KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 17.12.2025
COM(2025) 767 final
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY
w sprawie zdolności i zadań niezależnych instytucji fiskalnych w UE
{SWD(2025) 417 final}
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY
w sprawie zdolności i zadań niezależnych instytucji fiskalnych w UE
1.
Wprowadzenie
Dyrektywa Rady 2011/85/UE w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich weszła w życie w grudniu 2011 r. Był to ważny element pakietu ustawodawczego dotyczącego wzmacniania zarządzania gospodarczego (zwanego także „sześciopakiem”). W dyrektywie po raz pierwszy określono minimalne wymogi dotyczące ram budżetowych dla państw członkowskich. Przy uwzględnieniu doświadczeń zdobytych od 2011 r. cały system nadzoru gospodarczego został niedawno poddany przeglądowi, co doprowadziło do reformy paktu stabilności i wzrostu, którą wprowadzono w życie 30 kwietnia 2024 r. W tym kontekście dyrektywa Rady 2011/85/UE została zmieniona dyrektywą Rady (UE) 2024/1265.
W dyrektywie 2011/85/UE wprowadzono minimalne wymogi dotyczące systemów rachunkowości budżetowej i sprawozdawczości statystycznej, reguł i procedur regulujących przygotowywanie prognoz na potrzeby planowania budżetowego, numerycznych reguł fiskalnych specyficznych dla poszczególnych krajów, średniookresowych ram budżetowych oraz mechanizmów regulujących relacje budżetowe między organami publicznymi we wszystkich podsektorach sektora instytucji rządowych i samorządowych. Przegląd objął wszystkie te przepisy i miał na celu sprawdzenie, czy są nadal aktualne oraz czy były rozumiane i stosowane zgodnie z przeznaczeniem, jak również wzięto pod uwagę nowe elementy, wynikające z rozwoju sytuacji od 2011 r. W szczególności niezależne instytucje fiskalne dowiodły, że mogą odgrywać istotną rolę w kształtowaniu debaty na temat polityki budżetowej i we wspieraniu należytych praktyk budżetowych, jeżeli ich struktura instytucjonalna jest solidna i dysponują one odpowiednimi zasobami, w sytuacji gdy konsekwencje budżetowe zmiany klimatu stają się coraz bardziej palącym problemem. Dyrektywa (UE) 2024/1265 odzwierciedla wynik przeglądu i negocjacji z Radą i Parlamentem Europejskim skutkujących wprowadzeniem zmian do dyrektywy 2011/85/UE, które państwa członkowskie muszą transponować do prawa krajowego do dnia 31 grudnia 2025 r.
Nowo zmieniony art. 16 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2011/85/UE stanowi, że do dnia 31 grudnia 2025 r., a następnie co pięć lat, Komisja musi sporządzać sprawozdanie na temat aktualnej sytuacji w zakresie zdolności i zadań niezależnych instytucji fiskalnych w Unii, z uwzględnieniem postępów poczynionych od czasu wejścia w życie tej dyrektywy, w oparciu o ustalenia zawarte w opracowanej przez Komisję bazie danych dotyczących zarządzania budżetem i konsultacje z odpowiednimi zainteresowanymi stronami, z myślą o zbadaniu minimalnych standardów. W związku z tym Komisja sporządziła niniejsze sprawozdanie oraz towarzyszący mu dokument roboczy służb Komisji z indywidualnymi arkuszami informacyjnymi przedstawiającymi kluczowe dane i charakterystykę wszystkich 31 niezależnych instytucji fiskalnych mających obecnie siedzibę w UE oraz podsumowanie mocnych i słabych stron każdej z tych instytucji. Arkusze informacyjne opracowano na podstawie informacji przekazanych przez niezależne instytucje fiskalne na potrzeby wydania bazy danych Komisji z 2025 r. dotyczącej zarządzania budżetem (moduł niezależnych instytucji fiskalnych), a także na podstawie dodatkowych informacji przekazanych na potrzeby śródokresowego sprawozdania z postępów oraz uzyskanych w ramach różnych dwustronnych kontaktów z organami krajowymi i z niezależnymi instytucjami fiskalnymi. W niniejszym sprawozdaniu uwzględniono informacje dostępne do połowy października 2025 r., w tym przyjęte do tego czasu przepisy krajowe. Przedstawiono w nim ogólne wnioski wyciągnięte z informacji zawartych w arkuszach informacyjnych.
Celem niniejszego sprawozdania jest podsumowanie zadań i zdolności niezależnych instytucji fiskalnych UE z myślą o ułatwieniu wzajemnego uczenia się i dalszego rozwoju tych instytucji. Informacje przedstawione w niniejszym sprawozdaniu posłużą również jako punkt odniesienia przy porównywaniu kolejnych przeglądów. Jak już wspomniano, w dyrektywie zobowiązano Komisję do sporządzania co pięć lat sprawozdania dotyczącego zadań i zdolności niezależnych instytucji fiskalnych. Zapewni to również przydatne informacje na potrzeby oceny, w jakim stopniu niezależne instytucje fiskalne są w stanie wykonywać zadania, które od 2032 r. staną się obowiązkowe zgodnie z przepisami rozporządzenia (UE) 2024/1263 stanowiącego część paktu stabilności i wzrostu.
Celem niniejszego sprawozdania nie jest ocena zgodności przepisów krajowych ze zmienioną dyrektywą. Taka ocena zostanie przeprowadzona po upływie terminu transpozycji zgodnie z prawem UE.
Strukturę sprawozdania przedstawiono poniżej. W następnej sekcji przedstawiono pokrótce przegląd zmian, jakie zaszły od czasu wejścia w życie pierwotnej dyrektywy w 2011 r. W kolejnych dwóch podsekcjach podsumowano obecną sytuację w zakresie, odpowiednio, zadań i zdolności niezależnych instytucji fiskalnych UE. W drugiej z nich omówiono zasoby, niezależność oraz działania komunikacyjne tych instytucji. W ostatniej części sprawozdania podsumowano najważniejsze ustalenia.
2.
Zadania i zdolności niezależnych instytucji fiskalnych UE
2.1
Zmiany od czasu wejścia w życie dyrektywy 2011/85/UE
Nie ulega wątpliwości, że zmieniające się ramy prawne regulujące niezależne instytucje fiskalne były jednym z czynników stojących za gwałtownym wzrostem liczby niezależnych instytucji fiskalnych obserwowanym w UE w ciągu ostatnich piętnastu lat. Na wykresie 1 pokazano, że wiele nowych niezależnych instytucji fiskalnych powstało w latach następujących po światowym kryzysie finansowym oraz po przyjęciu nowego prawodawstwa UE w związku z tym kryzysem, w szczególności rozporządzenia (UE) nr 473/2013. Wcześniej w UE istniało tylko kilka takich instytucji – niektóre z nich jednak z długoletnim dorobkiem, jak WIFO w Austrii, CPB w Niderlandach, Duńska Rada Gospodarcza w Danii i Federalne Biuro Planowania w Belgii. Niedawno niezależne instytucje fiskalne utworzono w państwach członkowskich nienależących do strefy euro, w tym w Czechach i w Polsce. Najnowszą z nich jest polska Rada Fiskalna, która ma rozpocząć działalność 1 stycznia 2026 r. Oznacza to, że całkowita liczba niezależnych instytucji fiskalnych w UE będzie wynosić 32.
Wykres 1.
Liczba niezależnych instytucji fiskalnych w UE od 2010 r.
Źródło: Komisja Europejska, baza danych dotyczących zarządzania budżetem (wydanie z 2025 r.).
Uwaga: funkcjonowanie niezależnej instytucji fiskalnej w Polsce ma rozpocząć się w 2026 r.
Pięć państw członkowskich zdecydowało się na ustanowienie dwóch niezależnych instytucji fiskalnych, a każda z nich ma konkretne zadania. W każdym z tych pięciu przypadków jedna z dwóch niezależnych instytucji fiskalnych jest instytucją o długiej tradycji w zakresie prognoz makroekonomicznych. Przy wprowadzaniu niezależnych instytucji fiskalnych do krajowych ram budżetowych te państwa członkowskie uznały za zasadne, aby ta instytucja nadal przygotowywała prognozy makroekonomiczne stanowiące podstawę rządowych planów budżetowych, a druga instytucja przejęła pozostałe zadania niezależnej instytucji fiskalnej, które wynikają z prawodawstwa UE, tj. monitorowanie przestrzegania reguł fiskalnych oraz możliwie inne funkcje, takie jak ocena długoterminowej stabilności czy szacowanie kosztów budżetowych. Zmiany w dyrektywie 2011/85/UE wyraźnie zezwalają państwu członkowskiemu na posiadanie więcej niż jednej niezależnej instytucji fiskalnej, tak aby możliwe było uwzględnienie specyfiki poszczególnych systemów krajowych. Taki model może jednak utrudniać budowanie tożsamości niezależnej instytucji fiskalnej jako pojedynczego podmiotu, który opinia publiczna postrzega jako strażnika krajowej polityki budżetowej.
Istnieje również grupa niezależnych instytucji fiskalnych, które są powiązane z instytucją dominującą lub przy niej funkcjonują, takich jak krajowy organ kontroli (Finlandia, Francja i Litwa), lub w innych przypadkach rolę niezależnych instytucji fiskalnych powierzono instytucji, która wykonuje również inne zadania, niewchodzące w zakres zadań niezależnych instytucji fiskalnych (np. Austria/WIFO, Dania, Niderlandy/CPB i CoS, Luksemburg/STATEC, Słowenia/IMAD). Takie rozwiązania umożliwiają niezależnym instytucjom fiskalnym korzystanie z istniejącego zaplecza wiedzy fachowej oraz z wiarygodności, którą instytucja nadrzędna budowała przez wiele lat, a do tego zwykle wzmacniają ochronę budżetową niezależnej instytucji fiskalnej. Jednocześnie rośnie ryzyko, że szczególna rola niezależnej instytucji fiskalnej stanie się mniej wyrazista, co może utrudnić komunikację z opinią publiczną w sprawach fiskalnych.
Ponieważ należy umożliwić, aby krajowe ramy budżetowe odzwierciedlały charakterystyczne cechy instytucjonalne i tradycje każdego państwa, prawodawstwo UE dotyczące niezależnych instytucji fiskalnych nie narzuca jednego uniwersalnego rozwiązania, lecz pozostawia pole do wyboru dla poszczególnych krajów i pewien stopień elastyczności w odniesieniu do dokładnej interpretacji lub praktycznego stosowania niektórych przepisów. W efekcie między niezależnymi instytucjami fiskalnymi w UE występują stosunkowo duże różnice. W poniższych sekcjach przedstawiono krótki przegląd obecnej sytuacji w odniesieniu do niektórych kluczowych cech niezależnych instytucji fiskalnych.
2.2
Zakres zadań niezależnych instytucji fiskalnych UE
Znaczne różnice między niezależnymi instytucjami fiskalnymi UE są wyraźnie widoczne w zakresie ich zadań, zarówno tych wykonywanych w praktyce, jak i tych określonych w mandatach prawnych. Różnorodność ta może wynikać z faktu, że do czasu niedawnego przeglądu ram prawnych prawodawstwo UE przewidywało jedynie stosunkowo wąski mandat dla „niezależnych organów”, obejmujący głównie sporządzanie lub zatwierdzanie prognoz makroekonomicznych (w przypadku strefy euro) oraz monitorowanie zgodności z krajowymi regułami fiskalnymi. Dopiero po wprowadzeniu zmian do dyrektywy 2011/85/UE zadania te ustanowiono jako zadania niezależnych instytucji fiskalnych we wszystkich państwach członkowskich UE, a jednocześnie wprowadzono dodatkowe obowiązki. W związku z tym niektóre państwa członkowskie uznały, że wystarczy nałożyć na niezależne instytucje fiskalne jedynie ten wąski zakres zadań, podczas gdy inne poszerzyły ten mandat lub przynajmniej zapewniły tym instytucjom swobodę i środki do tego celu. Znajduje to odzwierciedlenie we wskaźniku zakresu działalności niezależnych instytucji fiskalnych (SIFI), czyli wskaźniku opartym na danych zebranych przez Komisję od unijnych niezależnych instytucji fiskalnych na potrzeby corocznego badania bazy danych dotyczących zarządzania budżetem (wykres 2). Wskaźnik ten mierzy zakres zadań niezależnych instytucji fiskalnych, ważony intensywnością realizacji poszczególnych zadań oraz mocą prawną mandatu tych instytucji. Nie wskazuje on zatem ich skuteczności, stopnia niezależności ani ich wpływu na politykę budżetową. Zgodnie z oczekiwaniami ogólna wartość wskaźnika cechuje się dużą stabilnością w czasie, chociaż w ostatnich latach wzrosła w przypadku kilku niezależnych instytucji fiskalnych.
Wykres 2.
Zmiana zakresu działalności niezależnych instytucji fiskalnych (wskaźnik SIFI)
Źródło: Komisja Europejska, baza danych dotyczących zarządzania budżetem (wydanie z 2025 r.).
Uwaga: najwyższa możliwa wartość wskaźnika SIFI wynosi 100.
Pięć niezależnych instytucji fiskalnych poinformowało, że sporządza prognozy makroekonomiczne stanowiące podstawę planów budżetowych swoich państw członkowskich. Kolejne 14 niezależnych instytucji fiskalnych poinformowało, że zatwierdza takie prognozy albo samodzielnie, albo za pośrednictwem komitetu działającego przy niezależnej instytucji fiskalnej lub takiego, w którym ma prawo głosu. Dwa państwa członkowskie należące do strefy euro zgłosiły, że ich niezależne instytucje fiskalne jedynie oceniają takie prognozy (Finlandia i Francja), natomiast w większości państw członkowskich spoza strefy euro niezależne instytucje fiskalne zgłosiły, że do tej pory uczestniczyły w bardzo niewielkim stopniu lub nie uczestniczyły wcale w przygotowaniu lub ocenie prognoz makroekonomicznych.
Zaangażowanie niezależnych instytucji fiskalnych w prognozy budżetowe jest nieco mniejsze, przy czym około połowa z nich informuje, że zatwierdza lub ocenia prognozy budżetowe przed przyjęciem planów budżetowych przez parlament. Nie oznacza to jednak, że te niezależne instytucje fiskalne opierają swoje oceny na własnej, w pełni rozwiniętej prognozie budżetowej, ponieważ w większości przypadków tego nie czynią, ani nie oznacza to też, że żadna z pozostałych niezależnych instytucji fiskalnych nie opracowuje własnych prognoz budżetowych, ponieważ niektóre z nich to robią. Tylko kilka niezależnych instytucji fiskalnych opiera swoje oceny na ilościowych metodach ustalania kosztów polityki (np. Austria (FISK), Belgia (FPB), Włochy i Niderlandy (CPB)).
Wszystkie państwa członkowskie z wyjątkiem Polski zgłosiły, że mają niezależną instytucję fiskalną z mandatem do monitorowania ex post przestrzegania krajowych reguł fiskalnych, co stanowi jedno z podstawowych zadań niezależnych instytucji fiskalnych, ponadto niemal równie wiele państw zgłosiło, że mandat obejmuje także monitorowanie ex ante przestrzegania tych reguł.
Nieco ponad połowa niezależnych instytucji fiskalnych zgłosiła, że prowadzi w pewnej formie analizę długoterminowej stabilności, przy czym większość wskazała, że zadanie to wyraźnie wchodzi w zakres ich mandatu. Analiza stabilności wymaga stosunkowo wiele zasobów i zwykle stanowi zadanie dodatkowe względem innych zadań wymienionych wyżej, dlatego wykonują ją przede wszystkim niezależne instytucje fiskalne lepiej wyposażone w zasoby, m.in. w Austrii (WIFO), w Belgii (FPB), w Hiszpanii, we Włoszech, w Niderlandach (CPB), w Portugalii i na Słowacji. Niemniej jednak niektóre mniejsze niezależne instytucje fiskalne zgłosiły, że podejmują działania w tym obszarze w różnym zakresie, np. niezależne instytucje fiskalne w Austrii (FISK), Czechach, Irlandii, na Litwie, na Łotwie i w Słowenii (FC). Spośród instytucji, które nie zgłosiły żadnej działalności w obszarze analizy długoterminowej stabilności, prawie wszystkie są podmiotami stosunkowo niewielkimi.
Obraz zaangażowania niezależnych instytucji fiskalnych w pierwszą rundę krajowych średniookresowych planów budżetowo-strukturalnych jest niejednorodny, co może wynikać z faktu, że państwa członkowskie mają czas do końca 2025 r. na transpozycję zmian do dyrektywy 2011/85/UE i jak dotąd dysponowały ograniczonym czasem na dostosowanie się do nowych unijnych ram zarządzania budżetem. Ponadto, jak już wspomniano, obowiązek prawny angażowania niezależnych instytucji fiskalnych powstanie dopiero 1 maja 2032 r. Mimo to około połowa państw członkowskich zgłosiła, że w pierwszej rundzie średniookresowych planów budżetowo-strukturalnych w pewien sposób zaangażowała co najmniej jedną niezależną instytucję fiskalną, głównie przez powierzenie jej zadania zatwierdzenia prognoz makroekonomicznych, które stanowią podstawę planu, a w niektórych przypadkach także ich opracowania. Niektóre niezależne instytucje fiskalne przedstawiły własną ocenę planów, mimo że formalnie nie otrzymały takiego zadania.
Podobna sytuacja występuje w przypadku oceny spójności, zgodności i skuteczności krajowych ram budżetowych – obowiązek realizacji tego zadania wszedł do zakresu zadań niezależnych instytucji fiskalnych dopiero po zmianie dyrektywy 2011/85/UE, nic więc dziwnego, że jedynie ograniczona liczba tych instytucji zgłosiła prowadzenie działalności w tym obszarze, często w ograniczonym zakresie, bez przeprowadzania kompleksowej analizy całych ram.
2.3
Zdolności niezależnych instytucji fiskalnych UE
2.3.1
Zasoby finansowe i kadrowe
Poziom środków finansowych dostępnych dla niezależnych instytucji fiskalnych różni się znacznie w zależności od podmiotu. Najniższe środki budżetowe na 2024 r. to 100 000 EUR (Luksemburg/CNFP), a na drugim krańcu skali znajdują się samodzielne niezależne instytucje fiskalne z istotnie wyższymi budżetami (około 11 mln EUR w Hiszpanii). Mediana budżetu, obliczona na podstawie danych tych niezależnych instytucji fiskalnych, które były w stanie określić własny budżet, wynosiła około 900 000 EUR. Trzy niezależne instytucje fiskalne nie wskazały konkretnej kwoty, ponieważ finansowanie ich działalności odbywa się z ogólnego budżetu instytucji nadrzędnej, na który wpływ tych instytucji pozostaje ograniczony (Belgia/SPBR, Francja i Niderlandy/CoS). Tak duże zróżnicowanie kwot środków budżetowych wiąże się głównie z różną liczebnością personelu technicznego niezależnych instytucji fiskalnych, ale także z szeregiem innych cech instytucjonalnych, które opisano bardziej szczegółowo poniżej.
Poziom zatrudnienia w niezależnych instytucjach fiskalnych waha się od około jednego ekwiwalentu pełnego czasu pracy w Niemczech do 67 w Hiszpanii. Mediana poziomu zatrudnienia wynosi 6,5 pracowników, natomiast dwa środkowe kwartyle obejmują przedział od 4 do 20 pracowników. Jako wskaźnik potencjału analitycznego niezależnych instytucji fiskalnych można zastosować liczbę ekonomistów i prawników: mediana wynosi cztery osoby i przeciętnie stanowią one około dwóch trzecich całego personelu.
Mimo że liczby te pozwalają zarysować ogólny obraz sytuacji, należy je interpretować ostrożnie, biorąc pod uwagę szereg czynników specyficznych dla danego kraju. Na przykład ponad połowa wszystkich niezależnych instytucji fiskalnych zgłosiła, że korzysta w różnym zakresie z materialnej pomocy innych instytucji. Pomoc ta ma najczęściej formę wspólnych usług, na przykład w dziedzinie informatyki, zasobów ludzkich i komunikacji, lub polega na udostępnieniu pomieszczeń lub oddelegowaniu pracowników. W kilku przypadkach zgłoszone dane nie obejmowały ponadto zasobów kadrowych udostępnianych przez działające przy niezależnej instytucji fiskalnej komitety wykonujące zadanie zatwierdzania prognoz makroekonomicznych (Niemcy i Słowacja).
W przypadku kilku niezależnych instytucji fiskalnych ich środki budżetowe były zawyżone w stosunku do faktycznie dostępnych zasobów, ponieważ często opierały się na teoretycznej liczbie stanowisk w niezależnych instytucjach fiskalnych, które nie zawsze udawało się w pełni obsadzić. Oznaczało to, że w praktyce niezależna instytucja fiskalna korzystała więc z mniejszej części środków, niż wynikało to z przydzielonej puli, a w niektórych przypadkach różnica była znaczna. Niezależne instytucje fiskalne zmagają się z trudnościami przy obsadzaniu stanowisk z kilku powodów. Wiele z nich wskazało na ograniczenia płacowe, twierdząc, że nie są w stanie samodzielnie ustalić poziomu wynagrodzeń pracowników, lecz muszą stosować obowiązujące siatki płac dla urzędników, co utrudnia przyciągnięcie i zatrzymanie kandydatów o odpowiednim profilu. Drugą przyczyną są uciążliwe procedury administracyjne, które wydłużają proces rekrutacji i w efekcie ograniczają pulę kwalifikujących się kandydatów.
Tylko nieliczne państwa członkowskie poinformowały o przyjętych przepisach zapewniających stabilne finansowanie niezależnych instytucji fiskalnych. Jedno państwo członkowskie wprowadziło ustawę, która wymaga, aby środki niezależnych instytucji fiskalnych były powiązane z inflacją (Malta). W innym obowiązuje wymóg, aby finansowanie niezależnych instytucji fiskalnych było wystarczające na realizację pewnej liczby działań niezależnych instytucji fiskalnych (Łotwa). W kolejnym państwie przepisy stanowią, że środki z budżetu państwa można obniżyć jedynie w należycie uzasadnionych, wyjątkowych okolicznościach (Portugalia). W innych państwach członkowskich istnieją utrwalone praktyki, które służą podobnym celom jak rozwiązania opisane powyżej (np. w Austrii), lecz nie mają one umocowania w przepisach.
2.3.2
Niezależność
Zdolność niezależnej instytucji fiskalnej do wpływania na politykę budżetową zależy nie tylko od jej zasobów budżetowych lub liczby wykwalifikowanych pracowników (zob. poprzednia podsekcja), lecz także od niezależności tej instytucji. Jeżeli niezależna instytucja fiskalna nie będzie postrzegana jako niezależna, jej analizy i opinie mogą być uznawane za stronnicze i przez to mieć mniejszą siłę oddziaływania w debacie. Nie istnieje jeden najlepszy sposób pomiaru niezależności niezależnych instytucji fiskalnych. Kluczowe cechy instytucjonalne wraz ze wskaźnikami dotyczącymi praktycznej zdolności niezależnej instytucji fiskalnej do swobodnego działania i komunikowania się w ramach jej mandatu pozwalają jednak uchwycić wiele najważniejszych aspektów gwarantujących niezależność.
Pierwszą linię obrony przed nadmierną ingerencją jest ustanowienie przepisów, które zakazują niezależnym instytucjom fiskalnym przyjmowania poleceń od kogokolwiek. Około połowy unijnych niezależnych instytucji fiskalnych podlega takim przepisom. W przypadku kolejnej jednej trzeciej w ustawodawstwie zawarte są bardziej ogólne odniesienia do niezależności instytucji. Ponieważ zmieniona dyrektywa 2011/85/UE przewiduje jednoznaczny wymóg zakazu przyjmowania poleceń przez niezależne instytucje fiskalne, państwa członkowskie, które nie wprowadziły jeszcze szczególnego przepisu w tym zakresie, będą musiały to zrobić.
Kolejnym kryterium, którego celem jest zapewnienie, aby funkcje kierownicze – na stanowisku kierującego instytucją lub członka jej organu zarządzającego – w niezależnej instytucji fiskalnej pełniły właściwe osoby, jest wprowadzenie przejrzystych procedur mianowania i odpowiednich wymogów w zakresie kompetencji zawodowych. Większość niezależnych instytucji fiskalnych stosuje procedury mianowania uregulowane w przepisach, chociaż przedstawiciele rządu, w szczególności ministerstwa finansów, często wywierają duży wpływ na procedurę nominacji, co wiąże się z pewnym ryzykiem stronniczości zgodnej z własnym interesem. W Portugalii i w Grecji w procedurach nominacji uczestniczy szersza grupa zainteresowanych stron, w tym prezes organu kontroli i prezes banku centralnego. W Irlandii ogłasza się publicznie konkurs otwarty, po którym komisja selekcyjna – z udziałem m.in. urzędującego przewodniczącego niezależnej instytucji fiskalnej i zewnętrznej zainteresowanej strony – sporządza krótką listę kandydatów We Włoszech kandydatów wybiera się z listy dziesięciu osób, którą sporządzają komisje budżetowe obu izb parlamentu, zgodnie z zasadą większości dwóch trzecich głosów.
Jeżeli chodzi o wymogi dotyczące kompetencji zawodowych, niemal wszystkie niezależne instytucje fiskalne stosują przepisy lub regulaminy, które określają wymagane kwalifikacje i doświadczenie niezbędne do pełnienia funkcji kierowniczych, często z naciskiem na wiedzę fachową w dziedzinie ekonomii i finansów publicznych. Zdarzają się jednak przypadki, gdy wymogi zawodowe określono w sposób bardziej ogólny (w szczególności w instytucjach, które wykonują również zadania inne niż zadania niezależnej instytucji fiskalnej) lub gdy stosuje się kryteria, które mogą niepotrzebnie ograniczać pulę kandydatów, takie jak wymóg posiadania obywatelstwa danego państwa członkowskiego. W przypadku kilku niezależnych instytucji fiskalnych wymogi dotyczące kompetencji zawodowych nie są wyraźnie określone, chociaż kierownictwo w praktyce ma bardzo wysokie kwalifikacje.
Podstawową gwarancją niezależności niezależnych instytucji fiskalnych jest ich zdolność do swobodnej komunikacji (bardziej praktyczne aspekty tego kryterium zostały przeanalizowane w następnej podsekcji). Niezależne instytucje fiskalne we wszystkich państwach członkowskich z wyjątkiem Francji (gdzie niezależna instytucja fiskalna może publikować opinie dotyczące wyłącznie określonego wykazu aktów budżetowych) korzystają z formalnego prawa do swobodnego komunikowania się. Podobnie istotną gwarancją jest prawo niezależnych instytucji fiskalnych do dostępu do informacji oraz stosowanie tego prawa w praktyce. Około trzem czwartym niezależnych instytucji fiskalnych przysługuje ustawowe prawo dostępu do informacji niezbędnych do wykonywania ich zadań. Pozostałe mają to prawo usankcjonowane w formalnych porozumieniach. W przypadku niewielkiej liczby niezależnych instytucji fiskalnych prawo to nie zostało ujęte ani w przepisach, ani w żadnym formalnym porozumieniu. Doświadczenie pokazuje jednak, że istnienie formalnego prawa w żadnym wypadku nie gwarantuje w praktyce terminowego i pełnego dostępu do informacji. Aby rozwiązać ten problem, niektóre niezależne instytucje fiskalne podpisały protokoły ustaleń lub podobne porozumienia określające zakres, harmonogram i format informacji, które mają być przekazywane. Nadal jednak występują problemy, często związane z danymi budżetowymi oraz z informacjami o środkach fiskalnych ujętych w budżetach i w planach rządu.
W celu podniesienia poziomu merytorycznego debaty na temat polityki budżetowej oraz wzmocnienia pozycji niezależnych instytucji fiskalnych w tej debacie instytucje te powinny utrzymywać stały dialog z rządem w sprawie kluczowych kwestii dotyczących polityki budżetowej. Taki dialog może się rozwijać spontanicznie lub może wynikać z obowiązku prawnego, który zobowiązuje władze do stosowania się do różnych ocen i opinii niezależnej instytucji fiskalnej lub do wyjaśnienia, dlaczego nie zamierzają tego zrobić; ta zasada „przestrzegaj lub wyjaśnij” została ujęta w dyrektywie 2011/85/UE i do 2026 r. konieczne będzie jej transponowanie do prawa krajowego. W większości państw członkowskich zasada „przestrzegaj lub wyjaśnij” była dotychczas stosowana jedynie w odniesieniu do mechanizmu korekty, tj. w przypadku gdy stwierdzono, że państwo członkowskie nie przestrzega reguły fiskalnej. Zwykle rzadziej zdarza się, aby taki obowiązek prawny wobec władz obejmował inne oceny i opinie wydawane przez niezależne instytucje fiskalne. W niektórych państwach członkowskich, w szczególności tych, w których niezależna instytucja fiskalna ma długą tradycję (np. w Danii i w Niderlandach/CPB), zgodnie z utrwaloną praktyką rząd odnosi się do ocen niezależnej instytucji fiskalnej, również w dziedzinie polityki budżetowej, nawet jeśli nie wynika to z obowiązku prawnego. Z drugiej strony samo istnienie obowiązku prawnego nie gwarantuje rzeczowej reakcji ani szerokiego nagłośnienia w mediach interakcji między niezależną instytucją fiskalną a rządem.
Inną kluczową zainteresowaną stroną dla niezależnych instytucji fiskalnych jest parlament narodowy. Niezależne instytucje fiskalne, które spotykają się z ustawodawcami i odpowiadają na ich pytania dotyczące polityki budżetowej, mogą z czasem zacząć być postrzegane jako neutralni arbitrzy w kwestiach fiskalnych i zyskują okazję do przedstawiania swoich opinii. Chociaż w większości państw członkowskich zazwyczaj zaprasza się niezależne instytucje fiskalne na wysłuchania, tylko w nielicznych państwach członkowskich istnieje taki obowiązek prawny, ale w praktyce w większości i tak do tego dochodzi. W 2024 r. około jednej trzeciej wszystkich niezależnych instytucji fiskalnych co najmniej czterokrotnie uczestniczyło w posiedzeniach parlamentu. Z kolei jedna czwarta takich instytucji nie została w ogóle zaproszona. Praktyka udzielania przez niezależne instytucje fiskalne odpowiedzi na pytania poselskie nie jest w UE zbyt rozpowszechniona. W 2024 r. połowa niezależnych instytucji fiskalnych w ogóle tego nie czyniła, a jedynie nieliczne zrobiły to więcej niż czterokrotnie.
Jednocześnie niezależne instytucje fiskalne mogą zwiększyć swoją niezależność, jeśli regularnie poddają się zewnętrznym ocenom prowadzonym przez niezależne podmioty oceniające. Oceny zewnętrzne zazwyczaj prowadzą do sformułowania zaleceń dotyczących usprawnienia organizacji, funkcjonowania oraz wpływu niezależnej instytucji fiskalnej, skierowanych zarówno do takich instytucji, jak i do władz. Chociaż praktyka ta nie jest jak dotąd w UE szeroko stosowana – około dwóch trzecich niezależnych instytucji fiskalnych nigdy nie zostało poddanych takiej ocenie – zmieniona dyrektywa nakłada obowiązek przeprowadzania takich ocen w przyszłości. Oceny przeprowadzane obecnie mają przeważnie charakter dobrowolny. W przypadkach, w których istnieją ramy prawne lub długoletnia praktyka prowadzenia takich ocen, zazwyczaj odbywają się one w odpowiednich odstępach czasu, tj. co 4–6 lat (np. na Litwie i w Irlandii).
2.3.3
Komunikacja
Trzecim aspektem, który wzmacnia zdolności (i niezależność) niezależnych instytucji fiskalnych, jest ich praktyczna zdolność do dotarcia do szerokiego grona odbiorców, a w konsekwencji do budowania wśród kluczowych zainteresowanych stron – w tym ogółu społeczeństwa – reputacji podmiotów o wysokich kompetencjach technicznych i bezstronności oraz do ugruntowania swojej pozycji jako niezbędnego punktu odniesienia w debatach na temat polityki budżetowej. Niezależne instytucje fiskalne, które przywiązują dużą wagę do komunikacji zewnętrznej, wykorzystują szereg kanałów i narzędzi przekazu oraz aktywnie dostosowują swoją strategię komunikacyjną w zależności od jej efektów, mają większą szansę wywrzeć wpływ na debatę na temat polityki budżetowej niż instytucje bardziej pasywne. Mniejsze niezależne instytucje fiskalne mogą mieć trudności przy rozwijaniu takiej działalności komunikacyjnej.
Jeśli chodzi o komunikację w bardziej formalnym ujęciu, mniej więcej jedna trzecia niezależnych instytucji fiskalnych dysponuje odrębną strategią komunikacji, a dwie trzecie formalną rolę w zakresie komunikacji zewnętrznej powierzają przewodniczącemu. W praktyce jednym z najpowszechniejszych środków komunikacji zewnętrznej jest udzielanie przez kierującego niezależną instytucją fiskalną wywiadów w głównych stacjach telewizyjnych i radiowych lub w dziennikach o zasięgu ogólnokrajowym. Trzy czwarte niezależnych instytucji fiskalnych poinformowało, że w 2024 r. takie wywiady odbywały się regularnie, a niektóre z nich były związane z publikacją opinii lub zaleceń tych instytucji. Podobny odsetek niezależnych instytucji fiskalnych poinformował, że zamieszczał artykuły prasowe (komentarze itp.) w głównych mediach krajowych. Kolejnym powszechnym sposobem komunikacji były komunikaty prasowe, przy czym połowa niezależnych instytucji fiskalnych wskazała, że w 2024 r. opublikowała co najmniej siedem komunikatów prasowych, a jedna czwarta – co najmniej cztery. Konferencje prasowe były mniej rozpowszechnione – tylko jedna trzecia niezależnych instytucji fiskalnych zorganizowała w 2024 r. co najmniej trzy takie wydarzenia, kolejna jedna trzecia – tylko jedno lub dwa, a pozostała jedna trzecia nie zorganizowała żadnej konferencji.
Około połowy niezależnych instytucji fiskalnych zgłosiło, że zatrudnia co najmniej jednego pracownika w niepełnym wymiarze czasu pracy, który specjalizuje się w komunikacji zewnętrznej. Co zrozumiałe, największe instytucje (Austria/WIFO, Belgia/FPB, Hiszpania, Włochy, Luksemburg/STATEC, Niderlandy/CPB, Portugalia, Słowenia/IMAD i Słowacja) lub te osadzone w ramach większych struktur instytucjonalnych (Finlandia, Litwa i Niderlandy/CoS) miały lepszy dostęp do wyspecjalizowanych pracowników ds. komunikacji niż mniejsze instytucje, które – poza kilkoma wyjątkami – zasadniczo nie zatrudniały specjalistów ds. komunikacji. Ponad trzy czwarte niezależnych instytucji fiskalnych miało co najmniej jedno konto w mediach społecznościowych. Niezależne instytucje fiskalne, które nie były obecne w mediach społecznościowych, zwykle również najrzadziej organizowały konferencje prasowe lub inne konferencje albo uczestniczyły w wydarzeniach organizowanych przez inne podmioty. Te same niezależne instytucje fiskalne z reguły nie monitorowały w żaden sposób swojego oddziaływania w mediach, w przeciwieństwie do dwóch trzecich niezależnych instytucji fiskalnych, które wskazały, że robią to w różnym zakresie.
3.
Wniosek
Kiedy w 2011 r. w następstwie kryzysu finansowego wprowadzono przepisy UE dotyczące niezależnych instytucji fiskalnych, tylko w około dwunastu państwach członkowskich istniały takie instytucje, a w kilku przypadkach zakres ich zadań nie został w pełni określony. Do 2018 r. utworzono wiele kolejnych niezależnych instytucji fiskalnych, a obecnie we wszystkich państwach członkowskich funkcjonuje – lub wkrótce będzie funkcjonować – niezależna instytucja fiskalna (polska niezależna instytucja fiskalna rozpocznie działalność 1 stycznia 2026 r.). Ponadto od 2011 r. wiele niezależnych instytucji fiskalnych stało się ważnymi uczestnikami krajowych debat na temat polityki budżetowej dzięki wysokiej jakości swoich analiz.
Aby uszanować odmienne tradycje administracyjne w państwach członkowskich i wzmocnić krajową odpowiedzialność, prawodawstwo UE pozostawiło państwom członkowskim znaczną swobodę przy podejmowaniu decyzji o sposobie wdrażania poszczególnych przepisów, które zresztą dotyczyły głównie państw członkowskich strefy euro. Doprowadziło to do znacznego zróżnicowania między niezależnymi instytucjami fiskalnymi UE, najbardziej widocznego w zakresie powierzonych im zadań i w przydzielonych im zasobach na realizację tych zadań. Istnieją także duże różnice w zabezpieczeniach niezależności niezależnych instytucji fiskalnych, np. jeżeli chodzi o ochronę prawną przed ingerencją z zewnątrz oraz praktyczną zdolność niezależnych instytucji fiskalnych do przyciągnięcia odpowiednich pracowników i uzyskiwania na czas wszystkich potrzebnych informacji. Podobne zróżnicowanie można również dostrzec w zdolności niezależnych instytucji fiskalnych do docierania do różnych zainteresowanych stron i opinii publicznej, przy czym większe instytucje na ogół dysponują bardziej rozbudowanymi mechanizmami komunikacji.
Instytucje ustanowione przed wejściem w życie przepisów dotyczących niezależnych instytucji fiskalnych częściej działają zgodnie z ustaloną praktyką i niepisanymi zasadami niż niezależne instytucje fiskalne powstałe później. Chociaż świadczy to o wysokim stopniu odpowiedzialności krajowej, celem zmian dyrektywy 2011/85/UE jest ostateczne formalne umocowanie tych praktyk w przepisach krajowych, aby zapewnić większą ochronę instytucji.
Doświadczenie pokazało również, że możliwe jest osiągnięcie znaczących postępów w stosunkowo krótkim czasie. Przykłady z Hiszpanii, Irlandii i z Portugalii pokazują, że jeżeli niezależne instytucje fiskalne otrzymują odpowiednie warunki ramowe, mogą stosunkowo szybko zyskać pozycję silnych podmiotów w debatach na temat polityki budżetowej.
Wykazano także, że poziom zasobów finansowych i kadrowych przydzielonych niezależnym instytucjom fiskalnym w znacznym stopniu determinuje zakres ich działania. Dotyczy to nie tylko liczby zadań, które niezależne instytucje fiskalne mogą realizować, lecz także tego, jak szczegółowo mogą realizować te zadania i ile mogą zainwestować w kluczowe zadanie, jakim jest komunikowanie ich ustaleń najważniejszym zainteresowanym stronom oraz opinii publicznej. Ponieważ zmiany dyrektywy 2011/85/UE wprowadzają nowe zadania i bardziej rygorystyczne zabezpieczenia niezależności, zapewnienie niezależnym instytucjom fiskalnym wystarczających zasobów, nad którymi sprawują pełną kontrolę, stanie się w przyszłości jeszcze ważniejsze.
Informacje i analizy przedstawione w niniejszym sprawozdaniu, które będzie aktualizowane w ramach podobnych przeglądów w przyszłości, służą jako podstawa do oceny, czy niezależne instytucje fiskalne uzyskały wystarczające zdolności do wydania opinii na temat prognozy makroekonomicznej i założeń makroekonomicznych leżących u podstaw ścieżki wydatków netto. Aby ustalić, czy niezależna instytucja fiskalna spełnia określone minimalne normy dotyczące jej zdolności, konieczna będzie kompleksowa ocena kilku cech takich instytucji, obejmująca opinię ekspercką. Takie normy wymagają uwzględnienia zarówno nakładów, jak i rezultatów, przy czym te pierwsze obejmują cechy takie jak te ujęte w kryteriach niezależności określonych w zmianach dyrektywy 2011/85/UE, a te drugie odnoszą się bardziej do zakresu i jakości produktów niezależnych instytucji fiskalnych oraz sposobu informowania o nich. W tym względzie szczególnie ważne będą zewnętrzne oceny przewidziane w zmianach dyrektywy 2011/85/UE, które pozwolą na bardziej szczegółową i wszechstronną ocenę zdolności niezależnych instytucji fiskalnych.
Załącznik 1.
Niezależne instytucje fiskalne w UE
|
Państwo członkowskie
|
Niezależna instytucja fiskalna – pełna nazwa
|
Niezależna instytucja fiskalna – akronim / skrócona forma
|
|
AT
|
Austriacka Rada Doradcza ds. Fiskalnych
|
FISK
|
|
|
Austriacki Instytut Badań Ekonomicznych
|
WIFO
|
|
BE
|
Federalne Biuro Planowania
|
FPB
|
|
|
Wysoka Rada ds. Finansów – Potrzeby pożyczkowe sektora finansów publicznych
|
HCF – PSBR
|
|
BG
|
Bułgarska Rada Fiskalna
|
FCB
|
|
CY
|
Cypryjska Rada Fiskalna
|
FCC
|
|
CZ
|
Czeska Rada Fiskalna
|
CFC
|
|
DE
|
Niezależny Komitet Doradczy przy Radzie ds. Stabilizacji
|
Komitet Doradczy
|
|
DK
|
Duńska Rada Gospodarcza
|
DEC
|
|
EE
|
Estońska Rada Fiskalna
|
FCE
|
|
EL
|
Grecka Rada Fiskalna
|
HFISC
|
|
ES
|
Niezależny Organ ds. Odpowiedzialności Budżetowej
|
AIReF
|
|
FI
|
Fiński Krajowy Organ Kontroli
|
NAOF – FPMD
|
|
FR
|
Wysoka Rada Finansów Publicznych
|
HCPF
|
|
HR
|
Komisja Polityki Budżetowej
|
FPC
|
|
HU
|
Węgierska Rada Fiskalna
|
FCH
|
|
IE
|
Irlandzka Fiskalna Rada Doradcza
|
IFC
|
|
IT
|
Biuro Parlamentarne ds. Budżetu
|
PBO
|
|
LT
|
Litewska Krajowa Izba Kontroli (Departament Monitorowania Budżetu)
|
NAOL – BMD
|
|
LU
|
Krajowa Rada Finansów Publicznych
|
CNFP
|
|
|
Krajowy Instytut Statystyki i Badań Ekonomicznych Wielkiego Księstwa Luksemburga
|
STATEC
|
|
LV
|
Rada Dyscypliny Budżetowej Republiki Łotewskiej
|
FDC
|
|
MT
|
Maltańska Rada Doradcza ds. Fiskalnych
|
MFAC
|
|
NL
|
Rada Stanu
|
CoS – AD
|
|
|
Niderlandzki Urząd ds. Analiz Polityki Gospodarczej
|
CPB
|
|
PT
|
Portugalska Rada Finansów Publicznych
|
CFP
|
|
RO
|
Rumuńska Rada Fiskalna
|
RFC
|
|
SE
|
Szwedzka Rada Polityki Budżetowej
|
SFPC
|
|
SI
|
Rada Fiskalna
|
FC
|
|
|
Instytut Analiz Makroekonomicznych i Rozwoju Republiki Słowenii
|
IMAD
|
|
SK
|
Rada ds. Odpowiedzialności Budżetowej
|
CBR
|