Laikina versija
GENERALINĖS ADVOKATĖS
JULIANE KOKOTT IŠVADA,
pateikta 2026 m. liepos 2 d.(1)
Byla C‑383/25
Keritaly
(Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Lombardijos regiono administracinis teismas, Italija) prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„ Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Direktyva 2010/75/ES – Pramoniniai išmetami teršalai – Taršos integruota prevencija ir kontrolė – Įrenginio esminis pakeitimas – Leidimo reikalavimas – Pranešimas apie ketinimą atlikti įrenginio neesminį pakeitimą – Kompetentingos institucijos atsakymo nepateikimas per nustatytą terminą – Teisinės pasekmės – Numanomas leidimas – Neleistinumas “
I. Įvadas
1. Europos Sąjunga vis dažniau yra linkusi taikyti numanomą leidimą – laikomą išduotu, jei kompetentinga institucija per nustatytą terminą neatsako į prašymą – kaip priemonę, padedančią paspartinti procedūras, taip pat aplinkos apsaugos teisės srityje(2). Vis dėlto neaišku, ar valstybės narės gali taikyti numanomą leidimą priemonėms, kurioms pagal Sąjungos teisę, tiksliau, pagal Pramoninių išmetamų teršalų direktyvą(3), aiškiai reikalingas rašytinis leidimas. Šis klausimas keliamas nagrinėjamoje byloje ir tampa vis svarbesnis dėl minėtų Sąjungos teisės pokyčių.
II. Teisinis pagrindas
A. Sąjungos teisė
2. Pramoninių išmetamų teršalų direktyvos 3 straipsnio 7 ir 9 punktuose sąvokos „leidimas“ ir „esminis pakeitimas“ apibrėžtos taip:
„Šioje direktyvoje vartojamų terminų apibrėžtys:
<...>
7. leidimas – rašytinis dokumentas, kuriuo suteikiama teisė eksploatuoti visą įrenginį, kurą deginantį įrenginį, atliekų deginimo įrenginį, bendro atliekų deginimo įrenginį arba tokio dalį;
<...>
9. esminis pakeitimas – įrenginio, kurą deginančio įrenginio, atliekų deginimo įrenginio arba bendro atliekų deginimo įrenginio pobūdžio ar veikimo pakeitimas, arba išplėtimas, kuris gali turėti reikšmingą neigiamą poveikį žmonių sveikatai arba aplinkai.“
3. Pramoninių išmetamų teršalų direktyvos 4 straipsnio („Pareiga turėti leidimą“) 1 dalyje numatyta:
„Valstybės narės imasi priemonių, būtinų užtikrinti, kad nė vienas įrenginys, kurą deginantis įrenginys, atliekų deginimo įrenginys arba bendro atliekų deginimo įrenginys nebūtų eksploatuojamas be leidimo.
<...>“
4. Pramoninių išmetamų teršalų direktyvos 20 straipsnyje reglamentuojami įrenginio pakeitimai:
„1. Valstybės narės imasi priemonių, būtinų užtikrinti, kad ūkio subjektas praneštų kompetentingai institucijai apie bet kokius planuojamus įrenginio pobūdžio arba veikimo pakeitimus ar išplėtimą, kurie gali padaryti poveikį aplinkai. Prireikus, kompetentinga institucija atnaujina leidimą.
2. Valstybės narės imasi priemonių, būtinų užtikrinti, kad ūkio subjektas nepadarytų jokio esminio pakeitimo neturėdamas pagal šią direktyvą išduoto leidimo.
Prašyme išduoti leidimą ir kompetentingos institucijos sprendime nurodomos tos įrenginio dalys ir tie 12 straipsnyje išvardyti duomenys, kuriems gali daryti poveikį esminis pakeitimas.
3. Kiekvienas įrenginio pobūdžio arba veikimo pakeitimas ar išplėtimas laikomas esminiu, jei tas pakeitimas ar išplėtimas atitinka I priede nustatytus pajėgumo ribinius dydžius.“
B. Italijos teisė
5. Decreto legislativo n. 152/2006 (Įstatyminis dekretas Nr. 152/2006) dėl aplinkos apsaugos standartų 29-nonies straipsnyje reglamentuojamas pranešimas apie įrenginio pakeitimus:
„1. Ūkio subjektas informuoja kompetentingą instituciją apie numatomus įrenginio pakeitimus, kaip apibrėžta 5 straipsnio 1 dalies l punkte. Jei kompetentinga institucija mano, kad tai būtina, ji atnaujina integruotą aplinkosaugos leidimą ar jo sąlygas arba, jei nustato, kad numatyti pakeitimai yra esminiai, kaip apibrėžta 5 straipsnio 1 dalies l-bis punkte, per 60 dienų nuo pranešimo gavimo apie tai informuoja ūkio subjektą šio straipsnio 2 dalyje nurodytų įpareigojimų vykdymo tikslais. Pasibaigus šiam terminui, ūkio subjektas gali atlikti pakeitimus, apie kuriuos pranešė.
2. Jeigu, ūkio subjekto nuomone arba gavus 1 dalyje nurodytą pranešimą, numatomi pakeitimai yra esminiai, ūkio subjektas išsiunčia kompetentingai institucijai naują prašymą išduoti leidimą kartu su ataskaita, kurioje pateikiama atnaujinta 29-ter straipsnio 1 ir 2 dalyse nurodyta informacija. <...>“
III. Faktinės aplinkybės ir prašymas priimti prejudicinį sprendimą
6. Keritaly s.p.a. atnaujino keraminių plytelių gamybos gamyklos, esančios Goncagoje, Mantujos provincijoje, veiklą. Šiai veiklai taikomas Įstatyminio dekreto Nr. 152/2006, kuriuo Italijoje į nacionalinę teisę perkeliama Pramoninių išmetamų teršalų direktyva, VIII priedo 3.5 punktas.
7. 2018 m. Mantujos provincijos administracija, atsižvelgdama į galimą poveikį oro kokybei, taigi ir žmonių sveikatai, nurodė atlikti projekto poveikio aplinkai vertinimą. Tuomet Keritaly pasisiūlė sumažinti išmetamų teršalų ribines vertes ir pateikė prašymą persvarstyti šį reikalavimą.
8. 2019 m. vasario 6 d. provincijos administracija nutarė netaikyti reikalavimo atlikti projekto poveikio aplinkai vertinimą, jeigu bus laikomasi tam tikrų sąlygų, visų pirma išmetamų lakiųjų organinių junginių 20 mg/Nm³ ribinės vertės. Taigi 2019 m. birželio 12 d. aktu provincijos administracija išdavė integruotą aplinkosaugos leidimą vykdyti veiklą. Į šį leidimą buvo įtraukta 20 mg/Nm³ lakiųjų organinių junginių, kaip išmetamų teršalų, ribinė vertė.
9. 2023 m. vasario 27 d. Regioninė aplinkos apsaugos agentūra atliko patikrinimą, siekdama išsiaiškinti, ar laikomasi integruoto aplinkosaugos leidimo reikalavimų dėl aplinkos oro, ir 2023 m. birželio 12 d. nustatė, kad išmetamų lakiųjų organinių junginių kiekis yra 65,12 mg/Nm³, t. y. viršija nustatytą ribinę vertę.
10. 2023 m. rugpjūčio 1 d. oficialiu įspėjimu, įteiktu 2023 m. rugpjūčio 3 d., provincijos administracija informavo Keritaly apie šį pažeidimą. Ji įpareigojo Keritaly paaiškinti šio viršijimo priežastis ir nurodyti procedūras, kurių imtasi siekiant užtikrinti ribinės vertės laikymąsi. Tuo pačiu provincijos administracija priminė Keritaly apie tai, kad dėl išmetamų teršalų arba įrengtų išmetamų teršalų mažinimo sistemų charakteristikų galimų pakeitimų reikia pateikti pranešimą apie integruoto aplinkosaugos leidimo pakeitimą.
11. 2023 m. rugpjūčio 4 d. Keritaly, remdamasi Įstatyminio dekreto Nr. 152/2006 29-nonies straipsniu, pateikė pranešimą apie neesminį pakeitimą, susijusį su išmetamų lakiųjų organinių junginių ribinės vertės padidinimu nuo 20 mg/Nm³ iki 50 mg/Nm³. Pasibaigus 60 dienų terminui, per kurį pagal šį straipsnį provincijos administracija turėjo patikrinti, ar šis padidinimas yra esminis pakeitimas, Keritaly 2023 m. spalio 4 d. informavo mananti, jog, atsižvelgiant į tai, kad provincijos administracija nepateikė atsakymo, yra leidžiama atlikti pakeitimą, apie kurį pranešta.
12. Tik tuomet 2023 m. spalio 12 d. rašte provincijos administracija pranešė, kad išmetamų lakiųjų organinių junginių ribinės vertės padidinimas yra neįmanomas. Ji visų pirma pažymėjo, kad dėl ribinės vertės padidinimo išmetamų lakiųjų organinių junginių masės srautas gali padidėti 9 119 t per metus ir dėl šios priežasties gali turėti didelį neigiamą poveikį aplinkai. Todėl leidimas negali būti išduotas, jeigu prieš tai nebuvo patikrinta, ar įvykdytas reikalavimas patikrinti, ar reikia atlikti projekto poveikio aplinkai vertinimą.
13. 2023 m. lapkričio 2 d. Keritaly paprašė provincijos administracijos persvarstyti šį sprendimą, teigdama, kad praėjus 60 dienų nuo Keritaly išsiųsto pranešimo apie neesminį pakeitimą buvo išduotas numanomas leidimas. Provincijos administracija 2023 m. lapkričio 23 d. raštu paneigė, kad buvo išduotas numanomas leidimas.
14. Keritaly 2023 m. spalio 12 d. ir 2023 m. lapkričio 23 d. raštus apskundė Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Lombardijos regiono administracinis teismas, Italija), prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui.
15. Vėliau buvo tęsiama peržiūros procedūra ir Agenzia di Tutela della Salute Val Padana (Val Padana sveikatos apsaugos agentūra, Italija) 2023 m. gruodžio 12 d. rašte pažymėjo, pirma, kad Mantujos provincijoje buvo nustatytas perteklinis savaiminių abortų skaičius ir padidėjęs sergamumas leukemija, o tai galėjo sukelti aplinkos rizikos veiksniai; antra, kad Keritaly išmetamuose lakiuosiuose organiniuose junginiuose gali būti kancerogeninių medžiagų; trečia, kad 2018 m. Keritaly pateiktame kritulių modelyje nebuvo galima atlikti palyginimo su mokslinėje literatūroje nurodytomis referencinėmis vertėmis, taikomomis bendrai populiacijai. Taigi, Sveikatos apsaugos agentūros teigimu, būtina atlikti naują tyrimą.
16. Tą pačią dieną kompetentinga regioninė aplinkos apsaugos agentūra (Italija) nustatė, kad dėl padidėjusio išmetamų teršalų kiekio veikiausiai padidės kritulių, kad atitinkamoje zonoje yra bent du tos pačios rūšies įrenginiai, kuriems siekiama gauti leidimą padidinti išmetamų teršalų ribines vertes, ir kad nuo 2018 m. Keritaly įrenginiuose buvo įrengta naujų gamybos linijų. Be to, Keritaly savanoriškai sumažino išmetamų teršalų kiekį, siekdama, kad projekto poveikio aplinkai vertinimas nebūtų taikomas atitinkamoms integruoto aplinkosaugos leidimo keitimo procedūroms.
17. Atsižvelgdama į šias nuomones provincijos administracija 2024 m. vasario 14 d. patvirtino ankstesnį 2023 m. spalio 12 d. sprendimą. Keritaly atitinkamai papildė savo skundą.
18. Kaip matyti iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą, iki šiol Italijos administracinių teismų jurisprudencijoje, susijusioje su Įstatyminio dekreto Nr. 152/2006 29-nonies straipsnio 1 dalies paskutiniu sakiniu, buvo laikomasi nuomonės, kad kompetentingos institucijos neatsakymas per 60 dienų terminą neprilygsta leidimui dėl pakeitimo. Pagal 29-nonies straipsnį ūkio subjektas gali atlikti pakeitimus pasibaigus terminui. Vis dėlto tai galima daryti tik tol, kol nėra kitokio administravimo institucijos sprendimo. Administravimo institucija visų pirma gali nustatyti, kad būtina atlikti leidimo išdavimo procedūrą.
19. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, priešingai, laikosi nuomonės, jog šis sakinys turi būti suprantamas taip, kad ūkio subjektui „leidžiama“ atlikti pakeitimus. Jeigu veiklai taikomas leidimo reikalavimas, tuomet leidimas arba yra, arba jo nėra. Trečios galimybės nėra, visų pirma nėra situacijos, kuriai esant veikla galėtų būti vykdoma laikinai, bet vėliau galėtų būti uždrausta.
20. Be to, pagal minėtoje Italijos teismų jurisprudencijoje pateiktą aiškinimą ūkio subjektui, kuris, praėjus 60 dienų nuo pranešimo, negavęs atsakymo atlieka siūlomus pakeitimus ir patiria atitinkamų išlaidų, kyla didelė rizika. O administravimo institucija, net ir praėjus ilgam, praktiškai neribotam laikotarpiui, šiuos pakeitimus gali kvalifikuoti kaip esminius.
21. Kita vertus, aiškinant 29-nonies straipsnio 1 dalį kaip numanomo leidimo formą, ūkio subjektui automatiškai leidžiama atlikti pakeitimus po 60 dienų, jeigu administravimo institucija neatsako. Jeigu ši institucija pavėluotai nusprendžia, kad tai yra esminiai pakeitimai, ji vis tiek gali juos uždrausti, po peržiūros panaikindama numanomą leidimą. Vis dėlto tai leidžiama padaryti tik per pagrįstą terminą ir bet kuriuo atveju ne vėliau kaip per vienus metus pagal Legge n. 241/1990 (Įstatymas Nr. 241/1990) 21-nonies straipsnį. Be to, norėdama panaikinti sprendimą, administravimo institucija turi įvertinti konkretų esamą viešąjį interesą, ūkio subjekto teisėtus lūkesčius ir galimų kitų suinteresuotųjų subjektų interesus. Visgi tuo atveju, kai ūkio subjekto pranešime yra melagingų duomenų, susijusių su faktinėmis aplinkybėmis, kompetentinga institucija gali panaikinti sprendimą net ir pasibaigus vienų metų terminui (Įstatymo Nr. 241/1990 21-nonies straipsnio 2-bis dalis).
22. Atsižvelgdamas į tai, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas uždavė Teisingumo Teismui šį klausimą:
Ar Pramoninių išmetamų teršalų direktyvos 20 straipsnio 2 dalis turi būti aiškinama taip, kad jai prieštarauja nacionalinės teisės nuostatos (kaip antai galiojančios Italijoje pagal Įstatyminio dekreto Nr. 152/2006 29-nonies straipsnio 1 dalį), kuriose numatyta, kad po to, kai ūkio subjektas praneša kompetentingai institucijai apie ketinimą atlikti savo įrenginio pakeitimą, kurį laiko neesminiu, kompetentingai institucijai nepateikus atsakymo per 60 dienų terminą, tokiam pakeitimui bet kuriuo atveju yra išduodamas numanomas leidimas, net jeigu vėliau paaiškėja, kad tai yra esminis pakeitimas?
23. Aplinkos apsaugos organizacija Legambiente Lombardia Onlus, Provincia di Mantova (Mantujos provincijos administracija), Italijos Respublika ir Europos Komisija pateikė rašytines pastabas. 2026 m. balandžio 24 d. vykusiame teismo posėdyje, be minėtų šalių, taip pat dalyvavo Keritaly SpA.
IV. Teisinis vertinimas
24. Pagrindinėje byloje Keritaly pateikė Mantujos provincijos administracijai pranešimą apie išmetamų lakiųjų organinių junginių ribinės vertės padidinimą nuo 20 mg/Nm³ iki 50 mg/Nm³ kaip apie savo keraminių plytelių gamybos įrenginio neesminį pakeitimą. Provincijos administracija šį prašymą atmetė tik pasibaigus Italijos teisės aktuose nustatytam 60 dienų terminui. Pastarosios teigimu, tai yra esminis pakeitimas, kurio negalima patvirtinti be papildomų procedūrų. Keritaly nesutiko su tokiu sprendimu ir nurodė, kad, nesilaikydama termino, provincijos administracija pakeitimui iš esmės davė numanomą leidimą.
25. Taigi šiuo prašymu priimti prejudicinį sprendimą siekiama išsiaiškinti, ar Pramoninių išmetamų teršalų direktyvos 20 straipsnio 2 daliai prieštarauja nacionalinės teisės nuostata, kurioje numatytas numanomas leidimas atlikti įrenginio pakeitimą, kurį ūkio subjektas laiko neesminiu, jeigu vėliau paaiškėja, kad tai yra esminis pakeitimas.
26. Pirmiausia, remdamasi atitinkamų Pramoninių išmetamų teršalų direktyvos nuostatų tekstu, jų sisteminiu ryšiu ir reglamentavimo tikslais, paaiškinsiu, kad numanomas leidimas atlikti esminį pakeitimą yra neįmanomas. Vėliau aptarsiu platesnį šio klausimo kontekstą, palygindama jį su Sąjungos teisėje reglamentuojamais numanomais sprendimais, ir galiausiai aptarsiu ūkio subjektų, visų pirma Keritaly, interesus.
A. Tekstas
27. Pagal Pramoninių išmetamų teršalų direktyvos 4 straipsnio 1 dalies pirmą pastraipą valstybės narės imasi priemonių, būtinų užtikrinti, kad nė vienas įrenginys, kaip jis suprantamas pagal šios direktyvos 3 straipsnio 3 punktą ir I priedą, nebūtų eksploatuojamas be leidimo. Atitinkamai 2019 m. provincijos administracija išdavė leidimą aptariamai gamyklai kaip keraminių gaminių gamybos degimo būdu įrenginiui, kaip tai suprantama I priedo 3.5 punkte.
28. Pagal Pramoninių išmetamų teršalų direktyvos 20 straipsnio 2 dalies pirmą pastraipą valstybės narės imasi priemonių, būtinų užtikrinti, kad ūkio subjektas nepadarytų jokio esminio (tokių įrenginių) pakeitimo neturėdamas pagal šią direktyvą išduoto leidimo. Kita vertus, pagal šios direktyvos 20 straipsnį ūkio subjektas privalo pranešti apie kitus pakeitimus tik kompetentingai institucijai(4).
29. Pagal Pramoninių išmetamų teršalų direktyvos 3 straipsnio 7 punkte pateiktą apibrėžtį leidimas yra rašytinis dokumentas. Kadangi numanomas leidimas, savaime suprantama, nėra išduodamas raštu, esminio pakeitimo atveju jis jau prieštarauja Pramoninių išmetamų teršalų direktyvos 20 straipsnio 2 dalies pirmos pastraipos ir 3 straipsnio 7 punkto tekstui.
30. Pramoninių išmetamų teršalų direktyvos 4 straipsnio 1 dalies antroje ir trečioje pastraipose yra numatyta leidimo reikalavimo išimtis. Vis dėlto šiuo atveju, kaip nurodo Komisija, ji netaikytina.
31. Ši išimtis galioja įrenginiams, kuriems taikomas tik Pramoninių išmetamų teršalų direktyvos V skyrius. Tai yra tam tikri įrenginiai ir veikla, kuriuose naudojami organiniai tirpikliai. Jie išvardyti VII priedo 1 dalyje. Šiems įrenginiams valstybės narės gali nustatyti registracijos tvarką. Šiuo atveju pakanka, kad ūkio subjektas praneštų kompetentingai institucijai apie savo ketinimą eksploatuoti įrenginį. Pagal 63 straipsnį esminiai tokių įrenginių pakeitimai yra reglamentuojami specialiosiomis taisyklėmis ir jiems nebūtinai reikalingas leidimas.
32. Ribinė vertė, dėl kurios kilo ginčas, susijusi su lakiaisiais organiniais junginiais, įskaitant ir tirpiklius. Vis dėlto įrenginys, kuris yra ginčo objektas, t. y. keraminių plytelių gamybos gamykla, nepatenka išimtinai į Pramoninių išmetamų teršalų direktyvos V skyrių, todėl taip pat nėra įtrauktas į VII priedo 1 dalį.
B. Sisteminis ryšys su visuomenės dalyvavimu ir suinteresuotos visuomenės narių veiksminga teisine apsauga
33. Rašytinio leidimo reikalavimas taip pat yra glaudžiai susijęs su visuomenės dalyvavimu ir trečiųjų šalių veiksminga teisine apsauga, numatyta Pramoninių išmetamų teršalų direktyvoje.
34. Pramoninių išmetamų teršalų direktyvos 24 straipsnio 1 dalies b punkte nurodyta, kad išduodant leidimą atlikti esminius pakeitimus turi būti laikomasi IV priede numatytos visuomenės dalyvavimo tvarkos. Pagal ją visuomenei suteikiama tam tikra informacija ir teisė pareikšti nuomonę prieš priimant sprendimą.
35. Be to, suinteresuotos visuomenės nariai turi teisę kreiptis į teismą ir ginčyti sprendimus, veikimą arba neveikimą pagal Pramoninių išmetamų teršalų direktyvos 24 straipsnį, kaip numatyta 25 straipsnyje. Pagal šią nuostatą skundus gali teikti visų pirma aplinkos apsaugos organizacijos(5).
36. Jei būtų daroma prielaida, kad išduotas numanomas leidimas, tai užkirstų kelią bet kokiam visuomenės dalyvavimui ir bent jau labai apsunkintų teisminės kontrolės galimybę. Taip yra todėl, kad tokiu atveju informacijos pateikimas visuomenei, savaime suprantama, būtų abejotinas.
37. Be to, būtent visuomenės narių veiksminga teisinė apsauga galėtų kelti rimtą riziką įrenginį eksploatuojančiam ūkio subjektui. Jei nepateikiamas pranešimas, dėl numanomo leidimo praktiškai negali būti pradėti skaičiuoti skundo pateikimo terminai(6), todėl skundai galėtų būti pateikti net ir praėjus ilgesniam laikui. Be to, numanomas leidimas nėra pagrįstas. Vien dėl šios priežasties galimas skundas turėtų daug šansų būti patenkintas.
38. Atsižvelgiant į tai, prielaida, kad esminiai pakeitimai buvo patvirtinti numanomu leidimu, nebūtų suderinama su visuomenės dalyvavimu ir suinteresuotos visuomenės narių veiksminga teisine apsauga, numatytais Pramoninių išmetamų teršalų direktyvoje.
C. Reglamentavimo tikslai
39. Numanomo leidimo atlikti esminius pakeitimus nebuvimas taip pat atitinka Pramoninių išmetamų teršalų direktyvos tikslus ir Sąjungos aplinkos apsaugos politiką.
40. Kaip matyti iš Pramoninių išmetamų teršalų direktyvos 1 straipsnio pirmos pastraipos, jos tikslai yra integruota taršos, kurią sukelia pramoninė veikla, prevencija ir kontrolė. Pagal šios direktyvos 1 straipsnio antrą pastraipą, siejamą su jos 12 konstatuojamąja dalimi, šia direktyva taip pat siekiama užkirsti kelią į orą, vandenį ir žemę išmetamiems teršalams arba, jei tai yra neįmanoma, mažinti jų kiekį ir užkirsti kelią atliekų susidarymui, „bendrai“ siekiant aukšto aplinkos apsaugos lygio(7). 18 konstatuojamojoje dalyje nurodyta, kad įrenginiuose atliekami esminiai pakeitimai, galintys daryti reikšmingą neigiamą poveikį žmonių sveikatai arba aplinkai, neturėtų būti daromi be pagal šią direktyvą išduoto leidimo.
41. Šiais tikslais sukonkretinami bendrieji Europos Sąjungos tikslai.
42. Pramoninių išmetamų teršalų direktyva buvo priimta remiantis SESV 192 straipsnio 1 dalimi, susijusia su veiksmais, kurių Sąjunga turi imtis aplinkos srityje, kad pasiektų SESV 191 straipsnyje nurodytus tikslus. SESV 191 straipsnio 1 dalies pirmoje ir antroje įtraukose nustatyta, kad Sąjungos aplinkos politika padeda siekti aplinkos kokybės išlaikymo, apsaugos ir gerinimo, taip pat žmonių sveikatos apsaugos tikslų. Pagal SESV 191 straipsnio 2 dalį Sąjungos aplinkos politika siekiama aukšto apsaugos lygio(8).
43. Be to, Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 35 straipsnyje ir SESV 9 straipsnyje numatyta, jog aukštas žmonių sveikatos apsaugos lygis užtikrinamas apibrėžiant ir vykdant visą Sąjungos politiką ir veiklą. Pagal Chartijos 37 straipsnį aukštas aplinkosaugos lygis ir aplinkos kokybės gerinimas turi būti integruoti į Sąjungos politiką ir užtikrinti pagal tvaraus vystymosi principus(9).
44. Reikalavimas gauti rašytinį leidimą eksploatuoti įrenginį ir atlikti jo esminius pakeitimus labai padeda siekti šių tikslų. Jis įpareigoja įrenginį eksploatuojantį ūkio subjektą ir leidimus išduodančią instituciją patikrinti, ar yra įvykdyti Pramoninių išmetamų teršalų direktyvoje nustatyti įrenginio eksploatavimo reikalavimai, ir tai atitinkamai patvirtinti.
45. Tikslingas patikrinimas, ar laikomasi taikytinų Pramoninių išmetamų teršalų direktyvos nuostatų, yra labai svarbus tuo atveju, kai atliekamas įrenginio esminis pakeitimas. Pagal šios direktyvos 3 straipsnio 9 punktą esminis pakeitimas yra įrenginio pobūdžio ar veikimo pakeitimas arba išplėtimas, kuris gali turėti reikšmingą neigiamą poveikį žmonių sveikatai arba aplinkai. Šios direktyvos taikymo tikslas būtent ir yra išvengti tokio poveikio arba bent jau jį sumažinti.
46. Akivaizdu, kad nagrinėjamas pakeitimas – lakiųjų organinių junginių ribinės vertės padidinimas 150 % – gali turėti didelį neigiamą poveikį žmonių sveikatai arba aplinkai. Šie junginiai yra apibrėžti Pramoninių išmetamų teršalų direktyvos 3 straipsnio 45 punkte, jiems taikomos V skyriaus specialiosios nuostatos ir pagal II priedą jie priskiriami oro teršalams, kuriems pagal 14 straipsnio 1 dalies a punktą turi būti nustatytos ribinės vertės.
47. Jeigu Keritaly įrenginys būtų įrenginys, kuriam taikomas Pramoninių išmetamų teršalų direktyvos V skyrius, net ir išmetamų lakiųjų organinių junginių kiekio padidėjimas vos 10 % pagal šios direktyvos 63 straipsnio 1 dalies b punktą būtų laikomas esminiu pakeitimu.
48. Kadangi Pramoninių išmetamų teršalų direktyvos 14 straipsnio 1 dalies a punkte reikalaujama, kad būtų nustatytos išmetamų teršalų ribinės vertės lakiesiems organiniams junginiams, atitinkamos ribinės vertės pakeitimas taip pat turi būti laikomas įrenginio veikimo pakeitimu(10).
49. Tai reiškia, kad šioje byloje aptariamas Keritaly pranešimas yra iš esmės susijęs su jos eksploatuojamo įrenginio esminiu pakeitimu, kuriam, atsižvelgiant į Pramoninių išmetamų teršalų direktyvos prasmę ir tikslą, taip pat yra reikalingas rašytinis leidimas.
D. Platesnis kontekstas: numanomi sprendimai kituose Sąjungos teisės aktuose
50. Numanomo sprendimo pasibaigus terminui sąvoka Sąjungos teisėje tikrai nėra nežinoma. Vis dėlto Sąjungos reglamentavimo praktika patvirtina, kad numanomo leidimo atlikti esminius pakeitimus netaikymas aiškinant Pramoninių išmetamų teršalų direktyvos 20 straipsnio 2 dalį atitinka teisinio saugumo reikalavimą. Tačiau tais atvejais, kai numanomi sprendimai yra numatyti, jie ir atitinkamos teisinės pasekmės yra tiksliai reglamentuojami.
51. Valstybės pagalbos teisės srityje Teisingumo Teismas, atsižvelgdamas į valstybių narių teisėtus interesus, pagal analogiją su ieškinių pareiškimo Sąjungos teismuose terminais Komisijai nustatė dviejų mėnesių terminą nuo pranešimo apie valstybės pagalbą pateikimo dienos, per kurį ji turi pareikšti savo nuomonę dėl tos pagalbos suderinamumo su Sąjungos teise. Komisijai praleidus šį nerašytinį terminą, buvo panaikintas draudimas įgyvendinti pagalbą, šiuo metu įtvirtintas SESV 108 straipsnio 3 dalies trečiame sakinyje. Vis dėlto ši teisinė pasekmė nebuvo galutinė, nes teisę reikšti galimus prieštaravimus dėl priemonės Komisija vis dar turėjo esamos pagalbos patikrinimo procedūros metu(11).
52. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo siūlomas Pramoninių išmetamų teršalų direktyvos aiškinimas tam tikra prasme yra labai panašus, nes numanomas leidimas atlikti esminius pakeitimus direktyvoje iš tiesų nėra numatytas. Vis dėlto, kadangi toks aiškinimas reikštų leidimo išdavimą, jo poveikis būtų platesnis nei minėtame Teisingumo Teismo sprendime, kuriuo buvo tik panaikintas draudimas įgyvendinti pagalbą.
53. Terminas, kurį Teisingumo Teismas pagal analogiją nustatė valstybės pagalbos teisės srityje, dabar yra aiškiai įtvirtintas Valstybės pagalbos reglamento(12) 4 straipsnio 6 dalyje. Šia nuostata teisės aktų leidėjas žengė tolesnį žingsnį ir numatė numanomą valstybės pagalbos leidimą. Panašiai yra numatyta ir Susijungimų reglamento(13) 10 straipsnio 6 dalyje, pagal kurią, Komisijai nepriėmus sprendimo per santykinai trumpą terminą, laikoma, kad leidimas vykdyti koncentraciją, apie kurią pranešta, yra patvirtintas. Abu numanomi leidimai grindžiami atitinkamų ūkio subjektų interesais.
54. Komisijos nurodytoje Paslaugų direktyvos(14) 13 straipsnio 4 dalyje numatytas numanomas leidimas pradėti ir vykdyti paslaugų veiklą. Ši nuostata skirta teisiniams statusams, jau numatytiems nuostatose dėl pagrindinių laisvių, įgyvendinti ir tik patikslina ribas, kurias valstybės narės gali nustatyti šioms laisvėms.
55. Kita vertus, Sąjungos viešosios tarnybos teisės aktuose(15) ir teisės aktuose dėl galimybės susipažinti su Sąjungos dokumentais(16) aiškiai numatyta, kad jeigu kompetentinga institucija per nustatytus terminus nepriima sprendimo, laikoma, jog prašymas atmestas. Numanomas atsisakymas nesuteikia teisinio statuso, tačiau suteikia pareiškėjui galimybę kreiptis į teismą dėl teisinės gynybos(17).
56. Aplinkos apsaugos teisėje atsiranda dar vienas aspektas: iš esmės siekiama apsaugoti aplinką ir (arba) sveikatą nuo tam tikros veiklos neigiamo poveikio. Kadangi Sąjungos aplinkos apsaugos teisėje numatyti numanomi sprendimai, dažniausiai yra apsaugos priemonės, skirtos užtikrinti, kad būtų laikomasi atitinkamų reikalavimų.
57. Atliekų vežimo reglamento(18) 9 straipsnio 1 dalies antroje pastraipoje šiuo klausimu numatyta, kad tranzito kompetentinga institucija duoda tylų sutikimą, o kitos nuostatos leidžia daryti prielaidą, kad trečiųjų šalių tranzito kompetentingos institucijos taip pat išduoda tylųjį leidimą. O paskirties vietos ir išsiuntimo vietos kompetentingos institucijos, išnagrinėjusios atitinkamas nuostatas, privalo priimti rašytinį motyvuotą sprendimą.
58. Visai neseniai Sąjunga, siekdama skatinti naudoti atsinaujinančiųjų išteklių energiją, Direktyvos 2018/2001(19) 16a straipsnio 6 dalyje numatė tylaus pritarimo principą tarpiniams administraciniams veiksmams leidimų išdavimo procedūrose. Pateikdama pasiūlymą dėl reglamento, skirto poveikio aplinkai vertinimams paspartinti, Komisija siekia išplėsti šio reglamentavimo modelio taikymą ir kitiems strateginiams projektams(20). Vis dėlto pagal šį reglamentavimo modelį galutiniai sprendimai dėl leidimo išdavimo procedūros baigties ir toliau turi būti priimami aiškiai. Taip, be kita ko, siekiama užtikrinti, kad būtų laikomasi atitinkamų apsaugos nuostatų.
59. Pagal Italijos teisės aktų aiškinimą, kurį pateikė prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, tokių apsaugos priemonių nebūtų. Taigi ir dėl šios priežasties Pramoninių išmetamų teršalų direktyva neturėtų būti aiškinama taip, kad ji leidžia numanomai patvirtinti įrenginių esminius pakeitimus.
60. Pažymėtina, kad Teisingumo Teismas kitoje šiuo metu nagrinėjamoje byloje taip pat sprendžia klausimą, ar pagal atitinkamas Sąjungos teisės nuostatas leidžiama taikyti numanomą leidimą, nors jose toks leidimas aiškiai nenumatytas. Toje byloje nagrinėjamas prekių iš trečiųjų šalių kontrolės klausimas sveikatos apsaugos tikslais(21).
61. Apibendrinant galima teigti, kad terminas, per kurį turi būti priimtas sprendimas dėl esminio pakeitimo ir kurio nesilaikymas lemia numanomą leidimą, turi būti aiškiai numatytas Pramoninių išmetamų teršalų direktyvoje; šioje direktyvoje, jeigu įmanoma, taip pat turėtų būti numatyta priemonė, užtikrinanti direktyvos apsaugos nuostatų laikymąsi, ir visų pirma tinkamai reglamentuojamas veiksmingas visuomenės dalyvavimas ir veiksminga teisinė apsauga.
E. Ūkio subjekto teisėti interesai
62. Taigi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nurodytas įrenginį eksploatuojančio ūkio subjekto interesas per nustatytus terminus gauti sprendimą dėl savo prašymo nepateisina to teismo siūlomo Pramoninių išmetamų teršalų direktyvos aiškinimo. Įvertinus minėtą skundo pateikimo riziką(22), netgi būtų galima reikšti nuogąstavimus, kad toks aiškinimas pažeistų būtent šį interesą. Jeigu nacionalinėje teisėje numatytos atitinkamos teisinės gynybos priemonės, pavyzdžiui, ieškinys dėl neveikimo arba žalos atlyginimo reikalavimai, ūkio subjektas privalo jomis pasinaudoti.
63. Vis dėlto šiuo atveju atrodo abejotina, ar tokios teisinės gynybos priemonės būtų veiksmingos, nes – atsižvelgiant į tai, kad šį klausimą turės išsamiau išnagrinėti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas – byloje nagrinėjamas Keritaly pranešimas atrodo kaip piktnaudžiavimas teisėmis.
64. Prašyme priimti prejudicinį sprendimą Keritaly elgesys nėra aiškiai įvardytas kaip piktnaudžiavimas teisėmis, tačiau nurodoma, kad, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nuomone, net ir nesąžiningas pranešimas apie esminį pakeitimą, pateikiant jį kaip neesminį, galėtų lemti numanomo leidimo išdavimą.
65. Iš tiesų Keritaly turėjo žinoti, kad aptariamos ribinės vertės padidinimas buvo neįmanomas be papildomų procedūrų ir negalėjo būti laikomas neesminiu pakeitimu. Remiantis prašymu priimti prejudicinį sprendimą, įmonė per pirminę leidimo išdavimo procedūrą pati pasiūlė sumažinti ribinę vertę iki nustatytos vertės, siekdama išvengti poveikio aplinkai vertinimo. Taigi ji žinojo, kad provincijos administracija laikosi pozicijos, jog didesnė ribinė vertė kelia reikšmingą neigiamą poveikį aplinkai.
66. Esant tokiai situacijai, prašymas padidinti ribinę vertę, pranešant apie neesminį pakeitimą, jau savaime laikytinas piktnaudžiavimu (venire contra factum proprium).
67. Tai juo labiau pasakytina todėl, kad, remiantis 2023 m. vasario 27 d. matavimų rezultatais ir prašymu padidinti ribinę vertę, įrenginys, tikėtina, nėra suprojektuotas taip, kad jį būtų galima eksploatuoti laikantis nustatytos ribinės vertės. Esant tokiai situacijai, pagal Pramoninių išmetamų teršalų direktyvos 8 straipsnio 2 dalies b punktą ir Įstatyminio dekreto Nr. 152/2006 29-decies straipsnį, kuriuo minėtas punktas perkeltas į nacionalinę teisę, Keritaly turėjo būti įpareigota nedelsiant užtikrinti ribinės vertės laikymąsi(23). Jei ribinės vertės viršijimas būtų kėlęs tiesioginį pavojų žmonių sveikatai arba tiesioginį reikšmingą neigiamą poveikį aplinkai, netgi būtų reikėję sustabdyti įrenginio eksploatavimą(24).
V. Išvada
68. Taigi siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į prašymą priimti prejudicinį sprendimą:
Direktyvos 2010/75/ES dėl pramoninių išmetamų teršalų (taršos integruotos prevencijos ir kontrolės) 20 straipsnio 2 dalis turi būti aiškinama taip, kad jai prieštarauja numanomas leidimas atlikti įrenginio esminį pakeitimą, kuriam pagal šią direktyvą reikalingas leidimas.
1 Originalo kalba: vokiečių.
2 2018 m. gruodžio 11 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos (ES) 2018/2001 dėl skatinimo naudoti atsinaujinančiųjų išteklių energiją (OL L 328, 2018, p. 82) su pakeitimais, padarytais 2023 m. spalio 18 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva (ES) 2023/2413 (OL L, 2023/2413), 16a straipsnio 6 dalis ir Pasiūlymo dėl Europos Parlamento ir Tarybos reglamento dėl poveikio aplinkai vertinimų paspartinimo (COM (2025) 984 final) priedo II skirsnis.
3 2010 m. lapkričio 24 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2010/75/ES dėl pramoninių išmetamų teršalų (taršos integruotos prevencijos ir kontrolės) (OL L 334, 2010, p. 17).
4 Žr. 2022 m. birželio 2 d. Sprendimą FCC Česká republika (C‑43/21, EU:C:2022:425, 44 punktas).
5 Dėl panašiai suformuluoto 1985 m. birželio 27 d. Tarybos direktyvos 85/337/EEB dėl tam tikrų valstybės ir privačių projektų poveikio aplinkai vertinimo (OL L 175, 1985, p. 40; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 15 sk., 1 t., p. 248) su pakeitimais, padarytais 2003 m. gegužės 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2003/35/EB (OL L 156, 2003, p. 17; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 15 sk., 7 t., p. 466), 10a straipsnio žr. 2011 m. gegužės 12 d. Sprendimą Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (C‑115/09, EU:C:2011:289, 42 punktas).
6 Žr. 2019 m. lapkričio 7 d. Sprendimą Flausch ir kt. (C‑280/18, EU:C:2019:928, 54–59 punktai) ir 2026 m. balandžio 16 d. Sprendimą Drumakilla (C‑58/24, EU:C:2026:300, 45 ir 46 punktai), taip pat 2021 m. rugsėjo 22 d. Atitikties Orhuso konvencijai komiteto išvadas ir rekomendacijas Breakell / Jungtinė Karalystė (Nelson Hospital site) (ACCC/C/2015/131 (Nr. 129).
7 2024 m. birželio 25 d. Sprendimas Ilva ir kt. (C‑626/22, EU:C:2024:542, 69 punktas).
8 2024 m. birželio 25 d. Sprendimas Ilva ir kt. (C‑626/22, EU:C:2024:542, 67 punktas).
9 2024 m. birželio 25 d. Sprendimas Ilva ir kt. (C‑626/22, EU:C:2024:542, 71 punktas).
10 Šiuo klausimu žr. 2022 m. birželio 2 d. Sprendimą FCC Česká republika (C‑43/21, EU:C:2022:425, 40 ir 41 punktai).
11 1973 m. gruodžio 11 d. Sprendimas Lorenz (120/73, EU:C:1973:152, 4 ir 5 punktai).
12 2015 m. liepos 13 d. Tarybos reglamentas (ES) 2015/1589, nustatantis išsamias Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 108 straipsnio taikymo taisykles (OL L 248, 2015, p. 9).
13 2004 m. sausio 20 d. Tarybos reglamentas (EB) Nr. 139/2004 dėl koncentracijų tarp įmonių kontrolės (OL L 24, 2004, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 8 sk., 3 t., p. 40).
14 2006 m. gruodžio 12 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2006/123/EB dėl paslaugų vidaus rinkoje (OL L 376, 2006, p. 36).
15 Reglamento Nr. 31 (EEB), 11 (EAEB), nustatančio Europos ekonominės bendrijos ir Europos atominės energijos bendrijos pareigūnų tarnybos nuostatus ir kitų tarnautojų įdarbinimo sąlygas (OL 045, 1962, p. 1385), su pakeitimais, padarytais Atnaujinimu, kuriuo nuo 2025 m. liepos 1 d. keičiamas Europos Sąjungos pareigūnų ir kitų tarnautojų įmokų į pensijų sistemą tarifas (OL 2025, C/2025/6569), 90 straipsnis.
16 2001 m. gegužės 30 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais (OL L 145, 2001, p. 43; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 1 sk., 3 t., p. 331) 7 straipsnio 4 dalis ir 8 straipsnio 3 dalis.
17 Žr. mano išvadą byloje Housieaux (C‑186/04, EU:C:2005:70, 31–37 punktai).
18 2006 m. birželio 14 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1013/2006 dėl atliekų vežimo (OL L 190, 2006, p. 1).
19 Minėta 2 išnašoje.
20 Minėta 2 išnašoje.
21 Byla Sonifer, C‑596/25.
22 Žr. šios išvados 37 punktą.
23 2024 m. birželio 25 d. Sprendimas Ilva ir kt. (C‑626/22, EU:C:2024:542, 127 punktas).
24 2024 m. birželio 25 d. Sprendimas Ilva ir kt. (C‑626/22, EU:C:2024:542, 128 punktas).