1. Das Tribunal de grande instance Paris (Frankreich) möchte wissen, ob die Artikel 28 EG und 30 EG einer nationalen Rechtsvorschrift
entgegenstehen, die das Inverkehrbringen eines Nahrungsergänzungsmittels untersagt, das in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig
vertrieben wird.
I –Rechtlicher Rahmen des Rechtsstreits
A – Gemeinschaftsrecht
2. Gemeinschaftsvorschriften, die die Voraussetzungen für den Zusatz von Nährstoffen zu den Lebensmitteln des allgemeinen Verzehrs
regeln, bestehen nicht. Zu einigen der Lebensmittel, die für eine besondere Ernährung bestimmt sind, wurden aufgrund der Richtlinie
89/398/EWG des Rates vom 3. Mai 1989 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über Lebensmittel, die für
eine besondere Ernährung bestimmt sind
(2)
, Richtlinien der Kommission erlassen. Dabei handelt es sich um Erzeugnisse wie etwa Lebensmittel für Säuglinge und Kleinkinder,
Mahlzeitenersatzprodukte, glutenfreie Lebensmittel oder Sportlernahrung.
B – Nationales Recht
3. In Frankreich ist das Inverkehrbringen von Nahrungsergänzungsmitteln und von Lebensmitteln des allgemeinen Verzehrs, die mit
Vitaminen, Mineralstoffen und sonstigen Nährstoffen wie Aminosäuren angereichert sind, durch das Dekret vom 15. April 1912
(nachstehend: Dekret) geregelt, das aufgrund des Gesetzes vom 1. August 1905 über Betrügereien und Fälschungen auf dem Gebiet
der Erzeugnisse oder Dienstleistungen betreffend Lebensmittel, insbesondere Fleisch, Wurstwaren, Obst, Gemüse, Fisch und Konserven,
erlassen wurde.
4. Artikel 1 des Dekrets in der Fassung des Dekrets Nr. 73-138 vom 12. Februar 1973 bestimmt:
„Es ist verboten, Waren und Nahrungsmittel, die für den menschlichen Verzehr bestimmt sind, feilzuhalten, zu verwenden oder
zu verkaufen, wenn ihnen andere chemische Stoffe als diejenigen zugesetzt sind, deren Verwendung durch gemeinsame, aufgrund
der Stellungnahme des Obersten Hygienerates Frankreichs [Conseil supérieur d’hygiène publique de France, nachstehend: CSHPF]
und der Nationalen Akademie der Medizin verabschiedete Erlasse der Minister für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung,
für Wirtschaft und Finanzen, für die industrielle und wissenschaftliche Entwicklung und für die Gesundheit erlaubt ist.“
5. Dieses Dekret wurde durch das Dekret Nr. 99-242 vom 26. März 1999 dahin geändert, dass statt des CSHPF und der Nationalen
Akademie der Medizin die Agentur für die gesundheitliche Unbedenklichkeit von Lebensmitteln (Agence française de sécurité
sanitaire des aliments, nachstehend: AFSSA) eine Stellungnahme abgibt.
6. Das Dekret Nr. 97-964 vom 14. Oktober 1997 wurde in das Dekret vom 15. April 1912 aufgenommen und definiert zum ersten Mal
Nahrungsergänzungsmittel als
„Erzeugnisse, die dazu bestimmt sind, ergänzend zu den Nahrungsmitteln des allgemeinen Verzehrs eingenommen zu werden, um
den tatsächlichen oder vermuteten Mangel der täglichen Aufnahme auszugleichen.“
II –Ausgangsverfahren und Vorlagefrage
7. Die Angeklagten des Ausgangsverfahrens, John Greenham und Léonard Abel, sind Mitgeschäftsführer der NSA France SARL (nachstehend:
NSA France). Ihnen wird vorgeworfen, im Laufe des Jahres 1998 in Paris und auf jeden Fall in Frankreich seit einem noch nicht
verjährten Zeitpunkt zwei Zuwiderhandlungen begangen zu haben. Zum einen sollen sie verfälschte Lebensmittel ausgestellt und
zum Verkauf angeboten haben, indem sie mit Erzeugnissen (Nahrungsergänzungsmittel „JUICE + Mélange légumes et fruits“ [Gemüse-
und Fruchtmischung]) gehandelt haben, denen der Stoff „Koenzym Q10“ – ein chemischer Stoff, der in Frankreich Nahrungsmitteln
nicht zugesetzt werden darf – und Vitamine in einer Menge hinzugefügt wurden, die die empfohlene Tageszufuhr übersteigt und
die vom CSHPF festgelegten Sicherheitsgrenzen überschreitet. Zum anderen wird ihnen zur Last gelegt, die Verbraucher insbesondere
über die wesentliche Eigenschaft von Erzeugnissen getäuscht zu haben, indem sie Mahlzeitenersatzprodukte („JUICE plus + Lite
arôme chocolat et arôme vanille“ [JUICE plus + Lite Schokoladen- und Vanillegeschmack]) vertrieben haben, der unter Berücksichtigung
der Richtlinie 96/8/EG der Kommission vom 26. Februar 1996 über Lebensmittel für kalorienarme Ernährung zur Gewichtsverringerung
(3)
nicht den geltenden Vorschriften entspricht, insbesondere weil der Brennwert unter dem in der Regelung festgelegten Schwellenwert
lag und bestimmte Mineralstoffe fehlten.
8. Dieser Strafverfolgung war eine Reihe von Probenahmen aus den oben erwähnten und in Frankreich von der NSA France vertriebenen
Erzeugnissen durch die Generaldirektion für Wettbewerb, Verbraucherfragen und Betrugsbekämpfung (Direction générale de la
concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, nachstehend: DGCCRF) vorausgegangen. In den Labors der DGCCRF
war festgestellt worden, dass die Proben nicht den Vorschriften entsprachen.
9. Die Angeklagten des Ausgangsverfahrens machten vor dem vorlegenden Gericht geltend, als sie ihre Ämter angetreten hätten,
seien die streitigen Erzeugnisse bereits in der Europäischen Union und im Vereinigten Königreich im freien Verkehr gewesen
und das Koenzym Q10 sei seit 1995 in Spanien und in Italien und im Jahr 2000 in Deutschland und im Vereinigten Königreich
immer noch im freien Verkehr. Frankreich könne daher den freien Verkehr und den Vertrieb dieser Erzeugnisse nicht untersagen.
10. Das Tribunal de grande instance Paris ist der Ansicht, dass für die Entscheidung des bei ihm anhängigen Rechtsstreits die
Auslegung der Artikel 28 EG und 30 EG erforderlich ist, und hat daher die Entscheidung ausgesetzt und dem Gerichtshof die
folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:
Sind die Artikel 28 EG und 30 EG dahin auszulegen, dass sie einem Mitgliedstaat verbieten, den freien Verkehr und den Vertrieb
eines in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig vertriebenen Nahrungsergänzungsmittel zu untersagen?
III –ErörterungVorbemerkungen
11. Im Hinblick auf bestimmte im Verfahren vor dem Gerichtshof gemachte Ausführungen oder gestellte Anträge sind drei Vorbemerkungen
zu machen.
12. Erstens wirft die französische Regierung die Frage auf, ob Artikel 28 EG im vorliegenden Fall anwendbar ist. Zum einen erwähne
das vorlegende Gericht kein Einfuhrgeschäft der Angeklagten des Ausgangsverfahrens.
13. Zum anderen falle eine nationale Maßnahme nach ständiger Rechtsprechung nur insoweit unter diese Vorschrift, als sie auf Sachverhalte
Anwendung finde, die einen Bezug zur Einfuhr von Waren im innergemeinschaftlichen Handel aufwiesen
(4)
.
14. Folglich gebe die französische Regierung ihre Erklärungen unter dem Vorbehalt ab, dass das vorlegende Gericht überprüfe, ob
die genannte Voraussetzung für die Anwendung von Artikel 28 EG vorläge. Sie beruft sich dabei auf das Urteil vom 18. Mai 2000
in der Rechtssache Rombi und Arkopharma
(5)
, in dem der Gerichtshof in Randnummer 72 entschieden hat, dass er „nicht prüfen [kann], ob die Regeln und Grundsätze des
freien Warenverkehrs auf eine Tätigkeit wie die im Ausgangsverfahren fragliche Anwendung finden“, weil „sich den Akten des
Ausgangsverfahrens nicht entnehmen [lässt], dass Arkopharma die in Frage stehenden Erzeugnisse ein- oder ausführte“.
15. Aus den Erklärungen der Angeklagten des Ausgangsverfahrens scheint sich jedoch zu ergeben, dass sie die streitigen Erzeugnisse
aus dem Vereinigten Königreich einführten, wenn es dort heißt, dass die DGCCRF „am 23. März 1998 bei der NSA France (National
Safety Association), einer Gesellschaft britischen Rechts mit Sitz in Camberley-Surrey, 80 Park Street, die Erzeugnisse der NSA International vertreibt, eine Kontrolle durchführte
(6)
. Im Übrigen ergibt sich aus dem Zuwiderhandlungsprotokoll der DGCCRF vom 30. Dezember 1998, dass die tatsächliche Lagerung
der Erzeugnisse in einem Lager in den Niederlanden erfolgte.“
16. Zur Beantwortung der Frage des vorlegenden Gerichts ist daher davon auszugehen, dass die Erzeugnisse aus einem anderen Mitgliedstaat
eingeführt wurden.
17. Zweitens stellen die französische Regierung und die Kommission meines Erachtens zu Recht fest, dass die Frage des vorlegenden
Gerichts nur Nahrungsergänzungsmittel betrifft, obwohl sich die Vorwürfe in der Strafsache, die Gegenstand der Vorlage ist,
zum einen auf Nahrungsergänzungsmittel und zum anderen auf Mahlzeitenersatzprodukte beziehen.
18. Das vorlegende Gericht gibt hierfür keinen Grund an; wie man aber aus dem Vorlagebeschluss folgern kann, scheint der Grund
darin zu liegen, dass die Richtlinie 96/8 auf das streitige Mahlzeitenersatzprodukt anwendbar ist.
19. Ist das der Fall, so findet Artikel 30 EG, auf den sich die Vorlagefrage bezieht, keine Anwendung mehr. Nach ständiger Rechtsprechung
ist die Anwendung dieser Bestimmung ausgeschlossen, wenn Richtlinien der Gemeinschaft die Harmonisierung der Maßnahmen vorsehen,
die zur Verwirklichung des konkreten Zieles, das durch den Rückgriff auf Artikel 30 EG erreicht werden soll, erforderlich
sind
(7)
.
20. Ich äußere mich daher nur zu der Frage der Auslegung der Artikel 28 EG und 30 EG hinsichtlich einer nationalen Regelung, wie
sie in Frankreich für Nahrungsergänzungsmittel gilt.
21. Drittens bitten die Angeklagten des Ausgangsverfahrens den Gerichtshof, sich zur Anwendung der Richtlinie 96/8 auf die vorliegende
Rechtssache zu äußern.
22. Sie sind der Auffassung, unmittelbar aus Artikel 6 der Richtlinie 96/8 folge, dass das Verbot des Handels mit Erzeugnissen,
die nicht der Richtlinie entsprächen, erst ab dem 31. März 1999, also nach der Feststellung des Sachverhalts durch die DGCCRF,
anwendbar gewesen sei, da die von der DGCCRF bei der NSA France durchgeführte Kontrolle in Bezug auf die Mahlzeitenersatzprodukte
vor der Umsetzung dieser Richtlinie durch die Französische Republik erfolgt sei.
23. In dieser Hinsicht kann nur noch einmal festgestellt werden, dass das vorlegende Gericht keine Frage vorlegt, die die Mahlzeitenersatzprodukte
betrifft, die Gegenstand der Richtlinie 96/8 sind; allein dieses Gericht ist aber für die Bestimmung des Gegenstands der Fragen
zuständig, die es dem Gerichtshof vorlegen möchte
(8)
.
24. Ich bin daher der Ansicht, dass ich mich nicht zur Auslegung dieser Richtlinie zu äußern habe.
Zur Vorlagefrage
25. Das vorlegende Gericht fragt, ob die Artikel 28 EG und 30 EG dahin auszulegen sind, dass sie einem Mitgliedstaat verbieten,
den Verkehr und Vertrieb eines in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig vertriebenen Nahrungsergänzungsmittels zu untersagen.
26. So allgemein formuliert muss die Frage verneint werden. Die griechische Regierung führt sehr zu Recht aus, dass allein die
Tatsache des freien Vertriebs eines bestimmten Nahrungsergänzungsmittels in anderen Mitgliedstaaten nicht ausreicht, damit
sein Vertrieb automatisch, d. h. nur aus diesem Grund, im betreffenden Mitgliedstaat zugelassen werden muss.
27. In dieser Hinsicht genügt es, auf das Urteil vom 20. Februar 1979 in der als „Cassis de Dijon“ bekannten Rechtssache Rewe-Zentral-AG
(9)
zu verweisen, in dem der Gerichtshof im Tenor wie folgt entschieden hat: „Der Begriff der ‚Maßnahmen mit gleicher Wirkung
wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen‘ in Artikel 30 EWG-Vertrag ist in dem Sinne zu verstehen, dass auch die Festsetzung
eines Mindestweingeistgehaltes für Trinkbranntweine im Recht eines Mitgliedstaats unter das in dieser Bestimmung enthaltene
Verbot fällt, wenn es sich um die Einfuhr von in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig hergestellten und in den Verkehr gebrachten
alkoholischen Getränken handelt.“ Zuvor hatte der Gerichtshof aber festgestellt, dass die streitige Bestimmung kein im Allgemeinen
Interesse liegendes Ziel verfolgt, das den Erfordernissen des freien Warenverkehrs vorginge.
28. In Randnummer 8 dieses Urteils hat der Gerichtshof ausgeführt, dass Hemmnisse für den Binnenhandel der Gemeinschaft, die sich
aus den Unterschieden der nationalen Regelungen über die Vermarktung dieser Erzeugnisse ergeben, hingenommen werden müssen,
soweit diese Bestimmungen notwendig sind, um zwingenden Erfordernissen gerecht zu werden, insbesondere den Erfordernissen
einer wirksamen steuerlichen Kontrolle, des Schutzes der öffentlichen Gesundheit, der Lauterkeit des Handelsverkehrs und des
Verbraucherschutzes.
29. Vor allem ist daran zu erinnern, dass es in Artikel 30 EG heißt: „Die Bestimmungen der Artikel 28 und 29 stehen Einfuhr-,
Ausfuhr- und Durchfuhrverboten oder -beschränkungen nicht entgegen, die … zum Schutze der Gesundheit und des Lebens von Menschen
… gerechtfertigt sind. … Diese Verbote oder Beschränkungen dürfen jedoch weder ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung
noch eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellen.“
30. Im vorliegenden Fall scheint der Grund für das streitige Verbot des Vertriebs von Nahrungsergänzungsmitteln gerade die Sorge
um den „Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen“ im Sinne von Artikel 30 EG gewesen zu sein.
31. Aus dem Vorlagebeschluss ergibt sich, dass das Strafverfahren gegen die Angeklagten des Ausgangsverfahrens eingeleitet wurde,
weil in den Labors der DGCCRF festgestellt worden war, dass die Nahrungsergänzungsmittel „JUICE + Mélange de légumes“ und
„JUICE + mélange de fruits“ aufgrund des Zusatzes des Koenzyms Q10 und des zu hohen Zusatzes mehrerer Vitamine nicht den Vorschriften
entsprach. Das vorlegende Gericht führt weiter aus, dass der Zusatz des Koenzyms Q10 bei Nahrungsergänzungsmitteln verboten
sei.
32. Also müssen die Voraussetzungen näher untersucht werden, unter denen sich ein Mitgliedstaat nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes
gemäß Artikel 30 EG auf den Schutz der Gesundheit und des Lebens von Personen berufen kann, um eine Beschränkung des freien
Warenverkehrs zu verfügen.
33. Danach werde ich hilfsweise prüfen, ob ein Einfuhrverbot durch das Fehlen eines Ernährungsbedürfnisses gerechtfertigt sein
kann.
1. Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen
34. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes
(10)
ist es, soweit beim jeweiligen Stand der wissenschaftlichen Forschung noch Unsicherheiten hinsichtlich der Schädlichkeit
von Zusatzstoffen zu Lebensmitteln bestehen, mangels einer vollständigen Harmonisierung Sache der Mitgliedstaaten, unter Berücksichtigung
der Erfordernisse des freien Warenverkehrs innerhalb der Gemeinschaft zu bestimmen, in welchem Umfang sie den Schutz der Gesundheit
und des Lebens von Menschen gewährleisten wollen.
35. Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes, insbesondere aus dem Urteil in der Rechtssache Sandoz und den Urteilen vom 10. Dezember
1985 in der Rechtssache Motte
(11)
, vom 6. Mai 1986 in der Rechtssache Muller u. a.
(12)
und vom 12. März 1987 in der Rechtssache Kommission/Deutschland, („Reinheitsgebot für Bier“)
(13)
, ergibt sich außerdem, dass das Gemeinschaftsrecht bei einer solchen Sachlage einer nationalen Regelung nicht entgegensteht,
nach der die Verwendung von Zusatzstoffen von einer vorherigen Zulassung abhängig gemacht wird, die durch einen Rechtsakt
von allgemeiner Wirkung für bestimmte Zusatzstoffe erteilt wird und die sich entweder auf alle Erzeugnisse oder auf einige
von ihnen oder aber auf bestimmte Verwendungszwecke bezieht. Das gilt auch für die Festlegung einer Höchstmenge für die Verwendung
eines Zusatzstoffs in bestimmten Erzeugnissen. Eine solche Regelung entspricht dem legitimen gesundheitspolitischen Ziel,
die unkontrollierte Aufnahme von Zusatzstoffen mit der Nahrung einzuschränken.
36. Jedoch verlangt der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der Artikel 30 Satz 2 EG zugrunde liegt, die Befugnis der Mitgliedstaaten,
die Einfuhr von Erzeugnissen aus anderen Mitgliedstaaten zu verbieten, auf das Maß dessen zu beschränken, was zur Erreichung
der berechtigterweise verfolgten Ziele erforderlich ist
(14)
.
37. Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes ergibt sich auch, dass den zuständigen nationalen Stellen die Beweislast für die
Schädlichkeit obliegt. Ihre Sache ist es, im Einzelfall darzutun, dass ihre Regelung für den wirksamen Schutz der in Artikel 30 EG
genannten Interessen erforderlich ist, und insbesondere, dass der Vertrieb des jeweiligen Erzeugnisses eine Gefahr für die
Gesundheit darstellt
(15)
. In dieser Hinsicht sind zum einen die Ergebnisse der internationalen wissenschaftlichen Forschung und insbesondere die Arbeiten
des wissenschaftlichen Lebensmittelausschusses der Gemeinschaft, der Codex‑alimentarius‑Kommission der Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation
(Food and Agriculture Organization, FAO) und der Weltgesundheitsorganisation (World Health Organization, WHO) sowie zum anderen
die Ernährungsgewohnheiten
(16)
im Einfuhrmitgliedstaat zu berücksichtigen
(17)
.
38. Das bedeutet jedoch meiner Ansicht nach auch, dass ein Mitgliedstaat nicht gehalten ist, eine erhebliche Gefahr mit absoluter
Sicherheit zu beweisen. Vielmehr genügt, dass er konkret und überzeugend dartut, dass der Schutz der Gesundheit von Menschen
wirklich gefährdet ist
(18)
.
39. In manchen Bereichen ist die wissenschaftliche Forschung noch nicht weit genug fortgeschritten, um mit Sicherheit die Mengen
und Konzentrationen zu bestimmen, bei denen bestimmte Stoffe schädlich sein und welche genauen Wirkungen sie hervorrufen können.
40. Die wissenschaftliche Unsicherheit insbesondere auf dem Gebiet der Vitamine
(19)
hat im Übrigen dazu geführt, dass der Gerichtshof den Mitgliedstaaten einen weiten Ermessensspielraum zugestanden hat.
41. Der Gerichtshof hat daher im bereits erwähnten Urteil Sandoz, obwohl er zunächst in Randnummer 18 den Grundsatz aufstellt,
dass „eine … nationale [Einfuhr-]Verbotsregelung nur gerechtfertigt [ist], sofern das Inverkehrbringen genehmigt wird, wenn
sich dies mit den Erfordernissen des Gesundheitsschutzes vereinbaren lässt“, danach in Randnummer 19 eingeräumt, dass „[d]ies
zu beurteilen … jedoch schwierig [ist], wenn es sich um Zusatzstoffe [wie] Vitamine handelt“, um schließlich in Randnummer
20 festzustellen, dass „das Gemeinschaftsrecht einer nationalen Regelung nicht entgegensteht, nach der es verboten ist, in
einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig in den Verkehr gebrachte Lebensmittel, denen Vitamine zugesetzt worden sind, ohne vorherige
Genehmigung in den Verkehr zu bringen“. Dabei fügt er nur die Voraussetzung hinzu, dass „das Inverkehrbringen gestattet [werden
muss], wenn der Zusatz von Vitaminen einem echten Bedürfnis, insbesondere im Hinblick auf Technologie oder Ernährung entspricht“.
42. Seither wurde diese vorsichtige Haltung durch die Kommission und den Rat bestätigt. Im Gemeinsamen Standpunkt (EG) Nr. 18/2002,
vom Rat festgelegt am 3. Dezember 2001, im Hinblick auf den Erlass einer Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates
zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über Nahrungsergänzungsmittel
(20)
heißt es:
„In Nahrungsergänzungsmitteln sollten nur Vitamine und Mineralstoffe zugelassen werden, die in der Ernährung normalerweise
vorkommen und als Bestandteil der Ernährung verzehrt werden, was jedoch nicht bedeutet, dass sie darin vorkommen müssen. Eine
mögliche Kontroverse darüber, um welche Nährstoffe es sich dabei handelt, sollte vermieden werden. Daher ist die Ausarbeitung
einer Positivliste dieser Vitamine und Mineralstoffe angebracht. [9. Begründungserwägung]
…
Eine zu hohe Zufuhr von Vitaminen und Mineralstoffen kann nachteilige Wirkungen für die Gesundheit haben: diese Gefahr rechtfertigt
es, gegebenenfalls sichere Höchstmengen für diese in Nahrungsergänzungsmitteln enthaltenen Stoffe festzulegen. Diese Mengen
sollten die Gewähr dafür bieten, dass der normale Gebrauch der Erzeugnisse gemäß den Anweisungen des Herstellers für den Verbraucher
sicher ist. [13. Begründungserwägung]
43. Die Mitgliedstaaten sind natürlich berechtigt, diese Kriterien im Rahmen ihrer nationalen Regelungen anzuwenden, bis die Kommission
diese Richtlinie erlassen und die Höchstgrenzen im Rahmen von Durchführungsverordnungen festgelegt hat.
44. In diesem Zusammenhang kann auch auf das Urteil des Gerichtshofes der Europäischen Freihandelsassoziation (nachstehend: EFTA-Gerichtshof)
vom 5. April 2001
(21)
verwiesen werden, der meines Erachtens die auf diesem Gebiet gebotene vorsichtige Haltung bestätigt. Dieser Gerichtshof hat
in den Randnummern 29 bis 31 seines Urteils Folgendes entschieden:
„Die Frage der Gesundheit und des Lebens von Menschen ist von den nationalen Stellen zu prüfen. Rein hypothetische oder akademische
Überlegungen reichen nicht aus. Erheblich sind nur die spezifischen Auswirkungen des Vertriebs eines einzelnen Erzeugnisses,
das eine bestimmte Menge an Zusatzstoffen enthält. Die Berücksichtigung der Gesamtwirkung der Marktpräsenz einer bestimmten
Anzahl natürlicher oder künstlicher Versorgungsquellen eines Nährstoffes und der Möglichkeit bereits absehbarer künftiger
zusätzlicher Quelle kann angebracht sein.
In vielen Fällen wird die Prüfung von Fragen dieser Art zeigen, dass in diesem Zusammenhang ein hohes Maß an wissenschaftlicher
und praktischer Unsicherheit besteht. Eine sachgemäße Anwendung des Vorsorgeprinzips setzt voraus, dass erstens die potenziellen
negativen Auswirkungen eines vorgeschlagenen Zusatzstoffs für die Gesundheit festgestellt werden und dass zweitens dass auf
der Grundlage neuester wissenschaftlicher Daten eine umfassende Abwägung des Gesundheitsrisikos vorgenommen wird.
Machen die Unzulänglichkeit, der Mangel an Schlüssigkeit oder die Ungenauigkeit der aufgrund dieser Erwägungen zu ziehenden
Schlussfolgerungen eine sichere Bestimmung des Risikos oder der Gefahr unmöglich, ist aber gleichwohl der Eintritt eines erheblichen
Schadens wahrscheinlich, falls sich das Risiko oder die Gefahr verwirklicht, so kann das Vorsorgeprinzip den Erlass beschränkender
Maßnahmen rechtfertigen.
45. Somit ist es Sache des vorlegenden Gerichts, zu beurteilen, ob die zuständigen nationalen Stellen im Licht der nationalen
Ernährungsgewohnheiten und unter Berücksichtigung der Ergebnisse der internationalen wissenschaftlichen Forschung dargelegt
haben, ob das Verbot, den streitigen Nahrungsergänzungsmitteln das Koenzym Q10 sowie eine zu große Menge Vitamine (im Sinne
der geltenden nationalen Regelung) zuzusetzen, zum Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen erforderlich ist.
46. Bei dieser Würdigung muss das nationale Gericht berücksichtigen, dass sich die nationalen Stellen auf das Vorsorgeprinzip
berufen dürfen. Ein Mitgliedstaat kann also für den Fall, dass er in Bezug auf die Gefährlichkeit eines Stoffes einen ernsthaften
Verdacht, aber keine Sicherheit hat und ein schwerer Schaden entstünde, wenn sich der Verdacht bestätigen würde, auf Artikel 30 EG
zurückgreifen.
47. Die Angeklagten des Ausgangsverfahrens bringen noch mehrere tatsächliche Gesichtspunkte vor, die ihrer Ansicht nach zeigen,
dass das streitige Verbot nicht durch den Gesundheitsschutz gerechtfertigt sei, und sie fordern den Gerichtshof auf, dies
festzustellen.
48. Eine solche Würdigung geht über den Rahmen der Vorlage hinaus, die nur die Auslegung der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften
betrifft, zu denen das vorlegende Gericht den Gerichtshof befragt. Das vorlegende Gericht liefert jedenfalls keine Information,
die es mir ermöglichen würde, mich zu der Frage zu äußern, ob konkret das streitige Verbot durch den Gesundheitsschutz gerechtfertigt
ist.
2. Fehlen eines Ernährungsbedürfnisses
49. Meine bisherige Erörterung bezog sich auf die von Artikel 30 EG vorgesehene Ausnahme zum Schutz der Gesundheit und des Lebens
von Menschen.
50. Die Kommission befasst sich jedoch auch mit der Frage, ob die Beschränkung des freien Verkehrs eines Lebensmittels durch das
Fehlen eines Ernährungsbedürfnisses bei einem oder mehreren Stoffen, die diesem Lebensmittel beigemengt wurden, gerechtfertigt
sein kann, und schlägt vor, in der Antwort auf die Vorlagefrage hierzu Stellung zu nehmen.
51. Die Kommission ist der Ansicht, dass nur das Bestehen einer Gefahr für die Gesundheit und nicht allein der Umstand, dass der
Zusatz der fraglichen Stoffe keinem Ernährungsbedürfnis entspreche, im Hinblick auf Artikel 30 EG eine Beschränkung wie die
im Ausgangsverfahren streitige rechtfertigen könne, und bezieht sich dabei auf das genannte Urteil des EFTA-Gerichtshofes.
52. Der Vorlagebeschluss enthält keinerlei Hinweis darauf, dass das Verbot des Vertriebs der streitigen Lebensmittel damit gerechtfertigt
worden wäre, dass in Bezug auf das Koenzym Q10 oder die in diesen Lebensmitteln enthaltenen Vitaminmengen kein Ernährungsbedürfnis
erfüllt sei. Ich glaube daher, dass sich der Gerichtshof in seinem Urteil mit diesem Problem nicht befassen muss. Für alle
Fälle möchte ich jedoch hierzu die folgenden Anmerkungen machen.
53. Der EFTA Gerichtshof hat in seinem Urteil ausgeführt:
„Die Notwendigkeit des Gesundheitsschutzes ist als ein Hauptanliegen anerkannt und bleibt ein solches Anliegen, und das von
den Vertragsparteien gewählte Schutzniveau ist nicht in Frage zu stellen. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit muss jedoch
beachtet werden. In diesem Zusammenhang kann die Frage des Ernährungsbedürfnisses im Hinblick auf Nahrungsergänzungsmittel für eine bestimmte Bevölkerung angemessen berücksichtigt werden. Die am weitesten verbreitete Definition der ‚Anreicherung‘ ist unmittelbar mit diesem Kriterium verbunden (vgl. die
allgemeinen Grundsätze des Codex Alimentarius zur Regelung des Zusatzes von Nährstoffen zu Lebensmitteln …). Nach dem Grundsatz
der Verhältnismäßigkeit ist jedoch der Gesundheitsschutz gegen den freien Warenverkehr abzuwägen. Ein Einfuhrverbot für ein in einem anderen Mitgliedstaate rechtmäßig vertriebenes Erzeugnis, eine überaus beschränkende Maßnahme, kann nicht durch die bloße Feststellung einer nationalen Stelle gerechtfertigt werden, dass kein Ernährungsbedürfnis erfüllt
sei.“22Randnrn. 27 und 28. Hervorhebung nur hier.
54. Der EFTA-Gerichtshof räumt also ein, dass das Ernährungsbedürfnis eine Rolle spielen kann, dass es aber im Rahmen des Grundsatzes
der Verhältnismäßigkeit zu beurteilen ist.
55. Der EFTA-Gerichtshof hat in der Rechtssache, mit der er befasst war, schließlich entschieden, dass das Königreich Norwegen
seinen Verpflichtungen aus den folgenden beiden Gründen nicht nachgekommen sei:
–
Norwegen habe eine inkonsequente Haltung eingenommen, weil es den Vertrieb von mit Eisen angereicherten „Cornflakes“ verboten
und gleichzeitig den freien Verkauf einer bestimmten Käsesorte zugelassen habe, der eine große Menge Eisen zugesetzt sei;
–
Norwegen habe keine umfassende Prüfung der Gefahr durchgeführt, die der Zusatz von Eisen bei Lebensmitteln mit sich bringen
könne.
56. Der Gerichtshof hat sich mit dem Problem des Ernährungsbedürfnisses in zwei unterschiedlichen Zusammenhängen befasst.
57. Im Urteil vom 23. Februar 1988 in der Rechtssache Kommission/Frankreich
(23)
hat er den Fall eines Mitgliedstaats untersucht, der Gründe des Gesundheitsschutzes geltend gemacht hatte, um die Einfuhr
eines Erzeugnisses
(24)
mit der Begründung zu verbieten, dass dieses einen geringeren Nährwert oder einen höheren Fettgehalt habe als ein anderes
Erzeugnis, das sich bereits auf dem betreffenden Markt befinde
(25)
.
58. Der Gerichtshof hat die Ansicht vertreten, dass Gründe des Gesundheitsschutzes in einem solchen Fall nicht geltend gemacht
werden könnten, denn es sei „offensichtlich …, dass die Verbraucher in der Gemeinschaft bei Lebensmitteln eine so große Auswahl
haben, dass der bloße Umstand, dass ein eingeführtes Erzeugnis einen geringeren Nährwert besitzt, nicht zu einer wirklichen
Gefahr für die menschliche Gesundheit führt. Ferner gibt es, wie die Kommission von der französischen Regierung unwidersprochen
vorgetragen hat, auf dem französischen Markt Erzeugnisse, die ebenfalls von geringerem Nährwert sind oder sich im Wesentlichen
aus den gleichen Fetten wie die Ersatzerzeugnisse zusammensetzen, ohne dass für sie ein Verkehrsverbot bestünde …“
(26)
59. In dieser Rechtssache ging es also um ein Erzeugnis, das aus natürlichen Stoffen gewonnen wurde und bei dem lediglich der
Nährwert unter dem der Konkurrenzerzeugnisse lag. Es war völlig undenkbar, dies als einen triftigen Grund für ein Einfuhrverbot
anzusehen.
60. In einer ganzen Reihe anderer Rechtssachen hatte der Gerichtshof dagegen über chemische Stoffe zu entscheiden, die einem Lebensmittel
mit der Begründung zugesetzt worden waren, dass dies einem echten Bedürfnis, insbesondere im Hinblick auf Technologie oder Ernährung, entspreche.
61. Insbesondere im Urteil in der Rechtssache Debus hat der Gerichtshof festgestellt, dass „unter diesen Umständen das Gemeinschaftsrecht
dem Erlass einer Regelung durch die Mitgliedstaaten nicht entgegen[steht], mit der die Verwendung von Zusatzstoffen von einer
vorherigen Zulassung abhängig gemacht wird, die durch einen Rechtsakt mit allgemeiner Wirkung für bestimmte Zusatzstoffe erteilt
wird und sich auf alle oder nur auf einige Erzeugnisse oder aber auf bestimmte Verwendungszwecke bezieht. Das gilt auch für
die Festlegung einer Höchstmenge für die Verwendung eines Zusatzstoffs in bestimmten Erzeugnissen. Eine solche Regelung entspricht
dem legitimen gesundheitspolitischen Ziel, die unkontrollierte Aufnahme von Zusatzstoffen mit der Nahrung einzuschränken“
(27)
.
62. Aus dieser Rechtsprechung ergibt sich zweifelsfrei, dass die Mitgliedstaaten die Verwendung von Zusatzstoffen in Lebensmitteln
kontrollieren und, soweit erforderlich, beschränken dürfen; sie können dies mittels eines Systems tun, dem ein Verbot mit
Erlaubnisvorbehalt zugrunde liegt.
63. Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes scheint sich überdies in Bezug auf chemische Stoffe zu ergeben, dass das Bestehen
einer tatsächlichen Gefahr für die Gesundheit nicht das einzige Kriterium ist, das der Mitgliedstaat berücksichtigen kann.
Der Gerichtshof hat im Urteil in der Rechtssache Debus in Randnummer 17 weiter ausgeführt, dass „die Verwendung eines bestimmten,
in einem anderen Mitgliedstaat zugelassenen Zusatzstoffs im Falle der Einfuhr eines Erzeugnisses aus diesem Mitgliedstaat
zugelassen werden muss, wenn sie … keine Gefahr für die Gesundheit darstellt und einem echten Bedürfnis, insbesondere technologischer Art, entspricht“
(28)
.
64. Im Urteil vom 16. Juli 1992 in der Rechtssache Kommission/Frankreich
(29)
über den Zusatz von Nitrat zu Käse hat der Gerichtshof entschieden, dass „die zuständigen Verwaltungsbehörden einen Antrag
auf Aufnahme eines Zusatzstoffs in das fragliche Verzeichnis nur ablehnen [dürfen], wenn dieser keinem echten Bedürfnis, insbesondere technologischer Art, entspricht oder wenn er eine Gefahr für die öffentliche Gesundheit darstellt“
(30)
.
65. Der Gerichtshof scheint also der Ansicht zu sein, dass der Vertrieb eines Lebensmittels, in dem ein Stoff enthalten ist, der
keine Gefahr für die Gesundheit darstellt, gleichwohl verboten werden kann, wenn dieser Stoff keinem echten Bedürfnis entspricht.
66. Der Begriff „echtes Bedürfnis“ umfasst zweifellos den des „Ernährungsbedürfnisses“. In Randnummer 20 des Urteils in der Rechtssache
Sandoz hat der Gerichtshof ausdrücklich von „einem echten Bedürfnis, insbesondere im Hinblick auf Technologie oder Ernährung“
(31)
gesprochen.
67. Ich habe auch den Eindruck, dass die Betrachtungsweise des Urteils vom 16. Juli 1992 in der oben zitierten Rechtssache Kommission/Frankreich,
wonach die Gefahr für die Gesundheit nicht das einzige zu berücksichtigende Kriterium ist, sich in der elften Begründungserwägung
des Gemeinsamen Standpunkts Nr. 18/2002 widerspiegelt; dort heißt es: „Die chemischen Stoffe, die bei der Herstellung von
Nahrungsergänzungsmitteln als Vitamin- und Mineralquellen verwendet werden, müssen nicht nur sicher sein, sondern vom Körper
auch verwertet werden können.“
68. Der Begriff „Ernährungsbedürfnis“ ist dem geltenden positiven Gemeinschaftsrecht übrigens nicht unbekannt. Artikel 1 Absatz 3
der Richtlinie 2001/15/EG der Kommission vom 15. Februar 2001 über Stoffe, die Lebensmitteln, die für eine besondere Ernährung
bestimmt sind, zu besonderen Ernährungszwecken zugefügt werden dürfen
(32)
, lautet:
„Die Verwendung von Nährstoffen in Lebensmitteln für eine besondere Ernährung muss zur Herstellung sicherer Produkte führen, die den durch allgemein anerkannte wissenschaftliche Daten belegten besonderen Ernährungsbedürfnissen des Personenkreises gerecht werden, für den sie bestimmt sind.“33Hervorhebung nur hier.
69. Die beiden Vorschriften, die ich eben zitiert habe, sind eher geeignet, den Schluss zu bestätigen, den ich aus dem genannten
Urteil des Gerichtshofes vom 16. Juli 1992 in der Rechtssache Kommission/Frankreich gezogen habe, dass nämlich künstliche
Stoffe, die Lebensmitteln beigemengt werden, nicht nur ungefährlich sein, sondern auch einen Zweck erfüllen müssen.
70. Dies läuft eher der These der Kommission zuwider, wonach das Fehlen eines Ernährungsbedürfnisses als solches nie ein Einfuhrverbot
rechtfertigen könne.
71. Man hat deutlich den Eindruck, dass sowohl der Gemeinschaftsgesetzgeber als auch der Gerichtshof der Ansicht sind, dass die
Beimengung chemischer Stoffe zu Lebensmitteln möglichst vermieden werden sollte, selbst wenn die Schädlichkeit eines bestimmten
Stoffes nicht erwiesen ist. Sie werden immer so behandelt, als ob sie alle potenziell gefährlich wären.
72. Man könnte daher zu dem Schluss kommen, dass die nationalen Stellen bis zur Ausarbeitung von Positivlisten für die Stoffe,
die auf Gemeinschaftsebene zulässig sind, nicht nur gefährliche Stoffe (einschließlich derer, die nach dem Vorsorgeprinzip
als solche zu behandeln sind) verbieten dürfen, sondern auch die Stoffe, bei denen sie nachweisen können, dass sie keinem
echten Ernährungsbedürfnis entsprechen.
73. Ich ziehe eher eine vermittelnde Lösung vor, die sich vom Urteil in der Rechtssache Sandoz leiten lässt und wonach die Mitgliedstaaten
den fraglichen „Nährstoff“
(34)
bei einer wissenschaftlichen Unsicherheit in Bezug auf dessen Schädlichkeit und abgesehen von den Fällen, in denen das Vorsorgeprinzip
Anwendung findet, zulassen müssen, wenn er einem echten Ernährungsbedürfnis entspricht; umgekehrt können sie ihn verbieten,
wenn er einem solchen Bedürfnis nicht entspricht.
3. Leicht zugängliches Verfahren
74. Die Angeklagten des Ausgangsverfahrens beantragen auch, festzustellen, dass die streitige nationale Regelung gegen die Artikel 28 EG
und 30 EG verstößt, weil die Wirtschaftsteilnehmer nicht am Ende eines leicht zugänglichen Verfahrens, das innerhalb eines
angemessenen Zeitraums abgeschlossen werden könne, eine Zulassung erhalten könnten.
75. Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes folgt, dass es möglich sein muss, den Wirtschaftsteilnehmern die Zulassung des Vertriebs
von Erzeugnissen durch ein leicht zugängliches Verfahren, das innerhalb eines angemessenen Zeitraums abzuschließen ist, zu
gewähren; wenn das Verfahren zu einer Ablehnung führt, muss diese in einem gerichtlichen Verfahren angefochten werden können
(35)
.
76. Wie jedoch aus dem Vorlagebeschluss hergeleitet werden kann und wie die französische Regierung bestätigt hat, haben die Angeklagten
des Ausgangsverfahrens die streitigen Erzeugnisse im vorliegenden Fall ohne einen vorherigen Antrag, den die zuständigen französischen
Stellen hätten prüfen können, vertrieben.
77. Die Modalitäten des Zulassungsverfahrens in Frankreich sind also nicht Gegenstand des Ausgangsverfahrens, so dass nicht näher
auf diese Frage einzugehen ist.
4. Bestimmung über eine gegenseitige Anerkennung
78. Schließlich beantragen die Angeklagten des Ausgangsverfahrens, festzustellen, dass die Französische Republik in ihre Regelung
keine Bestimmung über eine gegenseitige Anerkennung aufgenommen habe, die den Vertrieb von in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig
vertriebenen Nahrungsergänzungsmitteln in Frankreich zuließe, und beziehen sich dabei auf das Urteil vom 22. Oktober 1998
in der Rechtssache Kommission/Frankreich
(36)
.
79. Hierzu verweise ich auf meine bereits erwähnten Schlussanträge vom 26. Juni 2001, in denen ich vorgetragen habe, dass die
Artikel 28 EG und 30 EG nicht die Aufnahme einer Bestimmung über die gegenseitige Anerkennung in eine nationale Regelung wie
das Dekret Nr. 73-138 vorschreiben, das „Waren und Nahrungsmittel, die für den menschlichen Verzehr bestimmt sind, wenn ihnen
chemische Stoffe zugesetzt worden sind“, betrifft
(37)
.
IV –Ergebnis
80. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen schlage ich vor, auf die vom Tribunal de grande instance Paris vorgelegte Frage wie folgt
zu antworten:
Die Artikel 28 EG und 30 EG sind dahin auszulegen, dass sie einer nationalen Regelung, die den freien Verkehr und den Vertrieb
eines in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig vertriebenen Nahrungsergänzungsmittels untersagt, entgegenstehen, wenn nicht
ein zwingendes Erfordernis eine Beschränkung des Vertriebs oder sogar ein Vertriebsverbot dieses Erzeugnisses rechtfertigen
kann. In diesem Fall müssen die Maßnahmen erforderlich und dem Ziel angemessen sein. Das nationale Gericht muss für die Beurteilung
der in Artikel 30 EG vorgesehenen möglichen Rechtfertigung dieser Maßnahmen aus Gründen des Schutzes der Gesundheit und des
Lebens von Menschen würdigen, ob die nationalen Stellen die Abwägung der von den streitigen Stoffen ausgehenden Gefahren gemäß
den besten verfügbaren wissenschaftlichen Erkenntnissen und den Ernährungsgewohnheiten im betreffenden Mitgliedstaat vorgenommen
haben.
Vgl. Urteile vom 15. Dezember 1982 in der Rechtssache 286/81 (Oosthoek’s Uitgeversmaatschappij, Slg. 1982, 4575, Randnr.
9), vom 18. Februar 1987 in der Rechtssache 98/86 (Mathot, Slg. 1987, 809, Randnrn. 3 und 7 bis 9) und vom 5. Dezember 2000
in der Rechtssache C‑448/98 (Guimont, Slg. 2000, I‑10663, Randnr. 21).
Urteile vom 5. April 1979 in der Rechtsache 148/78 (Ratti, Slg. 1979, 1629, Randnr. 36), vom 5. Oktober 1994 in der Rechtssache
C‑323/93 (Centre d’insémination de la Crespelle, Slg. 1994, I‑5077, Randnr. 31), vom 23. Mai 1996 in der Rechtssache C‑5/94
(Hedley Lomas, Slg. 1996, I‑2553, Randnr. 18) und vom 12. November 1998 in der Rechtssache C‑102/96 (Kommission/Deutschland,
Slg. 1998, I‑6871, Randnr. 21).
Vgl. u. a. Urteile vom 9. Januar 1990 in der Rechtssache C‑337/88 (SAFA, Slg. 1990, I‑1, Randnr. 20) und vom 17. September
1998 in der Rechtssache C‑412/96 (Kainuun Liikenne und Pohjolan Liikenne, Slg. 1998, I‑5141, Randnrn. 23 und 24).
Vgl. insbesondere Urteile vom 14. Juli 1983 in der Rechtssache 174/82 (Sandoz, Slg. 1983, 2445), vom 4. Juni 1992 in den
Rechtssachen C‑13/91 und C‑113/91 (Debus, Slg. 1992, I‑3617), vom 27. Juni 1996 in der Rechtssache C‑293/94 (Brandsma, Slg.
1996, I‑3159) und vom 17. September 1998 in der Rechtssache C‑400/96 (Harpegnies, Slg. 1998, I‑5121).
Urteile in der Rechtssache Muller u. a. (Randnr. 25), in der Rechtssache „Reinheitsgebot für Bier“ (Randnr. 46), vom 13.
Dezember 1990 in der Rechtssache C‑42/90 (Bellon, Slg. 1990, I‑4863, Randnr. 16) und in der Rechtssache Debus (Randnrn. 17
und 18).
Die griechische Regierung hat im Übrigen festgestellt, dass die klimatischen Voraussetzungen ebenfalls eine Rolle spielen
können. Vitamin E etwa werde je nach Sonneneinstrahlung in den einzelnen Ländern in unterschiedlichem Maß aufgenommen.
Urteile in der Rechtssache Motte (Randnr. 24), in der Rechtssache Muller u. a. (Randnr. 24) und in der Rechtssache „Reinheitsgebot
für Bier“ (Randnr. 44).
Vgl. das bereits erwähnte Urteil Sandoz und das Urteil vom 30. November 1983 in der Rechtssache 227/82 (Van Bennekom, Slg.
1983, 3883, Randnrn. 36 bis 38).
Urteil in der Rechtssache Debus (Randnr. 14). Hervorhebung nur hier. Vgl. auch Urteile in der Rechtssache Sandoz (Randnr.
17) und in der Rechtssache „Reinheitsgebot für Bier“ (Randnr. 42).
Hervorhebung nur hier. Vgl. auch Urteile in der Rechtssache Muller u. a. (Randnr. 15), in der Rechtssache „Reinheitsgebot
für Bier“ (Randnr. 44) und in der Rechtssache Bellon (Randnr. 14).
Urteile in der Rechtssache Muller u. a. (Randnr. 26), in der Rechtssache Bellon (Randnrn. 16 und 17) und vom 16. Juli 1992
in der oben zitierten Rechtssache Kommission/Frankreich (Randnr. 9).