1.

Printre tipurile de jocuri de noroc autorizate în Italia figurează și așa‑numitele „jocuri loto naționale cu pretrageri” ( 2 ), a căror exploatare a fost atribuită, în cursul anului 2009, prin sistemul de concesiune administrativă. Autoritatea contractantă selecta ofertantul câștigător al concesiunii în cadrul unei proceduri publice de cerere de ofertă, reglementată de criteriul ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic.

2.

Decreto legge n. 78/2009 (Decretul‑lege nr. 78/2009) ( 3 ) a instituit un sistem de concesiune a jocurilor loto naționale cu pretrageri, în care putea fi ales un număr maxim de patru concesionari. Durata concesiunii era de nouă ani și se putea prelungi o singură dată pentru aceeași perioadă.

3.

Un singur ofertant a participat la procedura de cerere de ofertă, Lotterie Nazionali Srl (denumită în continuare „Lotterie Nazionali”), fiind desemnat concesionar unic.

4.

Cu doi ani înainte de expirarea perioadei inițiale (2010/2019), o nouă dispoziție legislativă, Decreto legge n. 148/2017 (Decretul‑lege nr. 148/2017) ( 4 ), a obligat autoritatea contractantă să autorizeze „continuarea raportului de concesiune existent […] până la expirarea termenului maxim prevăzut de […] actul de concesiune” ( 5 ), și anume până în anul 2028.

5.

Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia) pune la îndoială faptul că continuarea raportului de concesiune în perioada menționată, fără a deschide o nouă procedură de cerere de ofertă, este compatibilă cu dreptul de liberă prestare a serviciilor și cu dreptul de stabilire (articolele 49 și 56 TFUE), precum și cu Directiva 2014/23/UE ( 6 ).

6.

În plus, se ridică problema dacă operatorii din sector care nu au participat la procedura de cerere de ofertă organizată inițial se pot opune reînnoirii, solicitând deschiderea unei noi proceduri de cerere de ofertă.

7.

Potrivit articolului 3 („Principiul egalității de tratament, nediscriminării și transparenței”):

„(1)   Autoritățile contractante și entitățile contractante îi tratează pe operatorii economici în mod egal și fără discriminare și acționează într‑o manieră transparentă și proporționată.

[…]”

8.

Articolul 43 („Modificarea contractelor în cursul perioadei lor de valabilitate”) prevede:

„(1)   Concesiunile pot fi modificate fără o nouă procedură de atribuire a concesiunilor în conformitate cu prezenta directivă în oricare dintre următoarele cazuri:

[…]

[…]

(4)   Modificarea unei concesiuni în cursul perioadei sale de valabilitate este considerată substanțială în sensul alineatului (1) litera (e) atunci când, prin această modificare, caracterul concesiunii devine substanțial diferit față de cel al concesiunii încheiate inițial. În orice caz, fără a aduce atingere alineatelor (1) și (2), o modificare este considerată substanțială atunci când sunt îndeplinite una sau mai multe dintre următoarele condiții:

[…]

(5)   Pentru modificări ale dispozițiilor unei concesiuni în cursul perioadei sale de valabilitate altele decât cele prevăzute la alineatele (1) și (2), este necesară o nouă procedură de atribuire a concesiunilor în conformitate cu prezenta directivă.”

9.

Articolul 21 („Atribuirea concesiunilor în materie de jocuri”) are următorul cuprins:

„1.   Pentru a asigura protecția unor interese publice superioare în cadrul activităților de colectare a [pariurilor] de joc, atunci când sunt atribuite unor persoane din afara administrației publice, gestionarea acestor activități este întotdeauna încredințată în concesiune atribuită, cu respectarea principiilor și a normelor comunitare și naționale, de regulă unei pluralități de persoane selectate prin intermediul unor proceduri deschise, competitive și nediscriminatorii. În consecință, […] Ministerul Economiei și Finanțelor – Administrația Autonomă a Monopolurilor de Stat organizează procedurile necesare pentru a realiza în timp util atribuirea concesiunii, inclusiv referitoare la colectarea la distanță a pariurilor acestor loterii, operatorilor de jocuri, naționali și comunitari, mai calificați, al căror număr nu trebuie să fie totuși mai mare de patru și care îndeplinesc criteriile de fiabilitate necesare în ceea ce privește moralitatea și tehnica, precum și pe plan economic.

[…]

3.   Selecția printr‑o procedură de cerere de oferte în vederea atribuirii concesiunii se bazează pe criteriul ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic, în cadrul căreia se acordă prioritate următoarelor criterii: a) creșterea cuantumului ofertelor propuse în raport cu o bază predefinită care să garanteze, indiferent de situație, venituri totale care nu sunt mai mici de 500 de milioane de euro pentru anul 2009 și de 300 de milioane de euro pentru anul 2010, indiferent de numărul final de ofertanți câștigători.

[…]

4.   Concesiunile menționate la alineatul 1, care pot fi eventual prelungite numai o singură dată, au o durată maximă de nouă ani, împărțită în două perioade de cinci ani și, respectiv, de patru ani. Continuarea concesiunii pentru a doua perioadă este condiționată de evaluarea pozitivă a gestiunii de către autoritatea contractantă, care trebuie formulată în primul semestru al celui de al cincilea an de concesiune.”

10.

La articolul 20 alineatul 1 se prevede că:

„În temeiul articolului 21 alineatele 3 și 4 din Decretul lege nr. 78 din 1 iulie 2009, aprobat cu modificări prin Legea nr. 102 din 3 august 2009, Agenzia delle Dogane e dei Monopoli [Agenția Vămilor și a Monopolurilor] autorizează continuarea raportului de concesiune existent, referitor la colectarea, inclusiv la distanță, a pariurilor pentru jocurile loto naționale cu pretrageri, până la termenul final prevăzut la articolul 4 alineatul 1 din actul de concesiune, astfel încât să se asigure venituri noi și mai mari la bugetul statului, în cuantum de 50 de milioane de euro pentru anul 2017 și de 750 de milioane de euro pentru anul 2018.”

11.

Prin anunțurile publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene din 15 august 2009 și din 2 aprilie 2010, Amministrazione Autonoma Monopoli di Stato (Administrația Autonomă a Monopolurilor de Stat, Italia) a inițiat „procedura de selecție pentru atribuirea concesiunii exploatării jocurilor publice denumite «jocuri loto naționale cu pretrageri»” ( 7 ).

12.

În documentația cererii de ofertă se menționa că ( 8 ):

13.

Numai societatea Lotterie Nazionali a participat la procedura de cerere de ofertă, în cadrul căreia i‑a fost atribuită concesiunea în exclusivitate.

14.

La expirarea subperioadei de cinci ani, Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (Agenția Vămilor și a Monopolurilor, Italia, denumită în continuare „ADM”) ( 9 ) a autorizat continuarea sa în cursul celei de a doua subperioade, de patru ani, până la 30 septembrie 2019.

15.

La 26 iulie 2017, Lotterie Nazionali a solicitat ADM activarea clauzei privind continuitatea concesiunii pentru o nouă perioadă de nouă ani.

16.

Prin nota din 19 septembrie 2017, ADM a concluzionat că continuitatea solicitată este conformă cu interesul public.

17.

La 16 octombrie 2017, a intrat în vigoare articolul 20 alineatul 1 din Decretul‑lege nr. 148/17.

18.

Conform acestei dispoziții, prin nota din 1 decembrie 2017, ADM a stabilit ca termen final de încetare a concesiunii data de 30 septembrie 2028, după acceptarea formală de către concesionar a condițiilor prevăzute la articolul 20 alineatul 1 din Decretul‑lege nr. 148/17. Lotterie Nazionali a acceptat aceste condiții în aceeași zi.

19.

Societățile Sisal SpA, Stanleybet Malta Ltd și Magellan Robotech Limited (denumite în continuare „societățile apelante”) au atacat această decizie la Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Tribunalul Administrativ Regional din Lazio, Italia), care le‑a respins cererile prin hotărârile nr. 9730/2018 și nr. 9734/2018, ambele din 4 octombrie 2018.

20.

Societățile apelante au formulat apel împotriva hotărârilor pronunțate în primă instanță la Consiglio di Stato (Consiliul de Stat). ADM și Lotterie Nazionali le‑au atacat, de asemenea, pe cale incidentală, în ceea ce privește excepțiile de inadmisibilitate respinse.

21.

Prin „hotărârile parțiale nedefinitive” nr. 6079 și nr. 6080 din 3 noiembrie 2019, Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) a respins apelurile incidente ale ADM și Lotterie Nazionali și, în ceea ce privește fondul, a pus la îndoială conformitatea articolului 20 alineatul 1 din Decretul‑lege nr. 148/17 cu dreptul Uniunii.

22.

În acest context, Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) a adresat Curții următoarele întrebări preliminare:

23.

Cererile de decizie preliminară au fost înregistrate la grefa Curții la 23 septembrie 2019. Având în vedere legătura dintre ele, Curtea a decis să le conexeze.

24.

Au formulat observații scrise Lotterie Nazionali, Lottomatica Holding, Sisal, Stanleybet Malta, Magellan Robotech, guvernul italian și Comisia, care (cu excepția Sisal) au răspuns în scris la întrebările care le‑au fost adresate de Curte.

25.

Îndoielile exprimate de Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) în decizia de trimitere privesc în special aspectele materiale ale litigiului, la care se referă prima, a doua și a treia întrebare preliminară.

26.

A patra întrebare, în schimb, are o tendință mai degrabă procedurală, în sensul că ridică problema dacă faptul că societățile apelante, „operatorii din domeniul în discuție interesați în prezent să intre pe piață”, nu au participat la procedura de cerere de ofertă organizată inițial ar avea o influență asupra litigiului.

27.

După ce vom fi analizat prima întrebare preliminară, vom grupa reflexiunile noastre cu privire la cea de a doua și la cea de a treia întrebare, pe care considerăm că este de preferat să le analizăm împreună, dată fiind legătura strânsă dintre ele.

28.

Mai întâi, trebuie să se precizeze norma de drept al Uniunii aplicabilă în aceste cauze și regimul general pe care atât jurisprudența Curții, cât și Directiva 2014/23 îl instituie în ceea ce privește modificarea condițiilor concesiunilor.

29.

Trebuie să menționăm, de asemenea, că, în cadrul litigiului, nu s‑a ridicat nicio obiecție împotriva reglementării italiene pentru motivul că supune această formă de loterie unui sistem de concesionare, cu privire la a cărui compatibilitate cu dreptul Uniunii Curtea s‑a pronunțat deja ( 10 ).

30.

În prezentul litigiu, nu este adusă în discuție nici problema justificării duratei totale a concesiunii (o perioadă inițială de nouă ani, plus încă o eventuală perioadă de nouă ani) ( 11 ) și nici alte aspecte ale sistemului acesteia ( 12 ).

31.

În conformitate cu articolul 54 din Directiva 2014/23, aceasta „nu se aplică în cazul atribuirii concesiunilor ofertate sau atribuite înainte de 17 aprilie 2014”. Întrucât concesiunea inițială a jocurilor loto naționale cu pretrageri a fost atribuită în cursul anului 2010, s‑ar părea, în principiu ( 13 ), că această dispoziție exclude aplicarea Directivei 2014/23 în speță ( 14 ).

32.

Anticipăm că, oricare ar fi răspunsul la această întrebare, ar trebui, în orice caz, să se ia în considerare jurisprudența Curții referitoare la incidența articolelor 49 și 56 TFUE, referitoare la libertatea de stabilire și libera prestare a serviciilor, asupra normelor privind achizițiile publice.

33.

În special, această jurisprudență deduce din aceste două dispoziții ale Tratatului FUE consecințele asupra situației în care modificările substanțiale ale unui contract de achiziții publice pot, în principiu, să impună organizarea unei noi proceduri de cerere de ofertă. Acest criteriu se aplică și contractelor de concesionare de servicii ( 15 ).

34.

În cazul în care, în contextul unor modificări substanțiale ale condițiilor unei concesiuni, aceasta trebuie să facă obiectul unei noi proceduri de cerere de ofertă, ea va trebui să fie reglementată de normele în vigoare la data la care se publică anunțul privind modificările în cauză, iar nu de normele în vigoare la data atribuirii concesiunii inițiale ( 16 ).

35.

Pornind de la această premisă, în cazul în care modificările condițiilor concesiunii jocurilor loto naționale cu pretrageri introduse prin Decretul‑lege nr. 148/17 ar fi substanțiale, astfel încât să se impună organizarea unei noi proceduri de cerere de ofertă, acesteia din urmă i‑ar fi aplicabilă ratione temporis Directiva 2014/23 ( 17 ).

36.

Același criteriu poate fi valabil pentru cazurile de prelungiri precum cea care face obiectul litigiului, chiar dacă acestea ar fi fost prevăzute în actul inițial. În cazul în care acordarea prelungirii pentru o nouă perioadă (de nouă ani) depinde de o evaluare ad casum din partea autorității contractante, fără caracter automat ( 18 ), ni se pare mai logic ca aceasta să fie conformă cu cadrul de reglementare în vigoare la data la care este realizată.

37.

În orice caz, articolele 3 și 43 din Directiva 2014/23 nu fac altceva decât să includă într‑un text legislativ jurisprudența Curții în materie de achiziții publice:

38.

În consecință, în conformitate cu jurisprudența referitoare la respectarea libertății de stabilire sau a liberei prestări a serviciilor sau cu articolele 3 și 43 din Directiva 2014/23, rezultatul va fi același din punct de vedere material.

39.

În ceea ce privește neaplicarea ratione materiae care ar decurge din considerentul (35) al Directivei 2014/23 ( 22 ), la care se referă Lotterie Nazionali ( 23 ), este suficient să se constate că, în speță, a existat o procedură concurențială de atribuire în care s‑a asigurat publicitatea.

40.

Urmând linia jurisprudențială descrisă anterior, articolul 43 din Directiva 2014/23 face distincție între modificările concesiunii care pot interveni „fără o nouă procedură de atribuire a concesiunilor” [alineatele (1) și (2)] și celelalte modificări. Acestea din urmă sunt calificate drept substanțiale.

41.

Alineatul (5) al acestui articol este imperativ, întrucât prevede că, „pentru modificări ale dispozițiilor unei concesiuni în cursul perioadei sale de valabilitate altele decât cele prevăzute la alineatele (1) și (2), este necesară o nouă procedură de atribuire a concesiunilor în conformitate cu prezenta directivă”.

42.

Elementul‑cheie pentru a determina situațiile în care o modificare este substanțială și necesită deschiderea unei noi proceduri se regăsește la articolul 43 alineatul (4) din Directiva 2014/23: „[m]odificarea unei concesiuni în cursul perioadei sale de valabilitate este considerată substanțială […] atunci când, prin această modificare, caracterul concesiunii devine substanțial diferit față de cel al concesiunii încheiate inițial”.

43.

Ca o concretizare a acestei norme generale, același alineat (4) prevede patru ipoteze de modificări substanțiale, dintre care două ipoteze pot fi relevante în speță:

44.

Consiglio di Stato (Consiliul de Stat), după ce a subliniat că societățile apelante nu au participat la procedura de cerere de ofertă organizată în temeiul Decretului‑lege nr. 78/2009, afirmă că motivul neparticipării lor ar fi putut fi că reînnoirea concesiunii constituia doar o posibilitate, întrucât depindea de exercitarea unei puteri de apreciere atribuite administrației.

45.

Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) adaugă că această putere de apreciere ar fi fost eliminată prin Decretul‑lege nr. 148/17, care a intrat în vigoare de altfel cu doi ani înainte de expirarea (primei) perioade de nouă ani menționate în actul de concesiune.

46.

Eventuala incompatibilitate cu dreptul Uniunii ar consta, așadar, în faptul că legiuitorul din anul 2017, printr‑un act normativ, ar fi eliminat orice putere de apreciere a administrației în ceea ce privește alegerea între a menține raportul de concesiune sau a iniția o nouă procedură de cerere de ofertă.

47.

În opinia noastră, primul element care trebuie evidențiat este că continuarea raportului de concesiune pentru o perioadă suplimentară de nouă ani figura deja în titlul sau în actul inițial care, la rândul său, respecta dispozițiile Decretului‑lege nr. 78/2009.

48.

Acest aspect este important, întrucât, prin activarea acestei dispoziții, actul în cauză era respectat, aplicând pur și simplu una dintre prevederile acordului de concesiune inițial.

49.

Astfel cum vom arăta mai târziu, exercitarea posibilității de a continua concesiunea, o singură dată, în cursul noii perioade de nouă ani, nu a schimbat modelul inițial, conform sistemului cu concesionar multiplu (care prevedea existența unui număr maxim de patru ofertanți câștigători potențiali ai concesiunii).

50.

Acest model, ca atare, a rămas neschimbat. Cu toate acestea, întrucât a fost pus în practică în anul 2010, de facto, numai un operator economic a participat la procedura de cerere de ofertă și a devenit, așadar, concesionar unic, continuarea raportului de concesiune pe durata celor nouă ani suplimentari trebuia să îi fie atribuită acestuia, astfel cum era prevăzută în actul inițial.

51.

Totuși, chiar potrivit actului inițial, este adevărat că era de competența autorității contractante să evalueze pozitiv gestionarea realizată de concesionar, pentru a facilita trecerea la perioada ulterioară de nouă ani.

52.

Fără a aduce atingere explicațiilor pe care le vom aduce cu privire la condițiile specifice impuse ofertantului pentru a obține continuarea raportului de concesiune pentru o nouă perioadă de nouă ani, considerăm lipsit de importanță faptul că această continuitate a fost decisă printr‑un decret‑lege, după ce autoritatea contractantă a confirmat că era conformă cu interesul public.

53.

Astfel, într‑o notă din 19 septembrie 2017 ( 26 ), ADM a evaluat pozitiv gestionarea efectuată până la acea dată de Lotterie Nazionali și a expus motivele pentru care considera că era pertinent să continue cu această societate, în conformitate cu actul inițial, raportul de concesiune pentru o perioadă suplimentară de nouă ani. Prin efectuarea acestei evaluări, ADM și‑a utilizat puterea discreționară de apreciere, la care face trimitere Consiglio di Stato (Consiliul de Stat).

54.

În nota respectivă se preciza că continuarea raportului de concesiune cu Lotterie Nazionali, pe lângă faptul că servea intereselor publice din punct de vedere economic, era justificată de faptul că evaluarea comportamentului acestei societăți era pozitivă ( 27 ).

55.

Decretul‑lege nr. 148/17 a confirmat astfel oportunitatea de a continua raportul de concesiune care a fost deja evaluat, în mod discreționar, de ADM.

56.

Oricare ar fi motivele pentru ca această continuare să fie dispusă printr‑o decizie legislativă, iar nu printr‑un act al administrației publice contractante, adevărul este că aceasta din urmă, repetăm, evaluase deja în mod favorabil, înainte de adoptarea Decretului‑lege nr. 148/17, gestionarea efectuată de concesionar și făcuse cunoscut interesul public pentru continuarea raportului de concesiune.

57.

În mai multe pasaje din decizia de trimitere, precum și în anumite observații ale părților care se opun continuării raportului de concesiune în favoarea societății Lotterie Nazionali ( 28 ), se susține că această continuare ar implica transformarea unui sistem cu concesionar multiplu într‑un sistem cu concesionar unic.

58.

Am precizat deja că opțiunea concesionarilor multipli, prevăzută de Decretul‑lege nr. 78/2009, era încă în vigoare la data la care a fost autorizată continuarea raportului de concesiune, fără a fi, ca atare, înlocuită cu un model cu concesionar unic în temeiul Decretului‑lege nr. 148/17.

59.

Am explicat de asemenea că, dacă se poate vorbi despre un concesionar unic în cadrul acestui litigiu, acest lucru nu se datorează aplicării unei norme, ci unei împrejurări pur factuale: la procedura de cerere de ofertă a participat un singur candidat.

60.

Din punctul de vedere al dreptului Uniunii, oricare dintre cele două opțiuni ar putea fi, în principiu, valabilă, astfel cum a confirmat Curtea ( 29 ). Alegerea, pe plan normativ, a modelului cu concesionar unic ar necesita totuși ca prin aceasta să se urmărească în mod coerent un obiectiv legitim.

61.

Nu considerăm că este necesar să mergem în această direcție pentru a analiza justificarea unui model cu concesionar unic, întrucât, după cum am menționat deja, acest model nu face obiectul prezentei acțiuni.

62.

Este adevărat că nota ADM din 19 septembrie 2017 se referă la sistemul cu concesionar unic, pe care această agenție publică îl considera de preferat la acea dată ( 30 ). Cu toate acestea, este vorba despre considerații pe care ADM le‑a formulat în subsidiar, în eventualitatea în care nu s‑ar fi menținut, astfel cum ea însăși susținea, continuitatea raportului de concesiune cu Lotterie Nazionali ( 31 ).

63.

Așadar, dezbaterea cu privire la o modificare (inexistentă) a modelului ni se pare deplasată. Voința legiuitorului italian, inclusiv prin adoptarea Decretului‑lege nr. 148/17, nu a fost ca concesiunile de exploatare a jocurilor loto naționale cu pretrageri să fie în continuare conforme cu modelul cu concesionar unic. În acest decret‑lege s‑a optat, pur și simplu, pentru continuarea raportului de concesiune, potrivit clauzelor din actul inițial, cu societatea declarată câștigătoare în urma prezentării, de una singură, la o procedură de cerere de ofertă inițiată pe baza modelului cu concesionari multipli.

64.

Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) recunoaște că Decretul‑lege nr. 148/17 a păstrat „același titlu juridic (causa petendi) și obiectul comercial (petitum)” inițial. În mod concret, cuantumul total pe care Lotterie Nazionali trebuie să îl plătească pentru cea de a doua perioadă de nouă ani corespunde cuantumului care figurează în actul inițial (800 de milioane de euro).

65.

În deciziile de trimitere se profilează totuși o schimbare care privește „modalitățile și termenul de plată a contraprestației datorate pentru concesiune”: anticiparea furnizării contraprestației menționate pentru 2017 (50 de milioane de euro) și pentru 2018 (750 de milioane de euro) ( 32 ).

66.

Această împrejurare, adaugă instanța de trimitere, ar putea determina […] „modificarea potențială a cuantumului total al plății datorate ținând seama de caracterul său oneros, în considerarea – după cum pretind apelantele – a faptului obiectiv și notoriu că timpul are o valoare financiară”.

67.

Cei care susțin că această nouă modalitate de plată nu înseamnă o modificare substanțială arată că, atât în cadrul concesiunii din 2010, cât și în cadrul reînnoirii din 2017, cuantumul datorat de concesionar este identic (800 de milioane de euro). În plus, plata anticipată ar fi mai oneroasă pentru concesionar, întrucât aceasta se efectuează înainte chiar de începutul celei de a doua perioade de nouă ani.

68.

Răspunsul la întrebările Consiglo di Stato (Consiliul de Stat) impune: a) realizarea unei comparații între modalitatea de plată în vigoare în prima perioadă a concesiunii și cea din a doua perioadă și b) dacă din această comparație ar rezulta că au intervenit modificări, calificarea acestor modificări drept substanțiale sau nesubstanțiale.

69.

În cadrul concesiunii inițiale, veniturile în beneficiul autorității contractante se ridicau la cel puțin 500 de milioane de euro pentru primul an (2009) și la 300 de milioane de euro pentru cel de al doilea an (2010).

70.

Potrivit repartizării plăților, introdusă prin Decretul‑lege nr. 148/17, astfel cum s‑a explicat deja, aceleași venituri în beneficiul bugetului de stat erau de 50 de milioane de euro pentru primul an (2017) și de 750 de milioane de euro pentru cel de al doilea an (2018), ceea ce anticipa, în fapt, plata contraprestației aferente perioadei de reînnoire a concesiunii.

71.

Noile condiții de plată presupuneau, așadar, că:

72.

Așadar, a existat o modificare a ritmului în care concesionarul trebuia să își achite contribuția, nu a cuantumului acesteia și nici a împărțirii sale în două tranșe succesive.

73.

Este plauzibil să presupunem că, astfel cum arată Comisia ( 33 ), reducerea cuantumului primei plăți (50 de milioane de euro) i‑ar permite concesionarului să se pregătească mai bine pentru plata celei de a doua tranșe (750 de milioane de euro) anul următor. Chiar dacă aceasta din urmă s‑ar ridica la o valoare mai mare decât dublul contraprestației stabilite în Decretul‑lege nr. 78/2009, concesionarul s‑ar putea baza încă de la început pe venituri provenite din concesiunea propriu‑zisă, astfel încât nu este exclus ca sistemul să îi aducă un avantaj, în ansamblul său.

74.

Cu toate acestea, este adevărat că plata în avans, în doi ani, a contraprestației datorate pentru perioada reînnoită putea să genereze, în sine, dezavantaje financiare pentru concesionar, similare celor cu care trebuie să se confrunte orice operator economic pentru a‑și efectua în avans plățile sub forma unor contraprestații aferente unor venituri care urmează să fie încasate ( 34 ).

75.

Făcând abstracție, momentan, de celelalte împrejurări referitoare la plata contraprestației, acordul pentru continuarea raportului de concesiune cu Lotterie Nazionali pentru o perioadă suplimentară de nouă ani nu reprezenta nicio modificare (nici substanțială, nici minoră) a concesiunii propriu‑zise, întrucât, repetăm, aceasta era conformă cu actul inițial.

76.

Situația ar fi diferită dacă prelungirea concesiunii nu ar fi fost prevăzută deja inițial în actul menționat. În această ipoteză, prelungirea, fie ex lege, fie printr‑o decizie independentă a autorității contractante, în cadrul unei perioade de nouă ani, a unei concesiuni ajunse la termen, independent de procedurile de cerere de ofertă, ar implica, fără îndoială, o modificare substanțială a contractului de concesiune ( 35 ).

77.

Dezbaterea se limitează, așadar, la a evalua dacă modalitatea de plată aplicabilă celei de a doua perioade de concesiune era diferită în mod substanțial de cea aplicabilă în prima perioadă.

78.

Amintim că, pentru cele două perioade, pe lângă „titlul juridic (causa petendi) și obiectul comercial (petitum)”, au rămas neschimbate contraprestația care trebuia achitată de concesionar, precum și cerința ca plata să fie efectuată în două tranșe, corespunzătoare primului și celui de al doilea an din fiecare dintre aceste perioade.

79.

Schimbarea care s‑a impus, de fapt, a fost cea care a afectat cuantumul parțial al acestor două tranșe, diferit în ceea ce privește condițiile deja menționate, precum și avansul pentru anii 2017 și 2018 al acestor plăți în raport cu debutul noii perioade de concesiune care a început în 2019 ( 36 ).

80.

Sub rezerva aprecierii instanței de trimitere, care este cea mai în măsură să se pronunțe cu privire la acest aspect, întrucât cunoaște litigiul, nu considerăm că modificarea cuantumurilor fiecărei tranșe poate fi calificată drept substanțială, întrucât, în urma evaluării avantajelor și a dezavantajelor sale pentru concesionar și pentru administrația contractantă, ea nu pare să schimbe echilibrul financiar al concesiunii în favoarea acestuia într‑atât încât să fie necesară inițierea unei noi proceduri de cerere de ofertă.

81.

Numai o analiză economică mai aprofundată ar permite să se determine dacă ceea ce, în aparență, se prezintă ca un dezavantaj pentru concesionar (plățile în avans, atunci când Lotterie Nazionali nu putea încă să încaseze veniturile proprii ale celei de a doua perioade de concesiune), era în sine sau ar putea, în mod paradoxal, să genereze un beneficiu în favoarea sa ori, pur și simplu, menținea, în ansamblul său, echilibrul financiar inițial.

82.

Nota ADM din 19 septembrie 2017, analizând avantajele continuării raportului de concesiune cu titularul său pe parcursul celei de a doua perioade de nouă ani, nu omite faptul că au existat alți operatori dispuși să îi ia locul ( 37 ). Deciziile de trimitere se referă, de asemenea, la „operatorii din domeniul în discuție interesați în prezent să intre pe piață”.

83.

Cu toate acestea, așteptările societăților apelante nu pot prevala asupra faptului, incontestabil, că concesiunea inițială prevedea, ab initio, eventuala sa reînnoire, fără concurență cu terții, pentru o a doua perioadă de nouă ani. Aceste așteptări vor putea fi pe deplin materializate la sfârșitul acestei perioade de nouă ani (care nu poate fi prelungită).

84.

Lottomatica Holding și Lotterie Nazionali susțin, la rândul lor ( 38 ), că avansarea în 2017 a deciziei de a continua raportul de concesiune era justificată, întrucât, în caz contrar, ar fi fost necesar un interval de timp suficient pentru a iniția o nouă procedură de cerere de ofertă și pentru a desemna un concesionar la 30 septembrie 2019.

85.

Este de competența instanței de trimitere să stabilească dacă a existat un astfel de motiv sau orice alt motiv pentru a iniția contactul cu concesionarul înainte de sfârșitul primei perioade de nouă ani și pentru a decide, așadar, cu privire la continuitatea raportului de concesiune pentru cea de a doua perioadă, cu o durată identică.

86.

În orice caz, considerăm că acest element nu este relevant pentru a se determina dacă modificările impuse la plata contraprestației pot fi calificate drept modificări substanțiale ale concesiunii. În această privință, trebuie să se ia în considerare conținutul acestor modificări, iar nu momentul în care administrația contractantă a decis să le impună.

87.

Circumstanțele temporale în care ADM a adoptat această decizie ar putea, teoretic, să afecteze alte elemente ale controlului său jurisdicțional (de exemplu, prin divulgarea unui eventual abuz de putere), dar nu le considerăm pertinente pentru a se aprecia dacă a existat o modificare substanțială a condițiilor de concesiune.

88.

Pe scurt, în ceea ce privește controversa limitată la stabilirea aspectului dacă modificarea succesiunii plăților ar putea fi considerată substanțială, întrucât, „prin această modificare, caracterul concesiunii devine substanțial diferit față de cel al concesiunii încheiate inițial” [articolul 43 alineatul (4) din Directiva 2014/23], considerăm că răspunsul este negativ, deși, insistăm, instanța de trimitere este cea care va avea ultimul cuvânt de spus cu privire la acest aspect.

89.

Prin intermediul ultimei sale întrebări preliminare, Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) dorește să afle, în esență, dacă societățile apelante, în pofida faptului că nu au participat la cererea de ofertă inițială „care a fost continuată cu concesionarul a cărui autorizație urma să expire, în noile condiții contractuale descrise [în decizia de trimitere]”, pot contesta reînnoirea concesiunii.

90.

În opinia Consiglio di Stato (Consiliul de Stat), societățile ar putea să nu aibă un interes legitim cu privire la reluarea procedurii de cerere de ofertă, ci, dimpotrivă, cu privire la exercitarea marjei de apreciere de către administrația contractantă, la sfârșitul primei perioade de concesiune ( 39 ). În acest sens, ar fi, așadar, irelevant dacă ele au participat sau nu la procedura de cerere de ofertă din 2010.

91.

În principiu, potrivit Curții, „[p]articiparea la o procedură de atribuire a unui contract poate, în principiu, să constituie în mod valabil, în raport cu articolul 1 alineatul (3) din Directiva 89/665, o condiție a cărei îndeplinire este impusă pentru a stabili că persoana în cauză justifică un interes de a obține contractul în cauză sau riscă să fie prejudiciată de caracterul presupus nelegal al deciziei de atribuire a contractului menționat” ( 40 ).

92.

Totuși, această normă generală nu este, în opinia noastră, aplicabilă în prezentul litigiu, care nu privește stabilirea aspectului dacă persoanele care nu au participat, în calitate de ofertanți, la procedura de selecție a concesionarului au dreptul de a ataca decizia (inițială) de atribuire. Problema care se ridică în speță este dacă, în cadrul reînnoirii concesiunii, societățile apelante puteau invoca interesul lor ca această reînnoire să facă obiectul unei proceduri de cerere de ofertă și, astfel, să aleagă să participe la atribuirea sa.

93.

Răspunsul este legat de aspectele de fond deja abordate, și anume dacă modificările din cadrul regimului de plată a contraprestației pentru cea de a doua perioadă a concesiunii au afectat entitatea suficient de mult pentru a modifica în mod substanțial termenii inițiali ai acestei concesiuni.

94.

Or, pentru a constata dacă aceste modificări aveau sau nu un caracter substanțial, ceea ce ar crea obligația de a iniția o nouă procedură de cerere de ofertă la care să poată participa, operatorilor interesați trebuie să li se recunoască posibilitatea de a introduce o acțiune în justiție în care să se verifice acest caracter.

95.

Având în vedere considerațiile de mai sus, propunem Curții să răspundă Consiglio di Stato (Consiliul de stat, Italia) după cum urmează:

„Articolele 49 și 56 TFUE, precum și articolele 3 și 43 din Directiva 2014/23/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind atribuirea contractelor de concesiune trebuie interpretate în sensul că: