EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2025.12.17.
COM(2025) 767 final
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK
az Unióban működő független költségvetési intézmények kapacitásáról és feladatairól
{SWD(2025) 417 final}
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK
az Unióban működő független költségvetési intézmények kapacitásáról és feladatairól
1. Bevezetés
A tagállamok költségvetési keretrendszerére vonatkozó követelményekről szóló 2011/85/EU tanácsi irányelv 1 2011. decemberben lépett hatályba. Fontos része volt a gazdasági kormányzás megerősítéséről szóló jogalkotási csomagnak, más néven a „hatos csomagnak”. Az irányelv első alkalommal állapított meg minimumkövetelményeket az uniós tagállamok költségvetési keretrendszerére vonatkozóan. Figyelembe véve a 2011 óta szerzett tapasztalatokat, nemrégiben sor került a gazdasági felügyelet teljes rendszerének felülvizsgálatára, ami a Stabilitási és Növekedési Paktum 2024. április 30-án hatályba lépett reformjához vezetett. Ezzel összefüggésben az (EU) 2024/1265 tanácsi irányelv 2 módosította a 2011/85/EU tanácsi irányelvet.
A 2011/85/EU irányelv minimumkövetelményeket vezetett be a költségvetési számviteli és statisztikai jelentéstételi rendszerekre, a költségvetési tervezéshez felhasznált előrejelzések elkészítésére irányadó szabályokra és eljárásokra, az országspecifikus számszerű költségvetési szabályokra, a középtávú költségvetési keretrendszerekre, valamint a kormányzati szektor különböző alszektorai tekintetében a hatóságok közötti költségvetési kapcsolatokat szabályozó mechanizmusokra vonatkozóan. A felülvizsgálat e rendelkezések mindegyike esetében megvizsgálta, hogy azok továbbra is relevánsak-e, valamint hogy azokat a terveknek megfelelően értelmezték és alkalmazták-e, valamint új elemeket is figyelembe vett a 2011 óta bekövetkezett fejlemények fényében. Például egyfelől a független költségvetési intézmények (IFI-k) bizonyították, hogy fontos szerepet játszhatnak a költségvetési politikáról folytatott vitához szükséges információk biztosításában és a szilárd költségvetési gyakorlatok előmozdításában abban az esetben, ha intézményi felépítésük erős, és megfelelő forrásokkal rendelkeznek, másfelől az éghajlatváltozás költségvetési hatásai egyre sürgetőbbé váltak. Az (EU) 2024/1265 irányelv tükrözi a felülvizsgálat, valamint a Tanáccsal és az Európai Parlamenttel folytatott tárgyalások eredményét, amelyek alapján módosították a 2011/85/EU irányelvet, és e módosításokat a tagállamoknak 2025. december 31-ig kell átültetniük a nemzeti jogukba.
A 2011/85/EU irányelv újonnan módosított 16. cikke (1) bekezdésének b) pontja szerint a Bizottság 2025. december 31-ig, majd azt követően ötévente „jelentést tesz a következők aktuális helyzetéről: (…) b) az uniós független költségvetési intézmények kapacitása és feladatai, figyelembe véve az ezen irányelv hatálybalépése óta elért eredményeket, a Bizottság költségvetési irányítási adatbázisának megállapításaira és a releváns érdekelt felekkel folytatott konzultációkra építve, a minimumszabályok feltárása céljából”. A Bizottság el célból készítette el ezt a jelentést és az azt kísérő bizottsági szolgálati munkadokumentumot, amely az EU-ban jelenleg működő mind a 31 független költségvetési intézményre vonatkozóan külön adatlapokat tartalmaz, amelyek bemutatják az adott intézménnyel kapcsolatos kulcsfontosságú tényeket és jellemzőket, valamint összefoglalják annak erősségeit és gyengeségeit. Az adatlapok a független költségvetési intézmények által a Bizottság költségvetési irányítási adatbázisának (IFI-modul) 2025. évi kiadásához szolgáltatott információkon, valamint az időközi eredményjelentés 3 elkészítéséhez, továbbá a nemzeti hatóságokkal és a független költségvetési intézményekkel folytatott különböző kétoldalú eszmecserék során kapott további információkon alapulnak. Ez a jelentés a 2025. október közepéig rendelkezésre álló információkat veszi figyelembe, beleértve az addig elfogadott nemzeti jogszabályokat is. Az adatlapokon szereplő információkból levont általános következtetéseket ismerteti.
E jelentés célja, hogy számba vegye az uniós független költségvetési intézmények feladatait és kapacitását az egymástól való tanulás és ezen intézmények jövőbeli fejlesztésének elősegítése érdekében. Az e jelentésben foglalt információk továbbá kiindulási alapként szolgálnak majd a következő helyzetfelmérések keretében végzendő összehasonlításhoz. Amint azt már megjegyeztük, az irányelv felszólítja a Bizottságot, hogy ötévente tegyen jelentést a független költségvetési intézmények feladatairól és kapacitásáról. Ez nem utolsósorban hasznos információkkal szolgál majd annak értékeléséhez, hogy a független költségvetési intézmények milyen mértékben képesek ellátni azokat a feladatokat, amelyek a Stabilitási és Növekedési Paktumra vonatkozó (EU) 2024/1263 rendelet rendelkezéseivel 4 összhangban 2032-től kötelezővé válnak.
E jelentés célja nem annak értékelése, hogy a nemzeti rendelkezések megfelelnek-e a módosított irányelvnek. Arra az értékelésre ugyanis az uniós joggal összhangban az átültetési határidő lejártát követően kerül sor.
A jelentés felépítése a következő. Az alábbi alszakasz rövid áttekintést nyújt az eredeti irányelv 2011-es hatálybalépése óta bekövetkezett fejleményekről. Az azt követő két alszakasz összefoglalja az unióbeli független költségvetési intézmények feladataival, illetve kapacitásával kapcsolatos jelenlegi helyzetet. Ez utóbbi alszakasz a független költségvetési intézmények erőforrásaival, függetlenségével és kommunikációs tevékenységeivel foglalkozik. A jelentés utolsó szakasza összefoglalja a főbb megállapításokat.
2. Az uniós független költségvetési intézmények feladatai és kapacitása
2.1. A 2011/85/EU irányelv hatálybalépése óta bekövetkezett fejlemények
Kétségtelen, hogy a független költségvetési intézményeket szabályozó jogi keret fejlődése 5 volt az egyik oka annak, hogy az elmúlt másfél évtizedben meredeken nőtt a független költségvetési intézmények száma az EU-ban. Az 1. ábra azt mutatja, hogy a globális pénzügyi válságot és az annak nyomán megalkotott új uniós jogszabályokat, különösen a 473/2013/EU rendeletet követő években számos új független költségvetési intézményt hoztak létre. Ezt megelőzően csak néhány független költségvetési intézmény létezett az EU-ban, bár némelyikük hosszú múltra tekint vissza, mint például az ausztriai WIFO, a hollandiai CPB, a dániai Dán Gazdasági Tanácsok és a belgiumi Szövetségi Tervezési Hivatal 6 , 7 . A közelmúltban az euroövezeten kívüli tagállamokban, többek között Csehországban és Lengyelországban is létrehoztak független költségvetési intézményeket. A legújabb független költségvetési intézmény Lengyelország Költségvetési Tanácsa, amely várhatóan 2026. január 1-jén kezdi meg működését. Ezzel az EU-ban a független költségvetési intézmények teljes száma 32-re 8 emelkedett.
1. ábra A független költségvetési intézmények száma az EU-ban 2010 óta
Forrás: Európai Bizottság, költségvetési irányítási adatbázis (2025. évi kiadás)
Megjegyzés: Lengyelország várhatóan 2026-tól rendelkezik működő független költségvetési intézménnyel.
Öt tagállam úgy döntött, hogy két független költségvetési intézményt hoz létre, és mindegyikhez meghatározott feladatokat rendel a független költségvetési intézmények által végzendő feladatok közül 9 . Mind az öt esetben a két független költségvetési intézmény egyike régóta fennálló intézmény, amely hagyományosan makrogazdasági előrejelzéseket készít. A független költségvetési intézményeknek a nemzeti költségvetési keretbe történő beillesztésekor e tagállamok azt tartották hatékonynak, ha ezek az intézmények továbbra is ellátják a kormány költségvetési tervei alapjául szolgáló makrogazdasági előrejelzés elkészítésének feladatát, és egy másik intézmény látja el a független költségvetési intézményeknek az uniós jogszabályokból eredő másik feladatát, azaz a költségvetési szabályoknak való megfelelés nyomon követését, valamint adott esetben a független költségvetési intézmények egyéb feladatait, például a hosszú távú fenntarthatóság vagy a költségvetési költségbecslés értékelését. A 2011/85/EU irányelv módosításai az ilyen sajátos nemzeti körülmények figyelembevétele érdekében kifejezetten lehetővé teszik a tagállamok számára, hogy egynél több független költségvetési intézménnyel rendelkezzenek. Ezek a megoldások azonban megnehezíthetik a független költségvetési intézmény identitásának megteremtésére irányuló törekvést, vagyis azt, hogy a nyilvánosság szemében egyetlen, egyértelműen azonosítható intézmény legyen a nemzeti költségvetési politika őre 10 .
Léteznek továbbá olyan független költségvetési intézmények, amelyek egy anyaintézményhez, például a nemzeti számvevőszékhez kapcsolódnak vagy abba ágyazódnak be (Finnország, Franciaország és Litvánia), más országokban pedig a független költségvetési intézmény szerepét olyan intézmény tölti be, amely más, nem a független költségvetési intézmények feladatkörébe tartozó feladatokat is ellát (pl. Ausztria/WIFO, Dánia, Hollandia/CPB és CoS, Luxemburg/STATEC, Szlovénia/IMAD). Az ilyen megoldások lehetővé tehetik a független költségvetési intézmények számára, hogy támaszkodjanak a már meglévő intézmény szakértelmére vagy „kölcsönvegyék” annak már kialakult hitelességét, miközben bizonyos mértékű költségvetési védelemben részesülnek. Ez azonban ismét azzal a veszéllyel jár, hogy a független költségvetési intézmény sajátos szerepe nem lesz annyira élesen kivehető, ami megnehezítheti a nyilvánossággal a költségvetési kérdésekről folytatott kommunikációt.
Mivel lehetővé kell tenni, hogy a nemzeti költségvetési keretrendszer tükrözze a nemzeti intézményi sajátosságokat és hagyományokat, a független költségvetési intézményekre vonatkozó uniós jogszabályok nem írnak elő egyenmegoldásokat, hanem teret engednek az országspecifikus megoldásoknak, és biztosítanak némi rugalmasságot bizonyos rendelkezések pontos értelmezését vagy gyakorlati végrehajtását illetően. Mindezek miatt az uniós független költségvetési intézmények között viszonylag nagyok a különbségek. A következő szakaszok röviden áttekintik a független költségvetési intézmények néhány fő jellemzőjével kapcsolatos jelenlegi helyzetet.
2.2. Az unióbeli független költségvetési intézmények feladatainak köre
Az uniós független költségvetési intézmények közötti számos különbség egyértelműen látszik, ha a feladatkörüket vizsgáljuk, legyen szó akár a ténylegesen ellátott feladataikról, akár a jogszabály szerinti megbízatásukról. Ez a sokféleség abból eredhet, hogy a jogi keret közelmúltbeli felülvizsgálatáig az uniós jogszabályok csak viszonylag szűk megbízatást írtak elő a „független szervek” számára, amely főként (az euroövezetre vonatkozó) makrogazdasági előrejelzések készítésére vagy jóváhagyására, valamint a nemzeti költségvetési szabályoknak való megfelelés nyomon követésére terjedt ki. Ezek a feladatok csak a 2011/85/EU irányelv módosításait követően váltak a független költségvetési intézmények feladataivá valamennyi uniós tagállamban, és ekkor egészítették ki őket más feladatokkal. Emiatt néhány tagállam elegendőnek tartotta, hogy a független költségvetési intézményektől csak e szűk megbízatás teljesítését követelje meg, míg mások kiterjesztették azt, vagy legalábbis biztosították a független költségvetési intézmények számára az ehhez szükséges szabadságot és eszközöket. Ezt tükrözi a SIFI-mutató, amely a Bizottság által az uniós független pénzügyi intézményektől a költségvetési irányítási adatbázis éves felméréséhez gyűjtött adatokon alapul (2. ábra). A SIFI-mutató a független költségvetési intézmények feladatainak hatókörét méri, súlyozva a feladatvégzés intenzitásával és az intézmény megbízatásának jogi erejével. Tehát nem azt jelzi, hogy ezen intézmények mennyire hatékonyak vagy függetlenek, illetve hogy milyen hatást gyakorolnak a költségvetési politikára. Amint az várható volt, az általános mutató nagy fokú időbeli stabilitást mutat, bár néhány független költségvetési intézmény mutatója az elmúlt években erősödött.
2. ábra A független költségvetési intézmények tevékenységi körének változása (SIFI-mutató)
Forrás: Európai Bizottság, költségvetési irányítási adatbázis (2025. évi kiadás)
Megjegyzés: A SIFI-mutató lehetséges legmagasabb értéke 100.
Öt független költségvetési intézmény számolt be arról, hogy ő készíti el a tagállama költségvetési terveihez alapul szolgáló makrogazdasági előrejelzéseket. További 14 független költségvetési intézmény számolt be arról, hogy ezeket az előrejelzéseket vagy maga hagyja jóvá, vagy egy olyan bizottságon keresztül, amely a független költségvetési intézményhez kapcsolódik, vagy amelyben szavazati joggal rendelkezik. Két euroövezeti tagállam (Finnország és Franciaország) számolt be arról, hogy független költségvetési intézményeik csupán értékelik ezeket az előrejelzéseket, míg a legtöbb euroövezeten kívüli tagállamban a független költségvetési intézmények arról számoltak be, hogy eddig alig vagy egyáltalán nem vettek részt a makrogazdasági előrejelzések elkészítésében vagy értékelésében.
A független költségvetési intézmények valamivel kevésbé vesznek részt a költségvetési előrejelzésekkel kapcsolatos munkában: az intézmények mintegy fele számolt be arról, hogy a költségvetési tervek parlament általi elfogadása előtt jóváhagyja vagy értékeli a költségvetési előrejelzéseket. Ez nem jelenti azt, hogy ezek a független költségvetési intézmények saját teljes körű költségvetési előrejelzésükre alapoznák értékelésüket, mivel a legtöbbjüknél nem ez a helyzet, és azt sem jelenti, hogy a többi független költségvetési intézmény közül egyik sem készít saját költségvetési előrejelzést, mivel vannak olyanok, amelyek igen. Csak néhány független költségvetési intézmény (pl. Ausztria [FISK], Belgium [FPB], Olaszország és Hollandia [CPB]) alapozza értékelését számszerű szakpolitikai költségbecslésre.
Lengyelország kivételével valamennyi tagállam arról számolt be, hogy rendelkezik olyan független költségvetési intézménnyel, amelynek feladata a nemzeti költségvetési szabályoknak való megfelelés utólagos nyomon követése, mivel ez a független költségvetési intézmények alapvető tevékenysége, és szinte ugyanennyi tagállam számolt be arról, hogy az intézmény megbízatása a megfelelés előzetes ellenőrzésére is kiterjed.
A független költségvetési intézmények valamivel több mint fele számolt be arról, hogy valamilyen formában végez hosszú távú fenntarthatósági elemzést, és legtöbbjük azt állította, hogy ez a feladat kifejezetten a megbízatása részét képezi. Tükrözve azt a tényt, hogy a fenntarthatósági elemzések viszonylag erőforrás-igényes tevékenységek, és azokat gyakran a fent említett egyéb feladatok mellett végzik, elsősorban a több erőforrással rendelkező független költségvetési intézmények jelezték, hogy ilyen feladatot is ellátnak, például Ausztriában (WIFO), Belgiumban (FPB), Spanyolországban, Olaszországban, Hollandiában (CPB), Portugáliában és Szlovákiában. Mindazonáltal néhány kisebb független költségvetési intézmény is beszámolt arról, hogy kisebb-nagyobb mértékben aktív ezen a területen, például Ausztriában (FISK), Csehországban, Írországban, Litvániában, Lettországban és Szlovéniában (FC). Azon intézményeknek, amelyek nem végeznek semmilyen tevékenységet a hosszú távú fenntarthatósággal kapcsolatban, szinte mindegyike viszonylag kicsi.
Ami a független költségvetési intézményeknek a nemzeti középtávú költségvetési-strukturális tervek (MTFSP) első körében való részvételét illeti, a kép változó, aminek az lehet az oka, hogy a tagállamoknak 2025 végéig van idejük átültetni a 2011/85/EU irányelv módosításait, és nem sok idejük volt arra, hogy kiismerjék az új uniós költségvetési irányítási keretet. Továbbá, amint azt már említettük, a tagállamok csak 2032. május 1-jétől lesznek jogszabály szerint kötelesek bevonni a független költségvetési intézményeket a nemzeti középtávú költségvetési-strukturális tervek kialakításába. Mindazonáltal a tagállamok mintegy fele számolt be arról, hogy a középtávú költségvetési-strukturális tervek első körébe valamilyen módon legalább egy független költségvetési intézményt bevont, főként úgy, hogy az intézmény jóváhagyta (vagy egyes esetekben maga készítette el) a terv alapjául szolgáló makrogazdasági előrejelzéseket. Néhány független költségvetési intézmény anélkül is értékelte a terveket, hogy erre hivatalosan megbízást kapott volna.
Hasonlóképpen, mivel a nemzeti költségvetési keret következetességének, koherenciájának és hatékonyságának értékelése csak a 2011/85/EU irányelv módosítását követően vált kötelező feladattá, nem meglepő, hogy csak kevés független költségvetési intézmény jelezte, hogy foglalkozik ezzel, és azok is gyakran csak korlátozott mértékben, a keret egészének átfogó elemzése nélkül.
2.3. Az uniós független költségvetési intézmények kapacitása
2.3.1. Pénzügyi erőforrások és személyzet
A független költségvetési intézmények rendelkezésére bocsátott pénzügyi erőforrások szintje jelentős eltéréseket mutat az intézmények között. A 2024-ben biztosított legalacsonyabb költségvetési előirányzat 100 000 EUR volt (Luxembourg/CNFP), míg egyes önálló független költségvetési intézmények jelentősen magasabb költségvetésről számoltak be (Spanyolországban mintegy 11 millió EUR) 11 . Azon független költségvetési intézmények költségvetését alapul véve, amelyek azonosítani tudják a saját költségvetésüket, a független költségvetési intézmények medián költségvetése körülbelül 900 000 EUR volt. Három független költségvetési intézmény (Belgium/SPBR, Franciaország és Hollandia/CoS) nem tudott összeget megadni, mivel arról számoltak be, hogy a tevékenységük finanszírozása az anyaintézmény általános költségvetéséből származik, amely felett kevés ellenőrzésük van. A költségvetési előirányzatok eltérő nagysága elsősorban a független költségvetési intézmények technikai személyzetének eltérő méretét tükrözi, de több más intézményi jellemzőt is, amelyeket az alábbiakban részletesebben ismertetünk 12 .
A független költségvetési intézmények személyzetének létszáma körülbelül egy teljes munkaidős egyenértékű munkaerőtől (Németország) 13 67-ig (Spanyolország) terjed. A személyzet medián létszáma 6,5 fő, míg a két középkvartilis 4–20 fő között mozgott 14 . Ami a független költségvetési intézmények elemzési kapacitását illeti, a közgazdászok és jogi szakértők medián száma négy fő volt, akik átlagosan a teljes személyzet mintegy kétharmadát tették ki 15 .
Bár ezek a számok kirajzolnak egy általános képet, az országspecifikus tényezők miatt óvatosan kell értelmezni őket. Például az összes független költségvetési intézmény több mint fele számolt be arról, hogy különböző mértékű anyagi támogatásban részesülnek más intézményektől. Ez sokszor azt jelenti, hogy közösek a szolgálataik, például az informatika, az emberi erőforrások és a kommunikáció területén, helyiségeket bocsátanak a rendelkezésükre vagy személyzetet rendelnek ki hozzájuk. Ezenkívül néhány esetben a közölt számok nem tartalmazták a makrogazdasági előrejelzések jóváhagyását végző bizottságokon keresztül biztosított személyzeti erőforrásokat (Németország és Szlovákia).
Több független költségvetési intézmény esetében a költségvetési előirányzataik a ténylegesnél nagyobbnak tüntették fel a rendelkezésre álló erőforrásokat, mivel gyakran a független költségvetési intézményen belüli álláshelyek elméleti számát vették alapul, amelyeket nem mindig voltak betöltve. Ez azt jelentette, hogy a valóságban a független költségvetési intézmény a számára elkülönített költségvetési előirányzatnál kevesebb, néha jelentősen kevesebb forrást használt fel. A független költségvetési intézmények több okból is nehezen tudták az álláshelyeket betölteni. Az érintett intézmények gyakran a fizetést nevezték meg problémaként, konkrétabban azt, hogy nem határozhatták meg önállóan a személyzet bérszintjét, hanem a köztisztviselőkre vonatkozó bértáblázatokat kellett követniük, és emiatt nehéz volt megfelelő profillal rendelkező jelölteket vonzani és azokat megtartani. Problémát okoztak továbbá a nehézkes adminisztratív eljárások is, amelyek késleltették a felvételi eljárásokat, ami viszont korlátozta a pályázati feltételeknek megfelelő pályázók körét.
Nagyon kevés tagállam számolt be arról, hogy a független költségvetési intézmények stabil finanszírozását jogi eszközökkel védi. Az egyik tagállam (Málta) olyan jogszabályt vezetett be, amely előírja, hogy a független költségvetési intézmény előirányzatainak követniük kell az inflációt. Egy másik tagállam (Lettország) előírta, hogy a független költségvetési intézmények finanszírozásának elegendőnek kell lennie bizonyos számú, az ilyen intézmények által végzendő tevékenység fedezésére. Egy harmadik tagállamban (Portugália) jogszabály rendelkezik arról, hogy az állami költségvetési előirányzatok csak kivételes és kellően indokolt körülmények között csökkenthetők. Más tagállamokban (pl. Ausztriában) léteznek a fent leírtakhoz hasonló célokat szolgáló bevett gyakorlatok, de ezeket jogszabály nem rögzíti.
2.3.2. Függetlenség
Az, hogy egy független költségvetési intézmény mennyire képes befolyásolni a költségvetési politikát, nemcsak a költségvetési forrásaitól vagy a képzett személyzet létszámától függ (lásd az előző alszakaszt), hanem az intézmény függetlenségétől is. Ha egy független költségvetési intézményt nem tekintenek függetlennek, akkor könnyen megtörténhet, hogy az elemzéseit és véleményét elfogultnak fogják tartani, és a vitákban kevésbé fogják azokat figyelembe venni. Nincs egyetlen legjobb módszer a független költségvetési intézmények függetlenségének mérésére. Ugyanakkor a legfontosabb intézményi jellemzők, valamint az arra vonatkozó mutatók, hogy az intézmény a gyakorlatban mennyire tud szabadon cselekedni és kommunikálni a hatáskörén belül, képesek megragadni a függetlenség garantálásának szempontjából legfontosabb tényezők jelentős részét 16 .
Az indokolatlan beavatkozással szembeni első védelmi vonalat azon jogszabályok megléte jelenti, amelyek tiltják a független költségvetési intézmények számára, hogy bárkitől utasításokat fogadjanak el. Az uniós független költségvetési intézmények mintegy felére vonatkoznak ilyen rendelkezések. További egyharmaduk esetében a jogszabályok általánosabb módon hivatkoznak az intézmény függetlenségére. Mivel a 2011/85/EU irányelv módosítása kifejezetten tartalmazza azt a követelményt, hogy meg kell tiltani a független költségvetési intézmények számára az utasítások elfogadását, azoknak a tagállamoknak, amelyek még nem vezettek be erre vonatkozó konkrét rendelkezést, ezt meg kell tenniük.
Egy másik kritérium az átlátható kinevezési eljárások és a megfelelő szakmai alkalmassági követelmények megléte, a célja pedig annak biztosítása, hogy megfelelő személyeket jelöljenek ki az intézmény vezetésére, akár az intézmény vezetőjeként, akár vezetőségének tagjaként 17 . A legtöbb független költségvetési intézmény jogszabályon alapuló kinevezési eljárásokkal rendelkezik, bár a kormány – különösen a Pénzügyminisztérium képviselői – gyakran jelentős befolyással bírnak a kinevezési eljárás felett, ami magában hordozza az önérdeken alapuló elfogultság kockázatát. Portugáliában és Görögországban a kinevezési eljárásokban az érdekelt felek szélesebb köre vesz részt, beleértve a Számvevőszék elnökét és a központi bank elnökét. Írországban nyilvános versenyvizsgát hirdetnek meg, amelyet követően egy kiválasztási bizottság, amely többek között a független költségvetési intézmény hivatalban lévő elnökéből és egy külső érdekelt félből áll, összeállítja az előválogatott jelöltek listáját. Olaszországban a jelölteket egy tízfős listáról választják ki, a listán lévő személyeket pedig a parlament két házának költségvetési bizottságai választják ki kétharmados többséggel.
Ami a szakmai kompetenciákra vonatkozó követelményeket illeti, szinte minden független költségvetési intézményre vonatkoznak olyan szabályok vagy jogszabályok, amelyek meghatározzák a vezetői funkció betöltéséhez szükséges képesítéseket és tapasztalatot, gyakran a közgazdasági és államháztartási szakértelemre helyezve a hangsúlyt. Vannak azonban olyan esetek is, amikor a szakmai követelményeket általánosabban határozzák meg (különösen azokban az intézményekben, amelyek a független költségvetési intézmények feladatain kívül más feladatokat is ellátnak), vagy amikor olyan kritériumokat alkalmaznak, amelyek szükségtelenül korlátozhatják a jelöltek körét, mint például az a követelmény, hogy a jelöltnek az adott tagállam állampolgárának kell lennie. Néhány független költségvetési intézmény esetében nincsenek kifejezett szakmai alkalmassági követelmények, de a vezetés ettől függetlenül nagyon magasan képzett.
A független költségvetési intézmények függetlenségének egyik kulcsfontosságú garanciája az, hogy szabadon kommunikálhassanak (e kritérium gyakorlatibb vonatkozásait a következő alszakasz vizsgálja). Franciaország kivételével (amelynek független költségvetési intézménye csak a költségvetési jogszabályok meghatározott listájáról tehet közzé véleményt) a független költségvetési intézmények valamennyi tagállamban hivatalosan jogosultak a szabad kommunikációra. Hasonlóan fontos garancia a független költségvetési intézményeknek az információkhoz való hozzáféréshez való joga és e jog gyakorlati alkalmazása. A független költségvetési intézmények mintegy háromnegyede jogszabály szerint jogosult hozzáférni a feladatai ellátásához szükséges információkhoz. Más független költségvetési intézmények esetében hivatalos megállapodások rögzítik ezt a jogot. Néhány független költségvetési intézmény esetében ezt a jogot sem jogszabály, sem hivatalos megállapodás nem rögzíti. A tapasztalatok azonban azt mutatják, hogy a formális jog a gyakorlatban egyáltalán nem garantálja az információkhoz való időben történő és teljes körű hozzáférést. Ennek kezelése érdekében egyes független költségvetési intézmények egyetértési megállapodásokat vagy hasonló megállapodásokat írtak alá, amelyek meghatározzák a benyújtandó információk tartalmát, ütemezését és formátumát. Mindazonáltal továbbra is merülnek fel problémák, gyakran a költségvetési adatokkal és a költségvetésekben és a kormányzati tervekben szereplő költségvetési intézkedésekre vonatkozó információkkal kapcsolatban.
A költségvetési politikára vonatkozó megbeszélésekhez szükséges információk biztosítása és a független költségvetési intézmények e megbeszélésekben betöltött szerepének megerősítése érdekében fontos, hogy a független költségvetési intézmények folyamatos párbeszédet folytassanak a kormánnyal a költségvetési politika kritikus kérdéseiről. Ez történhet spontán módon, vagy ösztönözhető a hatóságok számára előírt azon jogi kötelezettséggel, hogy vagy feleljenek meg a független költségvetési intézmény különböző értékeléseinek és véleményeinek, vagy indokolják meg, hogy miért nem kívánják ezt megtenni; ez a „tartsd be vagy indokold meg” elv már szerepel a 2011/85/EU irányelvben, és 2026-ig át kell ültetni a nemzeti jogba. A legtöbb tagállamban a „tartsd be vagy indokold meg” elvet eddig ténylegesen csak a korrekciós mechanizmussal kapcsolatban alkalmazták, azaz amikor megállapítást nyert, hogy egy tagállam nem felelt meg egy költségvetési szabálynak 18 . Az kevésbé jellemző, hogy a hatóságokat ilyen jogi kötelezettség terheli a független költségvetési intézmények által kiadott egyéb értékelések és vélemények tekintetében. Egyes tagállamokban, különösen azokban, amelyekben a független költségvetési intézmény szerepét egy régóta fennálló intézmény tölti be (pl. Dánia vagy Hollandia/CPB), bevett hagyomány, hogy a kormány – többek között a költségvetés területén is – reagál a független költségvetési intézmény értékelésére, még jogi kötelezettség nélkül is. Ezzel szemben a jogi kötelezettség megléte önmagában nem garantálja sem az érdemi reakciót, sem azt, hogy a független költségvetési intézmény és a kormány közötti interakciók jelentős médiafigyelmet kapnak.
A független költségvetési intézmények másik kulcsfontosságú érdekelt fele a nemzeti parlament. A jogalkotókkal való találkozás és a költségvetési politikával kapcsolatos kérdéseik megválaszolása révén a független költségvetési intézmények potenciálisan semleges döntőbírónak tekinthetők a költségvetési kérdésekben, és lehetőségük nyílik véleményük kifejtésére. Bár a legtöbb tagállam általában meghívja a független költségvetési intézményeket meghallgatásokra, csak néhány tagállamnak van tényleges jogi kötelezettsége erre, de a legtöbb tagállamban ettől függetlenül sor kerül ilyen meghallgatásokra. 2024-ben az összes független költségvetési intézmény mintegy egyharmada legalább négyszer jelent meg a parlamentben. Ezzel szemben egynegyedüket egyáltalán nem hívták meg. A parlamenti kérdések független költségvetési intézmények általi megválaszolásának gyakorlata nem túl elterjedt az EU-ban. 2024-ben a független költségvetési intézmények fele egyáltalán nem vett részt ilyen tevékenységben, viszont néhányuk több mint négyszer is.
Végezetül elmondható, hogy a független költségvetési intézmények erősíthetik a függetlenségüket, ha rendszeresen alávetik magukat független értékelők által végzett külső értékeléseknek. A külső értékelések nyomán általában ajánlások születnek mind a független költségvetési intézmények, mind a hatóságok számára arra vonatkozóan, hogy miként lehetne javítani a független költségvetési intézmények szervezetét, munkáját és hatását. Bár ez a gyakorlat eddig nem volt nagyon elterjedt az EU-ban, és a független költségvetési intézmények mintegy kétharmada soha nem esett át ilyen értékelésen, a módosított irányelv a jövőben kötelezővé teszi az ilyen értékeléseket. Jelenleg amennyiben végeznek értékeléseket, azok többnyire önkéntesek. Azokban az esetekben, amikor az értékeléseket jogszabályi keret vagy régóta fennálló gyakorlat alapján végzik, azokra általában megfelelő időközönként, azaz 4–6 évente kerül sor (pl. Litvánia és Írország).
2.3.3. Kommunikáció
A független költségvetési intézmények kapacitását (és függetlenségét) alátámasztó harmadik szempont az, hogy képesek-e a gyakorlatban széles közönséget elérni, és ennek következtében a technikai szakértelem és a pártatlanság tekintetében jó hírnévre szert tenni a kulcsfontosságú érdekelt felek – köztük a nagyközönség – körében, valamint a költségvetési politikai viták nélkülözhetetlen referenciapontjává válni. Azok a független költségvetési intézmények, amelyek nagy jelentőséget tulajdonítanak a külső kommunikációnak, amelyek számos csatornát és fórumot használnak üzeneteik közvetítésére, és amelyek aktívan kiigazítják kommunikációs stratégiájukat annak hatása alapján, nagyobb valószínűséggel tudják befolyásolni a költségvetési politikai vitákat, mint a passzívabb intézmények. A kisebb független költségvetési intézmények számára nehézséget jelenthet az ilyen kommunikációs tevékenységek kidolgozása.
Ami a hivatalosabb kommunikációt illeti, a független költségvetési intézmények mintegy egyharmada külön kommunikációs stratégiával rendelkezik, és kétharmaduk hivatalos külső kommunikációs szerepet ruház az elnökre. A gyakorlatban a külső kommunikáció egyik legelterjedtebb módja az, hogy a független költségvetési intézmény vezetője a fősodorhoz tartozó televízió- és rádiócsatornákon vagy napilapokban interjút ad. A független költségvetési intézmények háromnegyede számolt be arról, hogy 2024 folyamán rendszeresen sor került interjúkra, amelyek közül néhány az intézmény véleményeinek/ajánlásainak közzétételéhez kapcsolódott. A független költségvetési intézmények hasonló arányban számoltak be arról is, hogy sajtócikkeket (véleménycikkeket stb.) jelentettek meg a fősodorhoz tartozó hazai médiában. A kommunikáció másik gyakori módja a sajtóközlemények kiadása: a független költségvetési intézmények fele arról számolt be, hogy 2024-ben legalább hét sajtóközleményt adott ki 19 , további negyedük pedig legalább négyet. A sajtókonferenciák kevésbé voltak gyakoriak: 2024-ben a független költségvetési intézményeknek csak egyharmada tartott legalább hármat, további egyharmaduk mindössze egyet vagy kettőt, további egyharmaduk pedig egyáltalán nem tartott ilyet.
A független költségvetési intézmények mintegy fele számolt be arról, hogy legalább egy részmunkaidős alkalmazottja külső kommunikációra szakosodott. Nem meglepő módon a legnagyobb intézményekre (Ausztria/WIFO, Belgium/FPB, Spanyolország, Olaszország, Luxemburg/STATEC, Hollandia/CPB, Portugália, Szlovénia/IMAD és Szlovákia) vagy a nagyobb intézményekbe beágyazott intézményekre (Finnország, Litvánia és Hollandia/CoS) jellemzőbb, hogy rendelkeznek szakosodott kommunikációs személyzettel, míg a kisebb intézmények néhány kivételtől eltekintve általában nem rendelkeztek kommunikációs szakemberekkel. A független költségvetési intézmények több mint háromnegyede rendelkezett legalább egy közösségimédia-fiókkal. A közösségimédia-jelenléttel nem rendelkező független költségvetési intézmények általában ugyanazok, amelyekre a legkevésbé jellemző, hogy sajtókonferenciákat vagy általában véve konferenciákat szerveznek, vagy mások által szervezett konferenciákon vesznek részt. Ugyanezek a független költségvetési intézmények hajlamosak voltak arra is, hogy semmilyen módon ne kövessék nyomon a médiavisszhangjukat, szemben a független költségvetési intézmények kétharmadával, amelyek arról számoltak be, hogy valamilyen mértékben végeznek ilyen nyomon követést.
3. Következtetés
Amikor 2011-ben, a pénzügyi válságot követően a független költségvetési intézményeket érintő uniós jogszabályokat fogadtak el, csak körülbelül egy tucat tagállam rendelkezett független költségvetési intézményekkel, és több esetben ezen intézmények feladatait nem is határozták meg teljes mértékben. 2018-ra számos további független költségvetési intézményt hoztak létre, és mostanra valamennyi tagállam rendelkezik – vagy hamarosan rendelkezni fog – ilyen intézménnyel (a lengyel független költségvetési intézmény 2026. január 1-jén kezdi meg működését). Emellett 2011 óta számos független költségvetési intézmény a színvonalas elemzéseinek köszönhetően fontos szereplővé vált a nemzeti költségvetési politikai vitákban.
A tagállamok eltérő közigazgatási hagyományainak tiszteletben tartása és a nemzeti felelősségvállalás ösztönzése érdekében az uniós jogszabályok jelentős mozgásteret biztosítottak a tagállamok számára annak eldöntésében, hogy hogyan hajtsák végre a különböző rendelkezéseket, amelyek egyébiránt főként csak az euroövezeti tagállamokat érintették. Ez jelentős különbségeket eredményezett az uniós független költségvetési intézmények között, ami leginkább a rájuk bízott feladatok és az azok végrehajtására elkülönített erőforrások tekintetében látható. Jelentős különbségek vannak az uniós független költségvetési intézmények között a függetlenségük biztosítékai tekintetében is. Ezek közé tartozik például a külső beavatkozással szembeni jogi védelemük, továbbá olyan gyakorlati szempontok, hogy a független költségvetési intézmények képesek-e megfelelő személyzetet vonzani, és időben hozzájutni a szükséges információhoz. Hasonló különbségek figyelhetők meg a független költségvetési intézmények azon képességében is, hogy megszólítsák a különböző érdekelt feleket és a nyilvánosságot, mivel a nagyobb intézmények általában fejlettebb kommunikációs mechanizmusokkal rendelkeznek.
Azok az intézmények, melyeket már a független költségvetési intézményekre vonatkozó jogszabályok hatálybalépése előtt létrehoztak, gyakrabban működnek a bevett gyakorlat és íratlan szabályok alapján, mint a közelmúltban létrehozott független költségvetési intézmények. Bár ez a nemzeti felelősségvállalás magas fokára utal, a 2011/85/EU irányelv módosításainak célja végső soron az, hogy ezeket a gyakorlatokat a fokozott védelem biztosítása érdekében hivatalosan beépítsék a nemzeti jogszabályokba.
A tapasztalatok azt is megmutatták, hogy viszonylag rövid időn belül jelentős előrelépés érhető el. A spanyol, ír és portugál példák azt mutatják, hogy ha a független költségvetési intézmények számára biztosítják a megfelelő keretfeltételeket, azok viszonylag gyorsan erős szereplővé válhatnak a költségvetési politikára vonatkozó vitákban.
Azt is kimutatták, hogy a független költségvetési intézmények számára biztosított pénzügyi és emberi erőforrások szintje nagyban befolyásolja, hogy egy független költségvetési intézmény mit tehet. Ez nemcsak a független költségvetési intézmények által elvégezhető feladatok számát érinti, hanem azt is, hogy milyen alapossággal tudják ellátni ezeket a feladatokat, és mennyit tudnak áldozni arra a rendkívüli jelentőségű feladatra, hogy a független költségvetési intézmény üzeneteit eljuttassák a kulcsfontosságú érdekelt felekhez és a szélesebb nyilvánossághoz. Mivel a 2011/85/EU irányelv módosításai új feladatokat és szigorúbb függetlenségi biztosítékokat vezettek be, a jövőben még fontosabbá válik annak biztosítása, hogy a független költségvetési intézmények elegendő forrással rendelkezzenek, amely felett teljes körű ellenőrzést gyakorolnak.
Az e jelentésben szereplő információk és elemzések, amelyeket a jövőben hasonló helyzetfelmérések keretében frissítenek, alapul szolgálnak annak értékeléséhez, hogy a független költségvetési intézmények „elégséges kapacitást építettek-e ki” ahhoz, hogy „véleményt adjanak ki a nettó kiadási pályát alátámasztó makrogazdasági előrejelzésekről és makrogazdasági feltételezésekről” 20 . Annak megállapításához, hogy egy független költségvetési intézmény a kapacitása tekintetében megfelel-e bizonyos „minimumstandardoknak”, a független költségvetési intézmények számos jellemzőjének átfogó értékelésére lesz szükség, szakértők bevonásával. E standardok kapcsán mind a bemeneteket, mind a kimeneteket figyelembe kell venni: az előbbiek olyan jellemzőket fednek le, mint például a 2011/85/EU irányelv módosításaiban meghatározott függetlenségi kritériumok teljesülése, az utóbbiak pedig inkább a független költségvetési intézmény által előállított anyagok hatókörére és minőségére, valamint ezek közlésének módjára vonatkoznak. E tekintetben a 2011/85/EU irányelv módosításai által megkövetelt külső értékelések különösen fontosak lesznek a független költségvetési intézmények kapacitásának részletesebb és átfogóbb értékeléséhez.
1. melléklet
Független költségvetési intézmények (IFI-k) az EU-ban
|
Tagállam |
IFI – teljes név |
IFI – mozaikszavas név/rövidített név |
|
AT |
Osztrák Költségvetési Tanácsadó Testület |
FISK |
|
Osztrák Gazdaságkutató Intézet |
WIFO |
|
|
BE |
Szövetségi Tervezési Hivatal |
FPB |
|
Pénzügyi Főtanács – közszektor-hitelezési követelmények |
HCF – PSBR |
|
|
BG |
Bolgár Költségvetési Tanács |
FCB |
|
CY |
Ciprusi Költségvetési Tanács |
FCC |
|
CZ |
Cseh Költségvetési Tanács |
CFC |
|
DE |
A Stabilitási Tanács Független Tanácsadó Testülete |
Tanácsadó testület |
|
DK |
Dán Gazdasági Tanácsok |
DEC |
|
EE |
Észt Költségvetési Tanács |
FCE |
|
EL |
Görög Költségvetési Tanács |
HFISC |
|
ES |
Költségvetési Felelősséggel Foglalkozó Független Hatóság |
AIReF |
|
FI |
Finn Nemzeti Számvevőszék |
NAOF – FPMD |
|
FR |
Államháztartási Főtanács |
HCPF |
|
HR |
Költségvetési Politikáért Felelős Bizottság |
FPC |
|
HU |
Magyarország Költségvetési Tanácsa |
FCH KV |
|
IE |
Ír Költségvetési Tanácsadó Testület |
IFC |
|
IT |
Parlamenti Költségvetési Hivatal |
PBO |
|
LT |
Litván Nemzeti Számvevőszék (Költségvetés-ellenőrzési Osztály) |
NAOL – BMD |
|
LU |
Nemzeti Államháztartási Tanács |
CNFP |
|
Luxemburgi Nagyhercegség Nemzeti Statisztikai és Gazdaságtudományi Intézete |
STATEC |
|
|
LV |
A Lett Köztársaság Költségvetési Fegyelemmel Foglalkozó Tanácsa |
FDC |
|
MT |
Máltai Költségvetési Tanácsadó Testület |
MFAC |
|
NL |
Államtanács |
CoS – AD |
|
Holland Gazdaságpolitikai Elemző Iroda |
CPB |
|
|
PT |
Portugál Államháztartási Tanács |
KHP |
|
RO |
Román Költségvetési Tanács |
RFC |
|
SE |
Svéd Költségvetési Politikai Tanács |
SFPC |
|
SI |
Költségvetési Tanács |
FC |
|
A Szlovén Köztársaság Makrogazdasági Elemzési és Fejlesztési Intézete |
IMAD |
|
|
SK |
Költségvetési Felelősség Tanácsa |
CBR |
HL L 306., 2011.11.23., 41. o.
Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2024/1263 rendelete (2024. április 29.) és
a Tanács (EU) 2024/1264 rendelete (2024. április 29.) a túlzott hiány esetén követendő eljárás végrehajtásának felgyorsításáról és pontosításáról szóló 1467/97/EK rendelet módosításáról , valamint a Tanács (EU) 2024/1265 irányelve (2024. április 29.) a tagállamok költségvetési keretrendszerére vonatkozó követelményekről szóló 2011/85/EU irányelv módosításáról .
Időközi jelentés a tagállamok költségvetési keretrendszerére vonatkozó követelményekről szóló 2011/85/EU irányelv módosításáról szóló, 2024. április 29-i (EU) 2024/1265 irányelv végrehajtása terén elért eredményekről.
Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2024/1263 rendelete (2024. április 29.) a gazdaságpolitikák hatékony összehangolásáról és a többoldalú költségvetési felügyeletről, valamint az 1466/97/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről, 11. és 15. cikk.
A tagállamok költségvetési keretrendszerére vonatkozó követelményekről szóló 2011/85/EU irányelv mellett idetartozik a költségvetésiterv-javaslatok monitoringjára és értékelésére, valamint az euroövezeti tagállamok túlzott hiánya kiigazításának biztosítására vonatkozó közös rendelkezésekről szóló 473/2013/EU rendelet is. Az uniós jogi kereten kívül a gazdasági és monetáris unióbeli stabilitásról, koordinációról és kormányzásról szóló, 2012 márciusában aláírt kormányközi megállapodás is tartalmaz olyan rendelkezéseket, amelyek a legtöbb tagállamban hatással vannak a független költségvetési intézményekre, különösen a megállapodás III. címe, amely meghatározza az úgynevezett „költségvetési paktumot”. A 2024. évi reform beépítette a költségvetési paktumot az uniós jogba.
A független költségvetési intézmények teljes nevét lásd az 1. mellékletben.
A legtöbb esetben ezek az intézmények szélesebb körű megbízatással rendelkeznek, mint a tipikus független költségvetési intézmények, mivel még a független költségvetési intézmények létrehozásának kezdete előtt hozták őket létre.
Ez a szám azokat az intézményeket foglalja magában, amelyek a független költségvetési intézmények legalább egy, az uniós szintű jogszabályokban felsorolt feladatát ellátják, és amelyek megfelelnek a függetlenség alapvető kritériumainak is. Egyes tagállamokban (pl. Ausztria, Görögország és Portugália) vannak olyan intézmények – például parlamenti költségvetési hivatalok –, amelyek a független költségvetési intézményekéihez hasonló feladatokkal vannak megbízva, azonban a független költségvetési intézmények által végzendő hivatalos feladatok közül egyet sem látnak el.
Ez az öt tagállam Ausztria, Belgium, Luxemburg, Hollandia és Szlovénia.
Az (EU) 2024/1265 irányelv (14) preambulumbekezdése ezért kimondja, hogy „(k)erülni kell a monitoringgal összefüggő feladatok intézmények közötti túlzott felaprózását”.
A legnagyobb – a független költségvetési intézmények feladatain túlmutató megbízatással rendelkező – intézmények némelyike gyakran az egész intézmény költségvetési előirányzatát feltüntette, ami megnehezíti a kisebb független költségvetési intézményekkel való összehasonlítást.
A független költségvetési intézmények költségvetésének összehasonlításakor azt is figyelembe kell venni, hogy a bérszintek tagállamonként eltérőek.
Itt a makrogazdasági előrejelzés jóváhagyásának feladatát és személyzeti igényeit a független költségvetési intézmény egyik intézményi tagja, a közös gazdasági előrejelzést készítő csoport (Joint Economic Forecast group) látja el.
A független költségvetési intézmények feladatain túlmutató feladatokat is ellátó nagyobb intézmények esetében a feltüntetett személyzeti létszám gyakran a független költségvetési intézmény feladataira fordított teljes munkaidős egyenértékre vonatkozó becslés eredménye, ami némileg szubjektív, vagy pedig a teljes személyzeti létszámot tüntették fel ahelyett, hogy a független költségvetési intézmény feladataival foglalkozó részre összpontosítottak volna, ami (sokkal) magasabb alkalmazotti létszámot eredményezett, mint a spanyol független költségvetési intézmény esetében.
A vezetőket is beleszámítva, akik gyakran elemző munkát is végeznek, a medián 5-re emelkedik, a teljes személyzet átlagos aránya pedig körülbelül 80 %-ra. Néhány kisebb független költségvetési intézmény esetében a közgazdászok és a jogi szakértők a teljes személyzet mindössze 25–40 %-át tették ki (vezetőkkel együtt körülbelül 50 %), ami tovább korlátozta az intézmény kapacitását. Az egyéb kategóriák közé tartoznak az adminisztratív és egyéb alkalmazottak.
A független költségvetési intézmény rendelkezésére álló erőforrások szintén hozzájárulnak a függetlenségéhez, mivel megszabják annak korlátait, hogy mit tehet. Továbbá az is befolyásolja a függetlenségét, ha az érdekelt felek sikeres megszólítása révén (a 2.3.3. alszakasz témája) elismerik a költségvetési politikai vita kulcsfontosságú szereplőjeként. Ezek az elemek együttesen építik a független költségvetési intézmény kapacitását.
A legtöbb független költségvetési intézmény struktúrája úgy épül fel, hogy van egy igazgatóság, amely elnökből és néhány tagból áll, és rendelkezik egy titkársággal, amelyben technikai szakértők segítik az igazgatóságot az elemzések, jelentések stb. elkészítésében. Vannak azonban kivételek, mint például a spanyolországi AIReF, amelyet egyszemélyes elnökség vezet, amelyet az AIReF négy divíziójának vezetőiből álló végrehajtó bizottság segít.
Ez a költségvetési paktumról szóló megállapodásban meghatározott kötelezettségből következik. Lásd az 5. lábjegyzetet.
Beleértve a nagyobb intézményeket is, amelyek a független költségvetési intézmények feladatain kívül más feladatokat is ellátnak, ami azt jelenti, hogy nem minden sajtóközlemény kapcsolódott szükségszerűen független költségvetési intézményekkel kapcsolatos ügyekhez.
Ez az (EU) 2024/1263 rendelet 11. cikkének (2) bekezdése szerinti feltétel, amelynek teljesülnie kell, mielőtt az ilyen vélemények kötelezővé válnak.