Sag C-298/00 P


Den Italienske Republik
mod
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

«Appel – statsstøtte – vejgodstransport – påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne og konkurrenceforvridning – eksisterende eller ny støtte – proportionalitetsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning – begrundelse»

Forslag til afgørelse fra generaladvokat S. Alber fremsat den 15. maj 2003
    
Domstolens dom (Sjette Afdeling) af 29. april 2004
    

Sammendrag af dom

1.
Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – retsakter, der berører dem umiddelbart og individuelt – Fællesskabets retsinstansers prøvelse ex officio

(EF-traktaten, art. 173 (efter ændring nu art. 230 EF))

2.
Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – retsakter, der berører dem umiddelbart og individuelt – Kommissionens beslutning, der forbyder en ordning med støtte til en sektor – sag anlagt af virksomhed, som i henhold til denne ordning har modtaget individuel støtte, der skal tilbagebetales – formaliteten

(EF-traktaten, art. 173, stk. 4 (efter ændring nu art. 230, stk. 4, EF))

3.
Statsstøtte – kommissionsbeslutning, hvori det fastslås, at en ikke-anmeldt støtte er uforenelig med fællesmarkedet – begrundelsespligt – rækkevidde

(EF-traktaten, art. 93, stk. 3, og 190 (nu art. 88, stk. 3, EF og 253 EF)

4.
Statsstøtte – påvirkning af samhandelen mellem medlemsstater – konkurrencebegrænsning – støtte, som er beskeden på det individuelle plan, men som ydes inden for en sektor, der er kendetegnet ved en skarp konkurrence

(EF-traktaten, art. 92, stk. 1 (efter ændring nu art. 87, stk. 1, EF))

5.
Statsstøtte – konkurrencebegrænsning – statslige foranstaltninger, som tilsigter at tilnærme konkurrencevilkårene inden for en bestemt økonomisk sektor til de vilkår, som gælder i de øvrige medlemsstater

(EF-traktaten, art. 92, stk. 1 (efter ændring nu art. 87, stk. 1, EF))

6.
Statsstøtte – tilbagesøgning af ulovlig støtte – tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet – foreligger ikke – Kommissionens skønsbeføjelse

(EF-traktaten, art. 93, stk. 2, første afsnit (nu art. 88, stk. 2, første afsnit, EF))

7.
Statsstøtte – tilbagesøgning af ulovlig støtte – ingen forældelsesfrist for Kommissionens udøvelse af sine beføjelser forud for ikrafttrædelsen af forordning nr. 659/1999 – overholdelse af kravene om retssikkerhed

(EF-traktaten, art. 93, stk. 2, første afsnit (nu art. 88, stk. 2, første afsnit, EF))

8.
Fællesskabsret – fortolkning – institutionernes retsakter – begrundelse – hensyntagen

1.
Såfremt en fysisk eller juridisk person ikke er individuelt berørt af en beslutning som omhandlet i traktatens artikel 173 (efter ændring nu artikel 230 EF), hvilket er en væsentlig betingelse for at have søgsmålskompetence i forbindelse med et søgsmål med påstand om domstolsprøvelse af en fællesskabsretsakt, må et sådant søgsmål afvises, og denne afvisning udgør følgelig en ufravigelig procesforudsætning, som kan, og endog skal, efterprøves ex officio af Fællesskabets retsinstanser.

(jf. præmis 35)

2.
Andre personer end en beslutnings adressater vil kun kunne påstå, at de berøres individuelt, hvis beslutningen rammer dem på grund af visse egenskaber, som er særlige for dem, eller på grund af en faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre og derfor individualiserer dem på lignende måde som adressaten. Som følge heraf kan en virksomhed i princippet ikke anfægte en beslutning fra Kommissionen, der forbyder en støtteordning til fordel for en sektor, hvis virksomheden alene er berørt af denne beslutning på grund af, at den tilhører den pågældende sektor, og den potentielt kan drage fordel af støtten.
En sådan beslutning fremtræder følgelig over for den sagsøgende virksomhed som en generel foranstaltning, der finder anvendelse på objektivt afgrænsede situationer og har retsvirkninger for en gruppe personer, der er bestemt generelt og abstrakt. Imidlertid befinder en virksomhed, som ikke blot er berørt af den pågældende beslutning som virksomhed inden for den berørte sektor, der potentielt kan drage fordel af den omtvistede støtteordning, men ligeledes i sin egenskab af faktisk modtager af en individuel støtte ydet i henhold til denne ordning, som Kommissionen har krævet tilbagesøgt, sig i en anderledes situation.

(jf. præmis 36, 37 og 39)

3.
Kommissionen er i forbindelse med sin vurdering af ny støtte, som i henhold til traktatens artikel 93, stk. 3 (efter ændring nu artikel 88, stk. 3, EF) skal anmeldes til Kommissionen forud for gennemførelsen, ikke forpligtet til at godtgøre denne støttes faktiske indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne og konkurrencen, men til at godtgøre, om den nævnte støtte kan påvirke denne samhandel. Dersom Kommissionen i beslutningen havde været forpligtet til at godtgøre den faktiske virkning af allerede ydet støtte, ville det være ensbetydende med, at man begunstigede de medlemsstater, der yder støtte under tilsidesættelse af anmeldelsespligten ifølge denne artikel, på de medlemsstaters bekostning, der giver underretning om en projekteret støtte.

(jf. præmis 49)

4.
Den omstændighed, at en statsstøtte er forholdsvis ubetydelig, eller at den støttemodtagende virksomhed er af beskeden størrelse, udelukker ikke på forhånd, at samhandelen mellem medlemsstaterne kan være påvirket. Selv en relativt beskeden støtte kan påvirke konkurrencen og samhandelen mellem medlemsstaterne, når der er en skarp konkurrence inden for den sektor, hvor de støttemodtagende virksomheder opererer.

(jf. præmis 54)

5.
Den omstændighed, at en medlemsstat ved iværksættelse af ensidige foranstaltninger søger at tilnærme konkurrencevilkårene inden for en bestemt økonomisk sektor til de vilkår, som gælder i de øvrige medlemsstater, kan ikke fratage disse foranstaltninger deres karakter af statsstøtte.

(jf. præmis 61)

6.
Ophævelsen af en ulovlig støtte ved tilbagesøgning er den logiske følge af, at støtten er fundet ulovlig. Tilbagesøgning af en ulovligt udbetalt statsstøtte for herved at genoprette den oprindelige situation kan derfor principielt ikke betragtes som en foranstaltning, der ikke står i rimeligt forhold til formålene i traktatens bestemmelser om statsstøtte.
Ved denne tilbagebetaling mister støttemodtageren den fordel, der var opnået på markedet i forhold til konkurrenterne, og situationen fra tiden før ydelsen af støtten genoprettes. Det fremgår også af dette formål med tilbagebetalingen, at Kommissionen normalt ikke, bortset fra usædvanlige omstændigheder, kan undlade at udøve den skønsbeføjelse, som tilkommer den, når den anmoder medlemsstaten om at tilbagesøge den ulovligt ydede støtte, eftersom Kommissionen alene herved genopretter den oprindelige situation.

(jf. præmis 75 og 76)

7.
En forældelsesfrist skal for at opfylde sit formål fastsættes forud, og fastsættelsen af denne frist samt de nærmere bestemmelser for dens anvendelse henhører under fællesskabslovgivers kompetence. Eftersom fællesskabslovgiver først fastsatte en forældelsesfrist på området for kontrol med den i henhold til traktaten ydede støtte ved forordning nr. 659/1999, som først trådte i kraft den 16. april 1999, kan der ikke påberåbes forældelse i forhold til en beslutning fra Kommissionen, som foreskriver tilbagesøgning af den ulovlige støtte, der ligger forud for dette tidspunkt.
Det grundlæggende krav om retssikkerhed er imidlertid til hinder for, at Kommissionen i det uendelige kan udsætte udøvelsen af sine beføjelser. I denne forbindelse kan der på grund af den tid, der går, før Kommissionen træffer beslutning om, at en støtte er ulovlig, og at den skal ophæves og tilbagesøges af medlemsstaten, under særlige omstændigheder hos modtagerne af den nævnte støtte opstå en berettiget forventning, som er til hinder for, at Kommissionen pålægger medlemsstaten at kræve støtten tilbagebetalt.
Under alle omstændigheder kan en sådan forsinkelse i tilfælde af ikke anmeldt statsstøtte kun tilskrives Kommissionen fra det tidspunkt, hvor Kommissionen fik kendskab til forekomsten af den støtte, der er uforenelig med fællesmarkedet.

(jf. præmis 89-91)

8.
En retsakts dispositive del kan ikke udskilles fra dens betragtninger, hvorfor den om nødvendigt må fortolkes under hensyn til de betragtninger, som har ført til dens vedtagelse.

(jf. præmis 97)


DOMSTOLENS DOM (Sjette Afdeling)
29. april 2004(1)

»Appel – statsstøtte – vejgodstransport – påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne og konkurrencefordrejning – eksisterende eller ny støtte – proportionalitetsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning – begrundelse«

I sag C-298/00 P,

Den Italienske Republik ved I.M. Braguglia, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato G. Aiello, og med valgt adresse i Luxembourg,

appellant,

angående appel af dom afsagt den 15. juni 2000 af De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans (Fjerde Udvidede Afdeling) i de forenede sager T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, T-600/97 – T-607/97, T-1/98, T-3/98 – T-6/98 og T-23/98, Alzetta m.fl. mod Kommissionen (Sml. II, s. 2319), hvori der er nedlagt påstand om ophævelse af denne dom,

de øvrige parter i appelsagen:

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved V. Di Bucci, som befuldmægtig, og med valgt adresse i Luxembourg,

sagsøgt i første instans,

Impresa Edo Collorigh m.fl. ved avvocato V. CinqueMauro Alzetta m.fl.Masotti Srl m.fl.Impresa Anna Maria Baldo m.fl.SUTES SpA m.fl.Ditta Pietro Stagno m.fl.Ditta Carlo Fabris & C. SncDitta Franco D'OdoricoDitta Fiorindo BirriDitta Maria Cecilia FramaliccoAutotrasporti Claudio Di Viola & C. Snc ogImpresa Amedeo Musso,

sagsøgere i første instans,

har

DOMSTOLEN (Sjette Afdeling),,



sammensat af præsidenten, V. Skouris, som fungerende formand for Sjette Afdeling, og dommerne J.N. Cunha Rodrigues, J.-P. Puissochet, R. Schintgen og Macken (refererende dommer),

generaladvokat: S. Alber
justitssekretær: ekspeditionssekretær M.-F. Contet,

efter at parterne har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 20. marts 2003,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 15. maj 2003,

afsagt følgende



Dom



1
Ved appelskrift indleveret til Domstolens Justitskontor den 3. august 2000 har Den Italienske Republik i medfør af artikel 49 i EF-statutten for Domstolen iværksat appel til prøvelse af dom afsagt den 15. juni 2000 i de forenede sager T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, T-600/97 – T-607/97, T-1/98, T-3/98 – T-6/98 og T-23/98, Alzetta m.fl. mod Kommission (Sml. II, s. 2319, herefter »den appellerede dom«), hvorved Retten kun gav sagsøgerne delvist medhold i det af dem anlagte søgsmål med påstand om delvis annullation af Kommissionens beslutning 98/182/EF af 30. juli 1997 angående den støtte, som Friuli-Venezia Giulia-regionen (Italien) har ydet til regionens vejgodstransportvirksomheder (EFT 1998 L 66, s. 18, herefter »den anfægtede beslutning«).


De relevante retsregler og sagens faktiske omstændigheder

De relevante retsregler

2
De for sagen relevante retsregler fremstilles i den appellerede dom som følger:

»2
De almindelige bestemmelser om statsstøtte i EF-traktatens artikel 92 (efter ændring nu artikel 87 EF) og EF-traktatens artikel 93 og 94 (nu artikel 88 EF og 89 EF) finder anvendelse på transportområdet, dog med forbehold af anvendelsen af de særlige bestemmelser i EF-traktatens artikel 77 (nu artikel 73 EF), der erklærer støtteforanstaltninger, som modsvarer behovet for en samordning af transportvæsenet, eller som udgør godtgørelse for visse forpligtelser, der har sammenhæng med begrebet offentlig tjenesteydelse, for forenelige med traktaten.

3
Rådets forordning (EØF) nr. 1107/70 af 4. juni 1970 om støtte, som ydes inden for sektoren for transporter med jernbaner, ad landeveje og sejlbare vandveje (EFT 1970 II, s. 309), som senest ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 543/97 af 17. marts 1997 (EFT L 84, s. 6), der er udstedt med hjemmel i EF-traktatens artikel 75 (efter ændring nu artikel 71 EF) og traktatens artikel 77 og 94, bekræfter i artikel 2, at traktatens artikel 92, 93 og 94 finder anvendelse på det pågældende område og indeholder endvidere visse særlige regler om denne støtte, for så vidt som den er specifik for virksomhed inden for denne sektor. Således bestemmes det nærmere, i hvilke tilfælde og under hvilke betingelser medlemsstaterne kan træffe samordningsforanstaltninger eller pålægge forpligtelser, der har sammenhæng med begrebet offentlig tjenesteydelse, og som indebærer ydelse af støtte i henhold til traktatens artikel 77.

4
For så vidt angår samordning af transportvæsenet er det i henhold til artikel 3, stk. 1, litra d), i forordning nr. 1107/70, indtil fællesskabsbestemmelser om adgangen til transportmarkedet træder i kraft, tilladt at yde støtte undtagelsesvis og midlertidigt med det formål som et led i en saneringsplan at fjerne en overkapacitet, som medfører alvorlige strukturelle vanskeligheder, og på denne måde bidrage til, at transportmarkedets behov opfyldes bedre.

5
I forbindelse med etableringen af en fælles transportpolitik blev markedet for international godstransport ad landeveje delvis liberaliseret i Fællesskabet gennem indførelse af en kontingentordning i 1969 ved Rådets forordning (EØF) nr. 1018/68 af 19. juli 1968 om oprettelse af et fællesskabskontingent for godstransport ad landevej mellem medlemsstater (JO L 175, s. 13). Eksempelvis omfattede fællesskabskontingentet i 1991 og 1992 henholdsvis 47 094 og 65 936 tilladelser fordelt mellem de forskellige medlemsstater efter en bestemt fordelingsnøgle. Den Italienske Republik blev således tillagt 5 550 tilladelser i 1991 og 7 770 i 1992. I henhold til EF-tilladelserne havde indehaverne ret til at udføre transport mellem medlemsstater i en periode på et år. Denne ordning var fortsat i kraft indtil den 1. januar 1993, hvor denne form for virksomhed blev liberaliseret fuldstændigt ved Rådets forordning (EØF) nr. 881/92 af 26. marts 1992 om adgang til markedet for vejgodstransport i Fællesskabet, som udføres fra eller til en medlemsstats område eller gennem en eller flere medlemsstaters områder (EFT L 95, s. 1).

6
For så vidt angår markedet for godstransport inden for en medlemsstat blev der ved Rådets forordning (EØF) nr. 4059/89 af 21. december 1989 om betingelserne for transportvirksomheders adgang til at udføre intern vejgodstransport i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehørende (EFT L 390, s. 3), fra den 1. juli 1990 indført en overgangsordning for cabotage – dvs. for interne godstransporter i en medlemsstat, der udføres af transportvirksomheder, der har hjemsted i en anden medlemsstat – i form af gradvis åbning af et fællesskabskontingent. Det første kontingent bestod af i alt 15 000 cabotagetilladelser for en periode på to måneder, som blev fordelt mellem medlemsstaterne efter en bestemt fordelingsnøgle. Herunder blev der tildelt Den Italienske Republik 1 767 tilladelser. I Rådets forordning (EØF) nr. 3118/93 af 25. oktober 1993 om betingelserne for transportvirksomheders adgang til at udføre intern vejgodstransport i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehørende (EFT L 279, s. 1), blev det fastsat, at denne overgangsordning skulle fortsætte først med et fællesskabskontingent på i alt 30 000 tilladelser (heraf 3 520 til Den Italienske Republik), der hvert år blev forhøjet med 30% indtil den endelige gennemførelse af den fuldstændige liberalisering af cabotagevirksomhed fra den 1. juli 1998.«

Sagens faktiske omstændigheder

3
De i denne præmis anførte omstændigheder fremgår af de faktiske konstateringer, som Retten har foretaget i den appellerede dom, og som er fremstillet som følger:

»7
Legge regionale nr. 28 om støtte til fremme og udvikling af transport af interesse for regionen Friuli-Venezia Giulia og vejgodstransport udstedt af regionen Friuli-Venezia Giulia den 18. maj 1981 (herefter »lov nr. 28/1981«) traf i artikel 4, 7 og 8 bestemmelse om visse støtteforanstaltninger til fordel for vognmandsvirksomheder med hjemsted i regionen.

8
Lovens ordning blev erstattet af legge regionale nr. 4 af 7. januar 1985 om støtte til fremme og udvikling af transport af interesse for regionen Friuli-Venezia Giulia og vejgodstransport ([…], herefter »lov nr. 4/1985«). Ved artikel 4, 5 og 6 i lov nr. 4/1985 blev der indført en regional støtteordning, der i det væsentlige svarede til ordningen i lov nr. 28/1981.

9
Disse love indeholdt tre foranstaltninger til fordel for vognmandsvirksomheder med hjemsted i regionen Friuli-Venezia Giulia:

a)
Årlig finansiering i højst ti år af 60% (til enkelte virksomheder) og 70% (til andelsselskaber og koncerner) af den ved bekendtgørelse fastsatte referencesats af renter af lån optaget (artikel 4 i lov nr. 28/1981 og nr. 4/1985) til:

–
at opbygge virksomhedens infrastruktur (opførelse, køb, udvidelse, færdiggørelse og modernisering af nødvendige lokaler til virksomhedens virke, herunder til oplagring, opbevaring og håndtering af varer)

–
køb, udvikling og fornyelse af anlæg og inventar samt interne transportmidler og vejtransportmidler.

b)
Finansiering af omkostningerne ved leasing over tre eller fem år af nye vogne, anhængere og sættevogne og udskiftelige karrosserier til vejgodstransport og af installationer, maskiner og udstyr til brug, vedligeholdelse og reparation af vogne og til håndtering af gods med op til 25% (til enkelte virksomheder) og 30% (til andelsselskaber og koncerner) af købsprisen. Denne støtte, som havde hjemmel i artikel 7 i lov nr. 28/1981 og artikel 5 i lov nr. 4/1985, blev for alle støttemodtagere ved senere regionale love nedsat til 20% og siden til 15% af købsprisen.

c)
Årlig finansiering til koncerner og andre selskabsformer af op til 50% af investeringer i opførelse eller køb af nødvendige installationer og udstyr til varetagelse af koncernens eller selskabets formål eller med henblik på at bidrage til administration og udvikling af fælles faciliteter i form af garager, vedligeholdelse og reparation af vogne, installationer og udstyr i forbindelse hermed (artikel 8 i lov nr. 28/1981 og artikel 6 i lov nr. 4/1985).

10
[…] blev der for perioden 1985-1995 afsat 13 mia. ITL (6,7 mio. EUR) i bevillinger til støtten i artikel 4 i lov nr. 4/1985, og der blev godkendt 155 ansøgninger. Gennemsnitligt lå niveauet for den ydede støtte på mellem 13 og 26% af låneomkostningerne og renterne af lånene. For perioden mellem 1981 og 1985 blev der afsat et beløb på 930 mio. ITL (0,4 mio. EUR), og der blev denne periode godkendt 14 ansøgninger (punkt II i den anfægtede beslutning).

11
[…] blev der afsat 23,3 mia. ITL (11,8 mio. EUR) i bevillinger til støtten i artikel 5 i lov nr. 4/1985 i perioden 1985-1995, og der blev i denne periode godkendt 1 691 ansøgninger med en gennemsnitlig finansiering på 19%. I 1993 blev der godkendt 83 ansøgninger, og støtteniveauet var på 10%. Fra 1981 til 1985 blev der godkendt 305 ansøgninger, og der blev udbetalt 5,79 mia. ITL (2,9 mio. EUR) i støtte (punkt II i den anfægtede beslutning).

12
Ifølge de oplysninger, som den italienske regering efter indledningen af den administrative procedure tilsendte Kommissionen [for De Europæiske Fællesskaber], var den støtte, der blev ydet i medfør af artikel 6 i lov nr. 4/1985, bestemt til investeringer i kombineret transport (punkt II, syvende afsnit, i den anfægtede beslutning). Det fremgår af den anfægtede beslutning (punkt VIII, syvende afsnit), at denne støtte udgjorde 10-15% af det samlede bevilgede støttebeløb.

[…]

16
Ved skrivelse af 14. februar 1997 underrettede Kommissionen den italienske regering om, at den havde besluttet at indlede en procedure i medfør af traktatens artikel 93, stk. 2, med hensyn til støtteordningen til fordel for vognmandsvirksomheder i lov nr. 4/1985 og i lov nr. 28/1981 (EFT C 98, s. 16). Kommissionen opfordrede de italienske myndigheder og berørte tredjemænd til at fremsætte bemærkninger og til at fremlægge alle nødvendige dokumenter og oplysninger med henblik på at undersøge, om den pågældende støtte var forenelig med fællesmarkedet. Kommissionen modtog den italienske regerings bemærkninger den 3. april 1997 […]

17
Den 30. juli 1997 afsluttede Kommissionen sagen og vedtog den anfægtede beslutning. […]«

4
I punkt VI i betragtningerne til den anfægtede beslutning præciseres det, at eftersom den omhandlede støtte har til formål at forbedre den konkurrencemæssige stilling for vognmandsvirksomheder i Friuli-Venezia Giulia-regionen (herefter »regionen«) ved at reducere virksomhedernes almindelige omkostninger, idet disse omkostninger fortsat skulle bæres af de konkurrerende virksomheder uden for regionen, favoriserede støtten således regionen og denne bestemte sektor, hvilket kunne medføre konkurrenceforvridning.

5
I punkt VII, afsnit 3-11, i betragtningerne til den anfægtede beslutning sondrer Kommissionen først mellem vejgodstransportmarkedet på lokalt, regionalt og nationalt plan på den ene side, og markedet for international vejgodstransport på den anden side. Kommissionen bemærker, at førstnævnte marked ikke var åbent for EF-konkurrence, før forordning nr. 4059/89 trådte i kraft den 1. juli 1990. Følgelig kunne støtte, der var ydet inden denne dato til transportvirksomheder, der udelukkende foretog lokal, regional eller national transport, ikke påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, og udgjorde således ikke statsstøtte efter traktatens artikel 92. stk. 1. Derimod var støtte, som blev ydet til de nævnte virksomheder efter denne dato, statsstøtte som omhandlet i denne bestemmelse, da den kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.

6
Hvad angår markedet for international vejgodstransport påpeger Kommissionen i punkt III, fjerde afsnit, i betragtningerne til den anfægtede beslutning, at dette blev åbnet for konkurrence inden for Fællesskabet fra 1969, hvor forordning nr. 1018/68 trådte i kraft. Kommissionen udleder heraf i nævnte betragtningers punkt VII, sidste afsnit, at støtten i henhold til lov nr. 28/1981 og lov nr. 4/1985 siden 1969 styrkede den økonomiske stilling og som følge heraf handlemulighederne for regionens vognmandsvirksomheder i forhold til konkurrenterne for så vidt angår virksomheder, der udførte international vejgodstransport, og at den derfor kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Den nævnte støtte udgør således statsstøtte som omhandlet i traktatens artikel 92, stk. 1, og den lokale eller begrænsede karakter af konkurrencen fra de regionale vognmandsvirksomheder kan ikke udelukke anvendelsen af denne bestemmelse.

7
Kommissionen undersøger dernæst i punkt VII, niende afsnit, i betragtningerne til den anfægtede beslutning, om den støtte, der således er betegnet som statsstøtte, er omfattet af en undtagelse, og er af den opfattelse, at støtte, der i henhold til artikel 6 i lov nr. 4/1985 er ydet til finansiering af materiel til sektoren for kombineret transport, er omfattet af undtagelsen i artikel 3, stk. 1, litra e), i forordning nr. 1107/70. Ingen af de øvrige i forordningen eller i traktaten fastsatte undtagelser fandt anvendelse på andre former for støtte ydet af regionen.

8
Endelig præciseres i punkt VIII, sidste afsnit, i betragtningerne til den anfægtede beslutning, at den støtte, der i henhold til lov nr. 28/1981 og lov nr. 4/1985 er ydet til vejgodstransportvirksomheder i regionen, der udøver transportaktiviteter på lokalt, regionalt eller nationalt plan efter den 1. juli 1990 eller internationale transportaktiviteter, ikke er forenelig med fællesmarkedet efter traktatens artikel 92. Kommissionen konkluderer på baggrund heraf i punkt IX i betragtningerne, at den italienske regering iværksatte den pågældende støtteforanstaltning uden at have opfyldt sin anmeldelsespligt, hvorfor støtten må betragtes som ulovlig, og at tilbagebetaling af den nævnte støtte er nødvendig for at genetablere de konkurrencevilkår, der herskede inden tildelingen af en sådan støtte.

9
Den dispositive del af den anfægtede beslutning har følgende ordlyd:

»Artikel 1

Den støtte, der blev ydet i henhold til Friuli-Venezia Giulia-regionens regionallov nr. 28/81 og nr. 4/85 (herefter »tilskud«) indtil den 1. juli 1990 til fordel for transportvirksomheder, der udelukkende virkede på nationalt, regionalt eller lokalt plan, udgør ikke statsstøtte efter traktatens artikel 92, stk. 1.

Artikel 2

Tilskud, der ikke er omfattet af artikel 1 i nærværende beslutning, udgør statsstøtte efter traktatens artikel 92, stk. 1, og er ulovlige, da procedurereglerne i traktatens artikel 93, stk. 3, ikke er overholdt i forbindelse med støttens indførelse.

Artikel 3

Tilskud, der er ydet til finansiering af transportmateriel, som er specielt udformet med henblik på kombineret transport og udelukkende anvendes hertil, udgør støtte efter EF-traktatens artikel 92, stk. 1, men er forenelige med fællesmarkedet, jf. artikel 3, stk. 1, litra e), i forordning (EØF) nr. 1107/70.

Artikel 4

Tilskud, der er ydet efter den 1. juli 1990 til virksomheder, der var beskæftiget med lokal, regional eller national transport, og til virksomheder med internationale transportaktiviteter, er ikke forenelige med fællesmarkedet, eftersom de hverken opfylder betingelserne i undtagelsesbestemmelserne i EF-traktatens artikel 92, stk. 2 og 3, eller betingelserne i forordning nr. 1107/70.

Artikel 5

Italien indstiller støtteforanstaltningen i artikel 4. Støtten tilbagebetales efter de nationale retsregler, med tillæg af renter, der beregnes efter den referencesats, der anvendes til vurdering af nationale støtteordninger, og med virkning fra datoen for støttens udbetaling og indtil datoen for den faktiske tilbagebetaling.

[…]

Artikel 7

Denne beslutning er rettet til Den Italienske Republik.«

10
Efter vedtagelsen af den anfægtede beslutning ophævede regionen, som havde indstillet tildelingen af den pågældende støtte fra den 1. januar 1996, den i lov nr. 4/1985 fastsatte støtteordning og traf de nødvendige foranstaltninger med henblik på tilbagesøgning af den støtte, der allerede var udbetalt.


Retsforhandlinger, påstande og anbringender for Retten samt den appellerede dom

11
Under disse omstændigheder anlagde visse af de virksomheder, der havde modtaget den pågældende støtte, ved stævninger indleveret til Rettens Justitskontor den 2. december 1997 (sag T-298/97), den 11. december 1997 (sag T-312/97 og T-313/97), den 16. december 1997 (sag T-315/97), den 19. december 1997 (sag T-600/97 – T-607/97), den 2. januar 1998 (sag T-1/98), den 5. januar 1998 (sag T-3/98 og T-6/98) og den 26. januar 1998 (sag T-23/98) sag med påstand om delvis annullation af den anfægtede beslutning.

12
Ved kendelse afsagt den 29. september 1998 af formanden for Fjerde Udvidede Afdeling fik Den Italienske Republik tilladelse til at intervenere til støtte for de virksomheder, der var sagsøgere i første instans (herefter »sagsøgerne«).

13
Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 28. oktober 1997 anlagde Den Italienske Republik desuden sag, registreret som sag C-372/97, principalt med påstand om delvis annullation af den anfægtede beslutning, subsidiært om annullation af beslutningen i det omfang, den i artikel 5 pålægger medlemsstaten at tilbagesøge støtte, der er ydet efter den 1. juli 1990. Ved Domstolens kendelse af 24. november 1998 blev behandlingen af denne sag udsat indtil afsigelsen af den appellerede dom.

14
Sagsøgerne nedlagde under sagen for Retten principalt påstand om delvis annullation af den anfægtede beslutning, subsidiært om annullation af beslutningen i det omfang, den i artikel 5 pålægger Den Italienske Republik at tilbagesøge støtte, der er udbetalt fra den 1. juli 1990, med tillæg af renter. Sagsøgerne påberåbte sig til støtte for annullationspåstandene i det væsentlige fire anbringender.

15
Det første anbringende, der blev påberåbt til støtte for annullationspåstandene, var, at der var sket tilsidesættelse af traktatens artikel 92, stk. 1. Sagsøgerne gjorde gældende, at Kommissionen havde begået en retlig fejl ved udelukkende at henvise til den blotte mulighed for, at samhandelen mellem medlemsstaterne blev påvirket, og ved ikke at godtgøre, at der forelå en reel og konkret fare for konkurrencefordrejning. Eftersom den pågældende støtte var af beskeden størrelse, støttemodtagerne især drev virksomhed på regionalt plan, og støtten var af kompenserende karakter, kunne denne ikke i det foreliggende tilfælde påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne eller fordreje konkurrencen. Sagsøgerne gjorde desuden gældende, at den anfægtede beslutning var utilstrækkeligt begrundet.

16
Retten forkastede dette første anbringende, idet den lagde den i den appellerede doms præmis 76-106 anførte begrundelse til grund. Det fremgår bl.a. af denne begrundelse, dels at Kommissionen ikke var forpligtet til at godtgøre, at den pågældende støtte reelt påvirkede samhandelen mellem medlemsstaterne eller konkurrencen, dels at hverken støttens angiveligt ubetydelige størrelse eller de støttemodtagende virksomheders relativt beskedne størrelse, og heller ikke den omstændighed, at virksomhederne udøvede virksomhed på lokalt niveau, gjorde det muligt at konkludere, at den nævnte støtte ikke påvirkede markedet og samhandelen inden for Fællesskabet. Retten forkastede desuden ligeledes klagepunktet om, at den anfægtede beslutning var utilstrækkeligt begrundet, med den begrundelse, at Kommissionen i den anfægtede beslutning kortfattet, men klart, havde anført grundene til, at støtten kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og fordreje konkurrencen.

17
Det andet anbringende, der af sagsøgerne blev påberåbt til støtte for annullationspåstandene, var dels, at Kommissionen havde tilsidesat traktatens artikel 92, stk. 3, litra a) og c), samt artikel 3, stk. 1, litra d), i forordning nr. 1107/70 for så vidt angik fortolkningen af de i disse bestemmelser fastsatte undtagelsesbestemmelser, dels at den anfægtede beslutning i denne forbindelse var utilstrækkeligt begrundet.

18
Retten afviste dette andet anbringende, idet den i den appellerede doms præmis 124-135 fandt, at den anfægtede beslutning ikke kunne anses for at være behæftet med en retlig fejl på dette punkt eller i øvrigt var mangelfuldt begrundet.

19
Det tredje anbringende, der af sagsøgerne blev påberåbt til støtte for annullationspåstandene, var, at eftersom den pågældende støtte var blevet indført ved love, der lå forud for liberaliseringen af transportsektoren, skulle støtten ikke betegnes som ny støtte, men anses for eksisterende støtte.

20
Retten tog alene dette anbringende til følge for så vidt som det vedrørte støtten til de virksomheder, der udelukkende udførte lokal, regional og national transport, og forkastede anbringendet hvad angik virksomhederne inden for den internationale vejgodstransportsektor. Retten anførte til støtte for sin argumentation følgende begrundelse:

»142
Ifølge fast retspraksis er støtteordninger, der blev indført inden traktatens ikrafttræden, eller før den pågældende medlemsstat tiltrådte De Europæiske Fællesskaber, og støtteordninger, der lovligt er blevet iværksat under iagttagelse af de i traktatens artikel 93, stk. 3, fastsatte krav, eksisterende støtteordninger (Domstolens dom [af 15.3.1994] i den ovennævnte sag Banco Exterior de España, [sag C-387/92, Sml. I, s. 877], præmis 19, og af 17.6.1999, sag C-295/97, Piaggio, Sml. I, s. 3735, præmis 48).

143
En støtteordning, der er indført på et marked, der oprindeligt var lukket for konkurrence, må tilsvarende anses for en eksisterende støtteordning, når markedet liberaliseres, for så vidt som støtteordningen ikke ved indførelsen var omfattet af anvendelsesområdet for traktatens artikel 92, stk. 1, idet denne bestemmelse under hensyn til dens betingelser om påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne og følgevirkninger på konkurrencen kun kan anses for at finde anvendelse på erhvervsgrene, der er åbne for konkurrence.

[…]

145
Da international vejgodstransport ved forordning nr. 1018/68 var blevet åbnet for konkurrence i 1969, var de pågældende støtteordninger, der blev indført i 1981 og 1985, ved deres indførelse omfattet af anvendelsesområdet for traktatens artikel 92, stk. 1, og skulle derfor anses for at være nye støtteordninger, der som sådanne var omfattet af anmeldelsespligten i traktatens artikel 93, stk. 3.

146
For så vidt som cabotagemarkedet først blev liberaliseret fra den 1. juli 1990 ved forordning nr. 4059/89, var støtteordningerne ved deres indførelse i 1981 og 1985 med hensyn til støtte til lokal, regional og national transport derimod ikke omfattet af anvendelsesområdet for traktatens artikel 92, stk. 1.

147
Det følger heraf, at støtte til virksomheder, der udelukkende udfører denne type transport, må anses for eksisterende støtte, og der kan i givet fald kun træffes en beslutning med virkning for fremtiden om, at støtten er uforenelig med fællesmarkedet.

148
I henhold til bestemmelserne i traktatens artikel 93, stk. 1 og 2, og i overensstemmelse med retssikkerhedsprincippet har Kommissionen som led i sin løbende kontrol med eksisterende støtteordninger kun beføjelse til at træffe afgørelse om ophævelse eller ændring af støtteforanstaltningen inden for den frist, den fastsætter. En eksisterende støtteordning kan således lovligt gennemføres, så længe Kommissionen ikke har fastslået, at den er uforenelig med fællesmarkedet (jf. dom af 30.6.1992, sag C-47/91, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 4145, præmis 23 og 25, og ovennævnte dom i sagen Banco Exterior de España, præmis 20).

[…]

150
Den anfægtede beslutning må derfor annulleres, for så vidt som den i artikel 2 erklærer den støtte, der blev ydet efter den 1. juli 1990 til fordel for transportvirksomheder, der udelukkende virkede på nationalt, regionalt eller lokalt plan, ulovlig, og i artikel 5 bestemmer, at støtten skal tilbagebetales.«

21
Det fjerde anbringende, der af sagsøgerne blev påberåbt til støtte for annullationspåstandene, var, at den anfægtede beslutnings artikel 4, hvortil beslutningens artikel 5 om tilbagesøgning af den støtte, der er uforenelig med traktaten, henviser, utvetydigt fastslår, at den støtte, der er ydet efter den 1. juli 1990, er uforenelig med fællesmarkedet, idet denne dato ikke kun gælder for den støtte, der er udbetalt til de virksomheder, der udelukkende udfører lokal, regional eller national transport, men ligeledes for støtten til de virksomheder, der udfører international vejgodstransport. Det blev således gjort gældende, at Kommissionen havde tilsidesat såvel proportionalitetsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning som begrundelsespligten for så vidt angår tilbagesøgningen af støtten.

22
Retten forkastede ligeledes dette anbringende, idet den lagde den i den appellerede doms præmis 162-177 fremstillede begrundelse til grund, hvorefter den anfægtede beslutnings artikel 4 skal fortolkes således, at denne omfatter den støtte, der efter den 1. juli 1990 er ydet til virksomheder beskæftiget med lokal, regional eller national transport, samt den støtte, der siden indførelsen af de pågældende støtteordninger er ydet til virksomheder, der udfører international vejgodstransport.

23
Retten fastslog ligeledes, at sagsøgerne, eftersom støtten ikke var blevet anmeldt til Kommissionen, ikke havde godtgjort, at der forelå konkrete forhold, som gav grundlag for at antage, at forpligtelsen til tilbagebetaling af den individuelle støtte til virksomheder, der er beskæftiget med international transport, under hensyn til støttens påvirkning af konkurrencen er uforholdsmæssigt bebyrdende i forhold til traktatens formål, eller at der forelå ekstraordinære omstændigheder, som kan skabe en berettiget forventning om, at den til de nævnte virksomheder ydede støtte var lovlig.

24
Den appellerede doms konklusion lyder således:

»1)
Artikel 2 i Kommissionens beslutning 98/182/EF af 30. juli 1997 angående den støtte, som Friuli-Venezia Giulia-regionen (Italien) har ydet til regionens vejgodstransportvirksomheder, annulleres, i det omfang bestemmelsen erklærer den støtte, der fra den 1. juli 1990 blev ydet til transportvirksomheder, der udelukkende udførte lokal, regional eller national transport, for ulovlig.

2)
Artikel 5 i beslutning 98/182 annulleres, i det omfang bestemmelsen forpligter Den Italienske Republik til tilbagesøgning af denne støtte.

3)       I øvrigt frifindes Kommissionen.

4)       Hver part bærer sine egne omkostninger.«


Appellen

25
Den Italienske Republik har i appelskriftet nedlagt følgende påstande:

–
Principalt, den appellerede dom ophæves delvist.

–
Subsidiært, den anfægtede beslutning annulleres, for så vidt som den pålægger en forpligtelse til tilbagesøgning af den ydede støtte, med tillæg af renter.

–
Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.

26
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:

–
Frifindelse.

–
Den appellerede dom ophæves eller, subsidiært, den appellerede dom ophæves i det omfang, denne delvist har annulleret den anfægtede beslutning.

–
Den Italienske Republik og Impresa Edo Collorigh m.fl. (herefter »Collorigh m.fl.«), som var blandt sagsøgerne i første instans, tilpligtes at betale sagens omkostninger.

27
Collorigh m.fl. har i det som svar på meddelelsen om appel fremlagte processkrift nærmere bestemt nedlagt følgende påstande:

–
Den appellerede dom ophæves, for så vidt som den:

–
fastslår, at den støtte, der er ydet til virksomheder, som udfører international vejgodstransport, og som har modtaget støtte i henhold til lov nr. 28/1981 og lov nr. 4/1985, ikke er forenelig med fællesmarkedet

–
betegner den støtte, der blev udbetalt til de virksomheder, der i perioden 1981-1995 udførte international vejgodstransport, som »ny støtte«

–
pålægger Den italienske Republiks kompetente myndigheder at foretage tilbagesøgning af den angiveligt ulovlige støtte.

–
Subsidiært annulleres den anfægtede beslutning, for så vidt som den pålægger en forpligtelse til tilbagesøgning af den udbetalte støtte, med tillæg af renter.

–
Mere subsidiært annulleres den anfægtede beslutning derved, at tilbagesøgningsforpligtelsen begrænses til et minimalt beløb, idet der tages hensyn til den fordel, som de berørte virksomheder rent faktisk har opnået, og til de skattemæssige forpligtelser, som påhviler disse.


Kontraappellen

Parternes argumenter

28
Kommissionen har i sin kontraappel, som behandles først, gjort gældende, at Retten har tilsidesat såvel sin forpligtelse til ex officio at undersøge, hvorvidt de i første instans anlagte søgsmål kan antages til realitetsbehandling, som EF-traktatens artikel 173, stk. 4 (efter ændring nu artikel 230, stk. 4, EF), der fastslår kriteriet om en individuel retlig interesse. Ifølge Kommissionen burde Retten have fastslået, at de pågældende søgsmål skulle afvises på grund af manglende individuel retlig interesse, idet sagsøgerne ikke kunne påberåbe sig hverken egenskaber, som er særlige for dem, eller at der forelå en faktisk situation, der adskiller dem fra enhver anden, nuværende eller potentiel, modtager af den pågældende støtte.

29
Kommissionen er af den opfattelse, at den anfægtede beslutning er en generel retsakt, og har som følge heraf anført, at denne ikke berører sagsøgerne individuelt. Sagsøgerne er virksomheder, som ikke har påberåbt sig og ikke kan påberåbe sig den mindste specifikke omstændighed, som kan individualisere dem i forhold til andre berørte virksomheder, og som ikke har deltaget i den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende den pågældende støtte. Beslutningen har nærmere bestemt ikke krænket særlige rettigheder, som tilkommer disse sagsøgere, og som adskiller sig fra de rettigheder, der tilkommer de øvrige støttemodtagende virksomheder.

30
Denne vurdering bekræftes ifølge Kommissionen af retspraksis (jf. bl.a. dom af 10.7.1986, sag 282/85, DEFI mod Kommissionen, Sml. s. 2469, og af 2.2.1988, forenede sager 67/85, 68/85 og 70/85, Van der Kooy m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 219) og svækkes ikke af dommen af 19. oktober 2000 i sagen Italien og Sardegna Lines mod Kommissionen (forenede sager C-15/98 og C-105/99, Sml. I, s. 8855). Den virksomhed, som omhandles i den sag, der gav anledning til sidstnævnte dom, befandt sig navnlig i en anderledes situation, da den ikke blot var berørt af Kommissionens beslutning som en virksomhed inden for den pågældende sektor, der potentielt kan drage fordel af støtteordningen, »men ligeledes som faktisk modtager af en individuel støtte i henhold til denne ordning, som Kommissionen har krævet tilbagesøgt«.

31
Kommissionen har for det første bl.a. fremhævet, at tilbagebetalingskravet vedrørende den allerede udbetalte støtte kun udgør et af aspekterne af den anfægtede beslutning, som fortsat vedrører samtlige støttemodtagere, herunder dem, som kun er potentielle støttemodtagere. Kommissionen har dernæst anført, at det kun efter komplicerede konstateringer kan fastslås, om der faktisk foreligger en forpligtelse for hver virksomhed til at tilbagebetale den modtagne støtte. Såfremt alle søgsmål anlagt af virksomheder, der havde modtaget støtte, som blev ydet i forbindelse med ordninger, der blev erklæret for ulovlige og uforenelige med fællesmarkedet, og som blev forlangt tilbagesøgt ved en af Kommissionen truffet beslutning, kunne antages til realitetsbehandling, og virksomhederne kunne anfægte beslutningen for Retten, ville enhver præjudiciel forelæggelse vedrørende tilbagesøgningen af en sådan støtte blive afvist (jf. Domstolens dom af 9.3.1994, sag C-188/92, TWD Textilwerke Deggendorf, Sml. I, s. 833, præmis 25 og 26). Kommissionen er af den opfattelse, at den uhensigtsmæssige virkning af en sådan situation ville være, at de støttemodtagende virksomheder forpligtes til at anfægte beslutningen for Retten inden for den begrænsede frist, der er fastsat til anlæggelse af annullationssøgsmål, endog uden forinden at være klar over, om de ifølge national ret rent faktisk vil blive anmodet om at tilbagebetale den modtagne støtte, og en sådan virkning risikerer at svække de nævnte virksomheders domstolsbeskyttelse.

32
Kommissionen er af den opfattelse, at denne formalitetsindsigelse er en ufravigelig procesforudsætning. Eftersom Retten ex officio burde have undersøgt, om den anfægtede beslutning berører sagsøgerne individuelt, bør Domstolen herefter sanktionere en sådan tilsidesættelse af denne forpligtelse. Subsidiært har Kommissionen anmodet Domstolen om selv at undersøge spørgsmålet om, hvorvidt de i første instans anlagte sager kunne antages til realitetsbehandling. Eftersom Domstolen træffer afgørelse i henhold til artikel 61, stk. 1, i statutten for Domstolen, vil denne kunne afvise sagerne.

Domstolens bemærkninger

33
Indledningsvis konstateres, at Kommissionen har frafaldet sine subsidiære påstande om ophævelse af den appellerede dom, for så vidt som denne delvis annullerer den anfægtede beslutning.

34
Det bemærkes, at traktatens artikel 173, i henhold til hvilken Domstolen prøver lovligheden af fællesskabsretsakterne, foreskriver, at enhver fysisk eller juridisk person under påberåbelse af inkompetence, væsentlige formelle mangler, overtrædelse af nævnte traktat eller af retsregler vedrørende dens gennemførelse, samt tillige af magtfordrejning, kan anlægge sag til prøvelse af beslutninger, der retter sig til ham, samt over beslutninger, som, skønt de er udfærdiget i form af en forordning eller en beslutning rettet til en anden person, dog berører ham umiddelbart og individuelt.

35
Såfremt en fysisk eller juridisk person ikke er individuelt berørt af en beslutning som omhandlet i nævnte bestemmelse, hvilket er en væsentlig betingelse for at have søgsmålskompetence i forbindelse med et søgsmål med påstand om domstolsprøvelse af en fællesskabsretsakt, må et sådant søgsmål afvises, og denne afvisning udgør følgelig en ufravigelig procesforudsætning, som kan, og endog skal, efterprøves ex officio af Fællesskabets retsinstanser (jf. vedrørende en parts manglende interesse i at rejse eller fortsætte en appelsag, dom af 19.10.1995, sag C-19/93 P, Rendo m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 3319, præmis 13).

36
I henhold til Domstolens faste praksis vil andre personer end en beslutnings adressater kun kunne påstå, at de berøres individuelt, hvis beslutningen rammer dem på grund af visse egenskaber, som er særlige for dem, eller på grund af en faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre og derfor individualiserer dem på lignende måde som adressaten (jf. bl.a. dom af 15.7.1963, sag 25/62, Plaumann mod Kommissionen, Sml. 1954-1964, s. 939, org.ref.: Rec. s. 197, på s. 223; af 2.4.1998, sag C-321/95 P, Greenpeace Council m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 1651, præmis 7 og 28, samt dommen i sagen Italien og Sardegna Lines mod Kommissionen, præmis 32).

37
Domstolen har således fastslået, at en virksomhed i princippet ikke kan anfægte en beslutning fra Kommissionen, der forbyder en støtteordning til fordel for en sektor, hvis virksomheden alene er berørt af denne beslutning på grund af, at den tilhører den pågældende sektor, og den potentielt kan drage fordel af støtten. En sådan beslutning fremtræder følgelig over for den sagsøgende virksomhed som en generel foranstaltning, der finder anvendelse på objektivt afgrænsede situationer og har retsvirkninger for en gruppe personer, der er bestemt generelt og abstrakt (dommen i sagen Van der Kooy m.fl. mod Kommissionen, præmis 15, dom af 7.12.1993, sag C-6/92, Federmineraria m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 6357, præmis 14, og dommen i sagen Italien og Sardegna Lines mod Kommissionen, præmis 33).

38
Der henvises imidlertid til den holdning, som Domstolen indtog i dommen i sagen Italien og Sardegna Lines mod Kommissionen angående Kommissionens beslutning 98/95/EF af 21. oktober 1997 vedrørende støtte, som regionen Sardinien (Italien) har ydet rederier på Sardinien (EFT 1998 L 20, s. 30), der pålagde Den Italienske Republik hos modtagerne af de pågældende lån og leasingarrangementer at tilbagesøge støtteelementet i disse. Domstolen fastslog således i nævnte doms præmis 34 og 35, at eftersom virksomheden Sardegna Lines ikke alene var berørt af beslutning 98/95 som en virksomhed inden for søfartssektoren på Sardinien, der potentielt kan drage fordel af støtteordningen for rederier på Sardinien, men ligeledes som faktisk modtager af en individuel støtte i henhold til denne ordning, som Kommissionen har krævet tilbagesøgt, var virksomheden individuelt berørt af den pågældende beslutning, og dens søgsmål til prøvelse af beslutningen kunne antages til realitetsbehandling.

39
I modsætning til det af Kommissionen påståede er dette netop tilfældet i den foreliggende sag, eftersom sagsøgerne befinder sig i en situation, der er forskellig fra den situation, der gælder for sagsøgere, for hvem en af Kommissionen truffet beslutning har karakter af en generel foranstaltning. Disse sagsøgere er således ikke blot berørt af den anfægtede beslutning som virksomheder inden for regionens vejgodstransportsektor, der potentielt kan drage fordel af den pågældende støtteordning, men ligeledes i deres egenskab af faktiske modtagere af individuel støtte ydet i henhold til denne ordning, som Kommissionen har krævet tilbagesøgt. Som det fremgår af den appellerede doms præmis 10 og 11, er antallet af godkendte ansøgninger og de afsatte bevillinger til den pågældende støtte i perioden mellem 1981 og 1985 samt mellem 1985 og 1995 præciseret i punkt II i betragtningerne til den anfægtede beslutning, og Kommissionen kunne således ikke være uvidende om eksistensen af de nævnte faktiske støttemodtagere.

40
Eftersom det fremgår af ovenstående, at sagsøgernes søgsmål i det foreliggende tilfælde kunne antages til realitetsbehandling, har Retten ikke begået nogen retlig fejl ved ikke ex officio at rejse en formalitetsindsigelse med den begrundelse, at sidstnævnte støttemodtagere ikke var individuelt berørt af den anfægtede beslutning.

41
Der følger heraf, at Kommissionens kontraappel bør forkastes.


Realiteten

42
Den Italienske Republik har til støtte for appellen fremsat to anbringender. Den Italienske Republik har i det første anbringende nærmere bestemt gjort gældende, at Retten har tilsidesat traktatens artikel 92, stk. 1. I dette anbringendes første led har Den Italienske Republik anført, at Retten har begået en retlig fejl ved fortolkningen af denne bestemmelse. I anbringendes andet og tredje led har Den Italienske Republik gjort gældende, at Retten som følge af anlæggelsen af en urigtig bedømmelse har fastslået, at den støtte, der blev ydet til virksomheder, som udførte international vejgodstransport (herefter »den omtvistede støtte«), havde indvirkning på samhandelen inden for Fællesskabet og konkurrencen og derfor bør anses for nye støtteordninger, der som følge heraf er omfattet af den i traktatens artikel 93, stk. 3, indeholdte anmeldelsespligt. I samme anbringendes fjerde led har Den Italienske Regering gjort gældende, at den appellerede dom er utilstrækkeligt begrundet med hensyn til den omtvistede støttes indvirkning på den nævnte samhandel. Den Italienske Republik har i sit andet anbringende, som vedrører kravet om tilbagebetaling af den nævnte støtte, gjort gældende, at Retten har anlagt en urigtig bedømmelse samt tilsidesat proportionalitetsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.

Det første anbringende

Det første anbringendes første led om, at Retten har begået en retlig fejl ved fortolkningen af traktatens artikel 92, stk. 1

– Parternes argumenter

43
Den Italienske Republik samt Collorigh m.fl. har gjort gældende, at Retten har begået en retlig fejl ved at fastslå, at traktatens artikel 92, stk. 1, ikke skal fortolkes strengt, således at det i henhold til denne kræves, at den i bestemmelsen omhandlede støtte har haft reel og konkret indvirkning på samhandelen inden for Fællesskabet. Ifølge sagsøgerne burde Retten have fortolket bestemmelsen således, at denne kræver, at Kommissionen fastslår og konkret præciserer, om nogen virksomheder havde lidt et tab, samt præciserer, hvor mange af virksomhederne der i givet fald var berørte.

44
Ifølge Kommissionen var denne i lighed med Retten heller ikke forpligtet til at undersøge, om støtteforanstaltningerne faktisk havde forvoldt tab for andre virksomheder i Fællesskabet. En sådan undersøgelse kræves hverken i henhold til ordlyden af traktatens artikel 92, som blot henviser til faren for konkurrenceforvridning, eller i henhold til bestemmelsens opbygning. Desuden ville gennemførelsen af en sådan undersøgelse være næsten umulig, især på opsplittede markeder, som er kendetegnet ved forekomsten af et meget stort antal erhvervsdrivende.

– Domstolens bemærkninger

45
Det bemærkes hertil, at traktatens artikel 92, stk. 1, definerer den ved bestemmelsen regulerede støtte som værende statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.

46
De i traktaten fastsatte procesregler varierer, alt efter, om støtten udgør eksisterende støtte eller ny støtte.

47
For så vidt angår eksisterende støtte gælder, at såfremt Kommissionen i henhold til bestemmelserne i traktatens artikel 93, stk. 1 og stk. 2, og i overensstemmelse med retssikkerhedsprincippet i forbindelse med dens løbende kontrol af denne støtte finder – efter at have givet de interesserede parter en frist til at fremsætte deres bemærkninger – at en støtte ifølge traktatens artikel 92 ikke er forenelig med fællesmarkedet, eller at denne støtte misbruges, træffer den beslutning om, at den pågældende stat skal ophæve eller ændre støtteforanstaltningen inden for den tidsfrist, som Kommissionen fastsætter. En sådan støtte kan derfor lovligt gennemføres, så længe Kommissionen ikke har fastslået, at den er uforenelig med fællesmarkedet (jf. dommen i sagen Italien mod Kommissionen, præmis 23 og 25, samt dommen i sagen Banco Exterior de España, præmis 20).

48
Hvad angår ny støtte bestemmes det i traktatens artikel 93, stk. 3, at Kommissionen skal underrettes så betids om enhver påtænkt indførelse af sådanne støtteforanstaltninger, at den kan fremsætte sine bemærkninger hertil. Kommissionen foretager herefter en foreløbig undersøgelse af den påtænkte støtte. Såfremt den efter denne undersøgelse er af den opfattelse, at det påtænkte er uforeneligt med fællesmarkedet, iværksætter den uopholdeligt den i denne artikels stk. 2 foreskrevne kontradiktoriske procedure. I dette tilfælde må den pågældende medlemsstat ikke gennemføre de påtænkte foranstaltninger, før den nævnte procedure har ført til en endelig beslutning. Nye støtteforanstaltninger er således undergivet en præventiv kontrol fra Kommissionens side, og foranstaltningerne kan principielt ikke gennemføres, før Kommissionen har erklæret dem forenelige med traktaten.

49
Som Retten bl.a. har fastslået i den appellerede doms præmis 77-79, er Kommissionen i forbindelse med sin vurdering af ny støtte, som i henhold til traktatens artikel 93, stk. 3, skal anmeldes til Kommissionen forud for gennemførelsen, ikke forpligtet til at godtgøre denne støttes faktiske indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne og konkurrencen, men til at godtgøre, om den nævnte støtte kan påvirke denne samhandel. Dersom Kommissionen i beslutningen havde været forpligtet til at godtgøre den faktiske virkning af allerede ydet støtte, ville det være ensbetydende med, at man begunstigede de medlemsstater, der yder støtte under tilsidesættelse af anmeldelsespligten ifølge traktatens artikel 93, stk. 3, på de medlemsstaters bekostning, der giver underretning om en projekteret støtte (dom af 14.2.1990, sag C-301/87, Frankrig mod Kommissionen, »Boussac-dommen«, Sml. I, s. 307, præmis 32 og 33).

50
Retten har herefter i den appellerede doms præmis 95 med føje fastslået, at det ikke var nødvendigt at godtgøre, at visse virksomheder i Fællesskabet havde lidt tab på grund af ydelsen af den omtvistede støtte. Det første anbringendes første led om, at Retten har begået en retlig fejl ved fortolkningen af traktatens artikel 92, stk. 1, bør således forkastes.

Det første anbringendes andet led om den omtvistede støttes indvirkning på samhandelen inden for Fællesskabet og på konkurrencen

– Parternes argumenter

51
Den Italienske Republik og Collorigh m.fl. har gjort gældende, at Retten især under hensyn til visse relevante omstændigheder i sagen burde have fastslået, at den omtvistede støtte ikke havde indvirkning på samhandelen inden for Fællesskabet og på konkurrencen. For det første kunne indvirkningen af den nævnte støtte kun være ganske ubetydelig, dels på grund af, at støtten samlet set udgjorde et meget lille beløb, dels på grund af, at regionens vognmandsvirksomheder udgjorde en aldeles marginal andel af transportsektoren inden for Fællesskabet. Dernæst kunne den internationale vejgodstransportsektor, som er kendetegnet ved kontingenter og gensidige aftaler, endnu ikke anses for at være fuldstændigt liberaliseret. Retten burde i øvrigt have godtgjort, at det på det internationale vejgodstransportmarked gældende fællesskabskontingent ikke var udtømt, idet dette var tilfældet i den foreliggende sag. For det tredje burde Retten ifølge Collerigh m.fl. have udelukket, at den omtvistede støtteordning kunne forstærke de støttemodtagende virksomheders økonomiske stilling, eftersom støtten havde til formål at kompensere for den konkurrence, der hidrørte fra erhvervsdrivende i Østrig, Kroatien og Slovenien.

52
Kommissionen har heroverfor anført, at anvendelsen af en støtteordning, hvis beskaffenhed tilgodeser ikke blot en enkelt virksomhed, men en hel sektor, nødvendigvis har indvirkning på samhandelen, især når markedsstrukturen er kendetegnet ved forekomsten af et stort antal mindre virksomheder. Som Retten med føje har bemærket i den appellerede doms præmis 86, kunne virkningerne på konkurrencen og på samhandelen af en selv relativt beskeden støtte i en sådan sammenhæng ikke være ubetydelige, og en sådan støtte kan ikke anses for at være af ringe betydning.

53
Endvidere fandtes der selv forud for 1969 i Italien inden for den internationale vejgodstransportsektor en vis konkurrence i henhold til de af Den Italienske Republik indgåede bilaterale aftaler. Da de omtvistede støtteordninger blev indført i 1981 og 1985, tillod fællesskabskontingenterne transportvirksomheder, der var i besiddelse af de forskrevne tilladelser, at etablere trafikforbindelser mellem to medlemsstater, og skabte eller forstærkede et konkurrenceforhold mellem virksomheder etableret i forskellige medlemsstater, således som Retten har bemærket i den appellerede doms præmis 145. I øvrigt har Retten i samme præmis rigtigt anført de grunde, som efter dens opfattelse gjorde, at de fordele, der blev givet de internationale vejgodstransportvirksomheder, udgør statsstøtte i traktatens forstand.

– Domstolens bemærkninger

54
For det første bemærkes, at ifølge fast praksis udelukker den omstændighed, at en støtte er forholdsvis ubetydelig, eller at den støttemodtagende virksomhed er af beskeden størrelse, ikke på forhånd, at samhandelen mellem medlemsstaterne kan være påvirket (jf. dom af 21.3.1990, sag C-142/87, Belgien mod Kommissionen, »Tubemeuse-dommen«, Sml. I, s. 959, præmis 43, af 14.9.1994, forenede sager C-278/92 – C-280/92, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 4103, præmis 42, og af 24.7.2003, sag C-280/00, Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg, Sml. I, s. 7747, præmis 81). Selv en relativt beskeden støtte kan påvirke konkurrencen og samhandelen mellem medlemsstaterne, når der er en skarp konkurrence inden for den sektor, hvor de støttemodtagende virksomheder opererer (jf. dom af 11.11.1987, sag 259/85, Frankrig mod Kommissionen, Sml. s. 4393, præmis 24, og af 26.9.2002, sag C-351/98, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 8031, præmis 63).

55
Retten har efter at have konstateret, at denne retspraksis fandt anvendelse i det foreliggende tilfælde, dels i den appellerede doms præmis 84 og 86 med føje fastslået, at de støttemodtagende virksomheders beskedne størrelse og det forholdsvis lille støttebeløb ikke gjorde det muligt at undgå nogen form for påvirkning af konkurrencen og samhandelen, når markedsstrukturen som inden for vejgodstransportsektoren er kendetegnet ved mange små virksomheder. Retten har endvidere i den appellerede doms præmis 94 bemærket, at selv om regionens transportvirksomheder kun i meget begrænset omfang var involveret i den nævnte sektor, kunne en sådan begrænset konkurrence ikke udelukke anvendelsen af traktatens artikel 92, stk. 1. Retten udledte heraf i samme præmis, at den omtvistede støtte styrkede den økonomiske stilling og dermed handlemulighederne for regionens vognmandsvirksomheder i forhold til disses konkurrenter og derfor kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.

56
Eftersom Den Italienske Republik ikke har påberåbt sig noget forhold, som kan godtgøre, at Retten i det foreliggende tilfælde har tilsidesat de principper, som Domstolen har fastslået i den i denne doms præmis 54 nævnte retspraksis, bør dette argument vedrørende den omtvistede støttes indvirkning på samhandelen inden for Fællesskabet og konkurrencen forkastes.

57
For det andet bør det af Den Italienske Republik og Collorigh m.fl. anførte argument, hvorefter Retten burde have fastslået, at den internationale vejgodstransportsektor, som er kendetegnet ved forekomsten af kontingenter og bilaterale aftaler, endnu ikke kunne anses for fuldstændigt liberaliseret på tidspunktet for den anfægtede beslutning, og at den omtvistede støtte som følge heraf ikke kunne anses for at have indvirkning på konkurrencen, forkastes.

58
Retten har således i den appellerede doms præmis 92 konstateret, at EF-tilladelserne, der blev udstedt til transportvirksomheden personligt og kun kunne bruges til et enkelt køretøj, i medfør af de relevante bestemmelser i forordning nr. 1018/68 inden for de nationale kontingenter blev meddelt for en varighed af et år for så vidt angår international vejgodstransport, idet indehaverne af en international transporttilladelse i gyldighedsperioden havde ret til med ét køretøj at udføre godstransport uden begrænsning mellem de medlemsstater, de måtte ønske.

59
Retten har derfor med føje fastslået, at de kontingentordninger, der fra 1969 til 1993 var gældende på markedet for international vejgodstransport, inden for grænserne af de fastsatte kontingenter gjorde det muligt at indføre en faktisk konkurrencesituation, som kunne påvirkes af ydelsen af den omtvistede støtte.

60
Retten har i denne forbindelse i den appellerede doms præmis 96 ligeledes med føje fastslået, at selv under forudsætning af, at fællesskabskontingentet var udtømt, ville dette forhold ikke være tilstrækkeligt til at fastslå, at den omtvistede støtte ikke havde nogen betydning for samhandelen inden for Fællesskabet og for konkurrencen. I betragtning af, at kontingentordningerne giver indehavere af EF-tilladelser frit valg med hensyn til, mellem hvilke medlemsstater de kan udføre international vejgodstransport, giver den omstændighed, at kontingenterne er udtømt, under alle omstændigheder ingen oplysninger om, hvorledes de er blevet anvendt, navnlig for så vidt angår sådanne transporter fra eller til Italien eller nærmere bestemt regionen.

61
For det tredje fremgår det af fast retspraksis, at den omstændighed, at en medlemsstat ved iværksættelse af ensidige foranstaltninger søger at tilnærme konkurrencevilkårene inden for en bestemt økonomisk sektor til de vilkår, som gælder i de øvrige medlemsstater, ikke kan fratage disse foranstaltninger deres karakter af støtte (jf. i denne retning dom af 10.12.1969, forenede sager 6/69 og 11/69, Kommissionen mod Frankrig, Sml. 1969, s. 143, org.ref.: Rec. s. 523, præmis 20 og 21, samt af 19.5.1999, sag C-6/97, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 2981, præmis 21).

62
Det følger heraf, at Retten i den appellerede doms præmis 101 med føje fandt, at den omtvistede støtte ikke kunne anses for berettiget, hverken af hensyn til den højere diskonto i Italien eller af hensyn til konkurrencen fra de erhvervsdrivende i Østrig, Kroatien og Slovenien. Det af Collorigh m.fl. fremsatte argument, hvorefter Retten burde have udelukket, at den nævnte støtteordning forstærkede de støttemodtagende virksomheders økonomiske stilling, eftersom støtten skulle kompensere for den nævnte konkurrence, bør forkastes.

63
Herefter bør det første anbringendes andet led om den omtvistede støttes indvirkning på samhandelen inden for Fællesskabet og på konkurrencen i sin helhed forkastes.

Det første anbringendes tredje led om anlæggelse af en urigtig bedømmelse, hvorefter den omtvistede støtte blev anset for ny støtte

– Parternes argumenter

64
Den Italienske Republik og Collorigh m.fl. har anfægtet den af Retten i den appellerede doms præmis 145 foretagne vurdering, hvorefter den omtvistede støtte, eftersom denne ved indførelsen henhørte under anvendelsesområdet for traktatens artikel 92, stk. 1, som følge heraf skulle anses for nye støtteordninger, der som sådanne var omfattet af anmeldelsespligten i traktatens artikel 93, stk. 3. Ifølge disse burde Retten have fastslået, at en sådan støtte, der blev indført i 1981 og 1985 på et marked, som ikke var fuldstændigt liberaliseret, skulle anses for eksisterende støtte, og at der i givet fald kun kunne træffes en beslutning med virkning for fremtiden om, at støtten var uforenelig med traktaten.

65
Selv om Kommissionen ikke bestrider den af Retten i den appellerede doms præmis 142 og 143 foretagne fortolkning af eksisterende støtte, har den imidlertid fremhævet, at der er tale om en meget udvidet betydning af begrebet eksisterende støtte. Eftersom den omtvistede støtte blev indført i 1981 og 1985 i en sektor, der var åbnet for konkurrence, henhørte den under alle omstændigheder under anvendelsesområdet for traktatens artikel 92, stk. 1, og skulle anses for ny støtte.

– Domstolens bemærkninger

66
Som Retten i det foreliggende tilfælde med føje har bemærket i den appellerede doms præmis 5, blev sektoren for international vejgodstransport ved forordning nr. 1018/68 allerede delvis åbnet for konkurrence inden for Fællesskabet fra 1969, og fuldstændigt liberaliseret fra den 1. januar 1993.

67
Retten har i den appellerede doms præmis 94 heraf udledt, at den omtvistede støtte styrkede den økonomiske stilling og dermed handlemulighederne for regionens vognmandsvirksomheder i forhold til disses konkurrenter og derfor kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.

68
Eftersom den nævnte støtte blev indført i 1981 og i 1985, henhørte den således ved sin indførelse under anvendelsesområdet for traktatens artikel 92, stk. 1. Det følger heraf, at Retten ikke har begået en retlig fejl ved i den appellerede doms præmis 145 at fastslå, at støtten som følge heraf skulle anses for nye støtteordninger, der som sådanne var omfattet af den i traktatens artikel 93, stk. 3, fastsatte anmeldelsespligt.

69
Herefter bør det første anbringendes tredje led om anlæggelse af en urigtig bedømmelse, hvorefter den omtvistede støtte blev anset for ny støtte, forkastes.

Det første anbringendes fjerde led om, at den appellerede dom er mangelfuldt begrundet

70
For så vidt angår det første anbringendes fjerde led om, at den appellerede dom er mangelfuldt begrundet med hensyn til omtvistede støttes indvirkning på samhandelen inden for Fællesskabet, bemærkes, at Retten i den appellerede doms præmis 76-106 udførligt har redegjort for grundene til, at Kommissionen var af den opfattelse, at en sådan støtte kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og fordreje konkurrencen.

71
Herefter må det første anbringendes fjerde led om, at den appellerede dom er mangelfuldt begrundet, forkastes.

72
Under hensyn til det ovenfor anførte kan ingen af de fire led i det første anbringende tiltrædes, og anbringendet bør derfor forkastes i det hele.

Det andet anbringende

73
Den Italienske Republik har i det andet anbringende, som omfatter tre led, gjort gældende, at Retten dels har begået en retlig fejl ved at fastslå, at den anfægtede beslutning, for så vidt som denne pålægger tilbagesøgning af den omtvistede støtte med tillæg af renter, er forenelig med proportionalitetsprincippet samt princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, dels har fejlfortolket omfanget af forpligtelsen til tilbagesøgning af nævnte støtte.

Det andet anbringendes første led om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet

– Parternes argumenter

74
Collorigh m.fl. har i det andet anbringendes første led gjort gældende, at Retten burde have fastslået, at Kommissionen har undladt at fremlægge oplysninger, der kunne godtgøre, at tilbagesøgningen af den omtvistede støtte var enten rimelig eller nødvendig. Den Italienske Republik har understreget, at selv om støtten har haft ubetydelig indvirkning på de støttemodtagende virksomheders situation, vil en tilbagebetaling af denne være særdeles byrdefuld for virksomhederne, ligesom den kan betyde økonomisk katastrofe for et stort antal af disse virksomheder.

– Domstolens bemærkninger

75
Ifølge fast retspraksis, som Retten med føje har henvist til i den appellerede doms præmis 169, er ophævelsen af en ulovlig støtte ved tilbagesøgning den logiske følge af, at støtten er fundet ulovlig. Tilbagesøgning af en ulovligt udbetalt statsstøtte for herved at genoprette den oprindelige situation kan derfor principielt ikke betragtes som en foranstaltning, der ikke står i rimeligt forhold til formålene i traktatens bestemmelser om statsstøtte (jf. Tubemeuse-dommen, præmis 66, og dom af 14.1.1997, sag C-169/95, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 135, præmis 47).

76
Ved denne tilbagebetaling mister støttemodtageren den fordel, der var opnået på markedet i forhold til konkurrenterne, og situationen fra tiden før ydelsen af støtten genoprettes (jf. dom af 4.4.1995, sag C-350/93, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 699, præmis 22). Det fremgår også af dette formål med tilbagebetalingen, at Kommissionen normalt ikke, bortset fra usædvanlige omstændigheder, kan undlade at udøve den skønsbeføjelse, som tilkommer den efter Domstolens praksis, når Kommissionen anmoder medlemsstaten om at tilbagesøge den ulovligt ydede støtte, eftersom Kommissionen alene herved genopretter den oprindelige situation (dom af 17.6.1999, sag C-75/97, Belgien mod Kommissionen, Sml. I, s. 3671, præmis 66, og af 7.3.2002, sag C-310/99, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 2289, præmis 99).

77
Hvad angår det af Collorigh m.fl. fremførte argument, hvorefter tilbagebetaling af den omtvistede støtte vil være særdeles byrdefuldt for de støttemodtagende virksomheder, ligesom den kan medføre, at et stort antal af dem forsvinder fra markedet og således fremkalde en alvorlig krise både for beskæftigelsen og på det sociale plan, således at tilbagesøgningen bliver praktisk talt umulig, bemærkes blot, at de af Collorigh m.fl. påberåbte omstændigheder ikke på nogen måde kan godtgøre, at det er umuligt at tilbagesøge den omtvistede støtte. Der er blot tale om eventuelle interne vanskeligheder.

78
I overensstemmelse med Domstolens faste praksis kan en frygt for interne vanskeligheder imidlertid ikke begrunde, at en medlemsstat undlader at opfylde sine forpligtelser efter fællesskabsretten (jf. bl.a. dom af 27.6.2000, sag C-404/97, Kommissionen mod Portugal, Sml. I, s. 4897, præmis 52, af 7.3.2002, Italien mod Kommissionen, præmis 105, og af 26.6.2003, sag C-404/00, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 6695, præmis 55).

79
Under disse omstændigheder har Retten i den appellerede doms præmis 170 med føje fastslået, at der ikke var blevet fremlagt konkrete oplysninger, som kunne give grundlag for at formode, at forpligtelsen til at tilbagebetale den omtvistede støtte er uforholdsmæssigt bebyrdende i forhold til traktatens formål.

80
Herefter bør det andet anbringendes første led, hvorved Den italienske Republik gør gældende, at Retten har tilsidesat proportionalitetsprincippet, forkastes.

Det andet anbringendes andet led om tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning

– Parternes argumenter

81
Selv om Den Italienske Republik ikke har bestridt Domstolens praksis, som generelt ikke gør det muligt for en medlemsstat, der har ydet støtte, som er uforenelig med fællesmarkedet, at påberåbe sig støttemodtagernes berettigede forventning med henblik på at unddrage sig forpligtelsen til tilbagesøgning af denne, har Den Italienske Republik i det andet anbringendes andet led gjort gældende, at dette princip kunne omformuleres, navnlig i tilfælde som det foreliggende, hvor foranstaltningen har været anvendt i en meget lang periode uden at være blevet bestridt og endog har været lovlig og forenelig med traktaten i en stor del af denne periode.

82
Den Italienske Republik har gjort gældende, dels at den i den anfægtede beslutnings dispositive del indeholdte tidsmæssige begrænsning af forpligtelsen til tilbagesøgning af den omtvistede støtte i det foreliggende tilfælde kunne være berettiget, eftersom det drejede sig om støtte, der havde været indført og udbetalt i mere end 14 år ved Kommissionens indledning af proceduren, dvs. i november 1995, dels at den appellerede dom udgør en reformatio in pejus af den nævnte beslutning, idet den således tilsidesætter princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet. Det er netop for at forhindre vedtagelse af retsakter med hensyn til indarbejdede retlige og økonomiske situationer, at artikel 15 i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (EFT L 83, s. 1) med rette har foreskrevet, at Kommissionens beføjelser til at kræve tilbagebetaling af ulovlig støtte forældes efter udløbet af en frist på ti år, som løber fra det tidspunkt, hvor den ulovlige støtte blev udbetalt. Selv om der er tale om en bestemmelse, som ikke finder tidsmæssig anvendelse i denne sag, vil der af denne kunne udledes nyttige bedømmelseselementer med henblik på en rimelig afgrænsning af den tidsmæssige udstrækning af tilbagesøgningen af den omtvistede støtte.

83
Collorigh m.fl. har tilsluttet sig dette synspunkt, idet virksomhederne har understreget, at Rettens bemærkninger i den appellerede doms præmis 173, hvorefter der ikke forelå nogen mulighed for de støttemodtagende virksomheder til at påberåbe sig ekstraordinære omstændigheder, der med rette kunne give dem grundlag for at antage, at den nævnte støtte var lovlig, og til som følge heraf at modsætte sig tilbagebetaling af denne, er fejlagtig. Ifølge virksomhederne har Retten taget hensyn til adskillige elementer, der ganske afgjort kan betegnes som ekstraordinære omstændigheder.

84
Kommissionen har heroverfor gjort gældende, at Retten i den appellerede doms præmis 172 og 173 med føje har afvist, at der forelå ekstraordinære omstændigheder, som kunne give grundlag for en berettiget forventning om, at den omtvistede støtte var lovlig.

85
Den Italienske Republik har ikke fremsat noget overbevisende argument til imødegåelse af denne konklusion. Da der for det første ikke findes nogen forældelsesfrist, er påstanden om, at foranstaltningerne havde været anvendt i ti eller fjorten år, da Kommissionen indledte den formelle undersøgelsesprocedure, irrelevant, og henvisningen til artikel 15 i forordning nr. 659/1999 er uden betydning. Dernæst kan det ikke hævdes, at den pågældende foranstaltning »i en lang periode har været lovlig og forenelig med traktaten«. Den nævnte foranstaltning har tværtimod aldrig været lovlig, eftersom den ikke blev anmeldt. Da Kommissionen fik lejlighed til at undersøge foranstaltningen, fastslog den desuden, at den var uforenelig med fællesmarkedet, og Kommissionens afgørelse blev stadfæstet i den appellerede dom, som ikke er anfægtet på dette punkt. Endelig er denne uforenelighed i modsætning til det af Den Italienske Republik påståede ikke opstået pludseligt, men kendetegnede den omtvistede støtte fra det tidspunkt, denne blev indført.

– Domstolens bemærkninger

86
Det bemærkes, at det ganske vist ikke kan udelukkes, at en virksomhed, der har modtaget en ulovlig støtte, muligvis vil kunne henvise til ekstraordinære omstændigheder, der hos den retmæssigt har kunnet skabe en berettiget forventning om, at denne støtte var lovlig, og på grundlag heraf modsætte sig tilbagebetaling. Det tilkommer i et sådant tilfælde den nationale ret, der eventuelt har fået sagen forelagt, i givet fald efter at have anmodet Domstolen om en præjudiciel fortolkning, at afgøre sagen på baggrund heraf (dom af 20.9.1990, sag C-5/89, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 3437, præmis 16, og af 7.3.2002, Italien mod Kommissionen, præmis 103).

87
I den foreliggende sag har Retten i den appellerede doms præmis 172 først fastslået, at den omtvistede støtte var blevet ydet uden forudgående at være blevet anmeldt til Kommissionen, hvilket er i strid med den forpligtelse, som er pålagt medlemsstaterne ved traktatens artikel 93, stk. 3.

88
Dernæst har Retten i samme præmis i den appellerede dom med føje fastslået, at den omstændighed, at de støttemodtagende virksomheder er små virksomheder, ikke er tilstrækkeligt til at begrunde, at de kunne have en berettiget forventning om, at den nævnte støtte var lovlig.

89
Endelig skal det – for så vidt som Den Italienske Republik har gjort gældende, at Retten, eftersom de støttemodtagende virksomheder havde forladt sig på, at den støtte, der havde været indført og var blevet udbetalt i mange år, var lovlig, på dette grundlag burde have fastslået, at denne lange periode hos disse modtagere havde medført en berettiget forventning med hensyn til tilbagesøgningen af den omtvistede støtte, der, således som Domstolen allerede har fastslået, retfærdiggjorde en tidsmæssig begrænsning af den beføjelse, som Kommissionen har til at udføre sin opgave – blot bemærkes, at en sådan forældelsesfrist skal fastsættes forud, og at fastsættelsen af denne frist samt de nærmere bestemmelser for dens anvendelse henhører under fællesskabslovgivers kompetence (jf. i denne retning dom af 14.7.1972, sag 52/69, Geigy mod Kommissionen, Sml. 1972, s. 225, org.ref.: Rec. s. 787, præmis 21). På tidspunktet for den anfægtede beslutning havde fællesskabslovgiver imidlertid endnu ikke fastsat en forældelsesfrist på området for kontrol med den i henhold til traktaten ydede støtte, og forordning nr. 659/1999, som først trådte i kraft den 16. april 1999, finder således ikke anvendelse på de faktiske omstændigheder i denne sag.

90
Det grundlæggende krav om retssikkerhed er imidlertid til hinder for, at Kommissionen i det uendelige kan udsætte udøvelsen af sine beføjelser (jf. dommen i sagen Geigy mod Kommissionen, præmis 20 og 21, samt dom af 24.9.2002, forenede sager C-74/00 P og C-75/00 P, Falck og Acciaierie di Bolzano mod Kommissionen, Sml. I, s. 7869, præmis 140). I denne forbindelse kan der på grund af den tid, der går, før Kommissionen træffer beslutning om, at en støtte er ulovlig, og at den skal ophæves og tilbagesøges af medlemsstaten, under visse omstændigheder hos modtagerne af den nævnte støtte opstå en berettiget forventning, som er til hinder for, at Kommissionen pålægger medlemsstaten at kræve støtten tilbagebetalt (jf. dom af 24.11.1987, sag 223/85, RSV mod Kommissionen, Sml. s. 4617, præmis 17). Imidlertid var de faktiske omstændigheder i den sag, som gav anledning til denne dom, ekstraordinære, og udviser ikke nogen lighedspunkter med de faktiske omstændigheder i det foreliggende tilfælde. Den støtte, der var tale om i nævnte dom, vedrørte således en sektor, der i flere år med Kommissionens godkendelse var ydet statsstøtte til, og støttens formål var dækning af yderligere omkostninger til foranstaltninger, som der allerede var ydet en godkendt støtte til (dom af 28.1.2003, sag C-334/99, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 1139, præmis 44).

91
Under alle omstændigheder kan en sådan forsinkelse i tilfælde af ikke anmeldt statsstøtte kun tilskrives Kommissionen fra det tidspunkt, hvor Kommissionen fik kendskab til forekomsten af den støtte, der er uforenelig med fællesmarkedet.

92
I det foreliggende tilfælde er det ubestridt, at Kommissionen først fik kendskab til den omtvistede støtte i september 1995. Under hensyn til, dels at en sådan støtte ikke var godkendt af Kommissionen, dels at Kommissionen ikke havde kendskab til den komplicerede situation, hvorunder støtten blev ydet, var det således nødvendigt forud for vedtagelsen af en beslutning at foretage en undersøgelse. Under disse omstændigheder er den frist, der forløb fra september 1995 og til datoen for vedtagelsen af den anfægtede beslutning, nemlig den 30. juli 1997, rimelig. Det kan som følge heraf ikke gøres gældende, at Retten i denne forbindelse har tilsidesat princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.

93
Herefter bør det andet anbringendes andet led forkastes.

Det andet anbringendes tredje led om omfanget af forpligtelsen til tilbagesøgning af den omtvistede støtte

– Parternes argumenter

94
Den Italienske Republik har i det andet anbringendes tredje led gjort gældende, at den anfægtede beslutnings artikel 4, hvortil dennes artikel 5 om tilbagesøgning af den støtte, som er uforenelig med traktaten, henviser, ikke sondrer mellem støtte til virksomheder, der er beskæftiget med lokal, regional eller national transport, og støtte til virksomheder, der er beskæftiget med international vejgodstransport, og at artikel 4 utvetydigt fastslår, at støtte, som af regionen er ydet efter den 1. juli 1990, er uforenelig med traktaten. Herefter er princippet om, at det i tilfælde af, at en beslutnings dispositive del er tvetydig, er muligt at henvise til dennes betragtninger, i det foreliggende tilfælde ikke relevant.

95
Kommissionen har heroverfor gjort gældende, at det ikke er åbenbart, om den i den anfægtede beslutnings artikel 4 nævnte dato den 1. juli 1990 udelukkende refererer til den støtte, som er ydet til virksomheder, der er beskæftiget med lokal, regional eller national transport, eller om datoen ligeledes angår den støtte, der er ydet til virksomheder, der udfører international vejgodstransport. Som Retten imidlertid med rette har bemærket i den appellerede doms præmis 163 og 164, fjerner betragtningerne til den anfægtede beslutning enhver tvivl herom og præciserer, at tidsfristen den 1. juli 1990 udelukkende gælder for den støtte, der er ydet til den første kategori af virksomheder, og ikke angår virksomhederne i den anden kategori. I øvrigt afkræfter den af Retten i nævnte doms præmis 165 foretagne analyse, som er baseret på en hensyntagen til den anfægtede beslutnings dispositive del, Den Italienske Republiks påstand.

– Domstolens bemærkninger

96
I modsætning til det af Den Italienske Republik påståede har Retten i den appellerede doms præmis 164 med føje fastslået, at den anfægtede beslutnings artikel 4 er tvetydigt formuleret med hensyn til kravet om tilbagesøgning, som enten kunne vedrøre den omtvistede støtte, der var ydet efter dennes indførelse, eller alene den støtte, der var ydet efter den 1. juli 1990.

97
Under alle omstændigheder bemærkes, at Retten i den appellerede doms præmis 163 har taget udgangspunkt i det almindelige princip, hvorefter en retsakts dispositive del ikke kan udskilles fra dens betragtninger, hvorfor den om nødvendigt må fortolkes under hensyn til de betragtninger, som har ført til dens vedtagelse (jf. bl.a. dom af 15.5.1997, sag C-355/95 P, TWD mod Kommissionen, Sml. I, s. 2549, præmis 21, og dommen i dagen Kommissionen mod Portugal, præmis 41).

98
I denne forbindelse har Retten i den appellerede doms præmis 164 og 166 for det første fastslået, at artikel 4 i den anfægtede beslutning i lyset af betragtningerne til denne beslutning og især disses punkt VIII, sidste afsnit, skal fortolkes således, at den støtte, der efter den 1. juli 1990 i henhold til lov nr. 28/1981 og lov nr. 4/1985 er ydet til virksomheder, der er beskæftiget med lokal, regional eller national transport, samt den støtte, der siden indførelsen af den omtvistede støtte er ydet til virksomheder, der udfører international vejgodstransport, er uforenelig med fællesmarkedet.

99
For det andet har Retten i den appellerede doms præmis 165 fastslået, at denne fortolkning fremgår af en samlet læsning af den anfægtede beslutnings dispositive del, og en sådan analyse viser ikke, at Retten har foretaget en urigtig bedømmelse.

100
Det følger heraf, at det andet anbringendes tredje led om omfanget af forpligtelsen til tilbagesøgning af den omtvistede støtte bør forkastes.

101
Under hensyn til det ovenfor anførte bør det andet anbringende i appelsagen i det hele forkastes.

102
Da ingen af de to anbringender, som Den Italienske Republik har påberåbt sig til støtte for sit søgsmål, kan lægges til grund, bør Kommissionen frifindes.


Sagens omkostninger

103
Ifølge procesreglementets artikel 69, stk. 2, som i medfør af artikel 118 finder anvendelse i appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Dog kan Domstolen ifølge procesreglementets artikel 69, stk. 3, første afsnit, helt eller delvis fordele sagens omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter. Da Den Italienske Republik samt Collorigh m.fl. har tabt appelsagen, og Kommissionen har tabt kontraappellen, bør hver part betale sine omkostninger.

På grundlag af disse præmisser

DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)

1)
Appellen og kontraappellen forkastes.

2)
Den Italienske Republik, Impresa Edo Collorigh m.fl. samt Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber bærer sine egne omkostninger.

Skouris

Cunha Rodrigues

Puissochet

Schintgen

Macken

Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 29. april 2004.

R. Grass

V. Skouris

Justitssekretær

Præsident

1 –
Processprog: italiensk.