MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ‑BORDONE
od 10. ožujka 2022.(1)
Predmet C‑614/20
AS Lux Express Estonia
protiv
Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Tallinna Halduskohus (Upravni sud u Tallinnu, Estonija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Usluge javnog željezničkog i cestovnog prijevoza putnika – Uredba (EZ) br. 1370/2007 – Opće pravilo kojim se nalaže obveza besplatnog prijevoza određenih skupina putnika – Članak 2. točka (e) i članak 3. stavak 2. – Obveza obavljanja javne usluge – Pravo na naknadu – Članak 4. stavak 1. točka (b) podtočka i. – Ovlast države članice za isključenje naknade – Članak 3. stavak 3. – Područje primjene – Isključenje”
1. Estonskim zakonodavstvom nalaže se poduzećima za cestovni prijevoz da besplatno prevoze određene skupine putnika (ukratko, djecu predškolske dobi i osobe s invaliditetom).
2. Tallinna Halduskohus (Upravni sud u Tallinnu, Estonija) u biti pita je li ta zakonska dužnost obuhvaćena pojmom obveze obavljanja javne usluge koji je definiran Uredbom (EZ) br. 1370/2007(2) i, ako jest, imaju li predmetna poduzeća pravo na naknadu zbog odnosnog gubitka prihoda.
I. Pravni okvir
A. Pravo Unije. Uredba br. 1370/2007
3. U skladu s člankom 1. („Svrha i područje primjene”):
„1. Svrha ove Uredbe je određivanje kako, u skladu s pravilima zakonodavstva Zajednice, nadležna tijela mogu djelovati u području javnog prijevoza putnika da bi zajamčila pružanje usluga od općeg interesa koje su, između ostalog, brojnije, sigurnije, kvalitetnije ili pružene uz niži trošak od onih koje bi samo tržište moglo ponuditi.
S tim ciljem ova Uredba utvrđuje uvjete po kojima nadležna tijela, prilikom određivanja obveza obavljanja javnih usluga ili njihovog ugovaranja, operaterima javnih usluga nadoknađuju nastale troškove i/ili dodjeljuju isključiva prava u zamjenu za ispunjavanje obveza obavljanja javnih usluga.
[…].”
4. Člankom 2. („Definicije”) utvrđuje se:
„Za potrebe ove Uredbe:
(a) ,javni prijevoz putnika’ znači usluge prijevoza putnika od općeg gospodarskog interesa dostupne javnosti na nediskriminirajućoj i stalnoj osnovi;
[…]
(e) ‚obveza obavljanja javne usluge’ znači zahtjev koji odredi nadležno tijelo da bi osiguralo usluge javnog prijevoza putnika od općeg interesa koje operater, kad bi uzeo u obzir samo svoje komercijalne interese, ne bi preuzeo ili ih ne bi preuzeo u istom opsegu ili pod istim uvjetima bez naknade;
(f) ,isključivo pravo’ znači pravo operatera javne usluge na obavljanje pojedinih usluga javnog prijevoza putnika na određenoj liniji ili mreži odnosno na određenom području, isključujući sve druge takve operatere;
(g) ,naknada za javnu uslugu’ znači svaka korist, posebno financijska, koju nadležno tijelo dodijeli izravno ili neizravno iz javnih sredstava tijekom razdoblja provedbe obveze obavljanja javne usluge ili u vezi s tim razdobljem;
[…]
(l) ,opće pravilo’ znači mjera koja se bez diskriminacije primjenjuje na sve usluge javnog prijevoza putnika iste vrste na danom zemljopisnom području za koje je odgovorno nadležno tijelo;
[…].”
5. U skladu s člankom 3. („Ugovori o javnim uslugama i opća pravila”):
„1. Ako nadležno tijelo odluči dodijeliti isključivo pravo i/ili naknadu bilo kakve naravi operateru po svom izboru u zamjenu za ispunjavanje obveza obavljanja javnih usluga, to čini u okviru ugovora o javnim uslugama.
2. Odstupajući od stavka 1., obveze obavljanja javnih usluga kojima je cilj uspostava maksimalnih tarifa za sve putnike ili za određene skupine putnika također mogu podlijegati općim pravilima. U skladu s načelima navedenim u člancima 4. i 6. te u Prilogu, nadležno tijelo nadoknađuje operateru javne usluge neto financijski učinak, bio on pozitivan ili negativan, troškova koje je pretrpio i prihoda koje je ostvario poštovanjem tarifnih obveza utvrđenih u općim pravilima, i to na način koji onemogućuje prekomjernu naknadu. Ovo je neovisno o pravu nadležnih tijela da obveze obavljanja javnih usluga kojima se određuju maksimalne tarife ugrade u ugovore o javnim uslugama.
3. Ne dovodeći u pitanje odredbe članaka 73., 86., 87. i 88. Ugovora, države članice iz područja primjene ove Uredbe mogu isključiti opća pravila o financijskoj naknadi za obveze obavljanja javnih usluga kojima se određuju maksimalne tarife za učenike, studente, vježbenike i osobe smanjene pokretljivosti. Ova se opća pravila priopćavaju u skladu sa člankom 88. Ugovora. Svaka takva obavijest sadrži cjelovite informacije o mjeri i, posebno, pojedinosti načina izračuna.”
6. Članak 4. („Obvezni sadržaj ugovora o javnim uslugama i općih pravila”) glasi:
„1. Ugovori o javnim uslugama i opća pravila:
(a) jasno određuju obveze obavljanja javnih usluga definirane ovom Uredbom i utvrđene u skladu s njezinim člankom 2.a, kojih se operater javnih usluga treba pridržavati, kao i dotična zemljopisna područja;
(b) unaprijed utvrđuju na objektivan i transparentan način:
i. parametre na temelju kojih se računa eventualno plaćanje naknade; i
ii. prirodu i doseg svih dodijeljenih isključivih prava, na način koji onemogućuje prekomjernu naknadu.
[…].”
7. Člankom 6. („Naknada za javnu uslugu”) utvrđuje se:
„1. Sve naknade vezane uz opća pravila ili uz Ugovor o javnim uslugama trebaju biti u skladu s odredbama iz članka 4. […].”
8. U skladu s Prilogom („Pravila primjenjiva na naknade u slučajevima iz članka 6. stavka 1.”):
„1. Naknade vezane uz ugovore o javnim uslugama sklopljene izravno u skladu s člankom 5. stavcima 2., 4., 5. ili 6. ili s općim pravilom moraju se izračunati u skladu s pravilima utvrđenim u ovom Prilogu.
2. Naknada ne smije prelaziti iznos koji odgovara neto financijskom učinku jednakom zbroju učinaka, pozitivnih ili negativnih, poštovanja obveza obavljanja javnih usluga na troškove i prihode operatera javnih usluga. Učinci se ocjenjuju uspoređivanjem situacije u kojoj se poštuje obveza obavljanja javne usluge sa situacijom koja bi postojala kad se obveza ne bi poštovala. Da bi se izračunao neto financijski učinak, nadležno tijelo treba se voditi sljedećom shemom:
[…]
3. Poštovanje obveza obavljanja javnih usluga može imati učinak na moguće prijevozne djelatnosti operatera izvan predmetne obveze (obveza) obavljanja javnih usluga. Stoga, da bi se izbjegla prekomjerna naknada ili nedostatna naknada, financijski učinci na mreže operatera koje je moguće kvantificirati uzimaju se u obzir prilikom izračuna neto financijskog učinka.
[…].”
B. Estonsko pravo. Ühistranspordiseadus(3)
9. Člankom 34. propisuje se:
„Na domaćoj liniji u cestovnom, vodenom i željezničkom prijevozu prijevoznik je obvezan besplatno prevoziti djecu koja 1. listopada tekuće školske godine još nisu navršila sedam godina i djecu u pogledu koje je odgođen početak obaveznog školovanja, osobe s invaliditetom mlađe od 16 godina, osobe s teškim invaliditetom starije od 16 godina, osobe sa znatnim oštećenjem vida kao i pratitelje osoba s teškim ili znatnim oštećenjem vida te pse vodiče odnosno pse pomagače osobi s invaliditetom. Za besplatan prijevoz tih skupina putnika prijevoznik ne dobiva nikakvu naknadu.”
II. Činjenice, spor i prethodno pitanje
10. Društva Eesti Buss OÜ i AS Lux Express Estonia, poduzeća za obavljanje komercijalnog cestovnog prijevoza putnika(4), podnijela su estonskom ministru gospodarstva i infrastrukture 5. lipnja 2019. zahtjev za naknadu štete u iznosu nenaplaćenih karata na temelju članka 34. ÜTS‑a.
11. Ministar gospodarstva i infrastrukture odbio je 10. srpnja 2019. zahtjeve uz obrazloženje da, u skladu s člankom 34. ÜTS‑a, poduzeća nemaju pravo na nikakvu naknadu za besplatan prijevoz putnika koji su obuhvaćeni skupinama navedenima u tom zakonu.
12. Društvo Lux Express Estonia podnijelo je 12. kolovoza 2019. Tallinna Halduskohusu (Upravni sud u Tallinnu) tužbu u kojoj zahtijeva, ponajprije, naknadu štete(5) i, podredno, plaćanje financijske naknade u razumnom iznosu, uvećanom za kamate, prema ocjeni suda.
13. Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev:
– Člankom 34. ÜTS- a uvodi se opće pravilo, u smislu članka 2. točke (l) i članka 3. stavka 2. Uredbe br. 1370/2007, jer se njime određuje maksimalna tarifa (besplatna) za određene skupine putnika. Cilj je te odredbe osigurati navedenim putnicima ekonomičan prijevoz. Malo je vjerojatno da bi poduzetnik besplatno prevozio te putnike bez utjecaja javne vlasti.
– Čini se da iz članka 3. stavka 2. i članka 4. Uredbe br. 1370/2007 proizlazi da prijevozniku treba platiti naknadu, ali se člankom 4. stavkom 1. točkom (b) podtočkom i. iste uredbe dodjeljuje državama članicama ovlast da je isključe na temelju nacionalnog prava.
– Člankom 3. stavkom 3. Uredbe br. 1370/2007 dopušta se državama članicama da iz područja primjene te uredbe mogu isključiti opća pravila o financijskoj naknadi za obveze obavljanja javnih usluga kojima se određuju maksimalne tarife za učenike, studente, vježbenike i osobe smanjene pokretljivosti.
14. Osim toga, sud koji je uputio zahtjev želi znati, u slučaju da Uredba br. 1370/2007 nije primjenjiva, bi li se naknada mogla temeljiti na nekom drugom pravnom aktu Unije (primjerice Povelji Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja)) ili spor treba riješiti isključivo na temelju nacionalnog prava.
15. Naposljetku, ako prijevozniku treba dodijeliti naknadu, njegove se dvojbe odnose i na zahtjeve za utvrđivanje njezina iznosa u skladu s pravilima Unije o državnim potporama.
16. U tim okolnostima Tallinna Halduskohus (Upravni sud u Tallinnu) upućuje Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Treba li slučaj u kojem se svim privatnopravnim poduzetnicima koji u tuzemstvu pružaju usluge komercijalnog linijskog cestovnog, vodenog i željezničkog prijevoza nalaže jednaka obveza da putnike određenih skupina prevoze besplatno (djecu predškolske dobi, osobe s invaliditetom mlađe od 16 godina, osobe s teškim invaliditetom starije od 16 godina, osobe sa znatnim oštećenjem vida kao i pratnje osobi s teškim ili znatnim oštećenjem vida te pse vodiče odnosno pse pomagače osobi s invaliditetom), smatrati određivanjem obveze obavljanja javne usluge u smislu članka 2. točke (e) i članka 3. stavka 2. Uredbe (EZ) br. 1370/2007 […]?
2. Ako je riječ o obvezi obavljanja javne usluge u smislu Uredbe br. 1370/2007: može li država članica u skladu s člankom 4. stavkom 1. točkom (b) podtočkom i. Uredbe br. 1370/2007 na temelju nacionalnog zakona isključiti pravo na plaćanje naknade prijevozniku za izvršavanje takve obveze?
Ako država članica ima pravo isključiti plaćanje naknade prijevozniku, u kojim to okolnostima može učiniti?
3. Dopušta li se člankom 3. stavkom 3. Uredbe br. 1370/2007 da se iz područja primjene te uredbe isključe opća pravila za određivanje maksimalne tarife za skupine putnika koje nisu skupine koje se navode u tim pravilima?
Vrijedi li obveza obavještavanja Europske komisije u skladu s člankom 108. Ugovora o funkcioniranju Europske unije i u slučaju kad se općim pravilima za određivanje maksimalnih tarifa ne predviđa nikakvo plaćanje naknade prijevozniku?
4. Ako Uredba br. 1370/2007 nije primjenjiva u ovom slučaju: može li se dodjeljivanje naknade temeljiti na nekom drugom pravnom aktu Europske unije (kao što je Povelja Europske unije o temeljnim pravima)?
5. Koje uvjete treba ispunjavati naknada koju eventualno valja dodijeliti prijevozniku kako bi bila u skladu s pravilima o državnim potporama?”
III. Postupak pred Sudom
17. Tajništvo Suda zaprimilo je zahtjev za prethodnu odluku 18. studenoga 2020.
18. Pisana očitovanja podnijeli su društvo Lux Express Estonia, estonska vlada i Europska komisija.
19. Sud je odlučio da nije potrebno održati raspravu.
IV. Ocjena
A. Prvo prethodno pitanje
20. U Republici Estoniji organizacija javnog prijevoza putnika uređena je ÜTS‑om. Njegovim područjem primjene obuhvaćen je cestovni prijevoz putnika koji može biti u obliku linijskih i povremenih usluga i usluga taksija.
21. Usluge linijskog prijevoza, koje uključuju sredstva javnog prijevoza kopnenim putem, pružaju se u okviru ugovora o javnim uslugama ili u obliku komercijalnih usluga(6).
22. Tarifu primjenjivu na usluge linijskog komercijalnog prijevoza određuje prijevoznik. U slučaju usluga linijskog prijevoza koje se obavljanju u okviru ugovorâ o javnim uslugama, maksimalnu tarifu po kilometru ili maksimalnu cijenu karte određuje nadležno tijelo.
23. Člankom 34. ÜTS‑a obvezuju se svi operateri koji obavljaju uslugu domaćeg linijskog prijevoza na besplatan prijevoz određenih skupina putnika, poput djece predškolske dobi i osoba s invaliditetom, kao što je to već navedeno(7). Za besplatan prijevoz tih putnika prijevoznik ne dobiva nikakvu naknadu.
24. Svojim prvim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev želi znati je li obveza besplatnog prijevoza predviđena estonskim zakonodavstvom obuhvaćena pojmom obveze obavljanja javne usluge u smislu Uredbe br. 1370/2007.
25. U Uredbi br. 1370/2007 „obveza obavljanja javne usluge” znači „zahtjev koji odredi nadležno tijelo da bi osiguralo usluge javnog prijevoza putnika od općeg interesa koje operater, kad bi uzeo u obzir samo svoje komercijalne interese, ne bi preuzeo ili ih ne bi preuzeo u istom opsegu ili pod istim uvjetima bez naknade”(8).
26. Uvođenje obveza obavljanja javne usluge način je djelovanja nadležnih tijela u području prijevoza putnika koji se u samoj Uredbi br. 1370/2007 kvalificira kao usluga od općeg gospodarskog interesa (članak 2. točka (a)). Njime se nastoji „[…] zajamči[ti] pružanje usluga od općeg interesa koje su, između ostalog, brojnije, sigurnije, kvalitetnije ili pružene uz niži trošak od onih koje bi samo tržište moglo ponuditi”(9).
27. Radi uvođenja obveze obavljanja javne usluge, Uredbom br. 1370/2007 dopušta se uporaba dviju vrsta pravnih alata: ugovora o javnim uslugama i općih pravila(10).
28. Jedna od obveza obavljanja javne usluge koja je kao primjer navedena u Uredbi br. 1370/2007 upravo je ona čiji je „cilj uspostava maksimalnih tarifa […] za određene skupine putnika” općim pravilima (članak 3. stavak 2. Uredbe br. 1370/2007).
29. Estonska vlada priznaje da se člankom 34 ÜTS‑a(11) komercijalnim prijevoznicima nalaže sporna obveza kako bi se „omogućilo obiteljima s malom djecom i osobama s invaliditetom da se koriste javnim prijevozom tako da on za njih postane povoljniji i pristupačniji”(12).
30. Te tvrdnje estonske vlade nedvojbeno upućuju na to da se određivanjem „nulte” tarife u korist određenih društvenih skupina na komercijalnim autobusnim linijama nastoji ostvariti cilj u općem interesu u skladu sa socijalnim kriterijima.
31. Operater koji samo uzima obzir dobit od svojeg poslovanja ne bi besplatno pokrivao taj socijalni interes. Obavljanje usluge bez naknade nije u skladu s tržišnom logikom pa je zato zakonom uvođenje obveze besplatnog prijevoza pretvoreno u obvezu obavljanja javne usluge koju je nužno ispuniti (koja je u ovom slučaju propisana „općim pravilom”).
32. Tako članak 34. ÜTS‑a odražava stvarnu obvezu obavljanja javne usluge koju imaju operateri koji obavljaju uslugu domaćeg linijskog prijevoza koja se sastoji od besplatnog prijevoza određenih skupina putnika(13).
33. Budući da su ÜTS‑om tarife snižene do same krajnosti (iznos „nula”), to je dovelo do toga da se općim pravilom prijevoznicima naložila stvarna obveza obavljanja javne usluge čiji je cilj dati poticaj „određenim skupinama putnika”.
34. Nije isto ako na temelju Uredbe br. 1370/2007 ta obveza mora biti popraćena naknadom(14) prijevozniku, na što se odnosi drugo prethodno pitanje.
B. Drugo prethodno pitanje
35. Sud koji je uputio zahtjev pravilno smatra da, iako je u ÜTS‑u sadržana obveza obavljanja javne usluge u smislu Uredbe br. 1370/2007, u načelu i u skladu s njezinim člankom 3. stavkom 2. i člankom 4., prijevozniku koji ispunjava tu obvezu treba platiti naknadu.
36. Međutim, dvoji o tome može li država članica, u skladu s člankom 4. stavkom 1. točkom (b) podtočkom i. Uredbe br. 1370/2007, na temelju nacionalnog zakona izbjeći pravo na plaćanje te naknade prijevozniku i, ako može, pod kojim uvjetima.
37. Prilikom analize tog prethodnog pitanja treba razmotriti, kao prvo, naknadu i, kao drugo, njezino moguće isključenje na temelju članka 4. stavka 1. točke (b) podtočke i. Uredbe br. 1370/2007.
1. Zamjena za ispunjavanje obveza obavljanja javnih usluga
38. Uredbom br. 1370/2007 uvodi se zamjena(15) za ispunjavanje obveza obavljanja javne usluge kojima su podvrgnuta predmetna poduzeća. Prijevoznik koji preuzme te obveze ima pravo na naknadu(16) ili na dodjelu isključivog prava(17).
39. Pojam „naknada za javnu uslugu” povezuje korist, posebno financijsku, s izvršenjem obveze obavljanja javne usluge koja uključuje pružanje usluga koje nisu od komercijalnog interesa.
40. U propisima donesenima prije Uredbe br. 1370/2007 u istom se smislu upućuje na ono što bi se moglo nazvati „naknadom”:
– U skladu s člankom 6. Odluke Vijeća 65/271/EZZ(18) financijski teret koji proizlazi iz primjene cijena i uvjeta na prijevoz putnika, koje je država članica uvela u korist jedne posebne socijalne skupine ili više njih, treba biti predmet naknada.
– Ista odredba bila je predviđena člankom 1. stavkom 4. i člankom 9. Uredbe (EEZ) br. 1191/69(19). Na temelju članka 1. stavka 4. „financijski teret prijevoznika koji proizlazi iz održavanja obveza koje su predviđene stavkom 2., kao i iz primjene cijena i uvjeta koji su predviđeni stavkom 3. [koje je država članica uvela u korist jedne posebne socijalne skupine ili više njih], predmet je naknade u skladu sa zajedničkim postupcima navedenima u ovoj uredbi” [neslužbeni prijevod](20).
– U skladu s Uredbom br. 1191/69, obvezna tarifa čiji se trošak trebao nadoknaditi prijevozniku bila je tarifa koja je ispunjavala dvostruki uvjet: da se njome uvode „posebne” tarifne mjere namijenjene određenim skupinama putnika i da je protivna komercijalnom interesu poduzeća(21).
41. Načelo nadoknade financijskog tereta koji proizlazi iz obveza obavljanja javne usluge sada je odraženo u nekoliko odredbi Uredbe br. 1370/2007:
– Člankom 3. stavkom 2. određuje se na obvezujući način: „nadležno tijelo nadoknađuje” obveze obavljanja javne usluge, koje je tijelo javne vlasti jednostrano uvelo.
– Članak 1. stavak 1. drugi podstavak također je izričit kada se odnosi na „uvjete po kojima nadležna tijela, prilikom određivanja obveza obavljanja javnih usluga […], operaterima javnih usluga nadoknađuju nastale troškove […]”.
– U točki 3. Priloga o pravilima primjenjivima na naknade uzimaju se u obzir financijski učinci na mreže operatera koji se mogu kvantificirati „da bi se izbjegla […] nedostatna naknada”.
– Novi članak 2.a stavak 2.(22) odnosi se na „[s]pecifikacij[e] obveza obavljanja javnih usluga i s njima povezanom naknadom neto financijskog učinka obveza obavljanja javnih usluga”.
42. Time se postiže to da, kada su besplatne, obveze obavljanja javne usluge nisu gospodarski štetne za operatere koji ih moraju pružati, odnosno, ponavljam, operaterima se nadoknađuju troškovi koji proizlaze iz tih usluga ili im se dodjeljuju isključiva prava.
43. Stoga se Uredbom br. 1370/2007 ne predviđa da trošak koji proizlazi iz obveza obavljanja javne usluge koje su utvrđene u korist određenih skupina putnika moraju snositi samo prijevoznici (u kojem slučaju, kao što to navodi sud koji je uputio zahtjev, vjerojatno nijedan ne bi prihvatio obavljati uslugu koja sama po sebi nije od komercijalnog interesa).
44. Ukratko, te obveze, koje bi se mogle odraziti u ugovoru o javnim uslugama ili, kao što je to ovdje slučaj, u općem pravilu, moraju biti popraćene prikladnom financijskom naknadom ili dodjelom isključivog prava.
45. Valja pojasniti da opća pravila u području tarifa, poput one o kojoj je riječ u ovom predmetu, nisu iste prirode kao pravila o sigurnosti putnika, zaštiti okoliša i zaštiti na radu ili kvaliteti usluga prijevoza(23). Poštovanje potonjih pravila, s obzirom na to da čine regulatorni okvir u kojem se obavlja djelatnost, koji je drukčiji od onog tarifnog, ne daje pravo na naknadu.
2. Je li moguće isključiti zamjenu?
46. Članak 4. stavak 1. točka (b) podtočka i. Uredbe br. 1370/2007 odnosi se na „parametre na temelju kojih se računa eventualno plaćanje naknade”(24).
47. Tu podtočku, čije tumačenje traži sud koji je uputio zahtjev, ne treba tumačiti na način da se njome državama članicama dodjeljuje ovlast da dodijele ili ne dodijele naknadu. Time se više odražava mogućnost da, nakon sklapanja ugovora o javnim uslugama u skladu s člankom 3. stavkom 1. Uredbe br. 1370/2007, „nadležno tijelo odluči dodijeliti isključivo pravo […] operateru po svom izboru”, kao alternativu financijskoj naknadi.
48. Iako „zamjen[a] za ispunjavanje obveza obavljanja javnih usluga” mora zbog članka 3. stavka 1. biti formalizirana ugovorom o javnim uslugama(25), to nije slučaj obveze uspostave maksimalnih tarifa koja je propisana „općim pravilima” (članak 3. stavak 2. Uredbe br. 1370/2007).
49. U potonjem slučaju (koji je slučaj u ovom predmetu), već sam podsjetio na to da, u skladu s člankom 3. stavkom 2. Uredbe br. 1370/2007, „nadležno tijelo nadoknađuje operateru javne usluge neto financijski učinak, bio on pozitivan ili negativan, troškova koje je pretrpio i prihoda koje je ostvario poštovanjem tarifnih obveza utvrđenih u općim pravilima, i to na način koji onemogućuje prekomjernu naknadu”.
50. Moglo bi se tvrditi da, s obzirom na to da se obveza obavljanja javne usluge jednako odnosi na sve prijevoznike, nema razloga da ona bude nadoknadiva jer jedne prijevoznike ne dovodi u nepovoljniji tržišni položaj u odnosu na druge.
51. Međutim, smatram da se Uredbom br. 1370/2007 ne potkrepljuje ta teza.
52. Sud je presudio da se Uredbom br. 1191/69, koja prethodi sadašnjoj uredbi, dopuštalo „državama članicama da uvedu obveze obavljanja javne usluge javnom poduzeću koje je zaduženo za javni prijevoz putnika u općini te [je predviđala] dodjelu određene naknade za financijski teret koji proizlazi iz navedenih obveza, u skladu s odredbama navedene uredbe” [neslužbeni prijevod](26).
53. U Uredbi br. 1370/2007 pruža se jednaka osnova za ustrajanje na tom stajalištu. To što je u predmetu koji je riješen presudom Antrop operator bio javno poduzeće, a u ovom je privatno poduzeće, ne predstavlja prepreku(27). Suprotno tomu, propisivanjem obveze obavljanja javne usluge na teret privatnih trgovačkih subjekata koje se lišava dijela naknade svojstvene njihovoj djelatnosti(28), opravdava se uvođenje naknada za negativne učinke koji mogu utjecati na njihovu konkurentnost na tržištu.
54. Točno je da se Uredbom 1370/2007 traži da ne dođe do prekomjerne naknade koja bi predstavljala državnu potporu, na što ću se kasnije osvrnuti. Zato je njome uveden niz mehanizama ograničenja(29), ali se ne dopušta nalaganje bez naknade obveza obavljanja javne usluge, poput one o kojoj je riječ u ovom predmetu.
55. Sud je posvetio pažnju intenzitetu naknada i njihovoj usklađenosti s pravilima u području državnih potpora(30). Ako ne griješim, nije odlučivao o nacionalnom propisu kojim se u području prijevoza putnika bezuvjetno isključuje naknada za ispunjavanje obveza obavljanja javne usluge, kao što je ona koja se ovdje ispituje.
56. Sud je presudi Altmark(31) ispitao zakonitost određenih javnih subvencija kojima je cilj bio omogućiti pružanje usluga linijskog prijevoza. Prilikom utvrđivanja primjenjuje li se članak 107. UFEU‑a na te subvencije, morao je ocijeniti mogu li se one „smatrati naknadom u smislu protučinidbe za usluge koje su radi izvršavanja obveza javne usluge pružili poduzetnici korisnici”(32).
57. Stoga se u presudi Altmark pretpostavljalo da poduzetnik zadužen za izvršavanje obveza javne usluge, koje moraju biti jasno utvrđene, ima pravo na protučinidbu (povrat) čiji izračunani iznos ne smije premašiti iznos potreban za pokrivanje svih ili djelomičnih troškova nastalih izvršavanjem obveza javne usluge(33).
58. Tako je u presudi Altmark potvrđeno opće načelo (da se prijevozniku isplati naknada za obvezu obavljanja javne usluge kojom mu se nanosi šteta), te su istodobno navedeni uvjeti „kako se ta naknada, u konkretnom slučaju, ne bi kvalificirala kao državna potpora”(34).
59. Posebnost ovog spora proizlazi, kao što sam to već naveo, iz činjenice da je nacionalnim zakonom ukinuta naknada. U tom kontekstu, postavlja se pitanje pruža li se Uredbom br. 1370/2007 podrška pružatelju usluga kako bi je zahtijevao od tijela države članice.
60. Prema mojem mišljenju, pravo na naplatu usluga koje se pružaju korisnicima ne može se odvojiti od obavljanja poslovne djelatnosti u području cestovnog prijevoza putnika kada prijevoznik ne raspolaže drugim prihodima osim prihodima od tarifa(35). Te usluge plaćaju korisnici ili tijela koja su uvela obvezu besplatnog prijevoza tih korisnika.
61. Osim toga, uvedeno ograničenje ne utječe „na isključivo poslovne interese ili izglede čija neizvjesnost čini bit gospodarskih djelatnosti, nego na imovinska prava iz kojih, sukladno pravnom sustavu, proizlazi stečeni pravni položaj koji omogućuje autonomno korištenje tih prava njihovu nositelju u vlastitu korist”(36).
62. Stoga se člankom 4. stavkom 1. točkom (b) podtočkom i. Uredbe br. 1370/2007 ne dopušta izbjegavanje primjerene naknade u slučaju poput onog u ovom predmetu.
C. Treće prethodno pitanje
63. Trećim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev želi znati može li članak 3. stavak 3. Uredbe br. 1370/2007 dovesti do toga da se iz područja primjene te uredbe isključe opća pravila za određivanje maksimalne tarife za skupine putnika koje nisu skupine koje se navode u tim pravilima(37).
64. U skladu s člankom 3. stavkom 3. Uredbe br. 1370/2007, države članice mogu iz područja primjene te uredbe mogu isključiti „opća pravila o financijskoj naknadi za obveze obavljanja javnih usluga kojima se određuju maksimalne tarife za učenike, studente, vježbenike i osobe smanjene pokretljivosti”.
65. Ta je mogućnost uvjetovana time da država članica dostavi Komisiji ta opća pravila i pruži „cjelovite informacije o mjeri i, posebno, pojedinosti načina izračuna”.
66. Prethodnom odredbom, koja je sadržana u Uredbi br. 1191/69(38), također se predviđala slična opcija primjenjiva na poduzeća čije su djelatnosti ograničene isključivo na pružanje gradskih, prigradskih ili regionalnih usluga.
67. Međutim, kao ni u drugim predmetima koje je Sud već ispitao(39) ni u ovom predmetu uvjeti iz članka 3. stavka 3. Uredbe br. 1370/2007 nisu ispunjeni ako se uzmu u obzir informacije pružene u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje i očitovanjima intervenijenata u prethodnom postupku.
68. U skladu s tim informacijama i očitovanjima ništa ne upućuje na to da je Republika Estonija izrazila želju da isključi svoja opća pravila (o maksimalnim tarifama koje se primjenjuju na određene skupine osoba) iz područja primjene Uredbe br. 1370/2007 niti ih je priopćila Komisiji.
69. U tim okolnostima, treće prethodno pitanje više je hipotetsko (i stoga nedopušteno) jer u sporu nema činjenične pretpostavke na koju se odnosi primjena članka 3. stavka 3. Uredbe br. 1370/2007.
70. U svakom slučaju, mogućnost isključivanja tih općih pravila iz područja primjene Uredbe br. 1370/2007 ne dopušta državama članicama da ne poštuju zahtjeve koji proizlaze iz drugih pravila i načela prava Unije. Ne smatram potrebnim produbljivati analizu u tom pogledu jer, kao što sam to već naveo, Republika Estonija nije iskoristila tu mogućnost.
D. Četvrto prethodno pitanje
71. Četvrto prethodno pitanje upućuje se „[a]ko Uredba br. 1370/2007 nije primjenjiva u ovom slučaju”. U tom slučaju, sud koji je uputio zahtjev želi znati može li se dodjela naknade temeljiti na drugom aktu Unije poput Povelje.
72. Odgovor na to pitanje nije potreban, s obzirom na to da se na spor primjenjuje Uredba br. 1370/2007 i da je u njoj sadržan sustav primjenjiv na naknade koje su svojstvene obvezama obavljanja javne usluge, propisanima općim pravilima.
73. Stoga nije potrebno pozivati se na Povelju kako bi se osiguralo pravno pokriće za naknade na koje se odnosi ovaj spor.
74. Povelja bi se mogla upotrijebiti kao hermeneutički instrument s obzirom na to da, kao što to priznaje estonska vlada, članak 34. ÜTS‑a podrazumijeva ograničenje temeljnih prava prijevoznika. Ta je vlada više puta ponovila(40) da se tim člankom ne ograničava prekomjerno sloboda poduzetništva(41) i pravo vlasništva, čime prihvaća da postoji to ograničenje.
75. Ograničenja temeljnih prava mogu se odrediti ako su u skladu s člankom 52. stavkom 1. Povelje(42). U sektorima u kojima Unija izvršava svoje ovlasti, poput sektora cestovnog prijevoza putnika, ravnotežu između priznavanja temeljnog prava i dopuštenih ograničenja (koja se temelje na legitimnim ciljevima u općem interesu) određuje zakonodavac Unije na temelju navedenog članka Povelje(43).
76. Što se tiče naknada koje se zahtijevaju na temelju obveza obavljanja javne usluge u području cestovnog prijevoza putnika, ravnoteža se postiže odredbama Uredbe br. 1370/2007.
E. Peto prethodno pitanje
77. Sud koji je uputio zahtjev želi znati „[k]oje uvjete treba ispunjavati naknada koju eventualno valja dodijeliti prijevozniku kako bi bila u skladu s pravilima o državnim potporama”.
78. Tako sastavljeno pitanje je više slično savjetovanju nego pravom prethodnom pitanju kojim se traži tumačenje određenih odredbi prava Unije koje utječu na spor.
79. Neizbježna je ista razina apstrakcije odgovora kojim se samo podsjeća na to da:
– U skladu s člankom 93. UFEU‑a, koji se nalazi u glavi VI. („Prijevoz”), „[p]otpore su u skladu s odredbama Ugovorâ […] ako predstavljaju naknadu za ispunjavanje određenih obveza koje su svojstvene konceptu pružanja javnih usluga”.
– Člankom 3. stavkom 2. Uredbe br. 1370/2007 propisuje se da nadležno tijelo „nadoknađuje operateru javne usluge neto financijski učinak, bio on pozitivan ili negativan, troškova koje je pretrpio i prihoda koje je ostvario poštovanjem tarifnih obveza utvrđenih u općim pravilima, i to na način koji onemogućuje prekomjernu naknadu”.
– Te naknade moraju biti u skladu s člancima 4. i 6. Uredbe br. 1370/2007 te Prilogom toj uredbi. Prilog sadržava pravila primjenjiva na naknade u slučajevima iz članka 6. stavka 1. (obveze obavljanja javne usluge propisane općim pravilima) kako naknada ne bi bila prekomjerna(44).
– Ako su naknade za poštovanje tarifnih obveza utvrđenih u općim pravilima plaćene u skladu s Uredbom br. 1370/2007, spojive su s unutarnjim tržištem i izuzete od obveze prethodne prijave Komisiji(45).
– Samo ako je naknada prekomjerna u odnosu na parametre izračuna koji su navedeni u ranije navedenim odredbama, ona može predstavljati državnu potporu o kojoj država članica mora obavijestiti Komisiju u skladu s člankom 108. UFEU‑a(46).
– Naposljetku, treba uzeti u obzir kriterije koje je Sud utvrdio u presudi Altmark(47) kako bi se utvrdilo kada je riječ o državnoj potpori iz članka 107. UFEU‑a. Takvom se treba smatrati ona koja donosi prednost, a ne koja je strogo kompenzacijska. „Državne potpore” u smislu članka 107. UFEU‑a, ne poistovjećuju se s isključivo kompenzacijskim potporama za ispunjavanje obveza obavljanja javne usluge(48).
80. Zadaća primjene tih kriterija na spor prelazi zadaću tumačenja prava Unije koja je člankom 267. UFEU‑a dodijeljena Sudu. Stoga je na sudu koji je uputio zahtjev da utvrdi treba li u ovom predmetu iznos naknade biti izražen kao lucrum cessans koji je mogao pretrpjeti prijevoznik i koji se izračunava na temelju osnovne tarife karte ili drugih parametara koje smatra prikladnima. U odredbama Priloga Uredbi br. 1370/2007, na koje se poziva sud na kraju odluke kojom se upućuje prethodno pitanje, pružaju mu se naznake u pogledu te zadaće.
V. Zaključak
81. S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da na pitanja koja je uputio Tallinna Halduskohus (Upravni sud u Tallinnu, Estonija) odgovori na sljedeći način:
„1. Članak 2. točku (e) i članak 3. stavak 2. Uredbe (EEZ) br. 1370/2007 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2007. o uslugama javnog željezničkog i cestovnog prijevoza putnika i stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 1191/69 i (EEZ) br. 1107/70 treba tumačiti na način da obvezu obavljanja javne usluge čini opće pravilo kojim se sva poduzeća koja pružaju usluge linijskog cestovnog prijevoza putnika obvezuju na besplatan prijevoz određenih skupina putnika.
2. Člankom 4. stavkom 1. točkom (b) podtočkom i. Uredbe br. 1370/2007 nije dopušteno, na temelju nacionalnog zakona, izbjeći pravo na plaćanje naknade prijevozniku za tu obvezu obavljanja javne usluge.
3. U skladu s člankom 3. stavkom 3. Uredbe br. 1370/2007 država članica može iz područja primjene te uredbe isključiti opća pravila o financijskoj naknadi za obveze obavljanja javnih usluga kojima se određuju maksimalne tarife za određene skupine putnika i priopćiti ih Komisiji s cjelovitim informacijama o mjeri.
4. Naknade za izvršenje obveza obavljanja javne usluge moraju biti u skladu s člancima 4. i 6. Uredbe br. 1370/2007 te Prilogom toj uredbi. Kada se naknade plaćaju u skladu s Uredbom br. 1370/2007 radi ispunjavanja tarifnih obveza utvrđenih na temelju općih pravila, one se ne smatraju državnim potporama, spojive su s unutarnjim tržištem i izuzete od obveze prethodne prijave Komisiji.”
1 Izvorni jezik: španjolski
2 Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2007. o uslugama javnog željezničkog i cestovnog prijevoza putnika i stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 1191/69 i (EEZ) i br. 1107/70 (SL 2007., L 315, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 13., str. 96. i ispravak SL 2021., L 48, str. 5.)
3 Zakon o javnom putničkom prijevozu (RT I, 23. ožujka 2015., 2), u verziji koja se primjenjuje na glavni postupak (RT I, 30. lipnja 2020., 24) (u daljnjem tekstu: ÜTS).
4 Ta su poduzeća od kolovoza 2013., odnosno ožujka 2015., imala dozvolu za putnički prijevoz na temelju koje su pružala usluge linijskog komercijalnog autobusnog prijevoza na estonskom državnom području. Nakon njihova spajanja 29. srpnja 2019., tu je djelatnost nastavilo obavljati društvo Lux Express Estonia.
5 Zahtijevani se iznos od podnošenja zahtjeva u upravnom postupku mijenjao u smislu njime obuhvaćenog razdoblja koje se na kraju protezalo od 1. siječnja 2016. do 31. siječnja 2020.
6 Prema mišljenju estonske vlade (točke 7. do 9. njezinih očitovanja), kada usluge linijskog prijevoza slobodno pružaju privatna poduzeća, tada ona preuzimaju vlastiti poslovni rizik, odabiru rutu redovne linije koja ih zanima i za obavljanje te djelatnosti podnose zahtjev za dozvolu. Ako neka linija nije gospodarski privlačna komercijalnim prijevoznicima, a od interesa je za korisnike, nadležno tijelo utvrđuje obvezu obavljanja javne usluge sklapanjem ugovora o javnim uslugama. Taj se ugovor obično dodjeljuje u postupku javne nabave i u njemu su utvrđeni uvjeti obavljanja usluge te odgovarajuće subvencije.
7 Točka 9. ovog mišljenja
8 Članak 2. točka (e) Uredbe br. 1370/2007. Tekst uvodne izjave 5. Uredbe sličan je: „mnoge usluge kopnenog prijevoza putnika, potrebne u smislu općeg gospodarskog interesa, ne mogu [se] obavljati na komercijalnoj osnovi. Nadležna tijela država članica moraju moći djelovati s ciljem osiguranja pružanja takvih usluga. Mehanizmi koje mogu koristiti da bi se osiguralo pružanje usluga javnog prijevoza putnika uključuju sljedeće: dodjelu isključivih prava operaterima javnih usluga, dodjelu financijskih naknada operaterima javnih usluga i određivanje općih pravila za obavljanje javnog prijevoza koja su primjenjiva na sve operatere”.
9 Članak 1. stavak 1. Uredbe br. 1370/2007
10 Ti su alati definirani u članku 2. točkama (i) i (l) Uredbe br. 1370/2007. Ugovor o javnim uslugama odražava „sporazum između nadležnog tijela i operatera javne usluge”. Opće pravilo podrazumijeva „mjer[u] koja se bez diskriminacije primjenjuje na sve usluge javnog prijevoza putnika iste vrste na danom zemljopisnom području”.
11 Nedvojbeno je da estonskog zakonodavca valja smatrati nadležnim tijelom, u smislu članka 2. točke (b) Uredbe br. 1370/2007.
12 Očitovanja estonske vlade, t. 11. Prema mišljenju te vlade, ÜTS‑om se „odražava estonski Ustav” i „posebna pozornost koju društvo pridaje obiteljima s maloljetnom djecom i osobama s invaliditetom pa se u tu svrhu ograničenja temeljnih prava trebaju smatrati zakonitima. Zakonodavac raspolaže širokom marginom prosudbe kada ograničava temeljna prava za potrebe socijalne politike”. Priznanje estonske vlade o postojanju ograničenja navedenih prava ponavlja se ne samo u točki 11. (dvaput) nego i u točkama 12., 22., 49. i 50. njezinih očitovanja.
13 U presudi od 14. listopada 2021., Viesgo Infraestructuras Energéticas (C‑683/19, EU:C:2021:847), Sud je kao obvezu obavljanja javne usluge (u smislu članka 3. stavka 2. Direktive 2009/72/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište električne energije i stavljanju izvan snage Direktive 2003/54/EZ (SL 2009., L 211, str. 55.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 4., str. 29.)) kvalificirao obvezu sličnih značajki koju imaju poduzetnici koji se bave trgovinom da određenim ugroženim potrošačima isporučuju električnu energiju po sniženoj tarifi.
14 U presudi od 14. listopada 2021., Viesgo Infraestructuras Energéticas (C‑683/19, EU:C:2021:847), Sud je presudio da se Direktivi 2009/72 ne protivi „to da se sustav financiranja obveze javne usluge, koja se sastoji od isporuke električne energije po sniženoj tarifi određenim ugroženim potrošačima, uspostavi […] bez kompenzacijske mjere” (t. 61.).
15 Članak 3. stavak 1. Uredbe br. 1370/2007 posebno se odnosi na „zamjenu za ispunjavanje obveza obavljanja javnih usluga”.
16 U skladu s člankom 2. točkom (g) Uredbe br. 1370/2007, naknada znači „svaka korist, posebno financijska, koju nadležno tijelo dodijeli izravno ili neizravno iz javnih sredstava tijekom razdoblja provedbe obveze obavljanja javne usluge ili u vezi s tim razdobljem”.
17 Člankom 2. točkom (f) Uredbe br. 1370/2007 takvim se pravom smatra „pravo operatera javne usluge na obavljanje pojedinih usluga javnog prijevoza putnika na određenoj liniji ili mreži odnosno na određenom području, isključujući sve druge takve operatere”.
18 Odluka od 13. svibnja 1965. o usklađivanju određenih odredbi koje utječu na tržišno natjecanje u željezničkom i cestovnom prometu te prometu unutarnjim vodnim putovima (SL 1965., L 88, str. 1500.)
19 Uredba Vijeća od 26. lipnja 1969. o aktivnostima država članica koje se odnose na obveze svojstvene konceptu javnih usluga u željezničkom, cestovnom i prijevozu unutarnjim vodnim putovima (SL 1969., L 156, str. 1.)
20 Iako je izmjenom koja je provedena Uredbom Vijeća (EEZ) br. 1893/91 od 20. lipnja 1991. o izmjeni Uredbe (EEZ) br. 1191/69 (SL 1991., L 169, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7, svezak 2., str. 7.), izbrisan članak 1. stavak 4. Uredbe br. 1191/69, članak 9. je zadržan, čime je zadržana naknada za financijski teret prijevoznika koji proizlazi iz primjene cijena i uvjeta na prijevoz putnika, koji su predviđeni u korist jedne posebne socijalne skupine ili više njih.
21 Obveza plaćanja naknade nije se primjenjivala stoga ni na „opće mjere cjenovne politike” ni na „mjere donesene u području cijena i općih uvjeta prijevoza radi cjelovite ili djelomične organizacije tržišta prijevoza” [neslužbeni prijevod]. Vidjeti presudu od 27. studenoga 1973., Nederlandse Spoorwegen (36/73, EU:C:1973:130, t. 11. do 13.).
22 Dodatno na temelju Uredbe (EU) 2016/2338 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. prosinca 2016. (SL 2016., L 354., str. 22.)
23 Na njih se odnosi uvodna izjava 17. Uredbe br. 1370/2007.
24 Moje isticanje
25 Vidjeti Komunikaciju Komisije o interpretativnim smjernicama u pogledu Uredbe (EZ) br. 1370/2007 o uslugama javnog željezničkog i cestovnog prijevoza (SL 2014., C 92, str. 1.) (u daljnjem tekstu: Komunikacija Komisije), točka 2.2.3. drugi stavak.
26 Presuda od 7. svibnja 2009., Antrop i dr. (C‑504/07, EU:C:2009:290; u daljnjem tekstu: presuda Antrop, t. 21.)
27 U skladu s uvodnom izjavom 12. Uredbe br. 1370/2007 „[u] kontekstu prava Zajednice nebitno je obavljaju li javne usluge prijevoza putnika javni ili privatni prijevoznici”.
28 Estonska vlada i društvo Lux Express Estonia ne slažu se u pogledu ocjene stvarnog utjecaja mjere u gospodarskom smislu. Prema mišljenju estonske vlade, taj je učinak „smanjen” (točka 15. njezinih očitovanja), a prema mišljenju operatera, on znatno utječe na njegov promet.
29 Članci 4. i 6. i Prilog
30 Presuda Antrop, t. 23: „člankom 73. UEZ‑a u području prometa utvrđuje se odstupanje od općih pravila koja se primjenjuju na državne potpore jer se njime predviđa da su potpore u skladu s odredbama Ugovora ako odgovaraju potrebama koordinacije prometa ili ako predstavljaju naknadu za ispunjavanje određenih obveza koje su svojstvene konceptu pružanja javnih usluga”.
31 Presuda od 24. srpnja 2003., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415; u daljnjem tekstu: presuda Altmark)
32 Ibidem, t. 87.
33 Čini se da su zahtjevi iz presude Altmark nadahnuli sastavljanje određenih odredbi Uredbe br. 1370/2007.
34 Presuda Altmark, t. 88.
35 Društvo Lux Express Estonia ističe (točka 3. njegovih očitovanja) da je njegov jedini izvor prihoda prodaja karata jer ne prima državne subvencije. Dodaje (točka 28. tih očitovanja) da ne ostvaruje ni druge kompenzacije, kao što je dodjela isključivih prava.
36 Presuda od 3. rujna 2015., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Komisija (C‑398/13 P, EU:C:2015:535, t. 60.) Kao što sam to već naveo, drugo je pitanje kako se to pravo kvantificira u svakom pojedinom slučaju. Određene uvedene obveze (na primjer obveza koja se odnosi na djecu vrlo male dobi koja ne zauzimaju mjesto) možda i nemaju negativne posljedice na operaterove financije.
37 U popis korisnika iz članka 3. stavka 3. Uredbe br. 1370/2007 (učenici, studenti, vježbenici i osobe smanjene pokretljivosti) trebalo bi po analogiji uključiti skupine iz članka 34. ÜTS‑a. Potonji se članak odnosi na djecu predškolske dobi te na druge maloljetne i punoljetne osobe s invaliditetom. Kao što to tvrdi estonska vlada (točka 41. njezinih očitovanja), opća pravila kojima se određuju maksimalne tarife za skupine putnika, koje su slične onima iz navedenog članka 3. stavka 3., trebala bi biti u skladu s tim člankom zbog istih razloga u općem interesu.
38 Članak 1. stavak 1. drugi podstavak u verziji iz Uredbe br. 1893/91.
39 Presuda od 3. travnja 2014., CTP (C‑516/12 do C‑518/12, EU:C:2014:220, t. 20.): „[…] ništa u spisu podnesenom Sudu ne upućuje na to da je Talijanska Republika iskoristila mogućnost iz članka 1. stavka 1. drugog podstavka Uredbe br. 1191/69 da isključi iz područja njezine primjene poduzeća čija je djelatnost ograničena samo na pružanje gradskih, prigradskih ili regionalnih usluga. Posljedično, odredbe te uredbe u potpunosti se primjenjuju na predmete u glavnom postupku i prethodno pitanje treba se ispitati s obzirom na te odredbe.” Vidjeti i presudu Antrop, t. 17.
40 Vidjeti bilješku 12. ovog mišljenja.
41 Kada se prijevozniku uvede „ograničenje koje može utjecati na njegovu gospodarsku aktivnost”, tada su istodobno relevantni pravo na slobodu poduzetništva, koje je zaštićeno člankom 16. Povelje (vidjeti presudu od 15. rujna 2016., Mc Fadden (C‑484/14, EU:C:2016:689, t. 82.)) i pravo vlasništva.
42 Presuda od 21. svibnja 2019., Komisija/Mađarska (Plodouživanja na poljoprivrednim zemljištima) (C‑235/17, EU:C:2019:432, t. 88.): „[u skladu s člankom 52. stavkom 1. Povelje], ograničenja pri ostvarivanju prava koja su njome priznata moguća [su] ako su predviđena zakonom i ako poštuju bit tih prava i ako su, podložno načelu proporcionalnosti, potrebna i zaista odgovaraju ciljevima od općeg interesa koje priznaje Unija ili potrebi zaštite prava i sloboda drugih osoba.”
43 Ne dovodeći u pitanje, logično, nadzor Suda nad valjanošću pravila sekundarnog prava Unije.
44 Naknada ne smije staviti operatera u povoljniji položaj od položaja njegovih konkurenata na tržištu. Stoga se u skladu s točkom 2. Priloga Uredbi br. 1370/2007. financijski učinci ocjenjuju „uspoređivanjem situacije u kojoj se poštuje obveza obavljanja javne usluge sa situacijom koja bi postojala kad se obveza ne bi poštovala”. Ako se prekorači granica neto financijskog učinka, višak predstavlja državnu potporu.
45 Komunikacija Komisije, t. 2.4.1.: „U slučaju usluga javnog željezničkog i cestovnog prijevoza, ako je naknada plaćena u skladu s Uredbom (EZ) br. 1370/2007, takva je naknada usklađena s unutarnjim tržištem i izuzima se od obveze prethodne obavijesti iz članka 108. stavka 3. UFEU‑a u skladu s člankom 9. stavkom 1. te Uredbe.”
46 Ibidem, t. 2.2.4.
47 Ibidem, t. 2.4.1.: „Kako ne bi bila dijelom državne potpore, takva bi naknada trebala udovoljiti četirima uvjetima utvrđenim Europskim sudom u presudi u slučaju Altmark.”
48 Presuda Altmark, t. 87.