I.

Úvod

1.

Republika Slovinsko zavedla systém rozšířené odpovědnosti výrobce (dále jen „ROV“) ( 2 ) ve vztahu k jednotlivým kategoriím spotřebních výrobků. V rámci tohoto systému nese odpovědnost za plnění povinností vyplývajících z ROV ve vztahu ke každé takové kategorii jediná organizace, která tuto činnost vykonává na neziskovém základě. Ustavno sodišče (Ústavní soud, Slovinsko) položil Soudnímu dvoru deset otázek týkajících se slučitelnosti tohoto systému s pravidly použitelnými na služby obecného hospodářského zájmu (dále jen „SOHZ“), vnitřním trhem a některými ustanoveními sekundárního unijního práva.

II.

Právní rámec

A. Unijní právo

1. Směrnice o službách

2.

Body 8, 40 a 70 odůvodnění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/123/ES ze dne 12. prosince 2006 o službách na vnitřním trhu ( 3 ) (dále jen „směrnice o službách“) uvádějí:

3.

Článek 1 směrnice o službách stanoví:

4.

Článek 2 odst. 2 písm. a) směrnice o službách stanoví, že se tato směrnice nevztahuje na služby obecného zájmu nehospodářské povahy. Článek 4 směrnice o službách obsahuje následující vymezení pojmů „požadavek“ a „naléhavé důvody obecného zájmu“:

5.

Článek 15 směrnice o službách stanoví:

6.

Článek 16 odst. 1 směrnice o službách stanoví:

7.

Podle čl. 17 bodu 1 písm. e) směrnice o službách se článek 16 nepoužije na služby obecného hospodářského zájmu poskytované v jiném členském státě, včetně služeb zpracování odpadů.

2. Rámcová směrnice o odpadech

8.

Bod 27 odůvodnění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/98/ES ze dne 19. listopadu 2008 o odpadech a o zrušení některých směrnic ( 4 ) (dále jen „rámcová směrnice o odpadech“) uvádí:

9.

V bodě 21 článku 3 rámcové směrnice o odpadech ( 5 ) je zakotvena definice „systému rozšířené odpovědnosti výrobce“, kterou se pro účely této směrnice rozumí „soubor opatření přijatých členskými státy, jejichž cílem je zajistit, aby výrobci nesli finanční odpovědnost nebo finanční a organizační odpovědnost za výrobek v rámci jeho životního cyklu i poté, co se stal odpadem“.

10.

Článek 8 odst. 1 rámcové směrnice o odpadech ( 6 ) stanoví:

11.

Článek 8a rámcové směrnice o odpadech ( 7 ) stanoví obecné minimální požadavky pro systémy ROV. Podle těchto požadavků, vykládaných ve světle bodu 14 odůvodnění směrnice 2018/851, mohou výrobci plnit své povinnosti vyplývající z ROV buď jednotlivě, nebo kolektivně.

B. Vnitrostátní právo

12.

Bývalý Zakon o varstvu okolja ( 8 ) (dřívější zákon o ochraně životního prostředí) stanovil, že výrobci výrobků mohou své povinnosti v oblasti nakládání s odpady plnit buď jednotlivě, nebo kolektivně, a sice založením sdružení s jinými výrobci. Výrobci výrobků mohli za tímto účelem rovněž využívat jeden nebo více hospodářských subjektů.

13.

Nový Zakon o varstvu okolja ( 9 ) (nový zákon o ochraně životního prostředí) tuto právní úpravu zrušuje. Výrobci spotřebních výrobků musí své povinnosti vyplývající z ROV plnit prostřednictvím kolektivní organizace, které bude za tímto účelem příslušnými veřejnými orgány uděleno povolení. Výrobci, kteří uvádějí na trh alespoň 51 % výrobků dané kategorie, musí založit kolektivní organizaci pro nakládání s odpady vzniklými v souvislosti s těmito výrobky ( 10 ). Výrobci tohoto zboží, kteří nejsou držiteli podílu v kolektivní organizaci, musí své povinnosti vyplývající z ROV splnit uzavřením smlouvy s touto organizací. Každá kolektivní organizace má sice zákonný monopol pro účely zajištění dodržování povinností vyplývajících z ROV, avšak působí na neziskovém základě. Kolektivní organizace zajišťuje sběr a zpracování odpadu vzniklého v souvislosti s danou kategorií výrobků, ovšem sama tyto činnosti neprovádí, neboť tyto činnosti jsou svěřeny nezávislým subjektům na základě smluv, které kolektivní organizace každoročně uzavírají ( 11 ). Bez ohledu na to, zda jsou členy kolektivní organizace, nebo s ní uzavírají smlouvu, platí všichni výrobci za služby, které kolektivní organizace poskytuje, stejný poplatek vypočtený na základě návratnosti nákladů.

III.

Spor v původním řízení a předběžné otázky

14.

Dne 9. června 2021 zaslala Evropská komise Republice Slovinsko odůvodněné stanovisko, v němž uvedla, že Republika Slovinsko podle názoru Evropské komise neprovedla směrnici 2018/851 ve stanovené lhůtě ( 12 ). V březnu 2022 přijala Republika Slovinsko nový zákon o ochraně životního prostředí. V únoru 2023 Komise ukončila řízení o nesplnění povinnosti, pokud jde o neprovedení směrnice 2018/851.

15.

Interzero Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o. (dále jen „Interzero“) a Surovina družba za predelavo odpadkov d.o.o. (dále jen „Surovina“) jsou obchodní podniky, které poskytují služby nakládání s odpady ve Slovinsku. Interzero je dceřinou společností společnosti Interzero Circular Solutions Europe GmbH se sídlem v Rakousku (dále jen „rakouská společnost Interzero“). V roce 2022 zahájili Interzero, rakouská společnost Interzero, Surovina, několik slovinských obchodních společností působících v odvětví nakládání s odpady a několik výrobců, na které se vztahují povinnosti vyplývající z ROV, řízení před Ustavno sodišče (Ústavní soud), přičemž všechny tyto subjekty tvrdily, že nový zákon o ochraně životního prostředí je v rozporu s některými ustanoveními slovinské Ústavy a unijního práva, konkrétně s články 49, 56, 102 a 106 SFEU, články 16 a 17 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“) a směrnicí o službách. Novému zákonu o ochraně životního prostředí vytýkaly to, že hospodářskou činnost nakládání s odpady přeměnil na činnost nehospodářské povahy vyhrazenou monopolům. Společnosti Interzero a Surovina tvrdily, že slovinská vláda neprokázala, že systém provozovaný na základě dřívějšího zákona o ochraně životního prostředí byl neúčinný, ani nevysvětlila, proč by činnost spočívající v nakládání s odpady měla být prováděna na neziskovém základě, mimo hospodářskou soutěž.

16.

Slovinská vláda tvrdila, že změny zavedené novým zákonem o ochraně životního prostředí byly nezbytné k provedení rámcové směrnice o odpadech a k zajištění plnění povinností vyplývajících z ROV, a sice povinností sběru a zpracování odpadů. Podle nového režimu je úkolem pověřených neziskových organizací zřízených na jeho základě dosahování cílů v oblasti ochrany životního prostředí, aniž jsou tyto organizace zatíženy zohledňováním obchodních aspektů. Rámcová směrnice o odpadech umožňuje členským státům požadovat plnění povinností vyplývajících z ROV prostřednictvím jediné kolektivní organizace, která bude založena a řízena výrobci ve vztahu k dané kategorii výrobků ( 13 ). Podle názoru slovinské vlády je takový systém účinnější z hlediska životního prostředí, účelnější z ekonomického hlediska a snáze kontrolovatelný z hlediska dodržování povinností. Slovinská vláda zdůrazňuje, že sběr a zpracování odpadů je i nadále hospodářskou činností prováděnou třetími osobami.

17.

Dne 19. května 2022 Ustavno sodišče (Ústavní soud) pozastavil uplatňování napadených ustanovení nového zákona o ochraně životního prostředí, dokud nebude uvedeným soudem vyhlášen rozsudek v tomto řízení.

18.

Ustavno sodišče (Ústavní soud) si klade otázku, zda plnění povinností vyplývajících z ROV vytvořením sítě kolektivních organizací, které jsou pověřeny řízením provádění tohoto úkolu, může představovat SOHZ. V této souvislosti se táže, zda není vytvoření neziskového monopolu v rozporu s unijním právem. Klade si otázku, zda unijní právo umožňuje členským státům rozhodnout tak, že určitá hospodářská činnost bude vykonávána jako činnost nehospodářské povahy. Pokud je členským státům dovoleno tak učinit, jsou povinny stanovit přechodné období nebo poskytnout hospodářským subjektům dotčeným touto změnou náhradu? Ustavno sodišče (Ústavní soud) se rovněž táže, zda jsou určitá zvláštní pravidla, jako jsou pravidla upravující členství v kolektivních organizacích, a činnosti, které tyto organizace mohou vykonávat, v souladu s unijním právem. Konečně má předkládající soud pochybnosti o tom, zda je v souladu s unijním právem požadavek na to, aby výrobci, kteří nejsou držiteli podílu v příslušné kolektivní organizaci, uzavřeli povinně s touto organizací smlouvy o nakládání s odpady.

19.

Za těchto okolností se Ustavno sodišče (Ústavní soud) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

20.

Písemná vyjádření předložily společnosti Interzero a Surovina, česká, nizozemská a slovinská vláda, jakož i Komise. Na jednání dne 11. června 2024 přednesly ústní vyjádření a odpověděly na otázky Soudního dvora společnosti Interzero a Surovina, česká, maďarská, nizozemská a slovinská vláda a Komise.

IV. Posouzení

A. K první otázce

21.

První předběžnou otázkou se předkládající soud táže, zda organizace odpovědná za kolektivní plnění povinností vyplývajících z ROV může být podnikem pověřeným poskytováním SOHZ ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU.

22.

Žádný z účastníků řízení před Soudním dvorem nezpochybňuje, že členské státy mají široký prostor pro uvážení při určování toho, které služby jsou SOHZ. Komise podotýká, že k tomu, aby byla služba takto kvalifikována, musí být splněny dvě podmínky. Členský stát musí určitému subjektu formálně svěřit odpovědnost za poskytování SOHZ. Musí rovněž vysvětlit, proč se tato služba natolik odlišuje od jiných hospodářských činností, že je taková kvalifikace odůvodněná. S výhradou ověření předkládajícím soudem Komise připouští, že založení kolektivních organizací, které jsou předmětem sporu v původním řízení, tyto požadavky splňovat může.

23.

Slovinská vláda uvádí, že systém zavedený dřívějším zákonem o ochraně životního prostředí nefungoval uspokojivě. Hospodářské subjekty pověřené zajišťováním dodržování povinností vyplývajících z ROV zpracovávaly nedostatečné množství obalových odpadů ( 14 ). Služby komunálního odpadu musely v důsledku této skutečnosti skladovat významné množství obalových odpadů, což vedlo k ohrožení lidského zdraví, veřejné bezpečnosti a životního prostředí. Veřejné orgány převzaly zpracování těchto odpadů a náklady s tím související, aby tato rizika eliminovaly. Z těchto důvodů se Republika Slovinsko rozhodla svěřit odpovědnost za dosažení cílů v oblasti ROV kolektivním organizacím, které poskytují SOHZ.

24.

Interzero uvádí, že Soudní dvůr by měl na první předběžnou otázku odpovědět záporně, přičemž svůj názor opírá o pět důvodů. Zaprvé podle nového zákona o ochraně životního prostředí plní kolektivní organizace úkoly čistě administrativní povahy, které nejsou SOHZ. Zadruhé slovinské orgány nepřijaly formální akt, kterým by byly kolektivní organizace pověřeny poskytováním SOHZ. Zatřetí nedostatečné zpracování určitého objemu obalových odpadů, jejichž sběr prováděly komunální služby, lze vysvětlit tím, že tehdy účinná vnitrostátní právní úprava osvobozovala od povinností vyplývajících z ROV výrobce, kteří uváděli na trh méně než 15 tun obalů ročně. Začtvrté nový zákon o ochraně životního prostředí zavedl systém, jehož účinnost je nižší než účinnost předchozí právní úpravy. Zapáté problémy vyvolané zpracováním obalových odpadů byly vyřešeny do té míry, že již k žádnému selhávání trhu nedochází.

25.

Česká vláda je toho názoru, že Soudní dvůr nemusí rozhodovat o tom, zda kolektivní organizace poskytují SOHZ, neboť vnitrostátní právní předpisy musí být posuzovány z hlediska rámcové směrnice o odpadech.

26.

Článek 14 SFEU, jakož i článek 1 Protokolu č. 26 o službách obecného zájmu (dále jen „protokol č. 26“), jehož smyslem je výklad zmíněného článku Smlouvy, připouštějí, že SOHZ hrají v rámci Unie zásadní úlohu. Podle článku 36 Listiny Unie uznává a respektuje přístup k SOHZ v souladu se Smlouvami. Právě v tomto kontextu čl. 106 odst. 2 SFEU chrání SOHZ před unijním právem v rozsahu nezbytném k zajištění toho, aby jeho plné uplatňování právně či fakticky nebránilo plnění zvláštní úlohy SOHZ. Celostátní, regionální a místní orgány tak disponují širokou rozhodovací pravomocí při poskytování, pořizování a organizování těchto služeb ( 15 ), přičemž výkon této rozhodovací pravomoci může být úspěšně zpochybněn pouze tehdy, je-li vykonáván zjevně nesprávným způsobem ( 16 ).

27.

Článek 106 odst. 2 SFEU sice nedefinuje pojem „SOHZ“ ani podmínky, za kterých může členský stát tento pojem uplatňovat, nicméně judikatura unijních soudů nabízí v tomto směru tři vodítka.

28.

Zaprvé se bude mít za to, že členský stát vykonává svou posuzovací pravomoc legálně, pokud bude prokázáno, že tržní síly neuspokojují poptávku, kterou je třeba v obecném zájmu uspokojit ( 17 ). Komise rovněž souhlasí s tím, že podmínkou pro stanovení SOHZ členským státem je existence selhání trhu ( 18 ). Pokud tržní síly nesplňují požadavky týkající se obecného zájmu, jako je ochrana životního prostředí a veřejného zdraví, zejména v oblasti nakládání s odpady, bude členský stát oprávněn vytvořit za účelem uspokojení těchto potřeb SOHZ ( 19 ).

29.

Zadruhé členský stát, který si přeje stanovit SOHZ, musí rovněž respektovat určitá kritéria, která lze považovat za kritéria formálnější povahy. Veřejný orgán musí pověřit subjekty plněním komplexního a závazného úkolu obecného zájmu ( 20 ). Právní úprava je značně benevolentní, pokud jde o status aktu, kterým dochází k pověření plněním SOHZ: tento akt může sestávat ze souboru aktů ( 21 ) nebo mít formu smlouvy, musí však být identifikovatelný ( 22 ). Skutečnost, že dotčený subjekt zasáhl do procesu, který vedl k jeho pověření plněním SOHZ, nebrání tomu, aby byl splněním tohoto úkolu aktem veřejné moci pověřen ( 23 ). Členský stát musí rovněž uvést, z jakých důvodů se domnívá, že dotčená služba má být díky své zvláštní povaze kvalifikována jako SOHZ. Tyto požadavky usnadňují objektivní kontrolu jakéhokoli zjevného omylu, kterého se členský stát může dopustit v rámci své posuzovací pravomoci při stanovení SOHZ ( 24 ). Členské státy tak musí jasně stanovit povinnosti, jimiž podniky pověřují, což předpokládá přesnou definici povahy, doby trvání a rozsahu těchto povinností ( 25 ).

30.

Zatřetí čl. 106 odst. 2 SFEU jasně stanoví, že poskytováním SOHZ jsou pověřeny „podniky“. Ačkoli Smlouva pojem „podnik“ nevymezuje, Soudní dvůr již ve své judikatuře opakovaně rozhodl o tom, že tak musí být kvalifikována jakákoliv jednotka vykonávající hospodářskou činnost nezávisle na právním postavení této jednotky a způsobu jejího financování ( 26 ). Hospodářskou činností je činnost spočívající v nabízení zboží nebo služeb za úplatu. Úplata představuje hospodářské protiplnění za poskytování zboží nebo služeb ( 27 ). Jakmile jsou zboží nebo služby poskytovány za úplatu, je nerozhodné, zda poskytovatel funguje na neziskovém základě ( 28 ) nebo má zákonný monopol ( 29 ).

31.

Navrhuji posoudit první předběžnou otázku ve světle těchto tezí.

32.

Slovinská vláda tvrdí, že podle dřívějšího zákona o ochraně životního prostředí nezajistily hospodářské subjekty pověřené plněním povinností vyplývajících z ROV, aby obaly, jejichž sběr prováděly služby komunálního odpadu, byly zpracovávány správně, čímž ohrozily životní prostředí a lidské zdraví a tato rizika si vyžádala zásah slovinské vlády. Pokud by předkládající soud potvrdil pravdivost tohoto přehledu událostí, bylo by tím patrně prokázáno, že došlo k selhání trhu, jež by bylo dostatečné na to, aby odůvodnilo rozhodnutí Slovinska vytvořit SOHZ za účelem vyřešení problému neuspokojené veřejné potřeby.

33.

Je na předkládajícím soudu, aby ověřil, zda povolení, na jejichž základě slovinské orgány pověřily kolektivní organizace povinností zajistit kolektivní plnění povinností vyplývajících z ROV ve vztahu k jednotlivým kategoriím produktů, jsou akty, které tyto organizace pověřují plněním komplexního a závazného úkolu, jenž má povahu SOHZ. Předkládající soud musí v této souvislosti rovněž posoudit, zda bylo přijetí dotčených povolení dostatečně odůvodněno a zda tato povolení s dostatečnou přesností vymezují povahu, dobu trvání a rozsah povinností veřejné služby, jimiž jsou kolektivní organizace pověřeny.

34.

Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že kolektivní organizace pověřená plněním povinností vyplývajících z ROV pro určitou kategorii výrobků účtuje poplatek vypočtený v závislosti na nákladech na poskytování těchto služeb, včetně organizování výběrových řízení na sběr a zpracování odpadů a zajištění toho, že výrobci plní své povinnosti vyplývající z ROV. Tento poplatek tedy představuje odměnu za poskytování těchto služeb ( 30 ). S odkazem na bod 30 tohoto stanoviska uvádím, že pokud by byly tyto skutečnosti zjištěny, pak prokazují, že kolektivní organizace upravené v novém zákoně o ochraně životního prostředí jsou podniky pro účely čl. 106 odst. 2 SFEU.

35.

Navrhuji tedy, aby Soudní dvůr odpověděl na první předběžnou otázku tak, že čl. 106 odst. 2 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že organizace odpovědná za kolektivní plnění povinností vyplývajících z ROV může být podnikem pověřeným SOHZ, pokud existuje legitimní obecný zájem, jako je ochrana životního prostředí nebo veřejného zdraví, který nebyl tržními silami odpovídajícím způsobem uspokojen, pokud vnitrostátní orgány tuto organizaci jasně pověřily úkolem veřejné služby prostřednictvím aktů, jejichž přijetí je dostatečně odůvodněno, a pokud tato organizace prokazatelně vykonává hospodářskou činnost.

B. Ke druhé otázce

36.

Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda není pověření jediné organizace, která funguje na neziskovém základě, odpovědností za plnění povinností vyplývajících z ROV v rozporu s články 49, 56 a 106 odst. 2 SFEU, s články 16 a 17 Listiny, se směrnicí o službách nebo s článkem 8a rámcové směrnice o odpadech.

37.

Interzero, podporovaná společností Surovina, tvrdí, že pověření určité organizace, která vykonává čistě administrativní úkoly, takovou odpovědností je v rozporu s čl. 106 odst. 2 SFEU. Zákaz bránící jiným subjektům vykonávat administrativní úkoly omezuje svobodu usazování (článek 49 SFEU) a volný pohyb služeb (článek 56 SFEU). Pokud se slovinská vláda dovolává ochrany životního prostředí jako naléhavého důvodu obecného zájmu k opodstatnění tohoto rozhodnutí, pak společnosti Interzero a Surovina uvádějí, že tato vláda neprokázala, že přijatá opatření jsou nezbytně nutná a přiměřená k dosažení tohoto cíle. Podle společnosti Surovina mají slovinské orgány k dispozici méně restriktivní opatření, jako je vytvoření zvláštního subjektu pro dohled nad činnostmi hospodářských subjektů pověřených plněním povinností vyplývajících z ROV. Interzero a Surovina dále zdůrazňují, že na základě nového zákona o ochraně životního prostředí budou nuceny ukončit svou činnost ve Slovinsku. Tvrdí, že tento zákon je z obdobných důvodu rovněž v rozporu se směrnicí o službách.

38.

V rozsahu, v jakém je případně použitelná směrnice o službách, Komise tvrdí, že systém úplné harmonizace, který tato směrnice zavádí, činí posouzení druhé předběžné otázky z hlediska svobody usazování a volného pohybu služeb bezpředmětným. Komise je toho názoru, že pověření jediné organizace prováděním dotčených úkolů sice může být množstevním/územním omezením nebo může vyhradit přístup k dotyčným činnostem ve smyslu čl. 15 odst. 2 písm. a) a d) směrnice o službách, nicméně povinnost, která stanoví, aby taková organizace působila na neziskovém základě, podle všeho do působnosti tohoto opatření nespadá, tak aby Soudní dvůr musel posuzovat její slučitelnost se svobodou usazování. Komise připomíná, že podle čl. 15 odst. 2 směrnice o službách platí, že požadavky, jimiž je podmíněn přístup k činnosti poskytování služeb nebo její výkon, nesmí být diskriminační a musí být nezbytné pro ochranu naléhavých důvodů obecného zájmu a přiměřené ( 31 ). Pravidla, která byla předložena předkládajícímu soudu k posouzení, nediskriminují na základě státní příslušnosti a jejich cílem je zejména ochrana životního prostředí, což je cíl obecného zájmu. Je sice na předkládajícím soudu, aby posoudil přiměřenost těchto pravidel, nicméně Komise má pochybnosti o tom, zda bylo možno stejného výsledku dosáhnout, aniž byla organizacím pověřeným poskytováním SOHZ přiznána výlučná práva. Povinnost plnit tyto úkoly na neziskovém základě může rovněž usnadnit dosažení cílů v oblasti životního prostředí. Podmínky stanovené v čl. 15 odst. 3 směrnice o službách se sice nevztahují na SOHZ, pokud mohou tyto podmínky právně nebo fakticky bránit plnění úlohy SOHZ, nicméně podle Komise nic nenasvědčuje tomu, že by se na okolnosti projednávané věci vztahoval čl. 15 odst. 4 směrnice o službách.

39.

Česká, maďarská, nizozemská a slovinská vláda tvrdí, že členské státy mají široký prostor pro uvážení, pokud jde o jejich případné rozhodnutí pověřit plněním povinností vyplývajících z ROV jednu nebo několik organizací, které by povinně působily na neziskovém základě ( 32 ). Pokud jde o přiměřenost nového zákona o ochraně životního prostředí, tvrdí slovinská vláda, že na rozdíl od nedostatků předchozího režimu je systém, který tento nový zákon zavádí, účinný i hospodářsky účelnější, čímž zajišťuje vysokou úroveň ochrany životního prostředí. Dodává, že nový režim se použije pouze na výrobky určené pro použití v domácnosti. Nizozemská vláda uvádí, že v malé zemi může být účelnější a jednodušší pověřit plněním povinností vyplývajících z ROV jedinou organizaci, zejména aby na systému nemohli parazitovat „černí pasažéři“, což se může stát v případech, kdy se někteří výrobci snaží vynakládat jen minimální úsilí na to, aby splnili své povinnosti vyplývající z ROV.

40.

Pokud jde o argument, že vnitrostátní pravidla ve Slovinsku mohou omezovat svobodu usazování a volný pohyb služeb, uvádí slovinská vláda, že tato omezení jsou opodstatněna cílem ochrany životního prostředí, který je naléhavým důvodem obecného zájmu. Odpověď na druhou otázku tudíž nevyžaduje, aby Soudní dvůr posuzoval opatření, jimiž se zabývá předkládající soud, ve světle článků 16 a 17 Listiny nebo směrnice o službách.

41.

Bez ohledu na široký prostor pro uvážení, který mají členské státy k dispozici, vyplývá z judikatury Soudního dvora týkající se čl. 106 odst. 2 SFEU, že výjimky z pravidel Smlouvy jsou přípustné pouze tehdy, jsou-li nezbytné pro splnění zvláštních úkolů, které byly svěřeny podniku pověřenému zajišťováním SOHZ a jsou přiměřené ve vztahu ke sledovanému cíli obecného zájmu ( 33 ). Postačí, aby členský stát prokázal, že v případě neexistence nebo nezachování sporných práv by podnik pověřený plněním úkolů, které mu byly svěřeny nebo jimiž byl pověřen, nemohl tyto úkoly provádět v přijatelných hospodářských podmínkách ( 34 ). Soudní dvůr rovněž rozhodl, že čl. 106 odst. 2 SFEU dovoluje členským státům přiznat podnikům, které státy pověří poskytováním SOHZ, výlučná práva, jež omezují nebo dokonce vylučují hospodářskou soutěž, pokud je udělení takových práv nezbytné k zajištění plnění svěřených úkolů ( 35 ).

42.

V projednávané věci společnosti Interzero a Surovina nesouhlasí s přiznáním výlučných práv jediné organizaci, pokud jde o odpady vzniklé v souvislosti s jednotlivými kategoriemi výrobků. Zpochybňují rovněž povinnost těchto organizací vykonávat svou činnost neziskově.

43.

Z judikatury citované v bodě 41 tohoto stanoviska vyplývá, že členské státy mohou přiznat výlučná práva, a vyloučit tak veškerou hospodářskou soutěž na daném trhu, pokud je přiznání těchto práv nezbytné k zajištění plnění určitých úkolů obecného zájmu. Ze spisu vyplývá, že slovinská vláda pověřila plněním takových úkolů jedinou organizaci působící na neziskovém základě právě proto, že v rámci předchozího režimu, v němž o poskytování těchto služeb soutěžilo několik podniků založených za účelem zisku, nebyly tyto úkoly plněny ke spokojenosti slovinské vlády. Souběžná existence několika hospodářských subjektů vedla k tomu, že si tyto subjekty vybíraly jen to, co jim vyhovovalo ( 36 ), a bránila dohledu nad fungováním systému. Motivace spočívající ve vytváření zisku tak spíše bránila dosahování cíle spočívajícího v zajištění odpovídající ochrany životního prostředí, než aby k jeho dosažení přispívala. Slovinská vláda dodává, že její rozhodnutí pověřit prováděním dotčených úkolů jedinou organizaci ve vztahu ke každé kategorii výrobků přispívá k zajištění toho, aby byly sběr a zpracování veškerých odpadů vzniklých v souvislosti s těmito výrobky prováděny bezpečně a způsobem šetrným k životnímu prostředí. Je na předkládajícím soudu, aby ověřil, zda jsou tyto argumenty podloženy důkazy nebo zda má slovinská vláda k dispozici zjevně méně restriktivní prostředky, které by jí umožnily dosáhnout srovnatelné úrovně ochrany životního prostředí a veřejného zdraví.

44.

Článek 1 odst. 2 a 3 směrnice o službách ve spojení s bodem 8 jejího odůvodnění vylučuje z oblasti působnosti této směrnice SOHZ vyhrazené pro veřejné nebo soukromé subjekty, které existovaly v době, kdy uvedená směrnice vstoupila v platnost ( 37 ). Vzhledem k tomu, že nový zákon o ochraně životního prostředí byl přijat po vstupu směrnice o službách v platnost, použijí se ustanovení této směrnice na skutkové okolnosti věci projednávané u Ustavno sodišče (Ústavní soud). Směrnice o službách však nemusí mít žádný nebo jen malý vliv na odpověď na druhou předběžnou otázku, a to z následujících důvodů. V rozsahu, v jakém může být pověření jediné organizace plněním příslušných úkolů pro každou kategorii výrobků požadavkem, který vyhrazuje přístup k činnostem určitým poskytovatelům ve smyslu čl. 15 odst. 2 písm. d) směrnice o službách, musí být tento požadavek opodstatněn naléhavým důvodem obecného zájmu ( 38 ) a přiměřený ( 39 ). Analýza druhé předběžné otázky z hlediska svobody usazování by podle mého názoru nevedla k jiné odpovědi, než jaká byla navržena v bodech 41 až 43 tohoto stanoviska. Kromě toho se odstavce 2 a 3 článku 15 směrnice o službách vztahují na SOHZ, pouze pokud použití těchto odstavců právně či fakticky nebrání plnění zvláštních úloh, jimiž byly pověřeny podniky, které SOHZ poskytují ( 40 ). Pokud jde o volný pohyb služeb, čl. 17 bod 1 směrnice o službách stanoví, že požadavky týkající se přístupu k činnostem poskytování služeb stanovené v článku 16 této směrnice se nepoužijí na SOHZ.

45.

V oblasti, která byla na úrovni Unie plně harmonizována, musí být slučitelnost vnitrostátního opatření s unijním právem posuzována nikoli s ohledem na ustanovení primárního práva, nýbrž s ohledem na tato harmonizační ustanovení ( 41 ). Omezení svobody usazování nebo volného pohybu služeb, které spadá do působnosti směrnice o službách, jako je opatření, které svěřuje odpovědnost za plnění určitých úkolů jediné organizaci, není třeba zkoumat s ohledem na články 49 a 56 SFEU ( 42 ). Pokud směrnice o službách neupravuje právem stanovený požadavek působení na neziskovém základě, musí být jeho soulad s unijním právem posuzován z hlediska svobod vnitřního trhu.

46.

Za omezení svobody usazování jsou považována veškerá opatření, která výkon této svobody zakazují, tvoří překážku tomuto výkonu nebo jej činí méně atraktivním ( 43 ). Vnitrostátní právní úprava, která vyhrazuje přístup k hospodářské činnosti neziskovým subjektům, může omezit svobodu usazování v rozsahu, v němž brání ve výkonu této svobody subjektům, které mají za cíl dosahování zisku. Taková omezení svobody usazování lze připustit pouze za podmínky, že jsou odůvodněna některým z naléhavých důvodů obecného zájmu a respektují zásadu proporcionality ( 44 ).

47.

Z ustálené judikatury vyplývá, že cíl ochrany životního prostředí, který je jedním ze základních cílů Unie ( 45 ), představuje naléhavý důvod obecného zájmu, který může odůvodnit omezení výkonu svobody usazování ( 46 ). Slovinská vláda tvrdí, že pobídka v podobě zisku, kterou usnadňoval dřívější zákon o ochraně životního prostředí, bránila dosažení cíle v podobě odpovídající ochrany životního prostředí. Je na předkládajícím soudu, aby posoudil, zda s ohledem na skutkové okolnosti, které mu byly předloženy, měly slovinské orgány k dispozici méně restriktivní prostředky, jimiž mohly tohoto cíle dosáhnout.

48.

Soudní dvůr nemusí posuzovat případná omezení výkonu práv a svobod zakotvených v článcích 16 a 17 Listiny za situace, kdy za tímto účelem stačí posoudit zákonnost těchto omezení z hlediska článků 49 a 56 SFEU ( 47 ). Článek 52 odst. 1 Listiny v každém případě stanoví, že výkon práv a svobod uznaných Listinou může být omezen, pokud jsou tato omezení stanovena zákonem, respektují podstatu těchto práv a svobod a, při dodržení zásady proporcionality, jsou nezbytná a skutečně odpovídají cílům obecného zájmu, které uznává Unie, nebo potřebě ochrany práv a svobod druhého. Článek 16 Listiny chrání svobodu vykonávat hospodářskou nebo obchodní činnost, smluvní svobodu a volnou soutěž ( 48 ). Tyto svobody však nemají povahu absolutní výsady a mohou být rovněž předmětem široké škály zásahů ze strany veřejné moci, včetně omezení přijatých v obecném zájmu ( 49 ). Ani právo vlastnit majetek zaručené čl. 17 odst. 1 Listiny nepředstavuje absolutní výsadu a jeho výkon může být omezen za podmínky, že tato omezení skutečně odpovídají cílům obecného zájmu a vzhledem ke sledovanému cíli nepředstavují nepřiměřený a neúnosný zásah do samotné podstaty takto zaručeného práva ( 50 ). Jsem tudíž toho názoru, že pro účely odpovědi na druhou předběžnou otázku není třeba, aby Soudní dvůr poskytoval výklad článků 16 a 17 Listiny, jelikož takový postup by nevedl k jiné odpovědi, než jaká vyplývá z jeho analýzy této otázky z hlediska čl. 106 odst. 2 SFEU.

49.

Konečně čl. 8a odst. 5 druhý pododstavec rámcové směrnice o odpadech ukládá členským státům, aby v případě souběžného působení více organizací určily nezávislý orgán nebo veřejný orgán, aby dohlížely nad prováděním povinností ROV ( 51 ). Toto ustanovení podle všeho nikterak neupravuje pravomoc členských států pověřit plněním povinností vyplývajících z ROV ve vztahu k dané kategorii produktů jedinou organizaci.

50.

Navrhuji tedy, aby Soudní dvůr odpověděl na druhou předběžnou otázku v tom smyslu, že články 49, 56 a 106 odst. 2 SFEU, články 16 a 17 Listiny, směrnice o službách a článek 8a rámcové směrnice o odpadech nebrání tomu, aby členský stát pověřil odpovědností za plnění povinností vyplývajících z ROV jedinou organizaci působící na neziskovém základě, pokud je cílem těchto opatření zajistit odpovídající úroveň ochrany životního prostředí a veřejného zdraví a nejsou k dispozici žádné méně restriktivní prostředky, jimiž by bylo možno tohoto cíle dosáhnout.

C. Ke třetí, čtvrté a páté otázce

51.

Třetí, čtvrtou a pátou předběžnou otázkou, které je možno posuzovat společně, se předkládající soud táže, zda je změna právního režimu, kterou dojde k přeměně činnosti vykonávané za účelem dosažení zisku několika hospodářskými subjekty na činnost, jíž je pověřena jediná nezisková organizace, aniž je stanoveno přechodné období nebo zaplacena přiměřená náhrada za ztráty, které hospodářským subjektům v důsledku této změny případně vzniknou, v rozporu se zásadami ochrany legitimního očekávání a právní jistoty.

52.

Interzero a Surovina sice připouštějí, že hospodářské subjekty nemohou očekávat, že nedojde ke změně vnitrostátní právní úpravy ( 52 ), nicméně tvrdí, že za okolností uvedených v předkládacím rozhodnutí judikatura Soudního dvora týkající se ochrany legitimního očekávání a právní jistoty členským státům ukládá, aby zavedly přechodné období a poskytly odpovídající náhradu hospodářským subjektům, které jsou takovými změnami dotčeny.

53.

Slovinská vláda a Komise tvrdí, že členské státy mohou přijmout právní úpravu, jejímž důsledkem je, že výkonem činnosti prováděné za účelem dosažení zisku několika hospodářskými subjekty bude případně pověřena jediná organizace působící na neziskovém základě. Slovinská vláda tvrdí, že zásada právní jistoty je dodržena, pokud jsou pravidla přijatá za tímto účelem jasná. Zásada legitimního očekávání je rovněž dodržena, neboť legislativní změny tohoto druhu jsou od přijetí rámcové směrnice o odpadech předvídatelné. Vzhledem k tomu, že legislativní změny byly legální, nebylo nutné odškodňovat hospodářské subjekty za jakékoli ztráty, které jim případně vznikly. Bez ohledu na výše uvedené Komise nevylučuje, že v určitých případech může být nezbytné, aby členský stát poskytl subjektům přiměřené přechodné období, a tím jim umožnil přizpůsobit se novému režimu. To, zda okolnosti, které byly předkládajícímu soudu předloženy, představují právě takový případ, přísluší ověřit předkládajícímu soudu.

54.

Zásady právní jistoty a ochrany legitimního očekávání jsou součástí právního řádu Unie. Tyto zásady musí být dodržovány členskými státy při provádění unijních směrnic ( 53 ).

55.

Zásada právní jistoty nebrání členským státům ve výkonu jejich pravomocí ke změně právních předpisů ( 54 ). Podle ustálené judikatury platí, že zásada právní jistoty, jejímž logickým důsledkem je zásada ochrany legitimního očekávání, vyžaduje, aby právní pravidla byla jasná a přesná a jejich použití bylo pro právní subjekty předvídatelné, zejména pokud mohou vyvolat nepříznivé důsledky pro jednotlivce a podniky ( 55 ). Uvedená zásada vyžaduje, aby byla právní úprava koncipována tak, aby umožnila dotčeným osobám přesně se seznámit s rozsahem povinností, které jim případně ukládá, a jednoznačně zjistit svá práva a povinnosti vyplývající z této právní úpravy, aby tyto osoby měly možnost přijmout opatření na ochranu před důsledky, které pro ně tato právní úprava může mít ( 56 ).

56.

Smyslem zásady ochrany legitimního očekávání je zajistit, aby měl hospodářský subjekt v případech, kdy mu vnitrostátní orgán poskytl konkrétní ujištění, právo se těchto ujištění proti orgánu dovolávat. Pokud ujištění takové povahy poskytnuta nejsou, tedy v případech, kdy vnitrostátní orgány mohou na základě rozhodnutí existující stav kdykoli změnit, nejsou hospodářské subjekty oprávněny legitimně očekávat, že bude existující stav zachován ( 57 ).

57.

Zásady právní jistoty a ochrany legitimního očekávání nebrání tomu, aby členský stát s okamžitou účinností změnil určitý zákon bez přijetí přechodných ustanovení ( 58 ). Judikatura Soudního dvora zcela nevylučuje možnost, aby se hospodářské subjekty, které za účelem dosažení souladu s právní úpravou přijatou zákonodárcem učinily nákladné investice, dovolávaly ochrany legitimního očekávání, pokud je tato právní úprava předčasně zrušena, aniž je těmto hospodářským subjektům ponechán čas nezbytný k přizpůsobení se důsledkům tohoto zrušení ( 59 ).

58.

V konečném důsledku přísluší předkládajícímu soudu, aby ověřil okolnosti, za nichž byla přijata vnitrostátní právní úprava, o kterou jde ve věci projednávané u předkládajícího soudu. Podotýkám však, že v rozsahu, v jakém nový zákon o ochraně životního prostředí pověřuje odpovědností za plnění povinností vyplývajících z ROV jedinou organizaci působící na neziskovém základě, je znění této právní úpravy podle všeho jasné a přesné. Ze spisu Soudního dvora rovněž nikterak nevyplývá, že příslušný vnitrostátní orgán poskytl hospodářským subjektům jakákoli ujištění, že dřívější zákon o ochraně životního prostředí nebude zrušen nebo zůstane v platnosti po určitou stanovenou dobu.

59.

Navrhuji tedy Soudnímu dvoru, aby na třetí, čtvrtou a pátou předběžnou otázku odpověděl v tom smyslu, že zásady ochrany legitimního očekávání a právní jistoty nebrání změně právního režimu, podle které se činnost vykonávaná několika hospodářskými subjekty za účelem dosažení zisku přemění na činnost, jejímž prováděním bude pověřena jediná organizace působící na neziskovém základě, aniž bude stanoveno jakékoli přechodné období nebo vyplacena odpovídající náhrada za ztráty, které hospodářským subjektům v důsledku této změny případně vznikly.

D. K šesté otázce

60.

V rámci šesté předběžné otázky se předkládající soud táže, zda vnitrostátní právní úprava, podle níž výrobci, kteří uvádějí na trh alespoň 51 % určité kategorie výrobků, musí zřídit organizaci pověřenou odpovědností za plnění povinností vyplývajících z ROV (dále jen „pravidlo 51 %“) a držiteli podílů v této organizaci mohou být pouze tito výrobci (dále jen „pravidlo týkající se držitelů podílů“), je v rozporu s články 49 a 56 SFEU, článkem 16 Listiny, směrnicí o službách a rámcovou směrnicí o odpadech.

61.

Interzero tvrdí, že pravidlo 51 % omezuje svobodu podnikání, kterou zaručuje článek 16 Listiny. Neexistuje žádný důvod pro to, aby musela být výrobci určitých výrobků založena kolektivní organizace za účelem plnění povinností vyplývajících z ROV, a to zejména za situace, kdy tito výrobci nejsou odborníky na nakládání s odpady. Interzero rovněž tvrdí, že pravidlo 51 % představuje nepřímou diskriminaci na základě státní příslušnosti, neboť jasnou většinu výrobců, kteří uvádějí spotřební výrobky na trh ve Slovinsku, tvoří domácí podniky.

62.

Slovinská vláda tvrdí, že smyslem pravidla 51 % je zajistit založení jediné kolektivní organizace odpovědné za odpady vzniklé v souvislosti s každou kategorií spotřebních výrobků.

63.

Komise tvrdí, že pravidlo 51 % představuje omezení svobody usazování, jelikož může odradit výrobce od usazení se ve Slovinsku ( 60 ). Toto pravidlo sice může být odůvodněno poukazem na ochranu životního prostředí, nicméně předkládající soud musí ověřit, zda jsou vnitrostátní právní předpisy přiměřené k dosažení tohoto cíle a zda nejsou k dispozici méně restriktivní opatření, která by posloužila jako záruka odpovědnosti za nakládání s odpady vzniklými v souvislosti s každou kategorií výrobků. Komise tvrdí, že pravidlo týkající se držitelů podílů může být nepřiměřené, byť připouští, že ověření této teze je na předkládajícím soudu.

64.

S výhradou následujících úvah podotýkám, že na šestou předběžnou otázku může Soudní dvůr odpovědět uplatněním poznámek formulovaných v bodech 41 až 49 tohoto stanoviska.

65.

Zaprvé vzhledem k tomu, že pravidlo 51 % a pravidlo týkající se držitelů podílů představují podle všeho požadavky související s držením podílu na kapitálu společnosti ve smyslu čl. 15 odst. 2 písm. c) směrnice o službách, odkazuji na teze uvedené v bodě 44 tohoto stanoviska. Aby byly tyto požadavky slučitelné se směrnicí o službách, nesmí být diskriminační a musí být nezbytné k dosažení naléhavého důvodu obecného zájmu a přiměřené ( 61 ).

66.

Interzero sice tvrdí, že pravidlo 51 % představuje jistou formu „obrácené diskriminace“ na základě státní příslušnosti, nicméně nezpochybňuje, že z právního hlediska je toto pravidlo nediskriminační, jelikož se použije stejným způsobem na všechny výrobce bez ohledu na jejich státní příslušnost. Skutečnost, že domácí výrobci možná působí na daném trhu více než výrobci z jiných členských států, je okolností, která se může časem změnit, a nečiní tedy pravidlo 51 % diskriminačním. Pokud jde o nezbytnost opodstatnění naléhavým důvodem obecného zájmu, cílem pravidla 51 % je zajistit, aby mohla být zřízena pouze jediná kolektivní organizace pro každou kategorii výrobků, a to s cílem podpořit ochranu životního prostředí. Pravidlo týkající se držitelů podílů rovněž směřuje k dosažení tohoto cíle, a to tím, že zajišťuje, aby výrobci nesli plnou organizační odpovědnost za nakládání s odpady vzniklými v souvislosti s jejich výrobky. Pokud jde o uplatnění zásady proporcionality, účastníci tohoto řízení nenabídli žádná méně restriktivní opatření, která by byla způsobilá dosáhnout takové úrovně ochrany životního prostředí, o jejíž dosažení se snaží slovinské orgány.

67.

Zadruhé, jak vyplývá z bodu 45 tohoto stanoviska, pokud omezení svobody usazování nebo volného pohybu služeb spadá do působnosti směrnice o službách, není třeba zkoumat soulad tohoto omezení s ustanoveními SFEU týkajícími se vnitřního trhu. Pravidlo 51 % musí být v každém případě analyzováno z hlediska svobody usazování. Jakákoli překážka, které čelí subjekty usazené v jiných členských státech, jež by případně chtěly nabízet své služby za účelem zajištění kolektivního plnění povinností vyplývajících z ROV, vzniká v důsledku svěření SOHZ jediné organizaci pro každou kategorii výrobků. Není tudíž důsledkem pravidla 51 %. Pravidlo 51 % však může být příčinou toho, že se možnost usazení se ve Slovinsku stává pro výrobce méně přitažlivou, a tak představuje omezení svobody usazování ( 62 ). Pravidlo týkající se držitelů podílů představuje další omezení svobody usazování, neboť brání jiným podnikům v držení finančního podílu v kolektivních organizacích ( 63 ). Z uvedeného nevyplývá, že by bylo kterékoli z těchto dvou pravidel v rozporu s unijním právem. Jak jsem uvedl v bodech 46 a 47 tohoto stanoviska, uložení takových omezení svobody usazování může být opodstatněno naléhavými důvody obecného zájmu, mezi něž patří ochrana životního prostředí a veřejného zdraví, vždy ovšem s výhradou dodržení zásady proporcionality, což je skutečnost, kterou přísluší ověřit předkládajícímu soudu.

68.

Zatřetí účastníci řízení před Soudním dvorem nezmínili žádné ustanovení rámcové směrnice o odpadech, které by mohlo bránit uplatnění pravidla 51 %. Cílem tohoto pravidla i pravidla týkajícího se držitelů podílů je podle všeho zajistit, aby výrobci přijali finanční a organizační odpovědnost za nakládání s výrobkem i poté, co se stal odpadem, což je odůvodnění přípustné podle čl. 8 odst. 1 čtvrtého pododstavce rámcové směrnice o odpadech.

69.

Začtvrté lze patrně říci s ohledem na teze uvedené v bodě 48 tohoto stanoviska, že případné posouzení těchto pravidel z hlediska článku 16 Listiny podle všeho není nezbytně nutné a v každém případě by nevedlo za okolností daných v projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce k jinému výsledku.

70.

Navrhuji tedy, aby Soudní dvůr odpověděl na šestou předběžnou otázku v tom smyslu, že články 49 a 56 SFEU, článek 16 Listiny, směrnice o službách a rámcová směrnice o odpadech nebrání vnitrostátní právní úpravě, podle které výrobci, kteří uvádějí na trh alespoň 51 % určité kategorie výrobků, musí založit organizaci pověřenou zajištěním toho, aby byly plněny povinnosti vyplývající z ROV, přičemž pouze tito výrobci mohou být držiteli podílů v této organizaci.

E. K sedmé, osmé a deváté otázce

71.

Sedmou, osmou a devátou předběžnou otázkou, na které je možno odpovědět společně, se předkládající soud snaží zjistit, zda je vnitrostátní právní úprava, která držitelům podílů v kolektivních organizacích brání v provádění sběru a zpracování odpadů a v tom, aby drželi podíly v hospodářských subjektech, které tyto činnosti vykonávají, a která ukládá stejný zákaz i členům řídících a dozorčích orgánů těchto kolektivních organizací (dále jen „pravidla týkající se střetu zájmů“), v rozporu s články 49 a 56 SFEU, článkem 16 Listiny, směrnicí o službách a rámcovou směrnicí o odpadech.

72.

Interzero má za to, že kýženého cíle, tedy zamezení střetům zájmů, mohlo být dosaženo méně restriktivními prostředky, například tím, že by bylo kolektivním organizacím zakázáno uzavírat smlouvy se subjekty, ve kterých drží finanční podíl.

73.

Slovinská vláda tvrdí, že pravidla týkající se střetu zájmů jsou nezbytná k zamezení vzniku takových střetů mezi kolektivními organizacemi a subjekty zabývajícími se sběrem a zpracováním odpadů, které následně negativně ovlivňují plnění úkolů, jimiž byly tyto kolektivní organizace pověřeny. Česká vláda souhlasí a zdůrazňuje, že předcházení střetům zájmů mezi kolektivními organizacemi a subjekty, které provádějí sběr a zpracování odpadů, je jedním z cílů sledovaných rámcovou směrnicí o odpadech.

74.

Komise připouští, že zákaz uložený držitelům podílů v kolektivní organizaci, který jim odpírá možnost investovat do subjektů provádějících sběr a zpracování odpadů, je podle všeho vhodným omezením pro účely předcházení střetům zájmů.

75.

V rámci odpovědi na sedmou, osmou a devátou předběžnou otázku lze využít i zásady uvedené v bodech 41 až 49 a 64 až 69 tohoto stanoviska, s výhradou následujících úvah týkajících se uplatňování směrnice o službách ( 64 ).

76.

Pokud pravidla týkající se střetu zájmů představují požadavky související s držením podílu na kapitálu společnosti ve smyslu čl. 15 odst. 2 písm. c) směrnice o službách, nesmí být tato pravidla diskriminační a musí být nezbytná k dosažení naléhavého důvodu obecného zájmu a přiměřená ( 65 ). Pravidla týkající se střetu zájmů jsou podle všeho vhodná k dosažení cíle, kvůli kterému byla přijata. V konečném důsledku je jejich smyslem zajistit zejména ochranu životního prostředí, když předcházejí riziku toho, že budou na základě obchodních hledisek nebo vazeb vybráni uchazeči, kteří nejsou nejvýkonnější z hospodářského hlediska nebo z hlediska zajištění ochrany životního prostředí. Je na předkládajícím soudu, aby ve světle argumentů předložených účastníky řízení ověřil, zda jsou k dispozici méně restriktivní prostředky, jimiž by Slovinsko mohlo tohoto cíle dosáhnout.

77.

Navrhuji tedy, aby na sedmou, osmou a devátou předběžnou otázku odpověděl Soudní dvůr v tom smyslu, že články 49 a 56 SFEU, článek 16 Listiny, směrnice o službách a rámcová směrnice o odpadech nebrání vnitrostátní právní úpravě, která držitelům podílů v kolektivních organizacích brání v provádění sběru a zpracování odpadů a v držení podílů v jakýchkoli subjektech, jež tyto činnosti vykonávají, a která stejný zákaz ukládá i členům řídících a kontrolních orgánů těchto kolektivních organizací, a to za podmínky, že nejsou k dispozici méně restriktivní prostředky k předcházení střetům zájmů, jež by zaručovaly stejnou úroveň ochrany životního prostředí a veřejného zdraví.

F. K desáté otázce

78.

Desátou předběžnou otázkou se předkládající soud táže, zda je v rozporu s články 49 a 56 SFEU a s článkem 16 Listiny povinnost výrobců, kteří nejsou držiteli podílů v kolektivní organizaci, uzavřít s touto organizací smlouvy za účelem splnění povinností výrobců vyplývajících z ROV.

79.

Interzero tvrdí, že tato povinnost představuje omezení svobody podnikání zaručené článkem 16 Listiny, není opodstatněna naléhavým důvodem obecného zájmu a je v každém případě nepřiměřená, neboť výrobcům by mělo být umožněno splnit povinnosti vyplývající z ROV založením svých vlastních organizací nebo uzavřením odpovídajících smluv s organizacemi podle své volby.

80.

Nizozemská vláda se domnívá, že taková povinnost může zabránit parazitování na systému ze strany některých výrobců jako „černých pasažérů“, kteří se snaží vynakládat jen minimální úsilí na splnění svých povinností vyplývajících z ROV.

81.

Komise tvrdí, že tato povinnost představuje omezení volného pohybu služeb zaručeného článkem 56 SFEU a svobody podnikání podle článku 16 Listiny. Byť tato povinnost podle všeho sleduje zejména cíl ochrany životního prostředí, Komise předkládající soud vyzývá, aby ověřil, zda nejsou k dispozici méně restriktivní alternativní prostředky k dosažení tohoto cíle.

82.

Podle mého názoru je odpověď na desátou otázku úzce spjata s odpovědí, kterou by dle mého návrhu měl Soudní dvůr dát na druhou předběžnou otázku. Pokud unijní právo umožňuje členským státům, aby odpovědností za zajištění toho, že budou plněny povinnosti vyplývající z ROV, pověřily jedinou kolektivní organizaci, pak výrobci, kteří nejsou držiteli podílů v kolektivní organizaci, budou nuceni uzavřít s touto organizací smlouvy, neboť to bude jediný zákonný způsob, jak budou moci své povinnosti vyplývající z ROV splnit.

83.

Navrhuji tedy Soudnímu dvoru, aby na desátou předběžnou otázku odpověděl v tom smyslu, že pokud unijní právo umožňuje členským státům, aby odpovědností za zajištění toho, že budou plněny povinnosti vyplývající z ROV, pověřily jedinou kolektivní organizaci, pak výrobci, kteří nejsou držiteli podílů v této organizaci, mohou být nuceni uzavřít za účelem plnění svých povinností vyplývajících z ROV s touto organizací smlouvu.

V. Závěry

84.

Navrhuji tedy, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky, které položil Ustavno sodišče (Ústavní soud, Slovinsko), následovně: