1.

Μεταξύ των μορφών τυχηρών παιγνίων που επιτρέπονται στην Ιταλία περιλαμβάνεται και το λεγόμενο «εθνικό στιγμιαίο λαχείο»  ( 2 ), για την εκμετάλλευση του οποίου θεσπίσθηκε το έτος 2009 σύστημα δημόσιας σύμβασης παραχώρησης. Η αναθέτουσα αρχή επέλεγε τον ανάδοχο της σύμβασης παραχώρησης στο πλαίσιο δημόσιου διαγωνισμού βάσει του κριτηρίου της πλέον συμφέρουσας από οικονομική άποψη προσφοράς.

2.

Το νομοθετικό διάταγμα 78/2009  ( 3 ) θέσπισε ένα σύστημα παραχώρησης του εθνικού στιγμιαίου λαχείου, στο πλαίσιο του οποίου μπορούσαν να επιλεγούν μέχρι τέσσερις παραχωρησιούχοι. Η διάρκεια της σύμβασης παραχώρησης ήταν εννέα έτη, ανανεώσιμη άπαξ για την ίδια αυτή περίοδο.

3.

Προσφορά υπέβαλε ένας και μόνο προσφέρων, η Lotterie Nazionali Srl (στο εξής: Lotterie Nazionali), που κηρύχθηκε μοναδική παραχωρησιούχος.

4.

Δυο έτη πριν από τη λήξη της αρχικής περιόδου (2010/2019), μια νέα νομοθετική διάταξη, το νομοθετικό διάταγμα 148/2017  ( 4 ), υποχρέωσε την αναθέτουσα αρχή να εγκρίνει τη «συνέχιση της υφιστάμενης σχέσεως παραχωρήσεως […] έως την ημερομηνία λήξεως που προβλέπεται […] [στη σύμβαση παραχωρήσεως]»  ( 5 ), ήτοι μέχρι το έτος 2028.

5.

Το Consiglio di Stato (Συμβούλιο της Επικρατείας, Ιταλία) εκφράζει αμφιβολίες ως προς το αν η συνέχιση της σχέσης παραχώρησης κατά την περίοδο αυτή, χωρίς να κινηθεί νέα διαδικασία διαγωνισμού, είναι συμβατή με το δικαίωμα ελεύθερης παροχής υπηρεσιών και με την ελευθερία εγκατάστασης (άρθρα 49 ΣΛΕΕ και 56 ΣΛΕΕ), καθώς και με την οδηγία 2014/23/ΕΕ  ( 6 ).

6.

Επιπλέον, διερωτάται αν οικονομικοί φορείς του οικείου τομέα που δεν είχαν μετάσχει στον αρχικό διαγωνισμό δύνανται να εναντιωθούν στην ανανέωση ζητώντας την προκήρυξη νέου διαγωνισμού.

I.

Νομικό πλαίσιο

Α.

Δίκαιο της Ένωσης. Οδηγία 2014/23

7.

Κατά το άρθρο 3 («Αρχή της ίσης μεταχείρισης, μη διάκριση και διαφάνεια»):

8.

Το άρθρο 43 («Τροποποίηση συμβάσεων κατά τη διάρκειά τους») ορίζει τα εξής:

Β.

Ιταλικό δίκαιο

1.

Νομοθετικό διάταγμα 78/2009

9.

Το άρθρο 21 («Χορήγηση αδειών παραχωρήσεως στον τομέα των τυχηρών παιγνίων») έχει ως εξής:

2.

Νομοθετικό διάταγμα 148/2017

10.

Το άρθρο 20, παράγραφος 1, ορίζει ότι:

II.

Πραγματικά περιστατικά, εθνική διαδικασία και προδικαστικά ερωτήματα

11.

Με γνωστοποιήσεις που δημοσιεύθηκαν στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης στις 15 Αυγούστου 2009 και στις 2 Απριλίου 2010, η Amministratione Autonoma Monopoli di Stato (Αυτόνομη Διοικητική Αρχή Κρατικών Μονοπωλίων, Ιταλία) κίνησε τη «διαδικασία επιλογής για την παραχώρηση της εκμετάλλευσης των δημόσιων παιγνίων που ονομάζονται “εθνικά στιγμιαία λαχεία”»  ( 7 ).

12.

Στη συγγραφή υποχρεώσεων της σύμβασης προβλεπόταν ότι  ( 8 ):

–

η έμμεση διαχείριση της συλλογής στοιχημάτων του παιγνίου ανατίθεται πάντα με σύμβαση παραχώρησης.

–

Οι συμβάσεις παραχώρησης ανατίθενται κατά κανόνα σε πλείονες του ενός φορείς, οι οποίοι δεν πρέπει να υπερβαίνουν τους τέσσερις σε αριθμό και επιλέγονται μέσω ανοικτής, ανταγωνιστικής και χωρίς διακρίσεις διαδικασίας.

–

Κάθε παραχωρησιούχος υπόκειται στην καταβολή ανταλλάγματος υπό τη μορφή ποσοστού επί των εισροών.

–

Η επιλογή των παραχωρησιούχων στηρίζεται στην αρχή της πλέον συμφέρουσας από οικονομικής απόψεως προσφοράς, μεταξύ δε των κριτηρίων της συνεκτιμάται η αύξηση του ποσού των προσφορών σε σχέση με μια προκαθορισμένη τιμή βάσεως που εξασφαλίζει, σε κάθε περίπτωση, συνολικές εισροές τουλάχιστον 500 εκατομμυρίων ευρώ για το έτος 2009 και 300 εκατομμυρίων ευρώ για το έτος 2010, ανεξαρτήτως του τελικού αριθμού των αναδόχων.

–

Οι συμβάσεις παραχώρησης έχουν διάρκεια εννέα ετών, χρονικό διάστημα που υποδιαιρείται σε δύο περιόδους των πέντε και τεσσάρων ετών, δύνανται δε να ανανεωθούν άπαξ. Η συνέχιση της σύμβασης παραχώρησης για τη δεύτερη χρονική περίοδο εξαρτάται από τη θετική αξιολόγηση ως προς τη διαχείριση του παραχωρησιούχου, την οποία οφείλει να πραγματοποιήσει η διοικητική αρχή εντός του πρώτου εξαμήνου του πέμπτου έτους.

13.

Στον διαγωνισμό υπέβαλε προσφορά μόνον η Lotterie Nazionali, η οποία κηρύχθηκε αποκλειστική ανάδοχος.

14.

Μετά την πάροδο της πρώτης πενταετούς υποπεριόδου, η Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (Υπηρεσία Τελωνείων και Μονοπωλίων, Ιταλία· στο εξής: ΥΤΜ)  ( 9 ) ενέκρινε τη συνέχιση της σύμβασης για τη δεύτερη τετραετή υποπερίοδο έως τις 30 Σεπτεμβρίου 2019.

15.

Στις 26 Ιουλίου 2017, η Lotterie Nazionali ζήτησε από την ΥΤΜ την ενεργοποίηση της ρήτρας σχετικά με τη συνέχιση της σύμβασης παραχώρησης για εννέα ακόμη έτη.

16.

Με το από 19 Σεπτεμβρίου 2017 σημείωμά της η ΥΤΜ κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η ζητούμενη συνέχιση ήταν σύμφωνη προς το δημόσιο συμφέρον.

17.

Στις 16 Οκτωβρίου 2017 τέθηκε σε ισχύ το άρθρο 20, παράγραφος 1, του νομοθετικού διατάγματος 148/2017.

18.

Συμφώνως προς τη διάταξη αυτή, η ΥΤΜ με το από 1ης Δεκεμβρίου 2017 σημείωμά της όρισε ως ημερομηνία λήξης της σύμβασης παραχώρησης την 30ή Σεπτεμβρίου 2028, υπό τον όρο της επίσημης αποδοχής από τον παραχωρησιούχο των προϋποθέσεων του άρθρου 20, παράγραφος 1, του νομοθετικού διατάγματος 148/17. Η Loterie Nazionali δέχθηκε τις προϋποθέσεις αυτές αυθημερόν.

19.

Οι εταιρίες Sisal SpA, Stanleybet Malta Ltd και Magellan Robotech Limited (στο εξής: εκκαλούσες εταιρίες) άσκησαν προσφυγή κατά της απόφασης αυτής ενώπιον του Tribunale amministrativo regionale del Lazio (περιφερειακού διοικητικού δικαστηρίου Λατίου, Ιταλία), το οποίο απέρριψε τα αιτήματά τους με τις αποφάσεις αριθ. 9730/2018 και 9734/2018, αμφότερες της 4ης Οκτωβρίου 2018.

20.

Οι εκκαλούσες εταιρίες άσκησαν έφεση κατά των πρωτόδικων αποφάσεων ενώπιον του Consiglio di Stato (Συμβουλίου της Επικρατείας). Επίσης, η ΥΤΜ και η Lotterie Nazionali άσκησαν αντίθετη έφεση κατά των αποφάσεων αυτών ως προς το κεφάλαιο που απέρριπτε τις ενστάσεις απαραδέκτου.

21.

Με τις «μη οριστικές αποφάσεις που περατώνουν εν μέρει τη δίκη» αριθ. 6079 και 6080, της 3ης Νοεμβρίου 2019, το Consiglio di Stato (Συμβούλιο της Επικρατείας) απέρριψε τις αντίθετες εφέσεις της ΥΤΜ και της Lotterie Nazionali και, ως προς την ουσία, διατύπωσε αμφιβολίες σχετικά με τη συμβατότητα του άρθρου 20, παράγραφος 1, του νομοθετικού διατάγματος 148/17 με το δίκαιο της Ένωσης.

22.

Σε αυτό το πλαίσιο, το Consiglio di Stato (Συμβούλιο της Επικρατείας) υπέβαλε στο Δικαστήριο τα εξής προδικαστικά ερωτήματα:

–

το άρθρο 21, παράγραφος 1, του νομοθετικού διατάγματος 78 της 1ης Ιουλίου 2009, το οποίο κατόπιν τροποποιήσεων κατέστη ο νόμος 102 της 3ης Αυγούστου 2009, προβλέπει, ως γενικό κανόνα, τη σύναψη των υπό κρίση συμβάσεων παραχωρήσεως με πλείονες φορείς οι οποίοι επιλέγονται μέσω ανοικτών, ανταγωνιστικών και χωρίς διακρίσεις διαδικασιών,

–

το άρθρο 21, παράγραφος 4, του ως άνω διατάγματος προβλέπει ότι οι συμβάσεις παραχωρήσεως της παραγράφου 1 δύνανται να ανανεωθούν άπαξ,

–

στον διαγωνισμό που προκηρύχθηκε το 2010 δεν μετέσχαν οι εκκαλούσες,

–

η επίμαχη σύμβαση συνήφθη αρχικά με έναν και μόνο παραχωρησιούχο, κατόπιν προκηρύξεως δημόσιου διαγωνισμού, στον οποίο υποβλήθηκε μία και μόνη προσφορά,

–

η συνέχιση της σχέσεως παραχωρήσεως συνεπάγεται, εν προκειμένω, ότι η εν λόγω συμβατική σχέση συνεχίζεται αποκλειστικά με τον εν λόγω μοναδικό παραχωρησιούχο, αντί να προβλέπεται η ανανέωσή της με πλείονες οικονομικούς φορείς, χωρίς προκήρυξη σχετικού διαγωνισμού;

–

μέσω της συνεχίσεως της μοναδικής υφιστάμενης σχέσεως παραχωρήσεως, αντί της ενδεχόμενης ανανεώσεως πολλαπλών συμβάσεων παραχωρήσεως όπως προβλέπεται στο άρθρο 21 του νομοθετικού διατάγματος 78 της 1ης Ιουλίου 2009, το οποίο κατόπιν τροποποιήσεων κατέστη ο νόμος 102 της 3ης [Αυγούστου] 2009, και άνευ προκηρύξεως νέου διαγωνισμού,

–

πριν από τη λήξη της συμβάσεως παραχωρήσεως: το νομοθετικό διάταγμα 148 του 2017 τέθηκε σε ισχύ στις 16 Οκτωβρίου 2017, ήτοι την ημέρα της δημοσιεύσεώς του στην Gazzetta Ufficiale italiana [Επίσημη Εφημερίδα της Ιταλικής Κυβερνήσεως], ενώ η σύμβαση παραχωρήσεως έληγε στις 30 Σεπτεμβρίου 2019,

–

με σκοπό τη διασφάλιση νέων και μεγαλύτερων εισροών στον κρατικό προϋπολογισμό, ανερχομένων στο ποσό των 50 εκατομμυρίων ευρώ για το έτος 2017 και το ποσό των 750 εκατομμυρίων ευρώ για το έτος 2018, τροποποιώντας ορισμένες πτυχές σχετικές με τον τρόπο και την προθεσμία πληρωμής του ανταλλάγματος που καταβάλλεται έναντι της παραχωρήσεως, καθώς και, ενδεχομένως, το συνολικό ποσό που οφείλεται δυνάμει της εν λόγω συμβάσεως εξ επαχθούς αιτίας, και συγκεκριμένα με τη μεταβολή των προθεσμιών πληρωμής διά της συντμήσεώς τους σε σχέση με τις ταχθείσες στην αρχική σύμβαση παραχωρήσεως, δεδομένου –κατά τις εκκαλούσες– του αντικειμενικού και πασίγνωστου γεγονότος της οικονομικής αξίας του χρόνου;

–

καθόσον τα ως άνω προβλέπονται πριν από την αρχική ημερομηνία λήξεως της ως άνω συμβάσεως παραχωρήσεως (η ανακοίνωση της Υπηρεσίας Τελωνείων και Μονοπωλίων [αριθ.] 0133677, εκδόθηκε την 1η Δεκεμβρίου 2017, ενώ η σύμβαση παραχωρήσεως έληγε στις 30 Σεπτεμβρίου 2019),

–

καθόσον διασφαλίζεται η προκαταβολή 800 εκατομμυρίων ευρώ εντός βραχύτερων προθεσμιών (50 εκατομμύρια ευρώ έως τις 15 Δεκεμβρίου 2017, 300 εκατομμύρια ευρώ έως τις 30 Απριλίου 2018, 450 εκατομμύρια ευρώ έως τις 31 Οκτωβρίου 2018) σε σχέση με την αρχική ημερομηνία λήξεως (30 Σεπτεμβρίου 2019),

–

καθόσον προβλέπεται το ενδεχόμενο μεταβολής του συνολικού ποσού που οφείλεται δυνάμει συμβάσεως εξ επαχθούς αιτίας, λαμβανομένου υπόψη –κατά τις εκκαλούσες– του αντικειμενικού και πασίγνωστου γεγονότος της οικονομικής αξίας του χρόνου;

III.

Διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου

23.

Οι αιτήσεις προδικαστικής αποφάσεως περιήλθαν στο Δικαστήριο στις 23 Σεπτεμβρίου 2019. Λόγω της συνάφειάς τους το Δικαστήριο αποφάσισε να τις συνεκδικάσει.

24.

Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν η Lotterie Nazionali, η Lottomatica Holding, η Sisal, η Stanleybet Malta, η Magellan Robotech, η Ιταλική Κυβέρνηση και η Επιτροπή, οι οποίες απάντησαν γραπτώς στις ερωτήσεις που τους έθεσε το Δικαστήριο.

IV.

Εκτίμηση

Α.

Προκαταρκτικές διευκρινίσεις

25.

Οι αμφιβολίες που εκφράζει το Consiglio di Stato (Συμβούλιο της Επικρατείας) στις διατάξεις περί παραπομπής αφορούν κυρίως τις ουσιαστικές πτυχές της διαφοράς, οι οποίες είναι αντικείμενο του πρώτου, του δεύτερου και του τρίτου προδικαστικού ερωτήματος.

26.

Αντιθέτως, το τέταρτο ερώτημα είναι μάλλον διαδικαστικής φύσης, καθόσον αφορά το αν θα ασκούσε επιρροή στη διαφορά το γεγονός ότι οι εκκαλούσες εταιρίες «επιχειρήσεις του οικείου τομέα που πράγματι ενδιαφέρονται να εισέλθουν στην αγορά» δεν μετέσχαν στον αρχικό διαγωνισμό.

27.

Αφού αναλύσω το πρώτο προδικαστικό ερώτημα, θα διατυπώσω συνολικά τη συλλογιστική μου σχετικά με το δεύτερο και το τρίτο προδικαστικό ερώτημα, τα οποία θεωρώ προτιμότερο να εξετάσω από κοινού λόγω της στενής τους σχέσης.

28.

Προκαταρκτικώς, πρέπει να διευκρινιστεί ποιος κανόνας του δικαίου της Ένωσης έχει εφαρμογή στις υποθέσεις αυτές και ποιο είναι το γενικό καθεστώς που διαμορφώνουν τόσο η νομολογία του Δικαστηρίου όσο και η οδηγία 2014/23 όσον αφορά την τροποποίηση των όρων των συμβάσεων παραχώρησης.

29.

Επισημαίνω, επίσης, ότι στο πλαίσιο της ένδικης διαφοράς δεν διατυπώθηκε ουδεμία αντίρρηση ως προς την υπαγωγή από την ιταλική νομοθεσία αυτής της μορφής λαχείου σε καθεστώς παραχώρησης, ως προς τη συμβατότητα του οποίου με το δίκαιο της Ένωσης έχει ήδη αποφανθεί το Δικαστήριο  ( 10 ).

30.

Στην υπό κρίση διαφορά δεν τίθεται ούτε ζήτημα δικαιολόγησης της συνολικής διάρκειας της σύμβασης παραχώρησης (αρχικά εννέα έτη με δυνατότητα επιπλέον εννέα ετών)  ( 11 ) ούτε άλλες πτυχές του καθεστώτος της  ( 12 ).

Β.

Εφαρμοστέο νομικό πλαίσιο

31.

Κατά το άρθρο 54 της οδηγίας 2014/23 η οδηγία αυτή «δεν εφαρμόζεται σε συμβάσεις παραχώρησης που προκηρύχθηκαν ή ανατέθηκαν πριν από τις 17 Απριλίου 2014». Δεδομένου ότι η αρχική σύμβαση παραχώρησης του εθνικού στιγμιαίου λαχείου ανατέθηκε το έτος 2010, φαίνεται, κατ’ αρχήν  ( 13 ), ότι η ανωτέρω διάταξη αποκλείει την εφαρμογή της οδηγίας 2014/23 στη διαφορά  ( 14 ).

32.

Προλέγω ότι, όποια και αν είναι η απάντηση σε αυτό το ζήτημα, θα πρέπει, εν πάση περιπτώσει, να ληφθεί υπόψη η νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με τις συνέπειες των άρθρων 49 ΣΛΕΕ και 56 ΣΛΕΕ, σχετικών με την ελευθερία εγκαταστάσεως και την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, ως προς τους κανόνες περί δημοσίων συμβάσεων.

33.

Ειδικότερα, η νομολογία αυτή συνάγει από τις δύο αυτές διατάξεις της Συνθήκης ΛΕΕ συνέπειες για το πότε οι ουσιώδεις τροποποιήσεις δημόσιας σύμβασης μπορούν, κατ’ αρχήν, να καταστήσουν αναγκαία την προκήρυξη νέου διαγωνισμού. Το εν λόγω κριτήριο εφαρμόζεται επίσης και στις συμβάσεις παραχώρησης υπηρεσιών  ( 15 ).

34.

Αν, σε περίπτωση ουσιωδών τροποποιήσεων των όρων μιας σύμβασης παραχώρησης, η σύμβαση αυτή πρέπει να αποτελέσει αντικείμενο νέου διαγωνισμού, ο διαγωνισμός αυτός πρέπει να διέπεται από τους κανόνες που ισχύουν κατά την ημερομηνία προκήρυξής του και όχι από εκείνους που ίσχυαν κατά το χρονικό σημείο της ανάθεσης της αρχικής σύμβασης παραχώρησης  ( 16 ).

35.

Βάσει της παραδοχής αυτής, αν οι τροποποιήσεις των όρων της σύμβασης παραχώρησης του στιγμιαίου λαχείου που εισήγαγε το νομοθετικό διάταγμα 148/17 ήταν ουσιώδεις, μέχρι σημείου ώστε να καθίσταται αναγκαία η διεξαγωγή νέου διαγωνισμού, ο διαγωνισμός αυτός θα ενέπιπτε στο κατά χρόνον πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2014/23  ( 17 ).

36.

Το ίδιο κριτήριο ισχύει και για τις περιπτώσεις παρατάσεων, όπως η επίμαχη, έστω και αν είχαν περιληφθεί στην αρχική πράξη. Μολονότι η χορήγηση της παράτασης για μια νέα και παρατεταμένη περίοδο (εννέα ετών) εξαρτάται από μια κατά περίπτωση αξιολόγηση της αναθέτουσας αρχής, η οποία δεν έχει αυτόματο χαρακτήρα  ( 18 ), φρονώ ότι είναι πιο λογικό να εμπίπτει στο κανονιστικό πλαίσιο που ίσχυε κατά την ημερομηνία κατά την οποία έλαβε χώρα.

37.

Εν πάση περιπτώσει, τα άρθρα 3 και 43 της οδηγίας 2014/23 απλώς ενσωματώνουν σε νομοθετικό κείμενο τη νομολογία του Δικαστηρίου στον τομέα των δημόσιων συμβάσεων:

–

το άρθρο 3 αντικατοπτρίζει τις αρχές της ίσης μεταχείρισης, της απαγόρευσης των διακρίσεων και της διαφάνειας, οι οποίες εξυπηρετούν τον «[κύριο σκοπό] των κοινοτικών κανόνων περί δημοσίων συμβάσεων [που είναι] η διασφάλιση της ελεύθερης κυκλοφορίας των υπηρεσιών και ο ελεύθερος και ανόθευτος ανταγωνισμός εντός όλων των κρατών μελών»  ( 19 ).

–

Το άρθρο 43 ρυθμίζοντας την τροποποίηση της σύμβασης παραχώρησης κατά τη διάρκεια της ισχύος της επίσης εμπνέεται από παγιωμένα νομολογιακά κριτήρια  ( 20 ), σύμφωνα με τα οποία, «καταρχήν, ουσιώδης τροποποίηση συμβάσεως παραχωρήσεως […] πρέπει να οδηγεί σε νέα διαδικασία αναθέσεως αφορώσα την τροποποιηθείσα σύμβαση»  ( 21 ).

38.

Επομένως, είτε σύμφωνα με τη νομολογία σχετικά με τον σεβασμό της ελευθερίας εγκατάστασης ή της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών είτε σύμφωνα με τα άρθρα 3 και 43 της οδηγίας 2014/23, το αποτέλεσμα θα είναι, ουσιαστικά, το ίδιο.

39.

Όσον αφορά τη μη εφαρμογή καθ’ ύλην, η οποία απορρέει από την αιτιολογική σκέψη 35 της οδηγίας 2014/23  ( 22 ), στην οποία αναφέρεται η Lotterie Nazionali  ( 23 ), αρκεί η διαπίστωση ότι στην υπό κρίση υπόθεση διενεργήθηκε διαγωνισμός ανάθεσης που υποβλήθηκε σε δημοσιότητα.

Γ.

Γενική ρύθμιση των τροποποιήσεων της σύμβασης παραχώρησης

40.

Σύμφωνα με την προαναφερθείσα νομολογιακή γραμμή το άρθρο 43 της οδηγίας 2014/23 διακρίνει μεταξύ των τροποποιήσεων της σύμβασης παραχώρησης που μπορούν να επέλθουν «άνευ διεξαγωγής νέας διαδικασίας» (παράγραφοι 1 και 2) και των λοιπών τροποποιήσεων. Οι τελευταίες χαρακτηρίζονται ουσιώδεις.

41.

Η παράγραφος 5 του άρθρου αυτού είναι περιοριστική προβλέποντας ότι «[δ]υνάμει της παρούσας οδηγίας απαιτείται νέα διαδικασία ανάθεσης σύμβασης παραχώρησης για άλλες τροποποιήσεις των διατάξεων ανάθεσης σύμβασης κατά τη διάρκεια αυτής πλην εκείνων που προβλέπονται στις παραγράφους 1 και 2».

42.

Το κριτήριο διάκρισης σχετικά με το πότε τροποποίηση είναι ουσιώδης και χρήζει διεξαγωγής νέας διαδικασίας καθορίζεται στην παράγραφο 4 του άρθρου 43 της οδηγίας 2014/23: «[τ]υχόν τροποποίηση μιας σύμβασης παραχώρησης κατά τη διάρκεια ισχύος της θεωρείται ουσιώδης […] εάν τροποποιεί ουσιωδώς τη σύμβαση σε σχέση με εκείνη που είχε αρχικά συναφθεί».

43.

Εξειδικεύοντας τον γενικό αυτόν κανόνα η ίδια παράγραφος 4 προβλέπει τέσσερις περιπτώσεις ουσιωδών τροποποιήσεων, δύο εκ των οποίων μπορούν να είναι κρίσιμες στην υπό κρίση υπόθεση:

–

«η τροποποίηση εισάγει όρους οι οποίοι, εάν αποτελούσαν μέρος της αρχικής διαδικασίας ανάθεσης της σύμβασης παραχώρησης, […] θα προσέλκυαν επιπλέον συμμετέχοντες στη διαδικασία ανάθεσης της σύμβασης παραχώρησης»  ( 24 ).

–

«η τροποποίηση μεταβάλλει την οικονομική ισορροπία της σύμβασης παραχώρησης υπέρ του παραχωρησιούχου κατά τρόπο ο οποίος δεν προβλεπόταν στην αρχική σύμβαση παραχώρηση[ς]»  ( 25 ).

Δ.

Πρώτο προδικαστικό ερώτημα

44.

Το Consiglio di Stato (Συμβούλιο της Επικρατείας), αφού επισήμανε ότι οι εκκαλούσες εταιρίες δεν έλαβαν μέρος στον διαγωνισμό που προκηρύχθηκε βάσει του νομοθετικού διατάγματος 78/2009, εκτιμά ότι ο λόγος της μη συμμετοχής τους ίσως να ήταν ότι η ανανέωση της σύμβασης παραχώρησης αποτελούσε απλώς και μόνον ένα ενδεχόμενο, καθόσον η ανανέωση φαινόταν να εναπόκειται στη διακριτική ευχέρεια της διοικητικής αρχής.

45.

Αναφέρει, επίσης, ότι η εν λόγω δυνατότητα άσκησης διακριτικής ευχέρειας ήρθη με το νομοθετικό διάταγμα 148/17, το οποίο, εξάλλου, τέθηκε σε ισχύ δύο έτη πριν από τη λήξη της (πρώτης) περιόδου των εννέα ετών που προέβλεπε η σύμβαση παραχώρησης.

46.

Επομένως, η ενδεχόμενη ασυμβατότητα με το δίκαιο της Ένωσης θα προέκυπτε από το ότι o νομοθέτης του 2017, με νομοθετική πράξη, θα είχε απαλείψει κάθε διακριτική ευχέρεια της αναθέτουσας αρχής ως προς το εάν θα παρατείνει τη σύμβαση ή θα κινήσει νέα διαδικασία.

47.

Κατά την άποψή μου, αρχικώς, πρέπει να επισημανθεί ότι η συνέχιση της σχέσης παραχώρησης για επιπλέον εννέα έτη προβλεπόταν ήδη στην αρχική πράξη παραχώρησης η οποία ήταν σύμφωνη με το νομοθετικό διάταγμα 78/2009.

48.

Το στοιχείο αυτό είναι σημαντικό, διότι με την ενεργοποίηση της συγκεκριμένης ρήτρας πληρούνταν οι όροι της εν λόγω πράξης με την εφαρμογή απλώς και μόνο μίας από τις ρήτρες της αρχικής σύμβασης παραχώρησης.

49.

Όπως θα αναπτύξω στη συνέχεια, η άσκηση της ευχέρειας συνέχισης της σύμβασης παραχώρησης, άπαξ, για επιπλέον εννέα έτη δεν μετέβαλε το αρχικό μοντέλο, το οποίο ήταν σύμφωνο με το σύστημα των περισσότερων του ενός παραχωρησιούχων (προέβλεπε έως και τέσσερις πιθανούς αναδόχους της σύμβασης παραχώρησης).

50.

Το εν λόγω μοντέλο, αυτό καθαυτό, παρέμεινε αμετάβλητο. Ωστόσο, επειδή, όταν τέθηκε σε εφαρμογή το έτος 2010, ένας και μόνον οικονομικός φορέας είχε, στην πράξη, μετάσχει στον διαγωνισμό και, συνεπώς, αναδειχθεί μοναδικός παραχωρησιούχος, έπρεπε να ανατεθεί σε αυτόν η συνέχιση της σχέσης παραχώρησης για τα εννέα επιπλέον έτη, η οποία προβλεπόταν στην αρχική πράξη.

51.

Εντούτοις, είναι βέβαιον ότι επίσης σύμφωνα με την αρχική πράξη παραχώρησης εναπόκειτο στην αναθέτουσα αρχή να αξιολογήσει θετικά την εκ μέρους του παραχωρησιούχου διαχείριση, για να εξασφαλιστεί η μετάβαση στην επόμενη περίοδο των εννέα ετών.

52.

Παρά τα όσα θα εξηγήσω σχετικά με τους ειδικούς όρους που επιβλήθηκαν στον προσφέροντα, προκειμένου να επιτύχει τη συνέχιση της σχέσης παραχώρησης για εννέα ακόμη έτη, φρονώ ότι δεν ασκεί επιρροή το γεγονός ότι η συνέχιση αυτή προβλέφθηκε με νομοθετικό διάταγμα, αφότου η αναθέτουσα αρχή είχε επιβεβαιώσει ότι ήταν σύμφωνη προς το δημόσιο συμφέρον.

53.

Πράγματι, η ΥΤΜ με το από 19 Σεπτεμβρίου 2017 υπηρεσιακό σημείωμα  ( 26 ) αξιολόγησε θετικά τη διαχείριση που είχε πραγματοποιήσει μέχρι τότε η Lotterie Nazionali και εξέθεσε τους λόγους για τους οποίους ήταν σκόπιμο να συνεχίσει με την εταιρία αυτή τη σχέση παραχώρησης για εννέα ακόμη έτη σύμφωνα με την αρχική πράξη. Με την εν λόγω αξιολόγηση η ΥΤM έκανε χρήση της διακριτικής της ευχέρειας προς αξιολόγηση, στην οποία αναφέρεται το Consiglio di Stato (Συμβούλιο της Επικρατείας).

54.

Στο εν λόγω υπηρεσιακό σημείωμα μνημονεύεται ότι η συνέχιση της σχέσης παραχώρησης με τη Lotterie Nazionali, πέραν του ότι ωφελούσε από οικονομικής πλευράς το δημόσιο συμφέρον, δικαιολογείτο από το γεγονός ότι η αξιολόγηση της διαχείρισης της εν λόγω εταιρίας ήταν θετική  ( 27 ).

55.

Επομένως, το νομοθετικό διάταγμα 148/17 επικύρωσε τη σκοπιμότητα της συνέχισης της σχέσης παραχώρησης που είχε ήδη σταθμίσει, κατά διακριτική ευχέρεια, η ΥΤΜ.

56.

Όποιοι και αν ήταν οι λόγοι πρόβλεψης της συνέχισης αυτής με νομοθετική απόφαση και όχι με πράξη παραχώρησης της δημόσιας διοίκησης, γεγονός παραμένει ότι η τελευταία, επαναλαμβάνω, είχε ήδη αξιολογήσει θετικά, πριν από την έκδοση του νομοθετικού διατάγματος 148/17, τη διαχείριση από τον παραχωρησιούχο και είχε λάβει υπόψη το δημόσιο συμφέρον στη συνέχιση της σχέσης παραχώρησης.

1.

Περισσότεροι του ενός παραχωρησιούχοι και μοναδικός παραχωρησιούχος

57.

Σε πολλά χωρία των διατάξεων περί παραπομπής, καθώς και σε ορισμένες παρατηρήσεις όσων εναντιώνονται στη συνέχιση της σύμβασης παραχώρησης με τη Lotterie Nazionali  ( 28 ), υποστηρίζεται ότι μια τέτοια συνέχιση θα μετέτρεπε ένα σύστημα περισσότερων του ενός παραχωρησιούχων σε σύστημα μοναδικού παραχωρησιούχου.

58.

Επισήμανα ήδη ότι η επιλογή του μοντέλου των περισσότερων του ενός παραχωρησιούχων, η οποία περιλαμβανόταν στο νομοθετικό διάταγμα 78/2009, εξακολουθούσε να ισχύει, όταν εγκρίθηκε η συνέχιση της σχέσης παραχώρησης, χωρίς να αντικατασταθεί, αυτή καθεαυτήν, από το μοντέλο του μοναδικού παραχωρησιούχου δυνάμει του νομοθετικού διατάγματος 148/17.

59.

Εξήγησα, επίσης, ότι, αν μπορούσε να γίνει λόγος για μοναδικό παραχωρησιούχο στο πλαίσιο της διαφοράς αυτής, αυτό οφείλεται όχι στην εφαρμογή κάποιου κανόνα αλλά σε μια αμιγώς πραγματική περίσταση: ότι στον διαγωνισμό έλαβε μέρος ένας και μόνον υποψήφιος.

60.

Από πλευράς δικαίου της Ένωσης, οποιαδήποτε από τις δύο επιλογές θα μπορούσε να είναι, κατ’ αρχήν, έγκυρη, όπως έχει κάνει δεκτό το Δικαστήριο  ( 29 ). Η νομοθετική επιλογή του μοντέλου του μοναδικού παραχωρησιούχου θα απαιτούσε, ωστόσο, την επιδίωξη ενός θεμιτού στόχου κατά τρόπο συνεπή.

61.

Δεν θεωρώ απαραίτητο να διερευνήσω περαιτέρω τη δικαιολόγηση ενός μοντέλου μοναδικού παραχωρησιούχου, διότι, επαναλαμβάνω, δεν επιλέχθηκε το μοντέλο αυτό εν προκειμένω.

62.

Είναι βέβαιο ότι το από 19 Σεπτεμβρίου 2017 υπηρεσιακό σημείωμα της ΥΤΜ αναφέρεται στο σύστημα του μοναδικού παραχωρησιούχου, το οποίο η εν λόγω δημόσια υπηρεσία θεωρούσε τότε προτιμητέο  ( 30 ). Πρόκειται, ωστόσο, για επικουρικές εκτιμήσεις της ΥΤΜ σχετικά με το ενδεχόμενο μη συνέχισης, όπως η ίδια υποστήριζε, της σύμβασης παραχώρησης με την Lotterie Nazionali  ( 31 ).

63.

Επομένως, η συζήτηση σχετικά με μια (ανύπαρκτη) αλλαγή μοντέλου μού φαίνεται άσκοπη. Βούληση του Ιταλού νομοθέτη, επίσης με την έκδοση του νομοθετικού διατάγματος 148/17, δεν ήταν η τροποποίηση του καθεστώτος των συμβάσεων παραχώρησης της εκμετάλλευσης του εθνικού στιγμιαίου λαχείου κατά τρόπο ώστε οι συμβάσεις αυτές να διέπονται εις το εξής από το μοντέλο του μοναδικού παραχωρησιούχου. Με το εν λόγω νομοθετικό διάταγμα επελέγη απλώς η συνέχιση της σχέσης παραχώρησης, σύμφωνα με τις ρήτρες της αρχικής πράξης παραχώρησης, με την εταιρία που είχε κηρυχθεί ανάδοχος, αφότου είχε λάβει μόνη της μέρος σε διαγωνισμό προκηρυχθέντα με βάση το μοντέλο των περισσότερων του ενός παραχωρησιούχων.

Ε.

Δεύτερο και τρίτο προδικαστικό ερώτημα

64.

Το Consiglio di Stato (Συμβούλιο της Επικρατείας) αναγνωρίζει ότι το νομοθετικό διάταγμα 148/17 διατήρησε «την ίδια νομική πράξη (causa petendi) και το ίδιο συμβατικό αντικείμενο (petitum)» με την αρχική σύμβαση. Συγκεκριμένα, το συνολικό ποσό που πρέπει να καταβάλει η Lotterie Nazionali για τη δεύτερη περίοδο των εννέα ετών συμπίπτει με το ποσό που αναγράφεται στην αρχική πράξη (800 εκατομμύρια ευρώ).

65.

Εντούτοις, στις διατάξεις περί παραπομπής τονίζεται μια μεταβολή ως προς «τον τρόπο και την προθεσμία πληρωμής του ανταλλάγματος που καταβάλλεται έναντι της παραχωρήσεως»: προκαταβολή του εν λόγω ανταλλάγματος κατά τα έτη 2017 (50 εκατομμύρια ευρώ) και 2018 (750 εκατομμύρια ευρώ)  ( 32 ).

66.

Το γεγονός αυτό, προσθέτει το αιτούν δικαστήριο, θα μπορούσε να συνεπάγεται […] «το ενδεχόμενο μεταβολής του συνολικού ποσού που οφείλεται δυνάμει συμβάσεως εξ επαχθούς αιτίας, λαμβανομένου υπόψη –κατά τις εκκαλούσες– του αντικειμενικού και πασίγνωστου γεγονότος της οικονομικής αξίας του χρόνου».

67.

Όσοι διατείνονται ότι αυτός ο νέος τρόπος πληρωμής δεν συνεπάγετο ουσιώδη τροποποίηση προβάλλουν ότι τόσο κατά την ανάθεση του 2010 όσο και κατά την ανανέωση του 2017 το οφειλόμενο από τον παραχωρησιούχο ποσό ήταν το ίδιο (800 εκατομμύρια ευρώ). Επιπλέον, η προκαταβολή θα ήταν επαχθέστερη για τον παραχωρησιούχο, δεδομένου ότι η πληρωμή της τοποθετείται πριν ακόμη από την έναρξη της δεύτερης περιόδου των εννέα ετών.

68.

Η απάντηση στις αμφιβολίες του Consiglio di Stato (Συμβουλίου της Επικρατείας) απαιτεί: α) να συγκριθεί ο τρόπος πληρωμής που ίσχυε κατά την πρώτη περίοδο της σύμβασης παραχώρησης με αυτόν της δεύτερης· και β) αν από τη σύγκριση προκύψει ότι υπήρξε μεταβολή, να κριθεί αν η μεταβολή αυτή ήταν ή όχι ουσιώδης.

1.

Σύγκριση των τρόπων πληρωμής

69.

Στην αρχική σύμβαση παραχώρησης οι εισροές υπέρ της αναθέτουσας διοίκησης ανέρχονταν σε τουλάχιστον 500 εκατομμύρια ευρώ για το πρώτο έτος (2009) και σε 300 εκατομμύρια ευρώ για το δεύτερο (2010).

70.

Όπως έχει ήδη εκτεθεί, σύμφωνα με την κατανομή των πληρωμών που προβλέφθηκε με το νομοθετικό διάταγμα 148/17, το ίδιο αυτό ποσό εισροών υπέρ του κρατικού προϋπολογισμού ανερχόταν σε 50 εκατομμύρια ευρώ για το πρώτο έτος (2017) και σε 750 εκατομμύρια ευρώ για το δεύτερο (2018), προκαταβαλλομένου, συνεπώς, στην πράξη του ανταλλάγματος που αντιστοιχούσε στην περίοδο ανανέωσης της σύμβασης παραχώρησης.

71.

Επομένως, οι νέοι όροι πληρωμής συνεπάγονταν ότι:

–

η πρώτη δόση (50 εκατομμύρια ευρώ) της ανανεωθείσας περιόδου αντιπροσώπευε το ένα δέκατο της πρώτης δόσης (500 εκατομμύρια ευρώ) που προβλεπόταν με τις εφαρμοστέες διατάξεις για τη σύμβαση παραχώρησης του 2010.

–

Αντιθέτως, η δεύτερη δόση (750 εκατομμύρια ευρώ) της ανανεωθείσας περιόδου υπερέβαινε το διπλάσιο της αντίστοιχης δόσης (300 εκατομμύρια ευρώ) της αρχικής σύμβασης παραχώρησης.

72.

Συνεπώς, υπήρξε τροποποίηση του ρυθμού με τον οποίο ο παραχωρησιούχος όφειλε να καταβάλει την εισφορά του, και όχι του ποσού αυτής ούτε της διαίρεσής της σε δύο διαδοχικές δόσεις.

73.

Είναι πιθανόν να υποτεθεί ότι, όπως επισημαίνει η Επιτροπή  ( 33 ), η μείωση του ποσού της πρώτης καταβολής (50 εκατομμύρια ευρώ) θα παρείχε στον παραχωρησιούχο τη δυνατότητα να προετοιμαστεί καλύτερα για την καταβολή της δεύτερης δόσης (750 εκατομμύρια ευρώ) κατά το επόμενο έτος. Ακόμη και αν αυτή η τελευταία υπερέβαινε το διπλάσιο της αντίστοιχης δόσης που είχε καθορισθεί με το νομοθετικό διάταγμα 78/2009, ο παραχωρησιούχος θα μπορούσε εξαρχής να βασίζεται στα έσοδα που προέρχονταν από την ίδια τη σύμβαση παραχώρησης, επομένως, δεν αποκλείεται να ευνοήθηκε από το σύστημα αυτό στο σύνολό του.

74.

Εντούτοις, είναι βέβαιο ότι η προκαταβολή μέσα σε δύο έτη του οφειλόμενου για την ανανεωθείσα περίοδο ανταλλάγματος μπορούσε να προκαλέσει από μόνη της οικονομικά μειονεκτήματα για τον παραχωρησιούχο, ανάλογα με αυτά που καλείται να αντιμετωπίσει κάθε οικονομικός φορέας, προκειμένου να προκαταβάλει το αντάλλαγμα για έσοδα που δεν έχει ακόμη εισπράξει  ( 34 ).

2.

Ουσιώδης τροποποίηση;

75.

Ανεξαρτήτως των λοιπών περιστάσεων σχετικά με την καταβολή του ανταλλάγματος, το να συμφωνηθεί η συνέχιση της σχέσης παραχώρησης με τη Lotteria Nazionali για εννέα επιπλέον έτη δεν συνιστούσε καμία τροποποίηση (ούτε ουσιώδη ούτε επουσιώδη) της ίδιας της σύμβασης παραχώρησης, διότι, επαναλαμβάνω, προβλεπόταν στην αρχική πράξη παραχώρησης.

76.

Το αντίθετο θα ίσχυε αν η ανανέωση της σύμβασης παραχώρησης δεν είχε ήδη προβλεφθεί στην εν λόγω πράξη ήδη εξ αρχής. Στην περίπτωση αυτή, η παράταση για εννέα έτη μιας λήξασας σύμβασης παραχώρησης, είτε εκ του νόμου είτε με αυτοτελή απόφαση της αναθέτουσας αρχής χωρίς προσφυγή σε διαγωνισμό, θα συνεπαγόταν αναμφίβολα ουσιώδη τροποποίηση της σύμβασης παραχώρησης  ( 35 ).

77.

Επομένως, η συζήτηση περιορίζεται στην εκτίμηση του αν ο τρόπος πληρωμής που ίσχυε για τη δεύτερη περίοδο παραχώρησης διέφερε ουσιωδώς από εκείνον που ίσχυε για την πρώτη περίοδο.

78.

Υπενθυμίζω ότι για αμφότερες τις χρονικές περιόδους, πέραν από την «ίδια νομική πράξη (causa petendi) και το ίδιο συμβατικό αντικείμενο (petitum)», παρέμεναν αμετάβλητα το καταβλητέο από τον παραχωρησιούχο αντάλλαγμα, καθώς και η αξίωση καταβολής του σε δύο δόσεις εντός του πρώτου και του δεύτερου έτους καθεμιάς από τις περιόδους αυτές.

79.

Η αλλαγή που, στην πράξη, επιβλήθηκε, αφορούσε στα μερικά ποσά των δύο αυτών δόσεων, τα οποία διέφεραν κατά τον προεκτεθέντα τρόπο, καθώς και στην προκαταβολή των πληρωμών αυτών κατά τα έτη 2017 και 2018 σε σχέση με την έναρξη της νέας περιόδου παραχώρησης κατά το έτος 2019  ( 36 ).

80.

Με την επιφύλαξη της εκτίμησης του αιτούντος δικαστηρίου, το οποίο είναι το πλέον αρμόδιο να αποφανθεί επί του ζητήματος ως επιληφθέν της διαφοράς, δεν θεωρώ ότι η τροποποίηση των ποσών κάθε δόσης μπορεί να χαρακτηρισθεί ως ουσιώδης, διότι, σταθμίζοντας τα πλεονεκτήματα και τα μειονεκτήματά της για τον παραχωρησιούχο και για την αναθέτουσα αρχή, δεν φαίνεται να μεταβάλλει την οικονομική ισορροπία της σύμβασης παραχώρησης υπέρ του παραχωρησιούχου, μέχρι του σημείου να απαιτείται νέος διαγωνισμός.

81.

Μόνο μια πιο εμπεριστατωμένη οικονομική ανάλυση θα καθιστούσε δυνατό να εξακριβωθεί αν αυτό που φαίνεται ως μειονέκτημα για τον παραχωρησιούχο (η προκαταβολή των πληρωμών όταν ακόμη η Lotterie Nazionali δεν ήταν σε θέση να εισπράξει τα έσοδα της δεύτερης περιόδου παραχώρησης) ήταν όντως τέτοιο ή θα μπορούσε, παραδόξως, να συνεπάγεται όφελος υπέρ αυτού ή απλώς διατηρούσε, συνολικά, την αρχική οικονομική ισορροπία.

82.

Η ΥΤΜ παραθέτοντας αιτιολογία στο από 19 Σεπτεμβρίου 2017 σημείωμά της ως προς τα πλεονεκτήματα της συνέχισης της σύμβασης παραχώρησης με τον δικαιούχο της κατά τη δεύτερη περίοδο των εννέα ετών, δεν λησμονεί ότι υπήρχαν και άλλοι οικονομικοί φορείς διατεθειμένοι να καταλάβουν τη θέση του  ( 37 ). Οι διατάξεις περί παραπομπής επίσης αναφέρονται σε «επιχειρήσεις του οικείου τομέα που πράγματι ενδιαφέρονται να εισέλθουν στην αγορά».

83.

Ωστόσο, οι προσδοκίες των εκκαλουσών εταιριών δεν μπορούν να υπερισχύσουν του αδιαμφισβήτητου γεγονότος ότι η αρχική σύμβαση παραχώρησης προέβλεπε εξ αρχής την ενδεχόμενη ανανέωσή της για μια δεύτερη χρονική περίοδο εννέα ετών χωρίς διαγωνισμό στον οποίον να συμμετέχουν τρίτοι. Οι προσδοκίες αυτές θα μπορέσουν να αναπτύξουν όλο το δυναμικό τους μετά την πάροδο της εν λόγω (μη ανανεώσιμης) χρονικής περιόδου των εννέα ετών.

84.

Η Lottomatica Holding και η Lotterie Nazionali υποστηρίζουν  ( 38 ) ότι η επίσπευση της απόφασης για τη συνέχιση της σχέσης παραχώρησης κατά το έτος 2017 ήταν δικαιολογημένη, διότι, διαφορετικά, θα υπήρχε ανάγκη για επαρκή χρόνο, ώστε να διενεργηθεί νέος διαγωνισμός και να αναδειχθεί παραχωρησιούχος στις 30 Σεπτεμβρίου 2019.

85.

Στο αιτούν δικαστήριο εναπόκειται να διευκρινίσει αν υφίστατο τέτοιος λόγος, ή οποιοσδήποτε άλλος, ο οποίος να δικαιολογεί την έναρξη επαφών με τον παραχωρησιούχο πριν από τη λήξη της πρώτης περιόδου των εννέα ετών και την απόφαση, ακολούθως, για συνέχιση της σχέσης παραχώρησης για τη δεύτερη περίοδο, ίσης διάρκειας.

86.

Εν πάση περιπτώσει, φρονώ ότι ο παράγοντας αυτός δεν ασκεί επιρροή στο ζήτημα αν οι αλλαγές που επιβλήθηκαν ως προς την καταβολή του ανταλλάγματος μπορούν να χαρακτηριστούν ως ουσιώδεις τροποποιήσεις της σύμβασης παραχώρησης. Το κρίσιμο, εν προκειμένω, είναι να ληφθεί υπόψη το περιεχόμενο των αλλαγών αυτών και όχι το χρονικό σημείο κατά το οποίο η αναθέτουσα αρχή αποφάσισε να τις επιβάλει.

87.

Οι χρονικές περιστάσεις υπό τις οποίες η ΥΤΜ έλαβε την απόφαση αυτή θα μπορούσαν να επηρεάζουν άλλα στοιχεία του δικαστικού ελέγχου της (παραδείγματος χάριν, ενδεχομένως μαρτυρούν κατάχρηση εξουσίας), αλλά δεν θεωρώ ότι ασκούν επιρροή στην εκτίμηση ως προς το αν υπήρξε ουσιώδης τροποποίηση των όρων της σύμβασης παραχώρησης.

88.

Εν κατακλείδι, δεδομένου ότι η διαφορά περιορίζεται στην επίλυση του κατά πόσον η αλλαγή στην αλληλουχία των πληρωμών θα μπορούσε να θεωρηθεί ουσιώδης για τον λόγο ότι «τροποποιεί ουσιωδώς τη σύμβαση σε σχέση με εκείνη που είχε αρχικά συναφθεί» (άρθρο 43, παράγραφος 4, της οδηγίας 2014/23), η γνώμη μου είναι αρνητική, ωστόσο, επιμένω ότι είναι το αιτούν δικαστήριο που θα εκφέρει τον τελευταίο λόγο επί του ζητήματος αυτού.

ΣΤ.

Τέταρτο προδικαστικό ερώτημα

89.

Με το τελευταίο προδικαστικό ερώτημα το Consiglio di Stato (Συμβούλιο της Επικρατείας) ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν οι εκκαλούσες εταιρίες, μολονότι δεν συμμετείχαν στον αρχικό διαγωνισμό για την ανάθεση συμβάσεως παραχωρήσεως «η οποία τελικώς συνεχίστηκε με τον απερχόμενο παραχωρησιούχο υπό τους ως άνω περιγραφόμενους [στη διάταξη περί παραπομπής] νέους συμβατικούς όρους», δύνανται να προσβάλουν την ανανέωση της σύμβασης παραχώρησης.

90.

Η εκτίμηση του Consiglio di Stato (Συμβουλίου της Επικρατείας) είναι ότι οι εν λόγω εταιρίες δεν θα μπορούσαν να επικαλεστούν την ύπαρξη έννομου συμφέροντος για την ανανέωση της σύμβασης, αλλά, αντιθέτως, θα μπορούσαν να επικαλεστούν έννομο συμφέρον για την άσκηση της διακριτικής ευχέρειας της αναθέτουσας αρχής μετά τη λήξη της πρώτης περιόδου παραχώρησης  ( 39 ). Είναι, επομένως, αδιάφορο αν οι εκκαλούσες εταιρίες είχαν μετάσχει ή όχι στον διαγωνισμό του 2010.

91.

Κατά κανόνα, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι «η συμμετοχή σε διαδικασία συνάψεως συμβάσεως μπορεί καταρχήν να αποτελέσει εγκύρως, λαμβανομένου υπόψη του άρθρου 1, παράγραφος 3, της οδηγίας 89/665, προϋπόθεση η οποία πρέπει να συντρέχει ώστε να μπορεί το συγκεκριμένο πρόσωπο να δικαιολογήσει συμφέρον να του ανατεθεί η επίμαχη σύμβαση ή κίνδυνο να υποστεί ζημία λόγω παράνομου χαρακτήρα της αποφάσεως περί αναθέσεως της εν λόγω συμβάσεως»  ( 40 ).

92.

Πάντως, ο γενικός αυτός κανόνας δεν έχει, κατά τη γνώμη μου, εφαρμογή στην εν λόγω διαφορά, στην οποία δεν τίθεται το ζήτημα αν πρόσωπα που δεν συμμετείχαν ως προσφέροντες στη διαδικασία επιλογής παραχωρησιούχου έχουν έννομο συμφέρον να προσβάλουν την (αρχική) απόφαση περί ανάθεσης. Το ζήτημα που τίθεται εν προκειμένω είναι αν στο πλαίσιο της ανανέωσης της σύμβασης παραχώρησης οι εκκαλούσες εταιρίες μπορούσαν να επικαλεστούν το συμφέρον τους να διενεργηθεί διαγωνισμός για την ανανέωση αυτή και αν, ως εκ τούτου, μπορούσαν να υποβάλουν προσφορά για την ανάθεσή της.

93.

Η απάντηση συνδέεται με τα ζητήματα ουσίας που έχουν ήδη εξετασθεί, ήτοι με το αν οι αλλαγές στο καθεστώς καταβολής του ανταλλάγματος για τη δεύτερη περίοδο της παραχώρησης ήταν τέτοιες που μετέβαλαν ουσιωδώς τους αρχικούς όρους της εν λόγω σύμβασης παραχώρησης.

94.

Επομένως, για να διαπιστωθεί αν οι αλλαγές αυτές είχαν ή όχι ουσιώδη χαρακτήρα, πράγμα που θα συνεπαγόταν την υποχρέωση διεξαγωγής νέου διαγωνισμού στον οποίο θα μπορούσαν να μετάσχουν, πρέπει να αναγνωριστεί στους ενδιαφερομένους οικονομικούς φορείς η δυνατότητα να προσφύγουν στη δικαιοσύνη.

Ζ.

Πρόταση

95.

Κατόπιν των ανωτέρω προτείνω να δοθεί η εξής απάντηση στο Consiglio di Stato (Συμβούλιο της Επικρατείας, Ιταλία):