1.

Естонското законодателство задължава предприятията за автомобилен транспорт да превозват безплатно определени категории пътници (казано накратко, деца в предучилищна възраст и лица с увреждания).

2.

Tallinna Halduskohus (Административен съд Талин, Естония) пита по същество дали това законово задължение попада в обхвата на понятието за задължение за предоставяне на обществени услуги по смисъла на Регламент (ЕО) № 1370/2007 ( 2 ), и ако е така, дали съответните предприятия имат право на компенсация за съответната липса на приходи.

I.

Правна уредба

А.

Правото на Съюза. Регламент № 1370/2007

3.

Съгласно член 1 („Цел и приложно поле“):

4.

Член 2 („Определения“) гласи:

5.

В съответствие с член 3 („Обществени поръчки за услуги и общи правила“):

6.

Член 4 („Задължително съдържание на обществени поръчки за услуги и общи правила“) гласи:

7.

В член 6 („Компенсация за обществени услуги“) се определя:

8.

Съгласно приложението („Правила за компенсацията в случаите по член 6, параграф 1“):

Б.

Естонското право. Ühistranspordiseadus ( 3 )

9.

Член 34 предвижда:

II.

Фактите, главното производство и преюдициалните въпроси

10.

На 5 юни 2019 г. Eesti Buss OÜ и AS Lux Express Estonia — предприятия, извършващи търговски автомобилен превоз на пътници ( 4 ), подават заявление до министъра на икономиката и инфраструктурата на Естония за обезщетение за неполучени приходи от продажбата на билети в резултат от прилагането на член 34 от ÜTS.

11.

На 10 юли 2019 г. министърът на икономиката и инфраструктурата отхвърля тези искания с мотива, че съгласно член 34 от ÜTS предприятията нямат право на никаква компенсация за безплатен превоз на пътници, принадлежащи към посочените в него категории.

12.

На 12 август 2019 г. Lux Express Estonia предявява иск пред Tallinna Halduskohus (Административен съд Талин, Естония), с който като главно искане претендира обезщетение за вреди ( 5 ), и при условията на евентуалност — плащане на финансова компенсация в разумен размер, определена от съда, заедно с лихви.

13.

Според запитващата юрисдикция:

14.

Освен това запитващият орган иска да се установи дали в хипотезата, при която Регламент № 1370/2007 не е приложим, компенсацията би могла да се основе на друг акт на Съюза (например Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“), или спорът трябва да се разреши изключително съгласно националното право.

15.

Накрая, ако на превозвача трябва да се даде компенсация, съмненията на запитващата юрисдикция се отнасят до въпроса какви са изискванията при определяне на нейния размер в съответствие с правилата на Съюза относно държавните помощи.

16.

При тези обстоятелства Tallinna Halduskohus (Административен съд Талин) отправя до Съда следните преюдициални въпроси:

III.

Производството пред Съда

17.

Преюдициалното запитване постъпва в Съда на 18 ноември 2020 г.

18.

Писмени становища са депозирали Lux Express Estonia, естонското правителство и Европейската комисия.

19.

Не е счетено за необходимо провеждането на съдебно заседание.

IV.

Преценка

А.

Първи преюдициален въпрос

20.

В Република Естония организацията на обществения пътнически транспорт се урежда от ÜTS. Неговото приложно поле обхваща автомобилния пътнически превоз, който може да бъде под формата на редовни, случайни и таксиметрови услуги.

21.

Редовните превози, които включват средствата за обществен превоз по суша, се предоставят в рамките на обществени поръчки за услуги или под формата на търговски услуги ( 6 ).

22.

Тарифата, приложима за редовните търговски услуги, се определя от превозвача. За редовните услуги, предоставяни в рамките на обществени поръчки за услуги, компетентният орган определя максималната цена за километър или максималната цена на документа за превоз.

23.

Член 34 от ÜTS задължава всеки оператор, предоставящ редовна национална услуга, да превозва безплатно някои категории пътници, като например деца в предучилищна възраст и лица с увреждания, при описаните по-горе условия ( 7 ). Операторът не получава компенсация за безплатния превоз на тези пътници.

24.

С първия си преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали задължението за безплатен транспорт, предвидено в естонското законодателство, попада в обхвата на понятието за задължение за извършване на обществена услуга по смисъла на Регламент № 1370/2007.

25.

Съгласно Регламент № 1370/2007 „задължение за извършване на обществена услуга“ означава „изискване, дефинирано или определено от компетентен орган, за да осигури обществени услуги за пътнически превоз от общ интерес, които даден оператор, ако отчиташе само собствените си търговски интереси, не би поел или не би поел до същата степен или при същите условия без възнаграждение“ ( 8 ).

26.

Налагането на задължения за извършване на обществена услуга е начин за намеса на компетентните органи в областта на пътническия превоз, който самият Регламент № 1370/2007 квалифицира като услуга от общ икономически интерес (член 2, буква а). Тази намеса цели „да се гарантира предоставянето на услуги от общ интерес, които, наред с другото, са по-многобройни, по-безопасни, по-висококачествени или на по-ниска цена спрямо тези, които биха били обусловени само от пазарните механизми“ ( 9 ).

27.

За въвеждането на задължението за извършване на обществена услуга Регламент № 1370/2007 позволява да се използват два вида правни инструменти: обществените поръчки за услуги и общите правила ( 10 ).

28.

Едно от задълженията за извършване на обществена услуга, посочени като пример в Регламент № 1370/2007, е именно „установяване на максимални тарифи за […] някои категории пътници“ чрез общи правила (член 3, параграф 2 от Регламент № 1370/2007).

29.

Естонското правителство признава, че член 34 от ÜTS ( 11 ) налага спорното задължение на търговските превозвачи с цел „да се позволи на семействата с малки деца и хората с увреждания да използват обществения транспорт, правейки го по-постижим и достъпен за тях“ ( 12 ).

30.

Тези изявления на естонското правителство разкриват недвусмислено, че въвеждането на „нулева“ тарифа за определени социални групи по търговските автобусни линии преследва цел от общ интерес в съответствие със социални критерии.

31.

Този социален интерес не би могъл да бъде покрит безплатно от оператор, който се грижи единствено за печалбата от търговската си дейност. Безвъзмездното предоставяне на услуга е чуждо на пазарната логика и поради това законът превръща задължението за предоставяне на безплатен транспорт в задължение за предоставяне на обществена услуга, чието изпълнение е задължително (в случая наложено с „общо правило“).

32.

По този начин член 34 от ÜTS отразява едно истинско задължение за извършване на обществена услуга на операторите, предоставящи редовни вътрешни услуги, да превозват безплатно определени категории пътници ( 13 ).

33.

Тъй като ÜTS води до крайно тарифно ограничение (нулев размер), резултатът е, че посредством едно общо правило той налага на превозвачите истинско задължение за извършване на обществена услуга, насочено към облагодетелстване на „определени категории пътници“.

34.

Различно би било, ако по силата на Регламент № 1370/2007 това задължение трябва да се придружава от компенсация ( 14 ) за превозвача, до което се отнася вторият преюдициален въпрос.

Б.

Втори преюдициален въпрос

35.

Запитващата юрисдикция правилно счита, че ако ÜTS съдържа задължение за извършване на обществена услуга по смисъла на Регламент № 1370/2007, по принцип и в съответствие с член 3, параграф 2 и член 4 от този регламент, превозвачът, който я изпълнява, следва да бъде компенсиран.

36.

Тя обаче има съмнения дали съгласно член 4, параграф 1, буква б), подточка i) от Регламент № 1370/2007 държава членка може да избегне посредством национален закон плащането на тази компенсация на превозвача, и ако да, при какви условия.

37.

При анализа на този въпрос следва да се разгледа, на първо място, всичко свързано с компенсацията, и на второ място, евентуалното ѝ изключване съгласно член 4, параграф 1, буква б), подточка i) от Регламент № 1370/2007.

1.

Насрещна престация за задълженията за извършване на обществена услуга

38.

Регламент № 1370/2007 въвежда насрещна престация ( 15 ) за изпълнението на задълженията за извършване на обществена услуга, които са в тежест на съответните предприятия. Транспортният оператор, който изпълнява тези задължения, има право на компенсация ( 16 ) или да му бъде предоставено изключително право ( 17 ).

39.

Понятието „компенсация за обществена услуга“ свързва определена облага, по-специално финансова, с изпълнението на задължение за извършване на обществена услуга, което предполага извършване на услуги без търговски интерес.

40.

Актовете, предшестващи Регламент № 1370/2007, следват същата логика, която би могла да се нарече „възмездна“:

41.

Принципът на компенсиране на финансовите тежести, произтичащи от задълженията за извършване на обществена услуга, вече намира израз в редица разпоредби на Регламент № 1370/2007:

42.

Така се гарантира задълженията за извършване на обществени услуги, когато са тежки, да не са във финансов ущърб на операторите, които трябва да ги изпълняват — те или получават компенсация за произтичащите от това разходи, или им се предоставят изключителни права.

43.

Следователно Регламент № 1370/2007 не предвижда разходите, произтичащи от установените задължения за извършване на обществена услуга в полза на определени категории пътници, да се поемат само от транспортните оператори (в който случай, както отбелязва запитващата юрисдикция, е вероятно никой да не приеме да предоставя услугата, лишена сама по себе си от търговски интерес).

44.

Накратко, тези задължения, които биха могли да бъдат предвидени в обществена поръчка за услуги или, както е в случая, в общо правило, трябва по принцип да са придружени от подходяща финансова компенсация или от предоставяне на изключително право.

45.

Важно е да се уточни, че общите правила в областта на тарифите като разглежданото тук, не са от същото естество като правилата за безопасност на пътниците, за опазване на околната среда и за защита на труда или за качество на транспортната услуга ( 23 ). Зачитането на тези правила, доколкото те съставляват различна от тарифната правна рамка, в която се извършва дейността, не поражда право на компенсация.

2.

Евентуално изключване на насрещната престация?

46.

Член 4, параграф 1, буква б), подточка i) от Регламент № 1370/2007 посочва „параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, ако има такава“ ( 24 ).

47.

Тази подточка, чието тълкуване запитващата юрисдикция иска, не трябва да се тълкува в смисъл, че предоставя на държавите членки право да предоставят или не компенсация. По-скоро тя отразява възможността, когато в съответствие с член 3, параграф 1 от Регламент № 1370/2007 се сключва договор за обществена поръчка за услуги, „компетентният орган да реши да предостави на оператор по свой избор изключително право“ като алтернатива на финансовата компенсация.

48.

Докато член 3, параграф 1 изисква „[предоставеното] в замяна на изпълнението на задължения за извършване на обществени услуги“, да бъде предвидено в договор за обществена поръчка за услуги ( 25 ), това не е така, когато задължението за фиксиране на максимални тарифи се налага с „общите правила“ (член 3, параграф 2 от Регламент № 1370/2007).

49.

В последния случай (в настоящия случай), както вече припомних, съгласно член 3, параграф 2 от Регламент № 1370/2007 „компетентният орган компенсира операторите на обществени услуги за нетния финансов ефект, положителен или отрицателен, върху извършените разходи и реализираните приходи вследствие спазването на тарифните задължения, установени с общи правила, по начин, който предотвратява свръхкомпенсиране“.

50.

Би могло да се твърди, че тъй като задължението за извършване на обществена услуга засяга еднакво всички превозвачи, то няма защо да подлежи на обезщетяване, тъй като не предполага конкурентни предимства за едни спрямо други оператори.

51.

Не смятам обаче, че Регламент № 1370/2007 подкрепя тази теза.

52.

Съдът е постановил, че Регламент № 1191/69, предшестващ настоящия регламент, „разрешава на държавите членки да налагат задължения за обществена услуга на публично предприятие, на което е възложено да осигурява обществения пътнически транспорт в агломерация, и че предвижда за произтичащите от подобни задължения финансови тежести компенсиране, което се определя в съответствие с разпоредбите на посочения регламент“ ( 26 ).

53.

Регламент № 1370/2007 предоставя еквивалентна база за запазване на тази позиция. Това, че по делото, по което е постановено решение Antrop, операторът е публично предприятие, а в настоящото дело е частно предприятие, не е пречка ( 27 ). Напротив, налагането на обременително задължение за извършване на обществена услуга на частни образувания с търговски характер, които се лишават от част от възнаграждението за тяхната дейност ( 28 ), обосновава въвеждането на компенсации за уравновесяване на неблагоприятните последици, които могат да засегнат конкурентоспособността им на пазара.

54.

Несъмнено Регламент № 1370/2007 цели да не се получи свръхкомпенсиране, което би представлявало държавна помощ, за което ще говоря по-нататък. Затова той предвижда редица механизми за ограничаване ( 29 ), но не позволява да се налагат задължения за извършване на обществени услуги като разглежданото тук без компенсация.

55.

Съдът е взел предвид интензитета на компенсационните плащания и тяхното съответствие с правилата в областта на държавните помощи ( 30 ). Ако не греша, той не се е произнасял по национална правна уредба, която в сектора на пътническия транспорт чисто и просто изключва компенсацията за изпълнение на задължения за извършване на обществена услуга като разглежданата тук компенсация.

56.

В решение Altmark ( 31 ) Съдът разглежда законосъобразността на някои публични субсидии, целящи да позволят извършването на редовни транспортни услуги. При изясняването дали тези субсидии съответстват на член 107 ДФЕС, той е трябвало да прецени дали те могат „да се считат за компенсация, представляваща насрещна престация за услугите, извършени от предприятията бенефициери за изпълнението на задължения за обществена услуга“ ( 32 ).

57.

Ето защо в решение Altmark се приема, че предприятието, натоварено с изпълнението на ясно дефинирани задължения за извършване на обществена услуга, има право на насрещна престация (възстановяване), при чието изчисляване не трябва да се надхвърля сумата, необходима за покриване изцяло или отчасти на разходите, направени при изпълнението на задълженията за извършване на обществена услуга ( 33 ).

58.

Така решение Altmark потвърждава общия принцип (за компенсиране на превозвача за изпълнението на задължение за извършване на обществена услуга, което е в негова тежест), като същевременно посочва изискванията, „за да не бъде в даден конкретен случай такава компенсация квалифицирана като държавна помощ“ ( 34 ).

59.

Особеността на настоящия спор се състои, както вече посочих, в обстоятелството, че националният закон премахва компенсацията. В този контекст се поставя въпросът дали Регламент № 1370/2007 дава основание на доставчика на услуги да изиска компенсация от органите на държавата членка.

60.

Според мен правото да се получи възнаграждение за предоставяните на потребителите услуги е неразривно свързано с извършването на търговска дейност в областта на автомобилния превоз на пътници, когато транспортното предприятие няма други приходи освен тарифните ( 35 ). Заплащането на тези услуги се осигурява или от ползвателите, или от органите, които налагат тяхното безвъзмездно предоставяне.

61.

Освен това наложеното ограничение не оказва влияние върху „обикновени интереси или възможности от търговско естество, чиято несигурност се обуславя от самата същност на икономическата дейност, а [върху] права с имуществена стойност, от които от гледна точка на правния ред възниква едно придобито правно положение, позволяващо самостоятелно упражняване на тези права от и в полза на техния носител“ ( 36 ).

62.

Поради това член 4, параграф 1, буква б), подточка i) от Регламент № 1370/2007 не позволява изключване на съответстващата компенсация в случаи като настоящия.

В.

По третия преюдициален въпрос

63.

С третия си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали член 3, параграф 3 от Регламент № 1370/2007 дава основание за изключване от приложното поле на този регламент на общите правила, определящи максимални цени за категории пътници, различни от посочените в тази разпоредба ( 37 ).

64.

Съгласно член 3, параграф 3 от Регламент № 1370/2007 държавите членки могат да изключат от приложното му поле „общите правила за финансови компенсации за задължения за обществени услуги, които определят максимални тарифи за учениците, студентите, стажантите и лицата с намалена подвижност“.

65.

Тази възможност зависи от условието държавата членка да уведоми Комисията за тези общи правила, като представи „пълна информация относно мярката и в частност подробностите, свързани с метода за изчисляване“.

66.

Предишната правна уредба, съдържаща се в Регламент № 1191/69 ( 38 ), предвижда аналогична опция, приложима за предприятията, чиято дейност се ограничава до извършването на градски, крайградски или регионални услуги.

67.

Подобно на други дела, разгледани вече от Съда ( 39 ), и в настоящото дело не са налице условията по член 3, параграф 3 от Регламент № 1370/2007, както следва от информацията, предоставена с акта за преюдициално запитване, и от становищата на встъпилите в хода на производството страни.

68.

Съгласно тези данни и съображения нищо не сочи, че Република Естония е изявила желание да изключи своите общи правила (относно максималните тарифи, приложими за определени категории лица) от прилагането на Регламент № 1370/2007 или че ги е съобщила на Комисията.

69.

При това положение третият преюдициален въпрос има по-скоро хипотетичен характер (и следователно е недопустим), тъй като в спора не са налице фактическите предпоставки, с които е свързано прилагането на член 3, параграф 3 от Регламент № 1370/2007.

70.

Във всеки случай възможността да се изключат тези общи правила от прилагането на Регламент № 1370/2007 не дава право на държавите членки да пренебрегват изискванията, произтичащи от други норми и принципи на правото на Съюза. Не считам за необходимо да навлизам в подробности по този въпрос, тъй като, както вече посочих, Република Естония не се е възползвала от това си право.

Г.

По четвъртия преюдициален въпрос

71.

Четвъртият преюдициален въпрос е поставен „в случай че Регламент № 1370/2007 не е приложим в разглеждания случай“. В тази хипотеза запитващата юрисдикция иска да се установи дали предоставянето на компенсация може да се основава на друг акт на Съюза като Хартата.

72.

Отговор на този въпрос е ненужен, тъй като Регламент № 1370/2007 се прилага към спора и конкретизира режима, приложим за компенсациите, присъщи на задълженията за извършване на обществена услуга, наложени посредством общи правила.

73.

Следователно не е нужно да се прибегне до Хартата, за да се осигури правно покритие на разглежданите в този спор компенсации.

74.

Хартата може да се използва като помощно средство при тълкуването с оглед на факта, че както признава естонското правителство, член 34 от ÜTS води до ограничаване на основни права на транспортните оператори. Посоченото правителство повтаря нееднократно ( 40 ), че този член не ограничава прекомерно свободата на стопанска инициатива ( 41 ) и правото на собственост, с което приема, че такова ограничение съществува.

75.

Ограниченията на основните права имат място, ако съответстват на член 52, параграф 1 от Хартата ( 42 ). За секторите, в които Съюзът упражнява своите правомощия, като сектора на автомобилния пътнически превоз, равновесието между признаването на основното право и допустимите ограничения (основани на легитимни цели от общ интерес) съгласно този член от Хартата се определя от законодателя на Съюза ( 43 ).

76.

По отношение на компенсацията, дължима във връзка със задълженията за извършване на обществена услуга в областта на автомобилния пътнически превоз, равновесието се постига чрез разпоредбите на Регламент № 1370/2007.

Д.

По петия преюдициален въпрос

77.

Запитващата юрисдикция иска да се установи „на какви условия трябва да отговаря компенсацията, която евентуално следва да се предостави на превозвача, за да е в съответствие с правилата относно държавните помощи“.

78.

Така формулиран, въпросът прилича по-скоро на допитване, отколкото на истински преюдициален въпрос, целящ тълкуване на конкретни разпоредби от правото на Съюза, които са от значение за спора.

79.

Неизбежно отговорът трябва да се разположи на същото ниво на абстракция, като се припомни следното:

80.

Функцията по прилагане на тези критерии към спора надхвърля задачата за тълкуване на правото на Съюза, възложена на Съда с член 267 ДФЕС. Следователно запитващата юрисдикция трябва да определи дали в случая размерът на обезщетението трябва да съответства на lucrum cesans (пропуснатата полза), евентуално понесена от предприятието превозвач, изчислена въз основа на основната тарифа на билета или на други параметри, които тя счита за подходящи. Разпоредбите от приложението към Регламент № 1370/2007, на които запитващата юрисдикция се позовава в последната част на акта за преюдициално запитване, ѝ дават указания за тази задача.

V.

Заключение

81.

С оглед на гореизложеното предлагам на Съда да отговори на Tallinna Halduskohus (Административен съд Талин, Естония) по следния начин: