmärk on siiski anda erinevatele asjaomastele osapooltele omaette pädevused.(39)
64. Käesoleval juhul ei seisne probleem mitte niivõrd ametliku otsuse puudumises, vaid selles, et sellist otsustamisprotsessi eset, nagu Ungari väidab eksisteerivat, ei ole kindlaks määratud ja seda ei ole võimaik kindlaks määrata.
65. Esiteks, nagu märkis komisjon, ei ole projektikonkursi kavandi lõplikuks vormistamiseks vaja komisjoni heakskiitu, kuna see kuulub määruses nr 1303/2013 ette nähtud jaotuse alusel liikmesriikide ainupädevusse.
66. Teiseks ei saa nõustuda argumendiga, et vaidlusalustes dokumentides kajastatud sisemine arvamuste vahetus kujutab endast komisjoni eelauditiotsust: kuni ei ole vastu võetud liikmesriigi korraldusasutuse otsust projektikonkursi kavandi kohta, ei ole komisjonil midagi auditeerida. Niikaua kui liikmesriigi korraldusasutuse otsust selle konkursi raamistiku kehtestamiseks ei ole vastu võetud, ei ole komisjonil võimalik kujundada arvamust ega kasutada määruse nr 1303/2013 alusel oma otsustuspädevust.
67. Ungari ei saa seega väita, et komisjoni mõju projektikonkursi kavandi koostamise protsessile on selline, et tema tegevus sarnaneb eelauditiotsusega, samas kui projektikonkursi korraldamine ei ole veel kindelgi. Komisjon väitis oma vastuses õigesti, et seoses taolise mitteametliku dialoogiga nagu see, mille käigus toimus käesoleval juhul sisemine arvamuste vahetus, võivad liikmesriigi ametiasutused igal ajal vabalt otsustada järgida komisjoni ettepanekuid või jääda oma kavandi juurde või isegi loobuda rahastamisest Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide vahenditest, nagu nähtub ka vaidlustatud kohtuotsuse punktist 90, millele Ungari vastu ei vaidle.
68. Mis puudutab väidet, et sisemine arvamuste vahetus võimaldab asjaomastel liikmesriigi ametiasutustel täita komisjoni ootusi, et vältida komisjoni tulevasi finantskorrektsioone, siis ei ole ka see veenev: strateegiaga, mida rakendatakse tulevaste otsuste tegemise vältimiseks, ei saa tõendada, et on käimas otsustamisprotsess määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimese lõigu tähenduses.
69. Seega, isegi kui Ungari väitel „formaalsest“ lähenemisviisist, mida toetas Üldkohus ja milles võeti aluseks määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimese lõigu range tõlgendus,(40) peaks loobutama – quod non – Ungari välja pakutud „funktsionaalse“ lähenemisviisi kasuks, on seos dokumentide, millega tutvumist taotletakse, ja komisjoni otsustamisprotsessi vahel liiga hüpoteetiline ja ebakindel, kuna seda protsessi ei ole tegelikult võimalik kindlaks teha. Teisisõnu ei ole isegi nn funktsionaalne lähenemisviis võimaldanud komisjoni otsustamisprotsessi olemasolu tuvastada.
70. Viimaks, ennetamata kolmanda väite neljanda osa analüüsi, võib Ungari argumendi ebapiisavust minu arvates näitlikustada järgmise kaalutlusega: kui eeldada, et otsustatakse funktsionaalse lähenemise kasuks, ei näe ma, kuidas oleks komisjonil võimalik kohtupraktikas nõutavalt põhjendada dokumentidega tutvumise võimaldamisest keeldumise otsust, tõendades, et dokumentidega tutvumine tekitaks määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimese lõiguga kaitstud huvi kahjustamise ohu, mis on mõistlikult ettenähtav ja mitte puhtalt hüpoteetiline.
71. Seega tuleb kolmanda väite esimene osa põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
2. Küsimus, kas rakenduskava muutmise taotlusega seoses on komisjoni otsustamisprotsess käimas (teine osa)
a) Poolte argumentide kokkuvõte
72. Ungari väidab sisuliselt, et Üldkohus rikkus määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimest lõiku, kui ta ei leidnud, et komisjoniga peetud kirjavahetus, mis puudutas projektikonkursi sisu, oli seotud komisjoni käimasoleva otsustamisprotsessiga, kuna see võis puudutada rakenduskava muutmise taotlust, samas kui taoline muutmine nõuaks kõnealuse institutsiooni otsust. Rakenduskava muutmise taotluse menetlus ei alga mitte alles pärast ametlikku muutmistaotluse esitamist, vaid praktikas juba hetkel, mil selle sisus on komisjoniga kokku lepitud.
73. Komisjon esitab sageli enne sellise rakenduskava muutmise taotluse esitamist tähelepanekuid, millega asjaomane liikmesriik nõustub, et vältida finantskorrektsiooni ohtu. Ungari illustreerib oma seisukohta, viidates kahele komisjoniga vahetatud kirjale 7. juulist 2017 ja 13. juulist 2021. Liikmesriik ei esitaks muudatusettepanekut komisjonile ilma komisjoni eelneva mitteametliku heakskiiduta.
74. Komisjon väidab, et kolmanda väite teine osa on osaliselt vastuvõetamatu, kuna apellatsioonimenetluses on soovitud esitada uusi tõendeid, ja osaliselt põhjendamatu.
b) Hinnang
75. Ungari argumendid vastavad kolmanda väite esimese osa raames esitatud argumentidele, kuivõrd nende eesmärk on taas kritiseerida liiga formaalset lähenemist otsustamisprotsessile, mida Üldkohus väidetavalt kasutas, keeldudes asumast seisukohale, et Ungari ja komisjoni vaheline sisemine arvamuste vahetus puudutas otsustamisprotsessi seoses rakenduskava muutmise taotlusega.
76. Esmalt ei saa ma jätta mainimata, et Ungari argument, mille kohaselt puudutab käimasolev otsustamisprotsess, millega vaidlusalused dokumendid seonduvad, kas projektikonkursi kavandi lõplikku vormistamist või taotlust tegevuskava muutmiseks, kaldub pigem toetama seda, et selle väidetava tulevase otsuse ese, mille tegemise protsessi tuleks määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimese lõigu alusel kaitsta, on määratlemata.
77. Seoses sellega viitan funktsionaalse lähenemisviisi osas igal juhul mutatis mutandis selle piiride analüüsile käesoleva väite esimese osa hindamise raames. Seega tuleb kõik argumendid komisjoni mitteametliku mõju kohta tagasi lükata.
78. Täheldan samuti, et Üldkohus on tunnistanud, et komisjon võib olla määruse nr 1303/2013 artikli 30 lõike 2 kohaselt kohustatud tegema otsuse juhul, kui muudetakse rakenduskava, kuhu projektikonkurss kuulub.(41) Ta märkis siiski ka, et komisjonile ei oldud vaidlusaluse otsuse tegemise ajal sellist muutmistaotlust esitatud,(42) ning selgitas põhjuseid, miks ta selle järelduseni jõudis, mistõttu on Üldkohtu arutluskäik õiguslikult piisavalt põhjendatud.
79. Mis puudutab Ungari viidatud kahte kirja, siis nagu komisjon on märkinud, isegi eeldades, et need on asjakohased ja piisavad muutmisnõude olemasolu tõendamiseks – quod non – leian ma, et nende esitamise eesmärk on saada kohtult hinnang tõenditele, mida ei ole esmalt Üldkohtule esitatud. Seega jäävad need Euroopa Kohtu pädevusest käesoleva apellatsioonkaebuse raames välja.
80. Kolmanda väite teine osa tuleb seega jätta osaliselt vastuvõetamatuna läbi vaatamata ja osaliselt põhjendamatuna tagasi lükata.
3. Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimeses lõigus ette nähtud erandi kohaldamine projektikonkursside kavandite lõpliku vormistamise eest määruse nr 1303/2013 alusel vastutavate liikmesriigi korraldusasutuste käimasolevale otsustamisprotsessile (kolmas osa)
a) Poolte argumentide kokkuvõte
81. Ungari väidab sisuliselt, et Üldkohus eksis, kui ta leidis, et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimese lõigu eesmärk ei ole kaitsta liikmesriikide õigustatud huve ja et see ei ole kohaldatav, kui on pooleli liikmesriigi korraldusasutuste otsustamisprotsess määruse nr 1303/2013 tähenduses. Täpsemalt piirdus Üldkohus selle sätte rangelt grammatilise tõlgendamisega, samas kui pärast koostajale taotluse esitamise reeglist loobumist tuleks suurema läbipaistvuse tagamise ja liikmesriikide õiguspäraste huvide kaitse vahelise täpse tasakaalu saavutamiseks määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimese lõigu sõnastusest kaugemale minna.
82. Euroopa Kohus on juba tunnistanud, et liikmesriigid võivad sellele artiklile tugineda, et kaitsta oma otsustamiprotsesse,(43) kuna liikmesriikide huvide kaitse kujutab endast objektiivseid piire, mis õigustavad kõnealuste dokumentide avalikustamisest keeldumist. Selliste objektiivsete piiride kitsendav tõlgendamine võib õõnestada liikmesriikide usaldust institutsioonide vastu ning põhjustada põhjendamatut vahetegemist institutsioonide ja liikmesriikide vahel. Olukorras, kus liikmesriigid pöörduvad kahtluse korral komisjoni poole, et vältida finantskorrektsioone, vähendaks nõustumine tõlgendusega, mille Üldkohus andis määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimesele lõigule, komisjoniga konsulteerimise tõhusust, kuna liikmesriigid riskiksid komisjoniga suheldes avalikustada kaalutlused, mille kohta nad ei ole veel tegelikult otsust teinud. Kui liikmesriikidel ei oleks võimalik oma institutsioonide otsustamisprotsesse kaitsta, ei oleks neil mingit huvi pöörduda komisjoni poole küsimustes, mille kohta üks nende asutustest ei ole veel otsust teinud. Dokumentidega tutvumine oleks võimalik tagada pärast liikmesriikide otsustamisprotsesside lõpuleviimist.
83. Komisjon palub kolmanda väite kolmas osa põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
b) Hinnang
84. Üldkohus leidis vaidlustatud kohtuotsuse punktis 127, et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimeses lõigus sätestatud erandit ei saa tõlgendada nii, et sellega kaitstakse ka määruses nr 1303/2013 silmas peetud liikmesriigi korraldusasutuste otsustamisprotsessi. Üldkohus tuletas meelde, et vastavalt määruse nr 1049/2001 artikli 1 punktile a tähistab asjaomase määruse artikli 4 lõike 3 esimeses lõigus esinev mõiste „institutsioon“ selles määruses Euroopa Parlamenti, nõukogu või komisjoni, samas kui selle määruse artikli 3 punktist b tuleneb, et mõiste „kolmandad isikud“ hõlmab liikmesriike ja ühenduseväliseid institutsioone.(44) Seejärel analüüsis Üldkohus määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimese lõigu sõnastust ning selle eset ja eesmärki,(45) tuletades meelde artiklis 4 sätestatud erandite kitsa tõlgendamise nõuet.(46)
85. Käesoleva väiteosa raames esitatud Ungari argumentide eesmärk ei ole seada kahtluse alla seda analüüsi, mis pealegi järgib täiesti klassikalist lähenemisviisi liidu õigusnormi tõlgendamisel liidu kohtu poolt. Ungari väidab hoopis, et Üldkohus oleks pidanud minema kaugemale määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimese lõigu sõnastusest, kuna liikmesriikide õiguspäraste huvide kaitse on objektiivne põhjus, mis õigustab neile selle erandi kohaldamise võimaldamist, et kaitsta nende endi otsustamisprotsesse, nagu nähtub kohtuotsusest Rootsi vs. komisjon.(47)
86. Ungari seisukoht põhineb selle kohtuotsuse vääral tõlgendusel.
87. Nimetatud kohtuotsusele ei saa tugineda põhjendamaks määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimese lõigu nii laia tõlgendust, et see läheb vastuollu selle sõnastusega. Järeldusi, mis tuleb sellest kohtuotsusest nimetatud määruse sätete tõlgendamiseks teha, saab mõista üksnes selle määruse kohaldamisala piires. Kui Euroopa Kohus märgib selles kohtuotsuses, et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimene lõik näeb ette sisulise erandi ja selle eesmärk on määratleda avaliku või erahuvi objektiivsed piirid, mis võivad õigustada dokumentidega tutvumise võimaldamisest keeldumist,(48) siis on ilmne, et need piirid kuuluvad alati selle määruse kohaldamisalasse ning arvesse tuleb võtta tingimusi, mis peavad olema kõnealuse sätte kohaldamiseks täidetud. Nagu Üldkohus märkis, ei ole määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimene lõik koostoimes selle määruse artikli 1 punktiga a kohaldatav, kui pooleli on ühendusevälise asutuse otsustamisprotsess. Nõnda on määruse nr 1049/2001 kohaldamisala defineeritud viitega määruses loetletud institutsioonidele, mitte konkreetsetele dokumendiliikidele ega mõne institutsiooni käsutuses oleva dokumendi koostajale, nagu Euroopa Kohus on juba varem tõdenud.(49)
88. Vastupidi sellele, mida väidab Ungari, ei muuda määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimese lõigu kohaldamisala selline käsitlus selle määruse artikli 4 lõiget 5 sisutühjaks. Just see viimati nimetatud säte võimaldab institutsiooni otsustamisprotsessi käigus kaitsta huve, mida liikmesriik peab õiguspäraseks,(50) andes talle võimaluse taotleda, et see institutsioon ei avalikustaks temalt pärinevat dokumenti.(51) Euroopa Kohus on siiski juba keeldunud tunnustamast määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõiget 5 kui kollisiooninormi, mille eesmärk on säilitada liikmesriikide õigusnormide või poliitika kohaldamine neilt pärinevatele dokumentidega tutvumise võimaldamise küsimustes, jättes kõrvale nimetatud määrusega sätestatud sellekohased erinormid.(52) Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõige 5 on piiratud lõigetes 1–3 sätestatud sisuliste eranditega ja peab arvestama nende piire.(53)
89. Selle määruse artikli 4 lõike 3 esimeses lõigus ette nähtud erandi kohaldamisala laiendamine Ungari soovitud viisil eiraks ilmselgelt seadusandja tahet piirata seda üksnes dokumentidega, mis on seotud institutsiooni otsustamisprotsessiga määruse nr 1049/2001 tähenduses.
90. Mängureeglid on selged, seda ka liikmesriikide jaoks. Seepärast ei jaga ma Ungari muret usalduse vähenemise pärast liikmesriikide ja komisjoni teabevahetuse vastu.(54) Igal juhul ei saa selline mure õigustada määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimese lõigu tõlgendust, mis läheb kaugemale selle sõnastusest ning mis – nagu Üldkohus õigesti märkis – oleks pealegi vastuolus selles artiklis ette nähtud kitsa tõlgendamise nõudega.(55)
91. Eeltoodud analüüsis ei tuvastatud ühtegi õigusnormi rikkumist. Seega tuleb kolmanda väite kolmas osa põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
4. Käimasoleva otsustamisprotsessi tegelik, oluline ja konkreetne kahjustamine (neljas osa)
a) Poolte argumentide kokkuvõte
92. Ungari väidab, et Üldkohus rikkus õigusnormi, kui ta ei pidanud tõendatuks, et projektikonkursi EFOP 2.2.5 projekti lõplikku vormistamist puudutavat otsustamisprotsessi võidakse oluliselt, tegelikult ja konkreetselt kahjustada. Apellant väidab, et dokumentide avalikustamine võib ohustada selle kavandi lõpuni vormistamist, kuna see annaks teatavatele organisatsioonidele siseteavet, mis võimaldaks neil sellel projektikonkursil osalemiseks paremini valmistuda.
93. Ungari vaidleb vastu ka vaidlustatud kohtuotsuse punktis 137 ära toodud väitele, mis olevat vaid osaliselt õige, nimelt et projektikonkursi EFOP 2.2.5 sisu oli dokumentidega tutvumise taotluse esitamise ajal (juuni 2021) üldsusele veebis kättesaadav, samas kui tema sõnul oli projektikonkursi EFOP 2.2.5 kavandit muudetud (projektikonkursi EFOP 2.2.25 kavand) ja muudetud versioon avaldati alles 28. oktoobril 2022.
94. Komisjon palub kolmanda väite neljas osa tagasi lükata.
b) Hinnang
95. Kolmanda väite käesolevas osas palutakse Euroopa Kohtul juhul, kui määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõige 3 on kohaldatav komisjoni ja Ungari vahelisele kirjavahetusele, mis puudutab projektikonkursi EFOP 2.2.5 kavandi lõplikku vormistamist, otsustada, kas esineb selles sättes nõutud tingimustele vastav otsustamisprotsessi kahjustamine.
96. Kuna Üldkohus järeldas, et komisjoni otsustamisprotsess ei ole pooleli ja seega ei ole Ungari viidatud avalikustamise erand kohaldatav, analüüsis ta kõnealuse tingimuse täidetust ammendavuse huvides.(56) Kuivõrd ma teen Euroopa Kohtule ettepaneku jätta vaidlustatud kohtuotsus selles osas muutmata, ei ole tal põhimõtteliselt vaja apellatsioonkaebuse kolmanda väite sellele osale vastata.
97. Jätkan siiski analüüsi ja märgin, et Üldkohus tuletas meelde, et ainuüksi asjaolust, et dokument puudutab määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimeses lõigus sätestatud erandiga kaitstud huvi, ei piisa selle dokumendi avalikustamise õigustamiseks,(57) kuna kõnealuse erandi kohaldamine nõuab tõendamist, et taotletud dokumentidega tutvumine võib konkreetselt ja tegelikult kahjustada institutsiooni otsustamisprotsessi ning et kahjustamise ohtu võib mõistlikult ette näha ja see ei ole ainult hüpoteetiline.(58) Üldkohus märkis ka, et kahjustamine peab ulatuma teatava olulisuse künniseni.(59)
98. See analüütiline raamistik on kooskõlas asjakohase kohtupraktikaga. Euroopa Kohus on juba otsustanud, et kui liidu institutsioon otsustab mõne määruse nr 1049/2001 artiklis 4 ette nähtud erandi alusel dokumentidega tutvumise taotluse rahuldamata jätta, on ta kohustatud selgitama küsimust, kuidas dokumendiga tutvumine võib konkreetselt ja tegelikult kahjustada selle erandiga kaitstud huve, kusjuures kahjustamise oht peab olema mõistlikult ettenähtav, mitte puhtalt hüpoteetiline.(60) Samamoodi peab isik, kes taotleb mõne kõnealuse erandi kohaldamist institutsioonilt, kellele määrus nr 1049/2001 on kohaldatav, esitama õigel ajal samasuguseid selgitusi.(61) Sellise ohu olemasolu peab olema tõendatud, sest pelk põhjendamata kinnitus ei ole piisav, et pidada erandit kohaldatavaks.(62)
99. Ungari ei vaidlusta seda standardit. Seega pidi ta Üldkohtus tõendama, et vaidlusaluste dokumentide avalikustamine võis projektikonkursi kavandi lõplikku vormistamist puudutavat otsustamisprotsessi oluliselt, tegelikult ja konkreetselt mõjutada.
100. Sellega seoses leidis Üldkohus, et Ungari esitatud põhjendused ei võimalda kindlaks teha, et vaidlusaluste dokumentide avalikustamine võib tegelikult, oluliselt ja konkreetselt komisjoni otsustamisprotsessi kahjustada.(63) Ungari väited, et dokumentide avalikustamine kahjustaks võrdse kohtlemise, mittediskrimineerimise ja läbipaistvuse põhimõtteid, kuna projektikonkursi EFOP 2.2.5 potentsiaalsed toetusesaajad võivad saada teavet, mis annab neile ebaõiglase konkurentsieelise, ei loetud põhjendatuks, kuna Ungari ei esitanud üksikasjalikke argumente ega tõendeid.(64) Lõpuks tugines Üldkohus ka komisjoni analüüsile, mille kohaselt ei saanud vaidlusaluste dokumentide avalikustamine vaidlusaluse otsuse vastuvõtmise kuupäeva seisuga kahjustada selle projektikonkursiga seotud otsustamisprotsessi, kuna selle projektikonkursi sisu oli sel kuupäeval üldsusele kättesaadav.(65)
101. Kui apellatsioonimenetluses näib Ungari vaidlustavat, küll üldiste väidetega, Üldkohtu järelduse, ei ole see sugugi veenev, kuna tema argumentatsioon piirdub Üldkohtus esitatud argumentide kordamisega.
102. Ülejäänud osas, mis puudutab vaidlustatud kohtuotsuse punkti 137, siis väidab Ungari, et Üldkohtu seisukoht, et projektikonkurss oli esmase taotluse esitamise kuupäeval kättesaadav, „on ainult osaliselt õige“(66) ning et Üldkohus oleks pidanud arvesse võtma asjaolu, et uus projektikonkursi kavand(67) avaldati pärast vaidlusaluse otsuse kuupäeva ja et vaidlusaluste dokumentidega tutvumine oleks võimaldanud teatavatel huvitatud isikutel saada teavet, mis oleks andnud neile konkurentsieelise. Märgin siiski, et vaidlustatud kohtuotsuses ei ole ühtegi viidet sellisele argumendile, mida komisjon peab seega õigustatult uueks ja sellisena apellatsioonkaebuse raames Euroopa Kohtu pädevusest välja jäävaks,(68) millele Ungari pealegi ei näi vastu vaidlevat.(69) Igal juhul viitab Ungari üksnes võimalusele, et dokumentidega tutvumine oleks andnud konkurentsieelise, seda eelist täpsustamata. Selline ebatäpsus ei vasta samuti olulise, tegeliku ja konkreetse kahju esinemise tõendamise standardile.
103. Sellest lähtuvalt tuleb kolmanda väite neljas ja viimane osa tagasi lükata.
5. Järeldus kolmanda väite kohta
104. Kolmanda väite nelja osa analüüsi põhjal tuleb see väide põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
C. Ettepanek
105. Eeltoodud põhjendustest lähtudes panen Euroopa Kohtule ette lükata apellatsioonkaebuse esimene ja kolmas väide tagasi.
1 Algkeel: prantsuse.
2 T‑104/22, edaspidi „vaidlustatud kohtuotsus“, EU:T:2024:467.
3 EÜT 2001, L 145, lk 43; ELT eriväljaanne 01/03, lk 331.
4 Selle projektikonkursi „Hooldeasutuses osutatavatelt tervishoiuteenustelt lähiteenustele ülemineku parandamine – institutsionaalse majutuse asendamine 2023. aastaks“ koodiga „EFOP 2.2.5 (edaspidi „projektikonkurss EFOP 2.2.5“) kavandi koostas Ungari ametivõimude poolt määratud inimressursside arendamise rakenduskava (EFOP) korraldusasutus hooldeasutustes elavate puuetega inimeste deinstitutsionaliseerimiseks. Komisjon oli võtnud EFOPi vastavalt Ungari ettepanekule vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määruse (EL) nr 1303/2013, millega kehtestatakse ühissätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi, Ühtekuuluvusfondi, Euroopa Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondi ning Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi kohta, nähakse ette üldsätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi, Ühtekuuluvusfondi ja Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi kohta ning tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrus (EÜ) nr 1083/2006 (ELT 2013, L 347, lk 320; parandus ELT 2016, L 200, lk 140), alusel.
5 Nendeks on Ungari ametiasutuste 11. märtsi 2020. aasta e-kiri, millel on kaks lisa, ja neli kirja, mille Ungari ametiasutused olid saatnud komisjonile 19. juunil 2020, 6. augustil 2020, 5. jaanuaril 2021 ja 14. aprillil 2021.
6 Meeldetuletuseks, määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõiked 3–5 on sõnastatud järgmiselt:
„3. Keelatakse juurdepääs dokumendile, mille institutsioon on koostanud oma sisekasutuseks või mille institutsioon on saanud ning mis käsitleb küsimust, milles institutsioon ei ole veel otsust teinud, kui sellise dokumendi avaldamine kahjustaks oluliselt institutsiooni otsustamisprotsessi, välja arvatud juhul, kui avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.
Juurdepääs dokumentidele, mis sisaldavad sisekasutuseks esitatud arvamusi osana asjaomase institutsiooni sisearuteludest ja eelkonsultatsioonidest, keelatakse isegi pärast otsuse tegemist, kui sellise dokumendi avaldamine kahjustaks tõsiselt institutsiooni otsustamisprotsessi, välja arvatud juhul, kui avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.
4. Kolmandate isikute dokumentide puhul konsulteerib institutsioon kolmanda isikuga, et hinnata, kas tuleks kohaldada lõike 1 või 2 erandit, välja arvatud juhul, kui on ilmne, et dokument tuleb avaldada või et seda ei tohi avaldada.
5. Liikmesriik võib taotleda, et institutsioon ei avaldaks kõnealusest liikmesriigist pärit dokumenti ilma tema eelneva nõusolekuta.“
7 Nendeks olid viis Ungari ametiasutuste dokumenti, mille komisjon oli algselt kindlaks teinud, ja lisaks veel neli dokumenti, mis tehti kindlaks kordustaotluse läbivaatamise etapis (edaspidi „vaidlusalused dokumendid“.
8 Euroopa Kohus peaks kõigepealt vastama komisjoni argumendile, milles on jäetud Euroopa Kohtu hinnata, kas apellatsioonkaebus on Euroopa Kohtu kodukorra artiklite 168 ja 169 nõuete kohaselt vastuvõetav (vt komisjoni vastuse punktid 12 ja 13). Olen samas seisukohal, et kuivõrd esiteks ei ole komisjon esitanud vastuvõetamatuse vastuväidet ja teiseks nähtub tema vastuse sisust, et ta on saanud apellatsioonkaebuse argumentidest täielikult aru, siis tuleb apellatsioonkaebus tunnistada vastuvõetavaks.
9 Ungari ei sea kahtluse alla vaidlustatud kohtuotsuse punktis 24 viidatud kohtupraktikat, nagu nähtub apellatsioonkaebuse punktist 24.
10 Vt määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõiked 4 ja 5.
11 Kohtujuristi kursiiv.
12 Mille aluseks on komisjoni 5. detsembri 2001. aasta otsusega 2001/937/EÜ, ESTÜ, Euratom, millega muudetakse komisjoni töökorda (EÜT 2001, L 345, lk 94; ELT eriväljaanne 01/03, lk 408), komisjoni töökorra lisasse lisatud määruse nr 1049/2001 rakenduseeskirjade artikli 5 lõiked 5 ja 6.
13 Tegelikult võib saladuse hoidmise vajadus rääkida selle kasuks, et põhjused, miks komisjon kavatseb liikmesriigi vastuseisust hoolimata võimaldada dokumentidega tutvuda, edastatakse avalikustamise otsusest alati eraldi.
14 Vt apellatsioonkaebuse punkt 29.
15 28. märtsi 2017. aasta kohtuotsus (C‑210/15, EU:T:2017:224).
16 Vt 29. septembri 2011. aasta kohtuotsus Elf Aquitaine vs. komisjon (C‑521/09 P, EU:C:2011:620, punkt 155).
17 Vt selle kohta 29. juuli 2024. aasta kohtuotsus Validity vs. komisjon (C‑51/23 P, EU:C:2024:664, punktid 49 ja 62).
18 See tähendab 16. juuni 2021. aasta otsus, vt vaidlustatud kohtuotsuse punkt 7.
19 Vt määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõiked 4 ja 5.
20 29. juuli 2024. aasta kohtuotsus Validity vs. komisjon (C‑51/23 P, ei avaldata, EU:C:2024:664, punkt 49 ja seal viidatud kohtupraktika).
21 Vt komisjoni vastuse punkt 28.
22 Tuletan meelde, et selle dokumentidega tutvumise taotluse kohta, mis puudutas juba projektikonkursiga EFOP 2.2.5 seotud dokumente, tehti esmane keelduv otsus, mis põhines Ungari vastuväidetel ja milles tugineti käimasoleva otsustamisprotsessi kaitsele. See esmane otsus jäeti kordustaotluse menetlemisel muutmata ning taotleja esitas seejärel Üldkohtusse tühistamishagi. Üldkohtu menetluse ajal otsustas komisjon oma esialgset otsust muutmata jätnud otsuse läbi vaadata ning võimaldas lõpuks dokumentidega tutvuda, mistõttu Üldkohus otsustas, et kohtuotsuse tegemise vajadus on ära langenud (vt 22. novembri 2022. aasta kohtumäärus Validity vs. komisjon (T‑640/20, ei avaldata, EU:T:2022:752)). Kõiki neid asjaolusid tuletatakse meelde 15. detsembri 2021. aasta kirjas.
23 See tähendab 28. märtsi 2017. aasta kohtuotsus Deutsche Telekom vs. komisjon (T‑210/15, EU:T:2017:224).
24 Vt vaidlustatud kohtuotsuse punkt 76.
25 Vt vaidlustatud kohtuotsuse punktid 60–63.
26 Vt vaidlustatud kohtuotsus, punktid 64–66.
27 Vt vaidlustatud kohtuotsuse punktid 67 ja 68.
28 Vt vaidlustatud kohtuotsuse punkt 69.
29 Vt vaidlustatud kohtuotsuse punkt 70.
30 Vt vaidlustatud kohtuotsuse punkt 71.
31 Vt vaidlustatud kohtuotsuse punkt 72.
32 Vt vaidlustatud kohtuotsuse punktid 73 ja 74.
33 Vt vaidlustatud kohtuotsuse punkt 75.
34 Vaidlustatud kohtuotsuse punkt 76.
35 Nagu Üldkohus tuletas vaidlustatud kohtuotsuse punktis 82 meelde.
36 Vt 16. jaanuari 2025. aasta kohtuotsus komisjon vs. Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, punkt 73).
37 Vt 16. jaanuari 2025. aasta kohtuotsus komisjon vs. Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, punkt 63).
38 Vt 16. jaanuari 2025. aasta kohtuotsus komisjon vs. Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, punkt 74).
39 Vt käesoleva ettepaneku punkt 58.
40 Vt vaidlustatud kohtuotsuse punktid 80–86.
41 Vt vaidlustatud kohtuotsuse punktid 97 ja 98.
42 Vt vaidlustatud kohtuotsuse punkt 99.
43 Ungari tugineb sellega seoses 18. detsembri 2007. aasta kohtuotsusele Rootsi vs. komisjon (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punkt 57).
44 Vt vaidlustatud kohtuotsuse punkt 109.
45 Vt vaidlustatud kohtuotsus, punktid 110–112.
46 Vt vaidlustatud kohtuotsuse punkt 113.
47 18. detsembri 2007. aasta kohtuotsus (C‑64/05 P, EU:C:2007:802).
48 Vt 18. detsembri 2007. aasta kohtuotsus Rootsi vs. komisjon (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punkt 57).
49 Vt 18. juuli 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Breyer (C‑213/15 P, EU:C:2017:563, punkt 37 ja seal viidatud kohtupraktika).
50 Vt 18. detsembri 2007. aasta kohtuotsus Rootsi vs. komisjon (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punkt 83).
51 See hõlmab nii liikmesriigi enda koostatud dokumente kui ka dokumente, mille liikmesriik on asjaomasele institutsioonile pelgalt edastanud: 18. detsembri 2007. aasta kohtuotsus Rootsi vs. komisjon (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punkt 61).
52 Vt 18. detsembri 2007. aasta kohtuotsus Rootsi vs. komisjon (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punkt 65.
53 Vt 18. detsembri 2007. aasta kohtuotsus Rootsi vs. komisjon (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punkt 76.
54 Lisan siinkohal, et asjaolu, et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimese lõigu kohaldamisala ei laiene liikmesriigi korraldusasutuse otsustamisprotsessiga seotud dokumentidele, ei välista liikmesriigi võimalust viidata, kui kõnealust erandit on võimalik kohaldada, teatavatele riigisiseses õiguses avalikke huve kaitsvatele õigusnormidele, mis takistaksid dokumendi avalikustamist ja millele liikmesriik sel eesmärgil tugineks, ning mida võiks sel juhul käsitada kõnesoleva sätte kohaselt kaitseväärse huvina: vt 18. detsembri 2007. aasta kohtuotsus Rootsi vs. komisjon (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, punkt 84).
55 Vt 17. oktoobri 2013. aasta kohtuotsus nõukogu vs. Access Info Europe (C‑280/11 P, EU:C:2013:671, punkt 30 ja seal viidatud kohtupraktika), 8. juuni 2023. aasta kohtuotsus nõukogu vs. Pech (C‑408/21 P, ei avaldata, EU:C:2023:461, punkt 33) ja 16. jaanuari 2025. aasta kohtuotsus komisjon vs. Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, punkt 62).
56 Vt vaidlustatud kohtuotsuse punkt 129.
57 Vt vaidlustatud kohtuotsuse punkt 130 ja seal viidatud kohtupraktika.
58 Vt vaidlustatud kohtuotsuse punkt 131 ja seal viidatud kohtupraktika.
59 Vt vaidlustatud kohtuotsuse punkt 132 ja seal viidatud kohtupraktika.
60 Vt 22. jaanuari 2020. aasta kohtuotsus MSD Animal Health Innovation ja Intervet international vs. EMA (C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punktid 54 ja 93 ning seal viidatud kohtupraktika) ning 16. jaanuari 2025. aasta kohtuotsus komisjon vs. Pollinis France (C‑726/22 P, EU:C:2025:17, punkt 63 ja seal viidatud kohtupraktika).
61 Vt 22. jaanuari 2020. aasta kohtuotsus MSD Animal Health Innovation ja Intervet International vs. EMA (C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punkt 94).
62 Vt analoogia alusel 22. jaanuari 2020. aasta kohtuotsus MSD Animal Health Innovation ja Intervet International vs. EMA (C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punkt 95).
63 Vt vaidlustatud kohtuotsuse punkt 133.
64 Vt vaidlustatud kohtuotsuse punktid 134 ja 135.
65 Vt vaidlustatud kohtuotsuse punkt 137.
66 Vt apellatsioonkaebuse punkt 124. Täheldan, et Ungari tõlgendab vaidlustatud kohtuotsust valesti, kuna Üldkohus ei viita mitte esmase taotluse kuupäevale, vaid vaidlusaluse otsuse kuupäevale.
67 EFOP 2.2.25.
68 Vt 15. jaanuari 2026. aasta kohtuotsus XH vs. komisjon (ahistamise haiguspuhkuse ajal) (C‑75/24 P, EU:C:2026:6, punkt 177 ja seal viidatud kohtupraktika).
69 Vt Ungari repliigi punkt 44.