1.

De Estse wetgeving verplicht ondernemingen die vervoer over de weg uitvoeren om bepaalde categorieën passagiers (met name kinderen in de voorschoolse leeftijd en personen met een beperking) gratis te vervoeren.

2.

De Tallinna Halduskohus (bestuursrechter Tallinn, Estland) vraagt zich in wezen af of die wettelijke verplichting valt onder het begrip „openbaredienstverplichting” als bedoeld in verordening (EG) nr. 1370/2007 ( 2 ), en zo ja of de betrokken ondernemingen recht hebben op compensatie voor de daardoor misgelopen inkomsten.

I.

Toepasselijke bepalingen

A.

Unierecht – Verordening nr. 1370/2007

3.

In artikel 1 („Doel en toepassingsgebied”) wordt het volgende bepaald:

4.

In artikel 2 („Definities”) worden de volgende definities gegeven:

5.

Artikel 3 („Openbaredienstcontracten en algemene regels”) luidt als volgt:

6.

Artikel 4 („Verplichte inhoud van openbaredienstcontracten en algemene regels”) is in de volgende bewoordingen gesteld:

7.

In artikel 6 („Compensaties voor de openbare dienst”) wordt bepaald:

8.

In de bijlage („Regels van toepassing op de in artikel 6, lid 1, bedoelde compensaties”) wordt het volgende bepaald:

B.

Ests recht – Ühistranspordiseadus

9.

In § 34 van de ühistranspordiseadus ( 3 ) wordt bepaald:

II.

Feiten, hoofdgeding en prejudiciële vragen

10.

Op 5 juni 2019 hebben Eesti Buss OÜ en AS Lux Express Estonia, ondernemingen die zich bezighouden met commercieel personenvervoer over de weg ( 4 ), de minister van Economische Zaken en Infrastructuur verzocht om schadevergoeding voor het mislopen van inkomsten uit de verkoop van vervoersbewijzen ten gevolge van § 34 ÜTS.

11.

Op 10 juli 2019 heeft de minister van Economische Zaken en Infrastructuur de verzoeken afgewezen op grond dat de ondernemingen ingevolge § 34 ÜTS geen recht hadden op compensatie voor het gratis vervoer van passagiers die behoorden tot de in die bepaling vermelde categorieën passagiers.

12.

Op 12 augustus 2019 heeft Lux Express Estonia bij de Tallinna Halduskohus een vordering ingesteld waarin zij primair verzoekt om schadevergoeding ( 5 ), en subsidiair om een veroordeling tot betaling van een door de verwijzende rechter vast te stellen passende financiële compensatie, vermeerderd met rente.

13.

Volgens de verwijzende rechter:

14.

De verwijzende rechter wenst ook te vernemen of, als verordening nr. 1370/2007 niet van toepassing is, de compensatie dan ruggensteun vindt in een andere handeling van de Unie (zoals het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie; hierna: „Handvest”), dan wel of het geding uitsluitend op basis van het nationale recht moet worden beslecht.

15.

Tot slot strekken de vragen van de verwijzende rechter zich uit tot de voorwaarden die in aanmerking moeten worden genomen – indien aan de vervoerder een compensatie moet worden toegekend – om de hoogte van die compensatie vast te stellen opdat deze strookt met de Unieregels inzake staatssteun.

16.

Tegen deze achtergrond heeft de Tallinna Halduskohus het Hof de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:

III.

Procedure bij het Hof

17.

Het verzoek om een prejudiciële beslissing is ter griffie van het Hof ingekomen op 18 november 2020.

18.

Lux Express Estonia, de Estse regering en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.

19.

Het houden van een zitting is niet noodzakelijk geacht.

IV.

Beoordeling

A.

Eerste prejudiciële vraag

20.

In de Republiek Estland is de organisatie van het openbaar personenvervoer geregeld bij de ÜTS. De werkingssfeer van de ÜTS omvat het vervoer van personen over de weg, dat kan worden uitgevoerd in de vorm van geregelde, ongeregelde of taxidiensten.

21.

De geregelde diensten, waaronder het openbaar vervoer over land, worden uitgevoerd in het kader van openbaredienstcontracten of als commerciële diensten. ( 6 )

22.

Het tarief dat van toepassing is op geregelde commerciële diensten wordt vastgesteld door de vervoerder. Voor geregelde diensten die in het kader van openbaredienstcontracten worden aangeboden, wordt het maximumtarief per kilometer of de maximumprijs van het vervoersbewijs vastgesteld door de bevoegde instantie.

23.

§ 34 ÜTS verplicht iedere exploitant die een geregelde nationale dienst aanbiedt om bepaalde categorieën passagiers, zoals kinderen in de voorschoolse leeftijd en personen met een beperking, gratis te vervoeren, zoals reeds is uiteengezet. ( 7 ) De exploitant ontvangt geen compensatie voor het gratis vervoer van die passagiers.

24.

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de bij de Estse wettelijke regeling opgelegde verplichting tot gratis vervoer valt onder het begrip „openbaredienstverplichting” in de zin van verordening nr. 1370/2007.

25.

In verordening nr. 1370/2007 wordt onder „openbaredienstverplichting” verstaan de „door een bevoegde instantie met het oog op de algemene dienstverlening inzake openbaar personenvervoer omschreven of vastgestelde prestatie die een exploitant, indien hij zich door zijn eigen commerciële belangen zou laten leiden, zonder compensatie niet, of niet in dezelfde mate of onder dezelfde voorwaarden, zou leveren”. ( 8 )

26.

Het opleggen van openbaredienstverplichtingen is een vorm van ingrijpen door de bevoegde instanties in de sector personenvervoer, en de openbare dienst wordt in verordening nr. 1370/2007 zelf gekwalificeerd als een dienst van algemeen economisch belang [artikel 2, onder a)]. Daarmee wordt beoogd dat „het aantal, de veiligheid en de kwaliteit van de diensten van algemeen belang toenemen en deze diensten worden verzekerd tegen een lagere kostprijs”. ( 9 )

27.

Voor het opleggen van een openbaredienstverplichting reikt verordening nr. 1370/2007 twee soorten juridische instrumenten aan: openbaredienstcontracten en algemene regels. ( 10 )

28.

Een van de openbaredienstverplichtingen die in verordening nr. 1370/2007 als voorbeeld worden genoemd, is die „waarbij maximumtarieven worden vastgesteld voor [...] bepaalde categorieën passagiers” door middel van algemene regels (artikel 3, lid 2, van verordening nr. 1370/2007).

29.

De Estse regering erkent dat § 34 ÜTS ( 11 ) aan commerciële vervoerders de litigieuze verplichting oplegt, met als doel om „gezinnen met jonge kinderen en personen met een beperking in staat te stellen gebruik te maken van het openbaar vervoer door dat voor hen betaalbaarder en toegankelijker te maken”. ( 12 )

30.

Uit deze verklaringen van de Estse regering blijkt ondubbelzinnig dat de invoering van een „nultarief” voor bepaalde maatschappelijke groepen op commerciële buslijnen een doel van algemeen belang nastreeft, op basis van sociale criteria.

31.

In dat maatschappelijk belang zou niet gratis worden voorzien door een commerciële exploitant die alleen uit is op winst. Het verrichten van een dienst zonder beloning past niet in de logica van de markt, reden waarom de wet de oplegging van de plicht tot gratis vervoer vertaalt in een openbaredienstverplichting die moet worden nagekomen (en die in dit geval is opgelegd bij een „algemene regel”).

32.

Bijgevolg vormt § 34 ÜTS de uitdrukking van een echte openbaredienstverplichting, die wordt opgelegd aan exploitanten van een geregelde nationale dienst en die bestaat uit het gratis vervoeren van bepaalde categorieën passagiers. ( 13 )

33.

Aangezien de ÜTS de tariefbeperking tot het uiterste doorvoert (met een „nultarief”), worden vervoerders bij een algemene regel onderworpen aan een echte openbaredienstverplichting waarmee wordt beoogd „bepaalde categorieën passagiers” te begunstigen.

34.

Een andere kwestie, die in de tweede prejudiciële vraag aan de orde wordt gesteld, is of deze verplichting ingevolge verordening nr. 1370/2007 gepaard moet gaan met een compensatie ( 14 ) voor de vervoerder.

B.

Tweede prejudiciële vraag

35.

De verwijzende rechter is terecht van oordeel dat indien de ÜTS een openbaredienstverplichting in de zin van verordening nr. 1370/2007 oplegt, de vervoerder die deze verplichting vervult in beginsel en ingevolge artikel 3, lid 2, en artikel 4 van deze verordening moet worden gecompenseerd.

36.

De verwijzende rechter vraagt zich evenwel af of een lidstaat op grond van artikel 4, lid 1, onder b), i), van verordening nr. 1370/2007 de betaling van die compensatie aan de vervoerder kan vermijden door de vaststelling van een nationale wet, en zo ja onder welke voorwaarden.

37.

Bij het analyseren van deze prejudiciële vraag moet eerst de compensatie tegen het licht worden gehouden, en vervolgens de eventuele uitsluiting ervan op grond van artikel 4, lid 1, onder b), i), van verordening nr. 1370/2007.

1.

Tegenprestatie voor openbaredienstverplichtingen

38.

Verordening nr. 1370/2007 voorziet in een tegenprestatie ( 15 ) voor de vervulling van openbaredienstverplichtingen die voor de betrokken ondernemingen belastend zijn. De vervoerder die deze verplichtingen op zich neemt, heeft recht op ofwel een compensatie ( 16 ), ofwel de toekenning van een exclusief recht ( 17 ).

39.

Het begrip „compensatie voor openbaredienstverlening” verbindt een voordeel, met name een financieel voordeel, aan de vervulling van een openbaredienstverplichting die de uitvoering van diensten zonder commercieel belang met zich meebrengt.

40.

De voorlopers van verordening nr. 1370/2007 volgen diezelfde lijn, die „lonend” zou kunnen worden genoemd:

41.

Het beginsel van compensatie van de lasten die voortvloeien uit openbaredienstverplichtingen is thans neergelegd in diverse bepalingen van verordening nr. 1370/2007:

42.

Aldus wordt ervoor gezorgd dat openbaredienstverplichtingen die belastend zijn, de exploitanten die deze moeten uitvoeren niet financieel benadelen: de exploitanten worden gecompenseerd voor de kosten die daaruit voortvloeien of krijgen exclusieve rechten toegekend.

43.

Verordening nr. 1370/2007 bepaalt dus niet dat de kosten van openbaredienstverplichtingen die ten behoeve van bepaalde categorieën passagiers worden opgelegd, uitsluitend worden gedragen door de vervoersondernemingen (in welk geval, zoals de verwijzende rechter opmerkt, het waarschijnlijk is dat geen van hen ermee zou instemmen om de dienst te verrichten, aangezien zij daar geen commercieel belang bij hebben).

44.

Die verplichtingen, die in een openbaredienstcontract kunnen worden vastgelegd of – zoals in casu – in een algemene regel, moeten kortom gepaard gaan met een passende financiële compensatie of de verlening van een exclusief recht.

45.

Opgemerkt zij dat algemene tariefregels zoals de litigieuze tariefregels niet dezelfde aard hebben als regels inzake de veiligheid van passagiers, milieu- en arbeidsbescherming of de kwaliteit van vervoersdiensten. ( 23 ) De naleving van die laatste regels, voor zover zij het regelgevingskader vormen – los van de tariefbepaling – waarbinnen de activiteit wordt verricht, geeft geen recht op compensatie.

2.

Mogelijke uitsluiting van de tegenprestatie?

46.

Artikel 4, lid 1, onder b), i), van verordening nr. 1370/2007 bepaalt dat wordt vastgesteld „op basis van welke parameters de eventuele compensaties worden berekend” ( 24 ).

47.

Deze bepaling, waarvan de verwijzende rechter om uitlegging verzoekt, mag niet aldus worden gelezen dat zij de lidstaten een bevoegdheid verleent om de compensatie al dan niet toe te kennen. De bepaling weerspiegelt veeleer de mogelijkheid dat, wanneer overeenkomstig artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1370/2007 een openbaredienstcontract wordt gesloten, „een bevoegde instantie besluit aan een bepaalde exploitant een exclusief recht [...] toe te kennen” als alternatief voor de financiële compensatie.

48.

De „tegenprestatie voor het vervullen van openbaredienstverplichtingen” ingevolge artikel 1, lid 1, moet formeel worden vastgelegd in een openbaredienstcontract ( 25 ), maar dat geldt niet wanneer de verplichting de vorm aanneemt van maximumtarieven en wordt opgelegd bij „algemene regels” (artikel 3, lid 2, van verordening nr. 1370/2007).

49.

In dat laatste geval (dat in casu van toepassing is) bepaalt artikel 3, lid 2, van verordening nr. 1370/2007, zoals ik reeds heb opgemerkt, dat „de bevoegde instantie de exploitanten van openbare diensten een compensatie [verleent] voor het netto-financiële effect – positief of negatief – op de kosten en opbrengsten voor de naleving van de in algemene regels vastgestelde tariefverplichtingen”.

50.

Daar zou tegenin kunnen worden gebracht dat de openbaredienstverplichting alle vervoerders in gelijke mate treft en dus niet hoeft te worden gecompenseerd, aangezien de verplichting niet leidt tot een concurrentienadeel voor bepaalde vervoerders ten gunste van andere.

51.

Naar mijn mening ondersteunt verordening nr. 1370/2007 deze opvatting echter niet.

52.

Het Hof heeft ten aanzien van verordening nr. 1191/69, voorloper van de thans geldende verordening, verklaard dat deze „de ruimte laat, openbaredienstverplichtingen op te leggen aan een openbare onderneming die met het openbare passagiersvervoer in een gemeente belast is, en voorziet in de verlening van een compensatie voor de aan deze verplichtingen verbonden lasten, die wordt bepaald overeenkomstig de bepalingen van deze verordening”. ( 26 )

53.

Verordening nr. 1370/2007 verschaft een gelijkwaardige grondslag voor die zienswijze. Het feit dat de exploitant in de door het arrest Antrop beslechte zaak een overheidsonderneming was en in de onderhavige zaak een particuliere onderneming is, staat daar niet aan in de weg. ( 27 ) Het opleggen van een belastende openbaredienstverplichting aan particuliere entiteiten met een commercieel karakter, die worden verstoken van een deel van de inkomsten die inherent zijn aan hun activiteit ( 28 ), rechtvaardigt juist de invoering van een compensatie van de mogelijke negatieve effecten op hun concurrentievermogen op de markt.

54.

Het is juist dat verordening nr. 1370/2007 voorziet in het voorkomen van overcompensatie, die – en hier zal ik later op ingaan – staatssteun zou vormen. Daartoe stelt de verordening een reeks beperkende mechanismen in ( 29 ), maar zij staat niet toe dat er zonder compensatie openbaredienstverplichtingen zoals de litigieuze verplichting worden opgelegd.

55.

Het Hof heeft zich gebogen over de omvang van de compensaties en over de overeenstemming daarvan met de regels inzake staatssteun. ( 30 ) Tenzij ik mij vergis, heeft het Hof zich niet uitgesproken over een nationale regeling die de compensatie voor het vervullen van openbaredienstverplichtingen in het personenvervoer zoals die welke nu aan de orde is, zonder meer uitsluit.

56.

In het arrest Altmark ( 31 ) heeft het Hof de rechtmatigheid onderzocht van bepaalde overheidssubsidies die waren toegekend om de exploitatie van geregelde vervoersdiensten mogelijk te maken. Om te bepalen of deze subsidies onder artikel 107 VWEU vielen, moest het Hof beoordelen of zij moesten „worden beschouwd als een compensatie die de tegenprestatie vormt voor de prestaties die de begunstigde ondernemingen hebben verricht om openbaredienstverplichtingen uit te voeren” ( 32 ).

57.

Aan het arrest Altmark lag de vooronderstelling ten grondslag dat de onderneming die was belast met de vervulling van de openbaredienstverplichtingen, die duidelijk waren omschreven, recht had op een tegenprestatie (vergoeding) die niet hoger mocht zijn dan nodig was om de kosten van de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen geheel of gedeeltelijk te dekken. ( 33 )

58.

Op deze wijze bevestigde het arrest Altmark het algemene beginsel (dat de vervoersonderneming moet worden gecompenseerd voor het vervullen van een openbaredienstverplichting die belastend is voor haar), waarbij werd vastgesteld dat aan een aantal voorwaarden moest zijn voldaan „[o]pdat een dergelijke compensatie in een concreet geval evenwel niet als staatssteun kan worden aangemerkt”. ( 34 )

59.

Het bijzondere van het hoofdgeding is gelegen, zoals ik reeds heb gesignaleerd, in het feit dat het nationale recht compensatie heeft uitgesloten. In dit verband is de vraag of verordening nr. 1370/2007 de dienstverrichter ondersteunt, tegenover de autoriteiten van de lidstaat, in zijn eis om te worden gecompenseerd.

60.

Mijns inziens is het recht op compensatie voor het leveren van diensten aan gebruikers onlosmakelijk verbonden met de uitoefening van een bedrijfsactiviteit in de sector van het personenvervoer over de weg wanneer de vervoersonderneming niet beschikt over andere inkomsten dan die welke voortvloeien uit de tarieven. ( 35 ) De betaling voor deze diensten komt ten laste van de gebruikers of van de autoriteiten die de verplichting tot gratis vervoer opleggen.

61.

De opgelegde beperking ziet bovendien niet op „louter commerciële belangen of kansen, waarvan de wisselvalligheid wezenlijk is voor economische activiteiten, maar [betreft] rechten met een vermogenswaarde waaruit uit het oogpunt van de rechtsorde een verworven rechtspositie voortvloeit op basis waarvan deze rechten door en ten gunste van de houder ervan autonoom kunnen worden uitgeoefend”. ( 36 )

62.

Bijgevolg staat artikel 4, lid 1, onder b), i), van verordening nr. 1370/2007 niet toe dat in een situatie als die in casu passende compensatie wordt uitgesloten.

C.

Derde prejudiciële vraag

63.

Met zijn derde prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 3, lid 3, van verordening nr. 1370/2007 toestaat dat algemene regels tot vaststelling van maximumtarieven voor andere dan de in die bepaling genoemde categorieën passagiers worden uitgesloten van de werkingssfeer van deze verordening. ( 37 )

64.

Volgens artikel 3, lid 3, van verordening nr. 1370/2007 kunnen de lidstaten „algemene regels inzake financiële compensaties voor openbaredienstverplichtingen waarbij de maximumtarieven voor scholieren, studenten, leerlingen en personen met verminderde mobiliteit worden vastgesteld” uitsluiten van de werkingssfeer van die verordening.

65.

Aan die mogelijkheid is de voorwaarde verbonden dat de lidstaat deze algemene regels aanmeldt bij de Commissie en „volledige informatie over de maatregel en met name bijzonderheden over de berekeningswijze” verstrekt.

66.

De voorgaande regelgeving, die was opgenomen in verordening nr. 1191/69 ( 38 ), voorzag eveneens in een dergelijke mogelijkheid, die van toepassing was op ondernemingen waarvan de activiteiten uitsluitend bestonden uit de exploitatie van stads-, voorstads- en streekvervoerdiensten.

67.

Zoals in andere, reeds door het Hof onderzochte zaken ( 39 ), is ook in casu, gelet op de in de verwijzingsbeslissing verstrekte inlichtingen en de opmerkingen van partijen die in de prejudiciële procedure zijn tussengekomen, niet voldaan aan de voorwaarden van artikel 3, lid 3, van verordening nr. 1370/2007.

68.

Uitgaande van die inlichtingen en opmerkingen wijst niets erop dat de Republiek Estland haar algemene regels (inzake maximumtarieven voor bepaalde categorieën personen) heeft willen uitsluiten van de werkingssfeer van verordening nr. 1370/2007 of dat zij die regels heeft aangemeld bij de Commissie.

69.

In deze situatie is de derde vraag veeleer hypothetisch (en bijgevolg niet-ontvankelijk), aangezien de feitelijke omstandigheid waaraan de toepassing van artikel 3, lid 3, van verordening nr. 1370/2007 wordt verbonden in het hoofdgeding niet aan de orde is.

70.

Hoe dan ook staat de bevoegdheid om deze algemene regels uit te sluiten van de werking van verordening nr. 1370/2007 de lidstaten niet toe dat de vereisten die voortvloeien uit andere regels en beginselen van Unierecht niet worden nageleefd. Ik acht het niet nodig om dieper op dit punt in te gaan, aangezien de Republiek Estland, zoals ik reeds heb opgemerkt, geen gebruik heeft gemaakt van die bevoegdheid.

D.

Vierde prejudiciële vraag

71.

De vierde prejudiciële vraag wordt gesteld voor het geval „verordening nr. 1370/2007 in het onderhavige geval niet van toepassing is”. De verwijzende rechter wenst te vernemen of de toekenning van compensatie in die omstandigheid kan worden gebaseerd op een andere handeling van de Unie, zoals het Handvest.

72.

Deze vraag hoeft niet te worden beantwoord, aangezien verordening nr. 1370/2007 van toepassing is op het hoofdgeding en de regeling inzake compensatie voor bij algemene regels opgelegde openbaredienstverplichtingen daarin is vervat.

73.

Het is dus niet nodig om een beroep te doen op het Handvest om een rechtsgrondslag te vinden voor de compensatie waar het hoofdgeding om draait.

74.

Het Handvest zou kunnen worden gebruikt als hermeneutisch instrument, daar § 34 ÜTS, zoals de Estse regering toegeeft, een beperking van de grondrechten van de vervoersondernemingen inhoudt. De Estse regering stelt diverse malen ( 40 ) dat die bepaling de vrijheid van ondernemerschap ( 41 ) en het recht op eigendom niet op buitensporige wijze beperkt, en erkent daarmee dat er sprake is van een beperking.

75.

Beperkingen van de grondrechten kunnen toelaatbaar zijn mits zij in overeenstemming zijn met artikel 52, lid 1, van het Handvest. ( 42 ) Voor de sectoren waar de Unie haar bevoegdheden uitoefent, zoals het personenvervoer over de weg, wordt het evenwicht tussen de erkenning van het grondrecht en de toelaatbare beperkingen (op grond van legitieme doelstellingen van algemeen belang) overeenkomstig dat artikel van het Handvest bepaald door de Uniewetgever. ( 43 )

76.

Wat compensaties voor openbaredienstverplichtingen in de sector van het personenvervoer over de weg betreft, wordt dat evenwicht bereikt door de bepalingen van verordening nr. 1370/2007.

E.

Vijfde prejudiciële vraag

77.

De verwijzende rechter wenst te vernemen aan „welke voorwaarden [...] de eventueel aan de vervoerder te verlenen compensatie [moet] voldoen om te stroken met de regels inzake staatssteun”.

78.

Geformuleerd in die bewoordingen, lijkt de vraag eerder een raadpleging dan een echte prejudiciële vraag die strekt tot uitlegging van specifieke bepalingen van Unierecht die relevant zijn voor het hoofdgeding.

79.

De beantwoording dient zich onvermijdelijk op hetzelfde abstractieniveau te begeven en kan worden beperkt tot het in herinnering brengen van het volgende:

80.

De taak om die criteria toe te passen op het hoofdgeding gaat verder dan de door artikel 267 VWEU aan het Hof toegewezen taak om het Unierecht uit te leggen. Het staat derhalve aan de verwijzende rechter om te bepalen of in casu de hoogte van de compensatie moet worden becijferd als de gederfde winst (lucrum cessans) van de vervoersonderneming, berekend aan de hand van het basistarief van het vervoersbewijs of andere parameters die hij passend acht. De bepalingen van de bijlage bij verordening nr. 1370/2007 die de verwijzende rechter in het laatste deel van de verwijzingsbeslissing inroept, verschaffen hem handvatten voor deze taak.

V.

Conclusie

81.

Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de Tallinna Halduskohus te antwoorden als volgt: