1.

A legislação estónia obriga as empresas de transporte rodoviário a transportarem de forma gratuita determinadas categorias de passageiros (em resumo, crianças em idade pré‑escolar e pessoas com deficiência).

2.

O Tallinna Halduskohus (Tribunal Administrativo de Taline, Estónia) pergunta, no essencial, se essa imposição legal se enquadra no conceito de obrigação de serviço público definido no Regulamento (CE) n.o 1370/2007  ( 2 ) e, em caso afirmativo, se as empresas em causa têm direito a uma compensação pela falta de rendimento correspondente.

I.

Quadro jurídico

A.

Direito da União — Regulamento n.o 1370/2007

3.

Nos termos do artigo 1.o do Regulamento n.o 1370/2007 («Objetivo e âmbito de aplicação»):

4.

O artigo 2.o do Regulamento n.o 1370/2007 («Definições») prevê:

5.

Nos termos do artigo 3.o do Regulamento n.o 1370/2007 («Contratos de serviço público e regras gerais»):

6.

O artigo 4.o do Regulamento n.o 1370/2007 («Conteúdo obrigatório dos contratos de serviço público e das regras gerais») tem a seguinte redação:

7.

O artigo 6.o do Regulamento n.o 1370/2007 («Compensações pelo serviço público») dispõe:

8.

De acordo com o anexo do Regulamento n.o 1370/2007 («Regras aplicáveis à compensação nos casos referidos no n.o 1 do artigo 6.o»):

B.

Direito estónio — Ühistranspordiseadus  ( 3 )

9.

O artigo 34.o da ÜTS dispõe:

II.

Matéria de facto, litígio e questões prejudiciais

10.

Em 5 de junho de 2019, a Eesti Buss OÜ e a AS Lux Express Estonia, empresas que efetuam transporte comercial rodoviário de passageiros  ( 4 ), pediram ao ministro da Economia e das Infraestruturas da Estónia uma indemnização pelo montante dos bilhetes não recebidos por força do artigo 34.o da ÜTS.

11.

Em 10 de julho de 2019, o ministro da Economia e das Infraestruturas indeferiu os pedidos com o fundamento de que, nos termos do artigo 34.o da ÜTS, as empresas não tinham direito a receber qualquer compensação pelo transporte gratuito dos passageiros pertencentes às categorias aí especificadas.

12.

Em 12 de agosto de 2019, a Lux Express Estonia intentou no Tallinna Halduskohus (Tribunal Administrativo de Taline) uma ação destinada, a título principal, à indemnização e  ( 5 ), a título subsidiário, à condenação no pagamento de uma compensação financeira num montante razoável, acrescido de juros, fixada pelo órgão jurisdicional.

13.

Segundo o órgão jurisdicional de reenvio:

14.

Além disso, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, caso o Regulamento n.o 1370/2007 não seja aplicável, se a compensação se pode basear noutro ato da União [por exemplo, a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»)] ou se o litígio deve ser decidido exclusivamente com base no direito nacional.

15.

Por último, caso se devesse conceder uma compensação ao transportador, as suas dúvidas estendem‑se às condições de determinação do seu montante em conformidade com as regras da União relativas aos auxílios de Estado.

16.

Neste contexto, o Tallinna Halduskohus (Tribunal Administrativo de Taline) submete ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

III.

Tramitação do processo no Tribunal de Justiça

17.

O pedido de decisão prejudicial foi registado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 18 de novembro de 2020.

18.

Apresentaram observações escritas a Lux Express Estonia, o Governo estónio e a Comissão Europeia.

19.

Não foi considerada necessária a realização de audiência.

IV.

Apreciação

A.

Primeira questão prejudicial

20.

Na Estónia, a organização dos transportes públicos de passageiros é regulada pela ÜTS. O seu âmbito de aplicação abrange o transporte rodoviário de passageiros, que pode assumir a forma de serviços regulares, ocasionais e de táxis.

21.

Os serviços regulares, que incluem os meios de transporte público por via terrestre, são prestados ou no âmbito de contratos de serviço público ou sob a forma de serviços comerciais  ( 6 ).

22.

A tarifa aplicável aos serviços regulares comerciais é fixada pelo transportador. Para os serviços regulares disponibilizados no âmbito de contratos de serviço público, a tarifa máxima por quilómetro ou o preço máximo do título de transporte é fixado pela autoridade competente.

23.

O artigo 34.o da ÜTS obriga qualquer operador que preste um serviço regular nacional a transportar a título gratuito determinadas categorias de passageiros, como as crianças em idade pré‑escolar e as pessoas com deficiência, nos termos já referidos  ( 7 ). O operador não recebe nenhuma compensação pelo transporte gratuito desses passageiros.

24.

Com a sua primeira questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se a obrigação de transporte gratuito prevista na legislação estónia está abrangida pelo conceito de obrigação de serviço público, na aceção do Regulamento n.o 1370/2007.

25.

O Regulamento n.o 1370/2007 entende por «obrigação de serviço público» a «imposição definida ou determinada por uma autoridade competente com vista a assegurar serviços públicos de transporte de passageiros de interesse geral que um operador, caso considerasse o seu próprio interesse comercial, não assumiria, ou não assumiria na mesma medida ou nas mesmas condições sem contrapartidas»  ( 8 ).

26.

A imposição de obrigações de serviço público constitui um modo de intervenção das autoridades competentes no setor do transporte de passageiros que o próprio Regulamento n.o 1370/2007 qualifica de serviço de interesse económico geral [artigo 2.o, alínea a)]. Destina‑se a «[…] assegurar a prestação de serviços de interesse geral que sejam, designadamente, mais numerosos, mais seguros, de melhor qualidade e mais baratos do que aqueles que seria possível prestar apenas com base nas leis do mercado»  ( 9 ).

27.

Para estabelecer uma obrigação de serviço público, o Regulamento n.o 1370/2007 permite recorrer a dois tipos de instrumentos jurídicos: os contratos de serviço público e as regras gerais  ( 10 ).

28.

Uma das obrigações de serviço público referidas a título de exemplo pelo Regulamento n.o 1370/2007 é precisamente a «[destinada] a estabelecer tarifas máximas para […] determinadas categorias de passageiros» através de regras gerais (artigo 3.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1370/2007).

29.

O Governo estónio reconhece que o artigo 34.o da ÜTS  ( 11 ) impõe aos transportadores comerciais a obrigação controvertida, com o objetivo de «permitir às famílias com crianças de tenra idade e às pessoas com deficiência a utilização dos transportes públicos, tornando‑os mais comportáveis e acessíveis a estes»  ( 12 ).

30.

Estas afirmações do Governo estónio revelam, sem ambiguidade, que a imposição de uma tarifa «zero» em benefício de determinados grupos sociais nas linhas de autocarro comerciais prossegue um objetivo de interesse geral, segundo critérios sociais.

31.

Esse interesse social não seria coberto a título gratuito por um operador que tivesse apenas em consideração os lucros da sua exploração comercial. A prestação de um serviço sem retribuição não obedece à lógica do mercado e, por esse motivo, a lei transforma a obrigação de transporte gratuito numa obrigação de serviço público que tem necessariamente de ser cumprida (imposta por uma «regra geral», no caso em apreço).

32.

Assim, o artigo 34.o da ÜTS reflete uma verdadeira obrigação de serviço público, que se impõe aos operadores que prestam um serviço regular nacional, que consiste em transportar a título gratuito determinadas categorias de passageiros  ( 13 ).

33.

Como a ÜTS leva ao extremo a limitação tarifária (montante «zero»), o seu resultado consiste em que, através de uma regra geral, sujeita os transportadores a uma verdadeira obrigação de serviço público destinada a favorecer «determinadas categorias de passageiros».

34.

Questão diferente é a que consiste em saber se, por força do Regulamento n.o 1370/2007, essa obrigação deve ser acompanhada de uma compensação  ( 14 ) à transportadora, que constitui o objeto da segunda questão prejudicial.

B.

Segunda questão prejudicial

35.

O órgão jurisdicional de reenvio considera, com razão, que, se a ÜTS comporta uma obrigação de serviço público na aceção do Regulamento n.o 1370/2007, em princípio e em conformidade com os artigos 3.o, n.o 2, e 4.o deste regulamento, o transportador que a cumpre deve ser compensado.

36.

Todavia, interroga‑se sobre se um Estado‑Membro pode, em conformidade com o artigo 4.o, n.o 1, alínea b), i), do Regulamento n.o 1370/2007, contornar, através de uma lei nacional, o pagamento dessa compensação ao transportador e, se for o caso, em que condições.

37.

No âmbito desta questão, importa analisar, em primeiro lugar, o que diz respeito à compensação e, em segundo lugar, a sua eventual exclusão em conformidade com o artigo 4.o, n.o 1, alínea b), i), do Regulamento n.o 1370/2007.

1.

Contrapartida das obrigações de serviço público

38.

O Regulamento n.o 1370/2007 prevê uma contrapartida  ( 15 ) para o cumprimento das obrigações de serviço público que sejam onerosas para as empresas afetadas. O operador de transporte que assume essas obrigações tem direito a uma compensação  ( 16 ) ou à concessão de um direito exclusivo  ( 17 ).

39.

O conceito de «compensação de serviço público» associa uma vantagem, nomeadamente financeira, à execução de uma obrigação de serviço público que implique a realização de prestações sem interesse comercial.

40.

Os antecedentes do Regulamento n.o 1370/2007 vão na mesma linha, que se poderia denominar «retributiva»:

41.

O princípio da compensação dos encargos decorrentes das obrigações de serviço público encontra atualmente expressão em diversas disposições do Regulamento n.o 1370/2007:

42.

Isto assegura que as obrigações de serviço público, quando sejam onerosas, não sejam financeiramente prejudiciais para os operadores que as devem cumprir: ou, repito, são compensados pelos custos que delas decorrem, ou são‑lhes concedidos direitos exclusivos.

43.

Por conseguinte, o Regulamento n.o 1370/2007 não prevê que o custo decorrente das obrigações de serviço público estabelecidas em benefício de determinadas categorias de passageiros deva ser suportado apenas pelos operadores de transporte (caso em que, como salienta o órgão jurisdicional de reenvio, é provável que nenhum aceitasse prestar o serviço, desprovido de interesse comercial por si só).

44.

Em suma, tais obrigações, que poderiam ser traduzidas num contrato de prestação de serviços públicos ou, como no caso em apreço, numa regra geral, devem ser acompanhadas de uma compensação financeira adequada ou da concessão de um direito exclusivo.

45.

Importa precisar que as regras gerais em matéria tarifária como a controvertida no presente caso não têm a mesma natureza que as normas relativas à segurança dos passageiros, à proteção do ambiente e do trabalho ou à qualidade do serviço de transportes  ( 23 ). O respeito destas últimas, na medida em que constituem o quadro regulamentar — diferente do da tarifação — em que a atividade é prestada, não confere direito a compensação.

2.

Eventual exclusão da contrapartida?

46.

O artigo 4.o, n.o 1, alínea b), i), do Regulamento n.o 1370/2007 faz referência aos «parâmetros com base nos quais deve ser calculada a compensação, se for caso disso»  ( 24 ).

47.

Essa subalínea, cuja interpretação é pedida pelo órgão jurisdicional de reenvio, não deve ser lida no sentido de que confere aos Estados‑Membros o poder de concederem ou não a compensação. Faz antes eco da possibilidade de que, quando um contrato de prestação de serviços públicos seja celebrado, em conformidade com o artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1370/2007, «uma autoridade competente decida conceder ao operador da sua escolha um direito exclusivo», como alternativa à compensação financeira.

48.

Se, por força do artigo 3.o, n.o 1, para a «contrapartida da execução de obrigações de serviço público», deve ser celebrado um contrato de serviço público  ( 25 ), tal não sucede quando a obrigação destinada a estabelecer tarifas máximas seja imposta pelas «regras gerais» (artigo 3.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1370/2007).

49.

Nesta última hipótese (que corresponde à do presente caso), já recordei que, nos termos do artigo 3.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1370/2007, «[a] autoridade competente compensa os operadores de serviços públicos […] do efeito financeiro líquido, positivo ou negativo, sobre os custos e as receitas decorrentes do cumprimento das obrigações tarifárias estabelecidas mediante regras gerais por forma a evitar sobrecompensações».

50.

Poder‑se‑ia sustentar que, como a obrigação de serviço público afeta igualmente todos os transportadores, não deve ser suscetível de compensação, uma vez que não acarreta desvantagens concorrenciais para alguns em benefício de outros.

51.

Todavia, não creio que o Regulamento n.o 1370/2007 sustente essa tese.

52.

O Tribunal de Justiça declarou que o Regulamento n.o 1191/69, antecessor do atual, autorizava «os Estados‑Membros a imporem obrigações de serviço público a uma empresa pública encarregada de assegurar o transporte público de passageiros num município e [previa], relativamente aos encargos decorrentes dessas obrigações, a atribuição de uma compensação determinada de acordo com as disposições do referido regulamento»  ( 26 ).

53.

O Regulamento n.o 1370/2007 fornece uma base equivalente para a manutenção desta posição. O facto de, no processo que foi decidido no Acórdão Antrop, o operador ser uma empresa pública e, neste caso, ser uma empresa privada, não constitui um obstáculo  ( 27 ). Pelo contrário, impor uma pesada obrigação de serviço público a entidades privadas, de natureza comercial, que deixam de receber uma parte da remuneração inerente à sua atividade  ( 28 ) justifica a introdução de compensações para equilibrar os efeitos negativos suscetíveis de afetar a sua competitividade no mercado.

54.

É certo que o Regulamento n.o 1370/2007 assegura a inexistência de sobrecompensação, que constituiria um auxílio de Estado, facto a que farei referência mais adiante. Por esse motivo, prevê um conjunto de mecanismos de contenção  ( 29 ), mas não permite impor sem compensação obrigações de serviço público como a que está aqui em causa.

55.

O Tribunal de Justiça teve em conta a intensidade das compensações e a sua conformidade com as regras em matéria de auxílios de Estado  ( 30 ). Salvo erro da minha parte, não se pronunciou sobre uma legislação nacional que, no setor dos transportes de passageiros, exclui simplesmente a compensação pelo cumprimento de obrigações de serviço público como a que está aqui em análise.

56.

No Acórdão Altmark  ( 31 ), o Tribunal de Justiça analisou a legalidade de determinadas subvenções públicas destinadas a permitir a exploração de serviços regulares de transporte. Ao examinar se essas subvenções caíam sob a alçada do artigo 107.o TFUE, teve que ponderar se podiam ser «considerada[s] […] compensaç[ões] que representa[m] a contrapartida das prestações efetuadas pelas empresas beneficiárias para cumprir obrigações de serviço público» ( 32 ).

57.

Por conseguinte, o Acórdão Altmark pressupunha que a empresa incumbida do cumprimento de obrigações de serviço público, claramente definidas, tinha direito a uma contrapartida (reembolso), cujo montante não podia ultrapassar o que é necessário para cobrir total ou parcialmente os custos ocasionados pelo cumprimento das obrigações de serviço público  ( 33 ).

58.

O Acórdão Altmark corroborou assim o princípio geral (compensar o transportador pelo cumprimento de uma obrigação de serviço público que lhe causa prejuízo), tendo tido o cuidado, simultaneamente, de precisar as condições «para que num caso concreto tal compensação possa escapar à qualificação de auxílio estatal»  ( 34 ).

59.

Como já referi, a particularidade do presente litígio reside no facto de a lei nacional suprimir a compensação. Neste contexto, discute‑se se o Regulamento n.o 1370/2007 confere fundamento ao prestador de serviços para que este a exija às autoridades do Estado‑Membro.

60.

Na minha opinião, o direito à cobrança dos serviços prestados aos utentes é indissociável do exercício de uma atividade comercial no setor do transporte rodoviário de passageiros, quando a empresa de transporte não disponha de outras receitas para além das tarifas  ( 35 ). O pagamento desses serviços será assegurado, quer pelos utilizadores quer pelas autoridades que impõem o seu transporte a título gratuito.

61.

Além disso, a limitação imposta não tem por objeto «meros interesses ou oportunidades de índole comercial, cujo caráter aleatório [seja] inerente à própria essência das atividades económicas, mas direitos que têm um valor patrimonial do qual decorre, tendo em conta a ordem jurídica, uma posição jurídica adquirida que permite o exercício autónomo destes direitos pelo e a favor do seu titular»  ( 36 ).

62.

Consequentemente, o artigo 4.o, n.o 1, alínea b), i), do Regulamento n.o 1370/2007 não permite excluir uma compensação adequada numa situação como a do presente caso.

C.

Terceira questão prejudicial

63.

Com a terceira questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se o artigo 3.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1370/2007 permite excluir do âmbito de aplicação deste regulamento as regras gerais que estabelecem as tarifas máximas para categorias de passageiros diferentes das previstas nessa disposição  ( 37 ).

64.

Nos termos do artigo 3.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1370/2007 os Estados‑Membros podem excluir do seu âmbito de aplicação «as regras gerais sobre a compensação financeira pelas obrigações de serviço público que fixem tarifas máximas para estudantes, formandos e pessoas com mobilidade reduzida».

65.

Tal possibilidade está subordinada à notificação dessas regras gerais à Comissão pelo Estado‑Membro, fornecendo «informações completas sobre as medidas em causa e, em particular, dados pormenorizados sobre o método de cálculo».

66.

A regulamentação anterior, contida no Regulamento n.o 1191/69  ( 38 ), previa igualmente uma opção análoga, aplicável às empresas cuja atividade se limitasse à exploração de serviços urbanos, suburbanos ou regionais.

67.

Ora, tal como noutros processos já examinados pelo Tribunal de Justiça  ( 39 ), também neste não estão preenchidas as condições do artigo 3.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1370/2007, se nos ativermos às informações constantes do despacho de reenvio e às observações dos intervenientes no processo prejudicial.

68.

Com base nessas informações e observações, nada indica que a República da Estónia tenha manifestado a vontade de excluir as suas regras gerais (relativas às tarifas máximas aplicáveis a determinadas categorias de pessoas) da aplicação do Regulamento n.o 1370/2007, nem que as tenha comunicado à Comissão.

69.

Nestas condições, a terceira questão prejudicial tem uma natureza bastante hipotética (sendo, por conseguinte, inadmissível), uma vez que, no litígio, o pressuposto factual a que se vincula a aplicação do artigo 3.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1370/2007 não se verifica.

70.

Em todo o caso, a faculdade de excluir essas regras gerais da aplicação do Regulamento n.o 1370/2007 não autoriza os Estados‑Membros a ignorar as exigências decorrentes de outras regras e princípios do direito da União. Não creio que seja necessário debruçar‑me sobre este aspeto, uma vez que, como já referi, a República da Estónia não fez uso dessa faculdade.

D.

Quarta questão prejudicial

71.

A quarta questão prejudicial é colocada «[c]aso o Regulamento n.o 1370/2007 não seja aplicável ao caso em apreço». Nessa hipótese, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se a concessão de uma compensação pode basear‑se noutro ato da União, como a Carta.

72.

A resposta a essa questão não é necessária, uma vez que o Regulamento n.o 1370/2007 é aplicável ao litígio e concretiza o regime aplicável às compensações inerentes às obrigações de serviço público impostas através de regras gerais.

73.

Por conseguinte, não é necessário recorrer à Carta para dar cobertura jurídica às compensações em causa neste litígio.

74.

A Carta poderia ser utilizada como instrumento hermenêutico uma vez que, como reconhece o Governo estónio, o artigo 34.o da ÜTS implica uma limitação dos direitos fundamentais dos operadores de transportes. Esse governo repete, insistentemente  ( 40 ), que o referido artigo não restringe excessivamente a liberdade de empresa  ( 41 ) e o direito de propriedade, pelo que aceita o facto de que essa restrição existe.

75.

As restrições aos direitos fundamentais podem ser admitidas se forem conformes com o artigo 52.o, n.o 1, da Carta  ( 42 ). Para os setores em que a União exerce as suas competências, como o dos transportes rodoviários de passageiros, o equilíbrio entre o reconhecimento do direito fundamental e as restrições admissíveis (baseadas em objetivos legítimos de interesse geral), nos termos desse artigo da Carta, é fixado pelo legislador da União  ( 43 ).

76.

O equilíbrio é alcançado, no que respeita às compensações exigíveis a título das obrigações de serviço público no setor dos transportes rodoviários de passageiros, pelas disposições do Regulamento n.o 1370/2007.

E.

Quinta questão prejudicial

77.

O órgão jurisdicional de reenvio pretende saber «[q]ue condições deve satisfazer a eventual compensação a conceder ao transportador para cumprir as regras em matéria de auxílios de Estado».

78.

Redigida nestes termos, a questão assemelha‑se mais a uma consulta do que a uma verdadeira questão prejudicial que vise a interpretação de disposições específicas do direito da União com incidência no litígio.

79.

Inevitavelmente, a resposta deve colocar‑se no mesmo nível de abstração, limitando‑se a recordar que:

80.

A função consistente na aplicação desses critérios ao litígio ultrapassa a tarefa de interpretação do direito da União, que o artigo 267.o TFUE atribui ao Tribunal de Justiça. Por conseguinte, compete ao órgão jurisdicional de reenvio determinar se, no presente caso, o montante da compensação se deve basear no lucrum cessans que a empresa transportadora poderia ter sofrido, calculado a partir da tarifa de base do bilhete ou de outros parâmetros que considere adequados. As disposições do anexo do Regulamento n.o 1370/2007, às quais o juiz recorre na parte final do despacho de reenvio, fornecem‑lhe indicações para esse efeito.

V.

Conclusão

81.

Atendendo ao exposto, proponho que o Tribunal de Justiça responda ao Tallinna Halduskohus (Tribunal Administrativo de Taline, Estónia) nos seguintes termos: