I.

Bevezetés

1.

A Szlovén Köztársaság kiterjesztett gyártói felelősségi rendszert ( 2 ) vezetett be a fogyasztási cikkek egyes kategóriái tekintetében. A rendszer keretében a kiterjesztett gyártói felelősségi kötelezettségek teljesítéséért való felelősséget minden egyes ilyen kategória tekintetében egyetlen, nonprofit alapon működő szervezetre ruházzák. Az Ustavno sodišče (alkotmánybíróság, Szlovénia) tíz kérdésre vár választ a Bíróságtól azzal kapcsolatban, hogy összeegyeztethető‑e a rendszer az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokra (a továbbiakban: ÁGÉSZ) vonatkozó szabályokkal, a belső piaccal és egyes másodlagos uniós jogi rendelkezésekkel.

II.

Jogi háttér

A. Az európai uniós jog

1. A szolgáltatási irányelv

2.

A belső piaci szolgáltatásokról szóló, 2006. december 12‑i 2006/123/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv ( 3 ) (a továbbiakban: szolgáltatási irányelv) (8), (40) és (70) preambulumbekezdése a következőképpen szól:

3.

A szolgáltatási irányelv 1. cikke értelmében:

4.

A szolgáltatási irányelv 2. cikke (2) bekezdésének a) pontja értelmében ez az irányelv nem alkalmazandó az általános érdekű nem gazdasági szolgáltatásokra. A szolgáltatási irányelv 4. cikke a következőképpen határozza meg a „követelmény” és a „közérdeken alapuló kényszerítő indok” fogalmát:

5.

A szolgáltatási irányelv 15. cikke értelmében:

6.

A szolgáltatási irányelv 16. cikkének (1) bekezdése értelmében:

7.

A szolgáltatási irányelv 17. cikke 1. pontjának e) alpontja szerint a 16. cikk nem alkalmazandó másik tagállamban nyújtott általános gazdasági érdekű szolgáltatásokra, többek között a hulladékkezelésre.

2. A hulladékokról szóló keretirányelv

8.

A hulladékokról és egyes irányelvek hatályon kívül helyezéséről szóló, 2008. november 19‑i 2008/98/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv ( 4 ) (a továbbiakban: a hulladékokról szóló keretirányelv) (27) preambulumbekezdése értelmében:

9.

A hulladékokról szóló keretirányelv 3. cikkének 21. pontja ( 5 ) értelmében ezen irányelv alkalmazásában a „kiterjesztett gyártói felelősségi rendszer” fogalma „a tagállamok által hozott olyan intézkedések együttes[ét jelenti], amelyek célja annak biztosítása, hogy a termékek gyártói viseljék a pénzügyi felelősséget, illetve a pénzügyi és szervezési felelősséget a termék életciklusa során a hulladékká válást követően a hulladékkezelésért”.

10.

A hulladékokról szóló keretirányelv 8. cikkének (1) bekezdése ( 6 ) értelmében:

11.

A hulladékokról szóló keretirányelv 8a. cikke ( 7 ) a kiterjesztett gyártói felelősségi rendszerekre vonatkozó általános minimumkövetelményeket állapít meg. A 2018/851 irányelv (14) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett fenti követelmények szerint a gyártók egyénileg, illetve kollektíven is eleget tehetnek kiterjesztett gyártói felelősségi kötelezettségeiknek.

B. A nemzeti jog

12.

A korábbi Zakon o varstvu okolja ( 8 ) (a régi környezetvédelmi törvény) úgy rendelkezett, hogy a termékek gyártói egyénileg, illetve más gyártókkal közös társulás létrehozása révén kollektíven is teljesíthetik hulladékkezelési kötelezettségeiket. A termékek gyártói egy vagy több gazdasági szereplőre is támaszkodhatnak e célból.

13.

Az új Zakon o varstvu okolja ( 9 ) (az új környezetvédelmi törvény) hatályon kívül helyezi ezt a szabályozást. A fogyasztási cikkek gyártóinak a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatóságok által erre felhatalmazott kollektív szervezet útján kell teljesíteniük kiterjesztett gyártói felelősségi kötelezettségeiket. A valamely adott termékkategória legalább 51%‑át forgalomba hozó gyártóknak kollektív szervezetet kell létrehozniuk az e termékekhez kapcsolódó hulladékok kezelésére. ( 10 ) Az ilyen termékek azon gyártóinak, amelyek nem rendelkeznek részesedéssel valamely kollektív szervezetben, az e szervezettel való szerződéskötés révén kell teljesíteniük kiterjesztett gyártói felelősségi kötelezettségeiket. Miközben minden egyes kollektív szervezet jogi monopóliummal rendelkezik a kiterjesztett gyártói felelősségi kötelezettségek teljesítésének biztosítására, azok nonprofit alapon működnek. A kollektív szervezetek biztosítják egy adott termékkategóriához kapcsolódó hulladékok összegyűjtését és kezelését, de nem gyűjtik, és nem is kezelik e hulladékokat, hanem e feladatokat független gazdasági szereplők végzik a kollektív szervezetek által évente odaítélt szerződések alapján. ( 11 ) Akár tagjai valamely kollektív szervezetnek, akár szerződést kötnek azzal, minden gyártó ugyanazt a költségmegtérülés alapján kiszámított díjat fizeti a kollektív szervezet által nyújtott szolgáltatásokért.

III.

Az alapügy és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések

14.

2021. június 9‑én az Európai Bizottság indokolással ellátott véleményt küldött a Szlovén Köztársaságnak, amelyben kifejezte azon álláspontját, hogy a Szlovén Köztársaság nem ültette át a 2018/851 irányelvet az előírt határidőn belül. ( 12 ) 2022 márciusában a Szlovén Köztársaság elfogadta az új környezetvédelmi törvényt. 2023 februárjában a Bizottság lezárta a 2018/851 irányelv átültetésének elmulasztása miatt indított kötelezettségszegési eljárást.

15.

Az Interzero Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o. (a továbbiakban: Interzero) és a Surovina družba za predelavo odpadkov d.o.o. (a továbbiakban: Surovina) Szlovéniában hulladékkezelési szolgáltatásokat nyújtó vállalkozások. Az Interzero az Interzero Circular Solutions Europe GmbH, egy ausztriai székhelyű társaság (a továbbiakban: Interzero Austria) leányvállalata. 2022‑ben az Interzero, az Interzero Austria, a Surovina, a hulladékgazdálkodási ágazatban tevékenykedő számos szlovén gazdasági társaság és több, kiterjesztett gyártói felelősségi kötelezettségekkel terhelt gyártó eljárást indított az Ustavno sodišče (alkotmánybíróság) előtt azt állítva, hogy az új környezetvédelmi törvény ellentétes a szlovén alkotmány és az uniós jog egyes rendelkezéseivel, nevezetesen az EUMSZ 49., EUMSZ 56., EUMSZ 102. és EUMSZ 106. cikkel, az Európai Unió Alapjogi Chartájának (a továbbiakban: Charta) 16. és 17. cikkével, valamint a szolgáltatási irányelvvel. Azzal az indokkal támadták meg az új környezetvédelmi törvényt, hogy az monopóliumok számára fenntartott nem gazdasági tevékenységgé alakította át a hulladékkezelési gazdasági tevékenységet. Az Interzero és a Surovina arra hivatkozott, hogy a szlovén kormány nem bizonyította, hogy a régi környezetvédelmi törvény alapján működtetett rendszer nem volt hatékony, és nem indokolta, hogy a hulladékkezelési tevékenységet miért kell verseny nélkül, nonprofit alapon végezni.

16.

A szlovén kormány azzal érvelt, hogy az új környezetvédelmi törvény által bevezetett módosítások a hulladékokról szóló keretirányelv átültetéséhez és a kiterjesztett gyártói felelősségi kötelezettségek, nevezetesen a hulladékgyűjtésre és ‑kezelésre vonatkozó kötelezettségek teljesítésének biztosításához szükségesek. Az új rendszer szerint az annak keretében létrehozott, felhatalmazással rendelkező nonprofit szervezetek a környezetvédelmi célkitűzéseket hivatottak előmozdítani kereskedelmi megfontolásoktól mentesen. A hulladékokról szóló keretirányelv lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy egy adott termékkategória tekintetében a kiterjesztett gyártói felelősségi kötelezettségeknek a gyártók által létrehozott és irányított egyetlen kollektív szervezet létrehozása révén történő teljesítését írják elő. ( 13 ) A szlovén kormány véleménye szerint az ilyen rendszer környezetvédelmi és gazdasági szempontból hatékonyabb, és könnyebben ellenőrizhető a megfelelés szempontjából. A szlovén kormány hangsúlyozza, hogy a hulladékgyűjtés és ‑kezelés továbbra is harmadik személyek által végzett gazdasági tevékenység marad.

17.

2022. május 19‑én az Ustavno sodišče (alkotmánybíróság) a jelen eljárásban történő ítélethozatalig felfüggesztette az új környezetvédelmi törvény vitatott rendelkezéseinek alkalmazását.

18.

Az Ustavno sodiščében (alkotmánybíróság) felmerül a kérdés, hogy ÁGÉSZ‑nek minősülhet‑e a kiterjesztett gyártói felelősségi kötelezettségeknek az e feladat ellátásával megbízott kollektív szervezetek hálózatának létrehozása révén történő teljesítése. Ebben az összefüggésben arra kíván választ kapni, hogy ellentétes‑e az uniós joggal egy nonprofit monopólium létrehozása. Választ keres arra, hogy lehetővé teszi‑e az uniós jog a tagállamok számára, hogy úgy döntsenek, hogy egy adott gazdasági tevékenységet nem gazdasági tevékenységként kell folytatni. Ha a tagállamoknak lehetőségük van erre, kötelesek‑e átmeneti időszakot meghatározni és/vagy kártalanítani az e változás által érintett gazdasági szereplőket. Az Ustavno sodišče (alkotmánybíróság) azt is meg kívánja tudni, hogy bizonyos konkrét szabályok – például a kollektív szervezetekhez tartozásra és az e szervezetek által végezhető tevékenységekre vonatkozó szabályok – összeegyeztethetők‑e az uniós joggal. Végezetül kétségei vannak azzal kapcsolatban, hogy összeegyeztethető‑e az uniós joggal az a követelmény, hogy az érintett kollektív szervezetben részesedéssel nem rendelkező gyártóknak hulladékkezelési szerződést kell kötniük e szervezettel.

19.

E körülmények között az Ustavno sodišče (alkotmánybíróság) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:

20.

Az Interzero, a Surovina, a cseh, a holland és a szlovén kormány, valamint a Bizottság nyújtott be írásbeli észrevételeket. A 2024. június 11‑i tárgyaláson az Interzero, a Surovina, a cseh, a magyar, a holland és a szlovén kormány, valamint a Bizottság szóbeli észrevételeket terjesztett elő, és válaszolt a Bíróság kérdéseire.

IV. Értékelés

A. Az első kérdés

21.

Első kérdésével az előterjesztő bíróság azt kívánja megtudni, hogy az EUMSZ 106. cikk (2) bekezdése értelmében vett, ÁGÉSZ‑szel megbízott vállalkozásnak minősülhet‑e a kiterjesztett gyártói felelősségi kötelezettségek kollektív teljesítésével megbízott szervezet.

22.

A Bíróság előtti eljárásban részt vevő felek egyike sem vitatja, hogy a tagállamok széles mérlegelési jogkörrel rendelkeznek az ÁGÉSZ‑ek kijelölése során. A Bizottság megjegyzi, hogy két feltételnek kell teljesülnie ahhoz, hogy egy szolgáltatást ÁGÉSZ‑ként lehessen kijelölni. A tagállamnak hivatalosan meg kell bíznia egy gazdasági szereplőt valamely ÁGÉSZ nyújtásának feladatával. Azt is meg kell magyaráznia, hogy e szolgáltatás miért különbözik annyira más gazdasági tevékenységektől, hogy indokolja ezt a kijelölést. A Bizottság – a kérdést előterjesztő bíróság által elvégzendő vizsgálatra is figyelemmel – elfogadja, hogy az alapügy tárgyát képező kollektív szervezetek létrehozása megfelelhet e követelményeknek.

23.

A szlovén kormány kifejti, hogy a régi környezetvédelmi törvény szerinti rendszer nem működött megfelelően. A kiterjesztett gyártói felelősségi kötelezettségek teljesítésének biztosításáért felelős gazdasági szereplők nem kezeltek megfelelő mennyiségű csomagolási hulladékot. ( 14 ) Az önkormányzati hulladékgazdálkodási szerveknek következésképpen jelentős mennyiségű csomagolási hulladékot kellett tárolniuk, ami kockázatot jelentett az emberi egészségre, a közbiztonságra és a környezetre nézve. E kockázatok kiküszöbölése érdekében a hatóságok átvállalták e hulladék kezelését és az ezzel kapcsolatos költségeket. Ezen okok miatt a Szlovén Köztársaság úgy döntött, hogy a kiterjesztett gyártói felelősséggel kapcsolatos célkitűzések megvalósításának feladatát ÁGÉSZ‑t nyújtó kollektív szervezetekre bízza.

24.

Az Interzero öt okból úgy véli, hogy a Bíróságnak nemleges választ kell adnia az első kérdésre. Először is, az új környezetvédelmi törvény értelmében a kollektív szervezetek olyan tisztán adminisztratív jellegű feladatokat látnak el, amelyek nem minősülnek ÁGÉSZ‑nek. Másodszor, a szlovén hatóságok nem fogadtak el olyan hivatalos aktust, amellyel ÁGÉSZ‑szel bízták volna meg a kollektív szervezeteket. Harmadszor, az önkormányzati szervek által összegyűjtött csomagolási hulladék bizonyos mennyiségének nem megfelelő kezelését az magyarázta, hogy az annak idején hatályos nemzeti szabályozás mentesítette a kiterjesztett gyártói felelősségi kötelezettségek alól azokat a gyártókat, amelyek évente 15 tonnánál kevesebb csomagolóanyagot hoztak forgalomba. Negyedszer, az új környezetvédelmi törvény az elődjénél kevésbé hatékony rendszert hozott létre. Ötödször, a csomagolási hulladék kezelésével kapcsolatban felmerült kérdések olyan mértékben rendeződtek, hogy már nem áll fenn piaci hiányosság.

25.

A cseh kormány úgy véli, hogy a Bíróságnak nem kell döntenie arról, hogy a kollektív szervezetek ÁGÉSZ‑t nyújtanak‑e, mivel a nemzeti szabályozást a hulladékokról szóló keretirányelv alapján kell értékelni.

26.

Az EUMSZ 14. cikk és az általános érdekű szolgáltatásokról szóló (26.) jegyzőkönyv (a továbbiakban: (26.) jegyzőkönyv) 1. cikke, amely a Szerződés említett cikkének értelmezésére irányul, elismeri, hogy az ÁGÉSZ‑ek alapvető szerepet játszanak az Európai Unióban. A Charta 36. cikke értelmében az Európai Unió – a Szerződésekkel összhangban – elismeri és tiszteletben tartja az ÁGÉSZ‑ekhez való hozzáférést. Az EUMSZ 106. cikk (2) bekezdése ebben az összefüggésben mentesíti az ÁGÉSZ‑eket az uniós jog alkalmazása alól az annak biztosításához szükséges mértékben, hogy az uniós jog teljes körű alkalmazása se jogilag, se ténylegesen ne akadályozza a rájuk bízott sajátos feladatok végrehajtását. A nemzeti, regionális és helyi hatóságok tehát széles mérlegelési jogkörrel rendelkeznek az ilyen szolgáltatások előírásáról, más által való ellátásáról, illetve megszervezéséről való gondoskodás tekintetében, ( 15 ) és e mérlegelési jogkör gyakorlása csak akkor támadható meg sikeresen, ha az nyilvánvalóan téves. ( 16 )

27.

Noha az EUMSZ 106. cikk (2) bekezdése nem határozza meg sem az ÁGÉSZ fogalmát, sem azokat a feltételeket, amelyek mellett valamely tagállam alkalmazhatja ezt a fogalmat, az uniós bíróságok ítélkezési gyakorlata három támpontot nyújt e tekintetben.

28.

Először is, akkor tekinthető úgy, hogy a tagállam jogszerűen gyakorolja mérlegelési jogkörét, ha bizonyított, hogy a piaci erők nem tudtak kielégíteni egy olyan keresletet, amelynek kielégítését a közérdek megköveteli. ( 17 ) A Bizottság szintén úgy véli, hogy a piaci hiányosság fennállása egy ÁGÉSZ tagállami előírásának előfeltételét képezi. ( 18 ) Ha a piaci erők nem felelnek meg a közérdekű követelményeknek, például a környezet és a közegészségügy védelmének, különös tekintettel a hulladékgazdálkodásra, a tagállam indokoltan ír elő ÁGÉSZ‑t ezen igények kielégítése érdekében. ( 19 )

29.

Másodszor, egy tagállamnak, amely ÁGÉSZ‑t kíván előírni, tiszteletben kell tartania bizonyos, formálisabb jellegűnek tekinthető kritériumokat is. Valamely hatóságnak egy átfogó és kötelező közérdekű feladat ellátásával kell megbíznia gazdasági szereplőket. ( 20 ) A jog jelentős mértékű rugalmasságot biztosít az ÁGÉSZ‑re megbízást adó aktus státuszát illetően: az állhat intézkedések együtteséből ( 21 ), vagy szerződés formáját is öltheti, de azonosíthatónak kell lennie. ( 22 ) Az, hogy a vállalkozás részt vett abban a folyamatban, amelynek eredményeként megbízták valamely ÁGÉSZ nyújtásával, nem akadálya annak, hogy egy hatósági aktus e feladattal bízza meg. ( 23 ) A tagállamnak azt is meg kell jelölnie, hogy miért véli úgy, hogy az érintett tevékenység sajátos jellege annyira eltérő, hogy az ÁGÉSZ‑nek minősíthető. E követelmények megkönnyítik az olyan nyilvánvaló hibák objektív vizsgálatát, amelyeket egy tagállam elkövethet az ÁGÉSZ előírására vonatkozó mérlegelési jogkörének gyakorlása során. ( 24 ) A tagállamoknak ezért egyértelműen meg kell határozniuk a vállalkozásokra általuk telepített kötelezettségeket, ami e kötelezettségek jellegének, időtartamának és terjedelmének pontos meghatározását feltételezi. ( 25 )

30.

Harmadszor, az EUMSZ 106. cikk (2) bekezdése egyértelművé teszi, hogy az ÁGÉSZ‑eket „vállalkozások” nyújtják. Ha a Szerződés nem is határozza meg a vállalkozás fogalmát, az ítélkezési gyakorlat már többször megállapította, hogy vállalkozásnak minősül minden gazdasági tevékenységet folytató jogalany, függetlenül jogállásától és finanszírozási módjától. ( 26 ) A gazdasági tevékenység áruk és szolgáltatások díjazás ellenében történő kínálásával jár. A díjazás az áruk értékesítésének és/vagy szolgáltatások nyújtásának gazdasági ellentételezését képezi. ( 27 ) Ha az árukat vagy szolgáltatásokat díjazás ellenében értékesítik, illetve nyújtják, nem bír jelentőséggel, hogy az eladó vagy szolgáltató nonprofit alapon működik‑e, ( 28 ) vagy törvényi monopóliummal rendelkezik. ( 29 )

31.

Azt javaslom, hogy az első kérdést ezen észrevételek fényében vizsgáljuk meg.

32.

A szlovén kormány arra hivatkozik, hogy a régi környezetvédelmi törvény alapján a kiterjesztett gyártói felelősségi kötelezettségek teljesítéséért felelős gazdasági szereplők nem biztosították az önkormányzati hulladékgazdálkodási szervek által összegyűjtött csomagolóanyag megfelelő kezelését, és ezáltal kockázatnak tették ki a környezetet és az emberi egészséget, ami kormányzati beavatkozást tett szükségessé. Ha a kérdést előterjesztő bíróság megerősíti ezen eseményeket, ez azt bizonyítaná, hogy megfelelő mértékű piaci hiányosság állt fenn Szlovénia azon döntésének igazolásához, hogy ÁGÉSZ‑t írt elő egy kielégítetlen közösségi igény kielégítése érdekében.

33.

A kérdést előterjesztő bíróság feladata annak megvizsgálása, hogy azon felhatalmazások, amelyek alapján a szlovén hatóságok megbízták a kollektív szervezeteket a kiterjesztett gyártói felelősségi kötelezettségek kollektív teljesítése biztosításának feladatával a termékek egyes kategóriái tekintetében, olyan aktusoknak minősülnek‑e, amelyek egy ÁGÉSZ‑jellegű átfogó és kötelező feladat ellátásával bízzák meg e szervezeteket. Ennek során az említett bíróságnak azt is meg kell vizsgálnia, hogy a szóban forgó felhatalmazások megfelelően megindokolják‑e elfogadásukat, és kellő pontossággal meghatározzák‑e azon közszolgáltatási kötelezettségek jellegét, időtartamát és terjedelmét, amelyek teljesítésével megbízzák a kollektív szervezeteket.

34.

Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat szerint a kiterjesztett gyártói felelősségi kötelezettségek teljesítéséért valamely termékkategória tekintetében felelős kollektív szervezet az e szolgáltatások nyújtásának költsége – többek között a hulladékgyűjtésre és ‑kezelésre vonatkozó pályázatok megszervezésének és a kiterjesztett gyártói felelősségi kötelezettségek gyártók általi teljesítése biztosításának költsége – alapján kiszámított díjat számít fel. E díj tehát az említett szolgáltatások nyújtásának díjazását képezi. ( 30 ) A jelen indítvány 30. pontjára figyelemmel, amennyiben e tények megállapítást nyernek, azok azt bizonyítják, hogy az új környezetvédelmi törvény szerinti kollektív szervezetek az EUMSZ 106. cikk (2) bekezdése értelmében vett vállalkozásoknak minősülnek.

35.

Ezért azt javaslom a Bíróságnak, hogy az első kérdésre azt a választ adja, hogy az EUMSZ 106. cikk (2) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy a kiterjesztett gyártói felelősségi kötelezettségek kollektív teljesítésével megbízott szervezet akkor minősülhet ÁGÉSZ‑szel megbízott vállalkozásnak, ha olyan jogos közérdek – mint például a környezet vagy a közegészség védelme – áll fenn, amelyet a piaci erők nem elégítettek ki megfelelően, a nemzeti hatóságok egyértelműen közszolgáltatási feladattal bízták meg az említett szervezetet olyan aktusok révén, amelyek megfelelően megindokolják elfogadásukat, és a szóban forgó szervezet bizonyítottan gazdasági tevékenységet folytat.

B. A második kérdés

36.

Második kérdésével az előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy ellentétes‑e az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikkel, az EUMSZ 106. cikk (2) bekezdésével, a Charta 16. és 17. cikkével, a szolgáltatási irányelvvel vagy a hulladékokról szóló keretirányelv 8a. cikkével, ha a kiterjesztett gyártói felelősségi kötelezettségek teljesítésének feladatával egyetlen, nonprofit alapon működő szervezetet bíznak meg.

37.

Az Interzero – a Surovina egyetértése mellett – azt állítja, hogy egy tisztán adminisztratív feladatokat ellátó szervezet ilyen feladattal való megbízása ellentétes az EUMSZ 106. cikk (2) bekezdésével. Az adminisztratív feladatok más gazdasági szereplők általi ellátására vonatkozó tilalom korlátozza a letelepedés szabadságát (EUMSZ 49. cikk) és a szolgáltatásnyújtás szabadságát (EUMSZ 56. cikk). Amennyiben a szlovén kormány a környezetvédelemre mint közérdeken alapuló kényszerítő indokra hivatkozik e döntés igazolása érdekében, annyiban az Interzero és a Surovina azt állítja, hogy e kormány nem bizonyította, hogy az elfogadott intézkedések elengedhetetlenek e cél eléréséhez, és arányosak azzal. A Surovina szerint kevésbé korlátozó intézkedések is a szlovén hatóságok rendelkezésére állnak, mint például egy külön szerv létrehozása a kiterjesztett gyártói felelősségi kötelezettségek teljesítésére kötelezett gazdasági szereplők tevékenységének nyomon követésére. Az Interzero és a Surovina hangsúlyozza továbbá, hogy az új környezetvédelmi törvény miatt meg kell majd szüntetniük szlovéniai tevékenységüket. Hasonló okokból azt állítják, hogy ez a jogszabály a szolgáltatási irányelvvel is ellentétes.

38.

Amennyiben a szolgáltatási irányelv alkalmazható, a Bizottság úgy véli, hogy a teljes harmonizáció ezen irányelv által létrehozott rendszere feleslegessé teszi a második kérdésnek a letelepedés szabadsága és a szolgáltatásnyújtás szabadsága szempontjából történő vizsgálatát. A Bizottság véleménye szerint, bár a szóban forgó feladatok egyetlen szervezetre bízása a szolgáltatási irányelv 15. cikke (2) bekezdésének a) és d) pontja értelmében vett mennyiségi/területi korlátozásnak minősülhet, és/vagy fenntarthatja a tevékenységek nyújtásához való jogosultságot, úgy tűnik, hogy az a kötelezettség, hogy az ilyen szervezetnek nonprofit alapon kell működnie, kívül esik ezen intézkedés hatályán, és így a Bíróságnak értékelnie kell annak a letelepedés szabadságával való összeegyeztethetőségét. A Bizottság emlékeztet arra, hogy a szolgáltatási irányelv 15. cikkének (2) bekezdése szerint a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságra vagy annak gyakorlására vonatkozó követelményeknek hátrányos megkülönböztetéstől mentesnek, közérdeken alapuló kényszerítő indok védelméhez szükségesnek és arányosnak kell lenniük. ( 31 ) A kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás tárgyát képező szabályok nem hátrányosan megkülönböztetőek az állampolgárság alapján, és többek között egy közérdekű cél, a környezet védelmére irányulnak. Bár az előterjesztő bíróságnak kell értékelnie e szabályok arányosságát, a Bizottságnak kétségei vannak azzal kapcsolatban, hogy el lehetett volna‑e érni ugyanezt az eredményt anélkül, hogy az ÁGÉSZ nyújtásával megbízott szervezeteket kizárólagos jogokkal ruházták volna fel. E feladatok nonprofit alapon történő ellátásának kötelezettsége szintén elősegítheti a környezetvédelmi célkitűzések elérését. Jóllehet a szolgáltatási irányelv 15. cikkének (3) bekezdésében foglalt feltételek nem vonatkoznak az ÁGÉSZ‑ekre, amennyiben e feltételek jogilag vagy ténylegesen akadályozhatják az azokra ruházott feladatok teljesítését, a Bizottság szerint semmi nem utal arra, hogy a szolgáltatási irányelv 15. cikkének (4) bekezdése alkalmazandó lenne a jelen körülmények között.

39.

A cseh, a magyar, a holland és a szlovén kormány azt állítja, hogy a tagállamok széles mérlegelési jogkörrel rendelkeznek, amennyiben úgy döntenek, hogy egy vagy több, nonprofit alapon történő működésre kötelezett szervezetet bíznak meg a kiterjesztett gyártói felelősségi kötelezettségek teljesítésével. ( 32 ) Az új környezetvédelmi törvény arányosságával kapcsolatban a szlovén kormány azt állítja, hogy a korábbi rendszer hiányosságaival ellentétben az említett törvény által létrehozott rendszer hatékony és gazdaságilag eredményes, és ezáltal a környezet védelmének magas szintjét biztosítja. Megjegyzi továbbá, hogy az új szabályozás csak a háztartási felhasználásra szánt termékekre vonatkozik. A holland kormány véleménye szerint egy kis országban hatékonyabb és egyszerűbb lehet egyetlen szervezetet megbízni a kiterjesztett gyártói felelősségi kötelezettségek teljesítésével, többek között a „potyázás” problémájának elkerülése érdekében, amely akkor merülhet fel, ha egyes gyártók igyekeznek a lehető legkevesebbet tenni kiterjesztett gyártói felelősségi kötelezettségeik teljesítése érdekében.

40.

Amennyiben nemzeti szabályai korlátozhatják a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságát, a szlovén kormány azt állítja, hogy e korlátozásokat a környezetvédelem célja, azaz egy közérdeken alapuló kényszerítő indok igazolja. Következésképpen a második kérdés megválaszolásához a Bíróságnak nem kell megvizsgálnia az előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás tárgyát képező intézkedéseket a Charta 16. és 17. cikke, illetve a szolgáltatási irányelv szempontjából.

41.

A tagállamok széles mérlegelési jogköre ellenére a Bíróságnak az EUMSZ 106. cikk (2) bekezdésével kapcsolatos ítélkezési gyakorlata lehetővé tesz a Szerződés szabályainak alkalmazása alóli kivételeket, feltéve, hogy azok szükségesek az ÁGÉSZ‑szel megbízott vállalkozás sajátos feladatának teljesítéséhez, és arányosak a kitűzött közérdekű cél elérésével. ( 33 ) Elegendő, ha a tagállam bizonyítja, hogy a szóban forgó jogok megadása vagy fenntartása hiányában a rá bízott feladatok teljesítésével megbízott vállalkozás nem lenne képes e feladatok gazdaságilag elfogadható feltételek között történő ellátására. ( 34 ) A Bíróság megállapította továbbá, hogy az EUMSZ 106. cikk (2) bekezdése lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy olyan kizárólagos jogokat ruházzanak az általuk ÁGÉSZ‑ek működtetésével megbízott vállalkozásokra, amelyek korlátozzák vagy akár ki is zárják a versenyt, feltéve, hogy e jogok megadása szükséges a rájuk bízott feladatok teljesítésének biztosításához. ( 35 )

42.

A jelen ügyben az Interzero és a Surovina kifogásolja, hogy egyetlen szervezetre kizárólagos jogokat ruháztak a termékek egyes kategóriáihoz kapcsolódó hulladékok tekintetében. Azt a kötelezettséget is kifogásolják, hogy az ilyen szervezeteknek nonprofit alapon kell működniük.

43.

A jelen indítvány 41. pontjában hivatkozott ítélkezési gyakorlatból következik, hogy a tagállamok kizárólagos jogokat adhatnak, és ezáltal teljes mértékben kiküszöbölhetik a versenyt egy adott piacon, feltéve, hogy az említett jogok megadása szükséges bizonyos közérdekű feladatok teljesítésének biztosításához. Az ügy irataiból kitűnik, hogy a szlovén kormány egyetlen, nonprofit alapon működő szervezetet bízott meg ilyen feladatok ellátásával, éppen azért, mert a korábbi rendszer, amelyben több profitorientált vállalkozás versenyzett e szolgáltatások nyújtásáért, nem teljesítette kielégítően e feladatokat. Több gazdasági szereplő egymás mellett létezése „kimazsolázáshoz” vezetett, ( 36 ) és megakadályozta a rendszer működésének nyomon követését. A profitorientáltság tehát inkább akadályozta, mint előmozdította a megfelelő környezetvédelem biztosításának célját. A szlovén kormány azt állítja továbbá, hogy az a döntése, hogy a szóban forgó feladatok ellátását minden egyes termékkategória tekintetében egyetlen szervezetre bízza, hozzájárul annak biztosításához, hogy az e termékekhez kapcsolódó valamennyi hulladékot biztonságos és környezetbarát módon gyűjtsék és kezeljék. A kérdést előterjesztő bíróság feladata annak megvizsgálása, hogy ezen érvek bizonyítékokkal alátámasztottak‑e, vagy a szlovén kormánynak olyan nyilvánvalóan kevésbé korlátozó eszközök is rendelkezésére állnak, amelyek lehetővé teszik számára a környezet és a közegészség hasonló szintű védelmének megvalósítását.

44.

A szolgáltatási irányelv 1. cikkének ezen irányelv (8) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett (2) és (3) bekezdése kizárja az irányelv alkalmazási köréből az irányelv hatálybalépésekor közjogi vagy magánjogi jogalanyok számára fenntartott ÁGÉSZ‑eket. ( 37 ) Mivel az új környezetvédelmi törvényt a szolgáltatási irányelv hatálybalépését követően fogadták el, az utóbbi rendelkezései alkalmazandók az Ustavno sodišče (alkotmánybíróság) előtt folyamatban lévő ügy tényállására. A szolgáltatási irányelv mindazonáltal a következő okokból csekély jelentőséggel bír, vagy egyáltalán nem bír jelentőséggel a második kérdésre adandó válasz szempontjából. Amennyiben az, hogy a releváns feladatok teljesítésével minden egyes termékkategória tekintetében egy szervezetet bíznak meg, olyan követelmény lehet, amely a szolgáltatási irányelv 15. cikke (2) bekezdésének d) pontja értelmében véve a tevékenységek nyújtásához való jogosultságot bizonyos szolgáltatók számára tartja fenn, e követelményt a közérdeken alapuló kényszerítő indoknak ( 38 ) kell alátámasztania, és annak arányosnak kell lennie. ( 39 ) A második kérdésnek a letelepedés szabadsága szempontjából történő elemzése véleményem szerint nem vezetne a jelen indítvány 41–43. pontjában javasolttól eltérő válaszhoz. Ezenkívül a szolgáltatási irányelv 15. cikkének (2) és (3) bekezdése az ÁGÉSZ‑ekre csak annyiban vonatkozik, amennyiben e rendelkezések jogilag vagy ténylegesen nem akadályozzák az ÁGÉSZ‑eket nyújtó vállalkozásokra ruházott különleges feladatok teljesítését. ( 40 ) Ami a szolgáltatásnyújtás szabadságát illeti, a szolgáltatási irányelv 17. cikkének 1. pontja szerint az ezen irányelv 16. cikkében meghatározott, a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságra vonatkozó követelmények nem alkalmazandók az ÁGÉSZ‑ekre.

45.

Az uniós szinten kimerítő harmonizáció tárgyát képező területen a nemzeti intézkedések uniós joggal való összeegyeztethetőségét e harmonizációs rendelkezések, nem pedig a Szerződések alapján kell megítélni. ( 41 ) A letelepedés szabadságának vagy a szolgáltatásnyújtás szabadságának a szolgáltatási irányelv hatálya alá tartozó korlátozását, például az olyan intézkedést, amely egyetlen szervezetet bíz meg bizonyos feladatok ellátásával, nem kell az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikk alapján vizsgálni. ( 42 ) Amennyiben a szolgáltatási irányelv nem tartalmaz a nonprofit alapon történő működésre vonatkozó jogi követelményt, annak az uniós joggal való összeegyeztethetőségét a belső piaci szabadságok alapján kell megítélni.

46.

A letelepedés szabadsága korlátozásának tekintendő minden olyan intézkedés, amely e szabadság gyakorlását tiltja, zavarja, vagy kevésbé vonzóvá teszi. ( 43 ) A valamely gazdasági tevékenység nyújtásához való jogosultságot nonprofit szervezetek számára fenntartó nemzeti szabályozás korlátozhatja a letelepedés szabadságát, amennyiben akadályozza e szabadság profitorientált szervezetek általi gyakorlását. A letelepedési szabadság ilyen korlátozásai csak akkor fogadhatók el, ha azokat közérdeken alapuló kényszerítő indok igazolja, és megfelelnek az arányosság elvének. ( 44 )

47.

Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a környezetvédelem célja, amely az Európai Unió leglényegesebb céljainak egyike, ( 45 ) olyan közérdeken alapuló kényszerítő indoknak minősül, amely igazolhatja a letelepedés szabadsága gyakorlásának korlátozását.  ( 46 ) A szlovén kormány azt állítja, hogy a régi környezetvédelmi törvény által lehetővé tett profitorientáltság megakadályozta a megfelelő környezetvédelem céljának elérését. A kérdést előterjesztő bíróság feladata annak értékelése, hogy az elé terjesztett tények alapján a szlovén hatóságok rendelkezésére álltak‑e olyan kevésbé korlátozó eszközök, amelyekkel elérhették volna az említett célt.

48.

A Bíróságnak nem kell a Charta 16. és 17. cikkében foglalt jogok és szabadságok gyakorlásának korlátozását vizsgálnia olyan körülmények között, amikor e tekintetben elegendő e korlátozások jogszerűségét az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikk alapján vizsgálni. ( 47 ) Mindenesetre a Charta 52. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a Charta által elismert jogok és szabadságok gyakorlása korlátozható, feltéve, hogy e korlátozásokra a törvény által, az ily módon védelemben részesített jogok és szabadságok lényeges tartalmának, valamint az arányosság elvének tiszteletben tartásával kerül sor, továbbá a korlátozás elengedhetetlen és ténylegesen az Európai Unió által elismert általános érdekű célkitűzéseket vagy mások jogainak és szabadságainak védelmét szolgálja. A Charta 16. cikke a gazdasági vagy kereskedelmi tevékenység gyakorlásának szabadságát, a szerződési szabadságot és a szabad versenyt védi. ( 48 ) E szabadságok mindazonáltal nem jelentenek korlátlan jogosultságot, és gyakorlásuk közhatalmi beavatkozásoknak – többek között közérdekből való korlátozásoknak – vethető alá. ( 49 ) A Charta 17. cikkének (1) bekezdése által elismert tulajdonhoz való jog szintén nem abszolút jog, és annak gyakorlása szintén korlátozható, amennyiben ezek a korlátozások általános érdekű célkitűzéseket szolgálnak, és nem járnak az elérni kívánt cél tekintetében olyan aránytalan és elviselhetetlen beavatkozással, amely magának az így biztosított jognak a lényegét sértené. ( 50 ) Ennek megfelelően úgy vélem, hogy a Bíróságnak nem kell értelmeznie a Charta 16. és 17. cikkét a második kérdés megválaszolásához, mivel ez nem eredményezne eltérő választ ahhoz képest, amely e kérdésnek az EUMSZ 106. cikk (2) bekezdése alapján történő elemzéséből következik.

49.

Végül a hulladékokról szóló keretirányelv 8a. cikke (5) bekezdésének második albekezdése előírja a tagállamok számára, hogy amennyiben több szervezet létezik egymás mellett, jelöljenek ki egy független szervet vagy hatóságot a kiterjesztett gyártói felelősségi kötelezettségek teljesítésének felügyeletére. ( 51 ) Úgy tűnik, hogy e rendelkezés semmit nem mond a tagállamok arra vonatkozó hatásköréről, hogy egy adott termékkategória tekintetében egyetlen szervezetet bízzanak meg a kiterjesztett gyártói felelősségi kötelezettségek teljesítésével.

50.

Azt javaslom tehát a Bíróságnak, hogy a második kérdésre azt a választ adja, hogy az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikkel, az EUMSZ 106. cikk (2) bekezdésével, a Charta 16. és 17. cikkével, a szolgáltatási irányelvvel, valamint a hulladékokról szóló keretirányelv 8a. cikkével nem ellentétes, ha valamely tagállam egyetlen, nonprofit alapon működő szervezetet bíz meg a kiterjesztett gyártói felelősségi kötelezettségek teljesítésének feladatával, amennyiben ezen intézkedések a környezet és a közegészség megfelelő szintű védelmének biztosítására irányulnak, és e cél elérésére nem állnak rendelkezésre kevésbé korlátozó eszközök.

C. A harmadik, a negyedik és az ötödik kérdés

51.

A harmadik, a negyedik és az ötödik kérdésével, amelyek együttesen vizsgálhatók, az előterjesztő bíróság arra vár választ, hogy ellentétes‑e a bizalomvédelem és a jogbiztonság elvével a jogi szabályozás olyan módosítása, amelynek révén a több gazdasági szereplő által folytatott, nyereségszerzésre irányuló tevékenység egyetlen nonprofit szervezetre bízott tevékenységgé alakul át anélkül, hogy átmeneti időszak állna rendelkezésre, és/vagy megfelelő kártalanítás nyújtására kerülne sor azon veszteségek ellentételezésére, amelyeket az említett gazdasági szereplők esetlegesen elszenvedtek a változtatás következtében.

52.

Noha az Interzero és a Surovina elismeri, hogy a gazdasági szereplők nem számíthatnak arra, hogy a nemzeti szabályozás nem fog módosulni, ( 52 ) azt állítják, hogy az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban ismertetett körülmények között a Bíróságnak a bizalomvédelemre és a jogbiztonságra vonatkozó ítélkezési gyakorlata megköveteli, hogy a tagállamok átmeneti időszakot vezessenek be, és megfelelő kártalanítást nyújtsanak az ilyen változások által érintett gazdasági szereplőknek.

53.

A szlovén kormány és a Bizottság azt állítja, hogy a tagállamok elfogadhatnak olyan jogszabályokat, amelyek alapján valamely profitorientált tevékenység több gazdasági szereplő általi végzésével egyetlen, nonprofit alapon működő szervezet bízható meg. A szlovén kormány véleménye szerint a jogbiztonság elve nem sérül, ha az e célból elfogadott szabályok világosak. A bizalomvédelem elve szintén nem sérül, mert az ilyen jellegű jogszabályi változások előre láthatók voltak a hulladékokról szóló keretirányelv hatálybalépése óta. Mivel a jogszabályi változások jogszerűek voltak, nem volt szükség a gazdasági szereplők kártalanítására az általuk esetlegesen elszenvedett veszteségek miatt. A fentiek ellenére a Bizottság nem zárja ki, hogy bizonyos esetekben szükséges lehet, hogy egy tagállam megfelelő átmeneti időszakot biztosítson a gazdasági szereplők számára, hogy lehetővé tegye számukra az új rendszerhez való alkalmazkodást. A kérdést előterjesztő bíróság feladata megvizsgálni, hogy az előtte folyamatban lévő ügy körülményei ezen esetek egyikét képezik‑e.

54.

A jogbiztonság és a bizalomvédelem elve az európai uniós jogrend részét képezik. A tagállamoknak tiszteletben kell tartaniuk ezen elveket, amikor európai uniós irányelvek érvényesülését biztosítják. ( 53 )

55.

A jogbiztonság elve nem akadályozza meg a tagállamokat jogszabály‑módosításra vonatkozó hatáskörük gyakorlásában. ( 54 ) Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a bizalomvédelem elvével együtt járó jogbiztonság elve többek között megköveteli egyfelől azt, hogy a jogszabályok világosak és pontosak legyenek, másfelől pedig azt, hogy hatásaikat illetően előre láthatók legyenek, különösen olyankor, amikor az érintett magánszemélyekre és vállalkozásokra nézve kedvezőtlen következményeik lehetnek. ( 55 ) Ez az elv megköveteli, hogy a szabályozás tegye lehetővé az általa érintett személyek számára az általa esetlegesen e személyekre rótt kötelezettség terjedelmének pontos ismeretét és azt, hogy egyértelműen megismerhessék a szabályozás szerinti jogaikat és kötelezettségeiket, hogy megtehessék a szabályozásból eredő esetleges következményekkel szembeni védelmükre irányuló lépéseket. ( 56 )

56.

A bizalomvédelem elvének célja annak biztosítása, hogy amennyiben valamely nemzeti hatóság pontos ígéreteket tesz valamely gazdasági szereplő részére, e gazdasági szereplő hivatkozhasson ezen ígéretekre az adott hatósággal szemben. Ilyen jellegű ígéretek hiányában, amikor a nemzeti hatóságok bármikor dönthetnek úgy, hogy módosítanak egy helyzetet, a gazdasági szereplők nem helyezhetnek jogos bizalmat a helyzet fennmaradásába. ( 57 )

57.

A jogbiztonság és a bizalomvédelem elve nem akadályozza meg a tagállamokat abban, hogy átmeneti szabályozás előírása nélkül, azonnali hatállyal módosítsanak valamely törvényt. ( 58 ) A Bíróság ítélkezési gyakorlata nem zárja ki teljesen annak lehetőségét, hogy a valamely jogszabályi rendszernek való megfelelés érdekében költséges beruházásokat végrehajtó gazdasági szereplők hivatkozzanak a bizalomvédelemre, ha e rendszert egy már bejelentett időpont előtt megszüntetik anélkül, hogy e gazdasági szereplők számára időt biztosítottak volna az e megszüntetés következményeihez való alkalmazkodásra. ( 59 )

58.

Végső soron a kérdést előterjesztő bíróság feladata, hogy megvizsgálja az előtte folyamatban lévő ügyben szóban forgó nemzeti szabályozás elfogadásának körülményeit. Megjegyzem azonban, hogy úgy tűnik, hogy amennyiben az új környezetvédelmi törvény egyetlen, nonprofit alapon működő szervezetet bíz meg a kiterjesztett gyártói felelősségi kötelezettségek teljesítésének feladatával, ezt világos és pontos megfogalmazásban teszi. Az ügy irataiban sem utal semmi arra, hogy valamely hatáskörrel és illetékességgel rendelkező nemzeti hatóság bármilyen ígéreteket tett volna gazdasági szereplők részére arra vonatkozóan, hogy a régi környezetvédelmi törvényt nem helyezik hatályon kívül, vagy hogy az bizonyos ideig hatályban marad.

59.

Azt javaslom tehát a Bíróságnak, hogy a harmadik, a negyedik és az ötödik kérdésre azt a választ adja, hogy a bizalomvédelem és a jogbiztonság elve nem képezi akadályát a jogi szabályozás olyan módosításának, amelynek révén a több gazdasági szereplő által folytatott, nyereségszerzésre irányuló tevékenység egyetlen, nonprofit alapon működő szervezetre bízott tevékenységgé alakul át anélkül, hogy átmeneti időszak állna rendelkezésre, és/vagy megfelelő kártalanítás nyújtására kerülne sor azon veszteségek ellentételezésére, amelyeket az említett gazdasági szereplők esetlegesen elszenvedtek a módosítás következtében.

D. A hatodik kérdésről

60.

A hatodik kérdés arra irányul, hogy ellentétes‑e az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikkel, a Charta 16. cikkével, a szolgáltatási irányelvvel és a hulladékokról szóló keretirányelvvel az olyan nemzeti szabályozás, amely szerint a valamely adott termékkategória legalább 51%‑át forgalomba hozó gyártóknak a kiterjesztett gyártói felelősségi kötelezettségek teljesítéséért felelős szervezetet kell létrehozniuk (a továbbiakban: 51%‑os szabály), és csak ilyen gyártók rendelkezhetnek részesedéssel e szervezetben (a továbbiakban: részesedési szabály).

61.

Az Interzero azt állítja, hogy az 51%‑os szabály korlátozza a Charta 16. cikkében biztosított vállalkozás szabadságát. Semmi nem indokolja, hogy a kiterjesztett gyártói felelősségi kötelezettségek teljesítésének biztosítására hivatott kollektív szervezetet bizonyos termékek gyártóinak kelljen létrehozniuk, különösen mivel ezek a gyártók nem rendelkeznek szakértelemmel a hulladékgazdálkodás terén. Az Interzero emellett azt állítja, hogy az 51%‑os szabály az állampolgárságon alapuló közvetett hátrányos megkülönböztetést képez, mivel a fogyasztási cikkeket Szlovéniában forgalomba hozó gyártók döntő többsége belföldi vállalkozás.

62.

A szlovén kormány azt állítja, hogy az 51%‑os szabály célja egyetlen olyan kollektív szervezet létrehozásának biztosítása, amely felelős a fogyasztási cikkek egyes kategóriáihoz kapcsolódó hulladékokért.

63.

A Bizottság azt állítja, hogy az 51%‑os szabály a letelepedés szabadságának korlátozását jelenti, amennyiben visszatarthatja a gyártókat attól, hogy Szlovéniában telepedjenek le. ( 60 ) Még ha e szabály igazolható is a környezetvédelemre való hivatkozással, a nemzeti bíróságnak meg kell vizsgálnia, hogy a nemzeti szabályozás arányos‑e ezen cél elérésével, és nem létezik‑e olyan kevésbé korlátozó szabályozás, amely biztosítaná az egyes termékkategóriákhoz kapcsolódó hulladékok kezeléséért való felelősséget. A Bizottság szerint a részesedési szabály aránytalan lehet, bár elismeri, hogy ennek megállapítása a kérdést előterjesztő bíróság feladata.

64.

Az alábbi megfontolásokra figyelemmel azt javaslom a Bíróságnak, hogy a hatodik kérdést a jelen indítvány 41–49. pontjában tett észrevételek alapján válaszolja meg.

65.

Először is, amennyiben az 51%‑os szabály és a részesedési szabály a szolgáltatási irányelv 15. cikke (2) bekezdésének c) pontja értelmében vett, a társaság tulajdonlására vonatkozó követelményeknek tűnnek, hivatkozom a jelen indítvány 44. pontjában szereplő megfontolásokra. Ahhoz, hogy e követelmények összeegyeztethetők legyenek a szolgáltatási irányelvvel, azoknak hátrányos megkülönböztetéstől mentesnek, közérdeken alapuló kényszerítő indok miatt szükségesnek és arányosnak kell lenniük. ( 61 )

66.

Bár az Interzero azt állítja, hogy az 51%‑os szabály az állampolgárságon alapuló „fordított hátrányos megkülönböztetés” egyik formáját képezi, nem vitatja, hogy jogi szempontból e szabály hátrányos megkülönböztetéstől mentes, mivel állampolgárságtól függetlenül valamennyi gyártóra egyformán vonatkozik. Az, hogy egy adott piacon több belföldi gyártó tevékenykedik, mint más tagállamból származó gyártó, olyan körülmény, amely idővel változhat, és ezért nem teszi hátrányosan megkülönböztető jellegűvé az 51%‑os szabályt. Ami a közérdeken alapuló kényszerítő indok miatti szükségességét illeti, az 51%‑os szabály annak biztosítására irányul, hogy minden egyes termékkategória tekintetében csak egy kollektív szervezet legyen létrehozható a környezetvédelem előmozdítása céljából. A részesedési szabály szintén e cél megvalósítására irányul annak biztosítása révén, hogy a gyártók teljes szervezési felelősséget vállaljanak a termékeikhez kapcsolódó hulladékok kezeléséért. Ami az arányosság elvének alkalmazását illeti, a jelen eljárásban részt vevő felek nem utaltak egyetlen olyan kevésbé korlátozó szabályozásra sem, amellyel elérhető lenne a környezetvédelem azon szintje, amelyre a szlovén hatóságok törekszenek.

67.

Másodszor, amint azt a jelen indítvány 45. pontja kifejti, amennyiben a letelepedés szabadságának vagy a szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozása a szolgáltatási irányelv hatálya alá tartozik, nem kell megvizsgálni annak az EUMSZ belső piacra vonatkozó rendelkezéseivel való összeegyeztethetőségét. Az 51%‑os szabályt mindenesetre a letelepedés szabadsága szempontjából kell elemezni. Bármely akadály, amellyel a más tagállamokban letelepedett, a kiterjesztett gyártói felelősségi kötelezettségek kollektív teljesítésének biztosítása érdekében szolgáltatásaikat felajánlani kívánó gazdasági szereplők szembesülnek, abból ered, hogy minden egyes termékkategória tekintetében egyetlen szervezetet bíznak meg ÁGÉSZ‑szel. Az akadályok tehát nem az 51%‑os szabályból erednek. Az 51%‑os szabály mindazonáltal kevésbé vonzóvá teheti a gyártók számára a szlovéniai letelepedés lehetőségét, és így a letelepedés szabadságának korlátozását jelenti. ( 62 ) A részesedési szabály a letelepedés szabadságának további korlátozását jelenti, mivel megakadályozza, hogy más vállalkozások pénzügyi érdekeltséggel rendelkezzenek a kollektív szervezetekben. ( 63 ) Ebből nem következik, hogy e szabályok bármelyike ellentétes lenne az uniós joggal. Amint azt a jelen indítvány 46. és 47. pontjában megjegyzem, a letelepedés szabadságának ilyen korlátozása a környezet és a közegészség védelmét is magukban foglaló közérdeken alapuló kényszerítő indokokkal lehet igazolható, minden esetben az arányosság elvének tiszteletben tartása mellett, aminek megvizsgálása a kérdést előterjesztő bíróság feladata.

68.

Harmadszor, a Bíróság előtti eljárásban részt vevő felek nem jelölték meg a hulladékokról szóló keretirányelv egyetlen olyan rendelkezését sem, amely akadályát képezheti az 51%‑os szabály alkalmazásának. Úgy tűnik, hogy mind ez a szabály, mind a részesedési szabály célja annak biztosítása, hogy a gyártók pénzügyi és szervezési felelősséget vállaljanak a termékeik életciklusa során a hulladékká válást követően a hulladékkezelésért, amit a hulladékokról szóló keretirányelv 8. cikke (1) bekezdésének negyedik albekezdése lehetővé tesz.

69.

Negyedszer, a jelen indítvány 48. pontjában szereplő megfontolásokra tekintettel úgy tűnik, hogy e szabályoknak a Charta 16. cikke alapján történő értékelése nem feltétlenül nélkülözhetetlen, és mindenesetre a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem körülményei között nem vezetne más eredményre.

70.

Azt javaslom tehát a Bíróságnak, hogy a hatodik kérdésre azt a választ adja, hogy az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikk, a Charta 16. cikke, a szolgáltatási irányelv, valamint a hulladékokról szóló keretirányelv nem zárja ki az olyan nemzeti szabályozást, amely szerint a valamely adott termékkategória legalább 51%‑át forgalomba hozó gyártóknak a kiterjesztett gyártói felelősségi kötelezettségek teljesítésének biztosításáért felelős szervezetet kell létrehozniuk, és csak ilyen gyártók rendelkezhetnek részesedéssel e szervezetben.

E. A hetedik, a nyolcadik és a kilencedik kérdés

71.

A hetedik, a nyolcadik és a kilencedik kérdés, amelyeket együttesen lehet megválaszolni, arra keresi a választ, hogy ellentétes‑e az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikkel, a Charta 16. cikkével, a szolgáltatási irányelvvel és a hulladékokról szóló keretirányelvvel az olyan nemzeti szabályozás, amely megakadályozza, hogy a kollektív szervezetek tulajdonosai hulladékgyűjtési és ‑kezelési tevékenységet végezzenek, illetve hogy részesedéssel rendelkezzenek ilyen tevékenységet végző vállalkozásokban, és amely ugyanezt a tilalmat az említett kollektív szervezetek ügyvezető és ellenőrző szerveinek tagjai tekintetében is előírja (a továbbiakban: összeférhetetlenségi szabályok).

72.

Az Interzero úgy véli, hogy az összeférhetetlenség elkerülésére irányuló célkitűzést kevésbé korlátozó eszközökkel is el lehetett volna érni, például annak a kollektív szervezetek számára történő megtiltásával, hogy olyan vállalkozásokkal kössenek szerződést, amelyekben pénzügyi érdekeltséggel rendelkeznek.

73.

A szlovén kormány azt állítja, hogy az összeférhetetlenségi szabályokra azért van szükség, hogy elkerüljék a kollektív szervezetek és a hulladékgyűjtéssel és ‑kezeléssel foglalkozó gazdasági szereplők közötti összeférhetetlenséget, amely negatív következményekkel jár az előbbiekre bízott feladatok teljesítésére nézve. A cseh kormány egyetért ezzel, és rámutat arra, hogy a kollektív szervezetek és a hulladékgyűjtéssel és ‑kezeléssel foglalkozó gazdasági szereplők közötti összeférhetetlenség elkerülése a hulladékokról szóló keretirányelv egyik célkitűzése.

74.

A Bizottság elfogadja, hogy az összeférhetetlenség elkerülése érdekében megfelelő korlátozásnak tűnik azon tilalom, hogy a kollektív szervezet tulajdonosai bármilyen részesedéssel rendelkezzenek hulladékgyűjtéssel és ‑kezeléssel foglalkozó vállalkozásokban.

75.

A jelen indítvány 41–49. és 64–69. pontjában meghatározott elvek segítséget nyújtanak a hetedik, a nyolcadik és a kilencedik kérdés megválaszolásához a szolgáltatási irányelv alkalmazásával kapcsolatos alábbi megfontolásokra figyelemmel. ( 64 )

76.

Amennyiben az összeférhetetlenségi szabályok a szolgáltatási irányelv 15. cikke (2) bekezdésének c) pontja értelmében vett, a társaság tulajdonlására vonatkozó követelményeknek minősülnek, azoknak hátrányos megkülönböztetéstől mentesnek, közérdeken alapuló kényszerítő indok miatt szükségesnek és arányosnak kell lenniük. ( 65 ) Az összeférhetetlenségi szabályok alkalmasnak tűnnek azon cél biztosítására, amelyből elfogadták azokat. Azok végső soron többek között a környezet védelmének annak révén történő biztosítására irányulnak, hogy kiküszöbölik annak kockázatát, hogy kereskedelmi megfontolások vagy kapcsolatok miatt nem a gazdasági és/vagy környezeti szempontból leghatékonyabb ajánlattevőket választják ki. A kérdést előterjesztő bíróság feladata, hogy a felek által előterjesztett érvek fényében megvizsgálja, hogy rendelkezésre állnak‑e olyan kevésbé korlátozó eszközök, amelyekkel Szlovénia elérheti ezt a célt.

77.

Azt javaslom tehát a Bíróságnak, hogy a hetedik, a nyolcadik és a kilencedik kérdésre azt a választ adja, hogy az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikkel, a Charta 16. cikkével, a szolgáltatási irányelvvel és a hulladékokról szóló keretirányelvvel nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely megakadályozza, hogy a kollektív szervezetek tulajdonosai hulladékgyűjtési és ‑kezelési tevékenységet végezzenek, illetve hogy részesedéssel rendelkezzenek ilyen tevékenységet végző vállalkozásokban, és amely ugyanezt a tilalmat a kollektív szervezetek ügyvezető és ellenőrző szerveinek tagjai tekintetében is előírja, feltéve, hogy az összeférhetetlenség elkerülésére nem állnak rendelkezésre olyan kevésbé korlátozó eszközök, amelyek a környezet és a közegészség azonos szintű védelmét biztosítanák.

F. A tizedik kérdésről

78.

Az előterjesztő bíróság tizedik kérdése arra irányul, hogy ellentétes‑e az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikkel, valamint a Charta 16. cikkével a valamely kollektív szervezetben részesedéssel nem rendelkező gyártók azon kötelezettsége, hogy kiterjesztett gyártói felelősségi kötelezettségeik teljesítése érdekében szerződést kell kötniük valamely kollektív szervezettel.

79.

Az Interzero azzal érvel, hogy az említett kötelezettség a Charta 16. cikkében biztosított vállalkozási szabadság korlátozását jelenti, azt nem igazolja közérdeken alapuló kényszerítő indok, és az mindenesetre aránytalan, mert a gyártók számára választási lehetőséget kell biztosítani arra vonatkozóan, hogy saját szervezeteik létrehozása révén teljesítik‑e kiterjesztett gyártói felelősségi kötelezettségeiket, vagy megfelelő szerződéseket kötnek a választásuk szerinti szervezetekkel.

80.

A holland kormány úgy véli, hogy az ilyen kötelezettség elkerülhetővé teheti az egyes olyan gyártók általi „potyázást”, amelyek igyekeznek a lehető legkevesebbet tenni kiterjesztett gyártói felelősségi kötelezettségeik teljesítése érdekében.

81.

A Bizottság azt állítja, hogy a szóban forgó kötelezettség az EUMSZ 56. cikkben biztosított szolgáltatásnyújtás szabadságának és a Charta 16. cikke szerinti vállalkozás szabadságának korlátozását jelenti. Noha úgy tűnik, hogy e kötelezettség többek között a környezetvédelem célját szolgálja, a Bizottság annak megvizsgálására kéri a kérdést előterjesztő bíróságot, hogy nem állnak‑e rendelkezésre kevésbé korlátozó alternatív eszközök e cél elérésére.

82.

Véleményem szerint a tizedik kérdésre adandó válasz szorosan kapcsolódik ahhoz a válaszhoz, amelyet javaslatom szerint a Bíróságnak a második kérdésre adnia kell. Ha az uniós jog lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy egyetlen kollektív szervezetet bízzanak meg a kiterjesztett gyártói felelősségi kötelezettségek teljesítése biztosításának feladatával, akkor ebből az következik, hogy a valamely kollektív szervezetben részesedéssel nem rendelkező gyártóknak szerződést kell kötniük e szervezettel, mivel ez lesz az egyetlen jogszerű eszköz, amelynek révén eleget tehetnek kiterjesztett gyártói felelősségi kötelezettségeiknek.

83.

Azt javaslom tehát a Bíróságnak, hogy a tizedik kérdésre azt a választ adja, hogy amennyiben az uniós jog lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy egyetlen kollektív szervezetet bízzanak meg a kiterjesztett gyártói felelősségi kötelezettségek teljesítése biztosításának feladatával, akkor az e szervezetben részesedéssel nem rendelkező gyártók kötelezhetők arra, hogy kiterjesztett gyártói felelősségi kötelezettségeik teljesítése érdekében szerződést kössenek az említett szervezettel.

Végkövetkeztetések

84.

Ezért azt javaslom, hogy a Bíróság a következőképpen válaszoljon az Ustavno sodišče (alkotmánybíróság, Szlovénia) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre: