I.

Ievads

1.

Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu attiecas uz Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīva 2008/115/EK (2008. gada 16. decembris) par kopīgiem standartiem un procedūrām dalībvalstīs attiecībā uz to trešo valstu valstspiederīgo atgriešanu, kas dalībvalstī uzturas nelikumīgi  ( 2 ), 3. panta 6. punktu un 11. panta 2. punktu.

2.

Tā sniedz Tiesai iespēju precizēt, vai šīs tiesību normas nepieļauj, ka valsts tiesiskajā regulējumā ir paredzēts, ka trešās valsts valstspiederīgajam var tikt noteikts ieceļošanas aizliegums uz neierobežotu laiku, pamatojoties uz to, ka viņš rada draudus valsts drošībai, proti, konkrēti terorisma draudus.

3.

Šis jautājums pašlaik skar tikai nelielu daļu dalībvalstu  ( 3 ). Tā nozīme nākotnē ir atkarīga no tā, kāds iznākums būs šobrīd notiekošajam leģislatīvajam darbam, ar ko groza Savienības tiesību aktus šajā jomā un kas atspoguļo praksi vairumā dalībvalstu  ( 4 ).

4.

Izklāstīšu iemeslus, kuru dēļ ierosinu Tiesai minētās tiesību normas interpretēt tādējādi, ka, lai gan tās uzliek pienākumu noteikt ilgumu, tomēr, kad ir izpildīti izņēmuma nosacījumi principiālā piecu gadu termiņa pārsniegšanai, neparedz nekādus ierobežojumus. Tomēr tās neatbrīvo dalībvalstis no pienākuma ievērot Direktīvā 2008/115 paredzētās materiālās un procesuālās garantijas.

II.

Atbilstošās tiesību normas

A.

Savienības tiesības

5.

Direktīvas 2008/115 14. apsvērumā teikts:

6.

Šīs direktīvas 1. pantā “Priekšmets” paredzēts:

7.

Saskaņā ar minētās direktīvas 3. panta 6. punktu:

8.

Direktīvas 2008/115 11. panta “Ieceļošanas aizliegums” 1.–3. punktā noteikts:

B.

Vācijas tiesības

9.

2004. gada 30. jūlija Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Likums par ārvalstnieku uzturēšanos, nodarbinātību un integrāciju Vācijas Federatīvās Republikas teritorijā; turpmāk tekstā – “AufenthG”)  ( 5 )  ( 6 ) 11. panta “Ieceļošanas un uzturēšanās aizliegums” 4. punktā, 5.a punkta trešajā un ceturtajā teikumā un 5.b punktā noteikts:

10.

AufenthG 58.a panta “Piespiedu izraidīšanas rīkojums” 1. punktā paredzēts:

III.

Pamatlietas fakti un prejudiciālais jautājums

11.

Prasītājs pamatlietā DT ir Krievijas valstspiederīgais, kas Brēmenē (Vācija) dzīvoja kā uzturēšanās atļaujas turētājs. 2017. gada 13. martā Senator für Inneres de la Freie Hansestadt Bremen (Brēmenes federālās zemes iekšlietu ministrs), balstoties uz AufenthG 58.a pantu, attiecībā uz DT izdeva rīkojumu par piespiedu izraidīšanu uz Krieviju, pamatojoties uz to, ka saskaņā ar drošības iestāžu secinājumiem pastāvēja risks, ka viņš Vācijā varētu izdarīt teroristu uzbrukumu. Pēc nesekmīgas vēršanās Bundesverwaltungsgericht (Federālā administratīvā tiesa), Bundesverfassungsgericht (Federālā konstitucionālā tiesa, Vācija) un Eiropas Cilvēktiesību tiesā  ( 8 ) DT 2017. gada 4. septembrī tika piespiedu kārtā izraidīts uz Krieviju.

12.

Ar 2017. gada 1. decembra lēmumu kommunale Ausländerbehörde der Stadtgemeinde Bremen (Brēmenes pilsētas pašvaldības komunālais ārvalstnieku dienests, Vācija) paziņoja, ka, balstoties uz AufenthG 58.a pantu uzdotas piespiedu izraidīšanas iedarbība nav ierobežota uz noteiktu laiku. Ar 2021. gada 3. decembra spriedumu, kas ieguvis likumīgu spēku, Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Hanzas brīvpilsētas Brēmenes Administratīvā tiesa, Vācija) šo lēmumu atcēla, pamatojoties uz to, ka attiecībā uz DT vēl nebija noteikts ieceļošanas un uzturēšanās aizliegums.

13.

Ar 2022. gada 1. februāra lēmumu  ( 9 ) Brēmenes federālās zemes iekšlietu ministrs noteica DT aizliegumu ieceļot un uzturēties Vācijā uz neierobežotu laiku. Lēmuma pamatojumam viņš būtībā norādīja, ka šāds aizliegums uz neierobežotu laiku saskaņā ar AufenthG 11. panta 5.b punkta pirmo teikumu principā ir jānosaka attiecībā uz personām, kuras tiek izraidītas, piemērojot piespiedu izraidīšanas rīkojumu, kas izdots atbilstoši šī likuma 58.a pantam. Brēmenes federālās zemes iekšlietu ministrs, pirmkārt, uzskata, ka nav iemeslu DT gadījumā izņēmuma kārtā atkāpties no šī principa, ņemot vērā izlūkdienestu secinājumus par viņa uzvedību pēc izraidīšanas, kā arī viņa sociālās un ģimenes saites ar Vācijas Federatīvo Republiku. Otrkārt, ir arī pamats bažām, ka DT varētu Vācijā veikt teroristu uzbrukumu, ja viņš ieceļotu šīs dalībvalsts teritorijā.

14.

Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Hanzas brīvpilsētas Brēmenes Administratīvā tiesa), kurā DT iesniedza pārsūdzību, šo lēmumu atcēla. Tā uzskata, ka AufenthG 11. panta 5.b punkta pirmo teikumu nedrīkst piemērot, jo ieceļošanas un uzturēšanās aizlieguma noteikšana uz neierobežotu laiku nav saderīga ar Direktīvas 2008/115 3. panta 6. punktu un 11. panta 2. punktu.

15.

Tā kā tai jālemj par Brēmenes federālās zemes iesniegto apelācijas sūdzību par šo lēmumu, iesniedzējtiesai nav skaidrības par Vācijas tiesiskā regulējuma atbilstību šīm Savienības tiesību normām. Tā pauž šaubas tāpēc, ka nav attiecīga Tiesas nolēmuma un ka valstu tiesu, doktrīnas pārstāvju  ( 10 ), kā arī Vācijas valdības juridiskā analīze atšķiras.

16.

Šādos apstākļos Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Hanzas brīvpilsētas Brēmenes federālās zemes Augstākā administratīvā tiesa) nolēma apturēt tiesvedību un uzdot Tiesai šādu prejudiciālu jautājumu:

17.

Rakstveida apsvērumus iesniedza DT, Brēmenes federālā zeme, Vācijas un Dānijas valdības, kā arī Eiropas Komisija. Tiesas sēdē, kas notika 2025. gada 19. jūnijā, tika uzklausīti un uz Tiesas uzdotajiem jautājumiem mutvārdu atbildes sniegšanai atbildēja DT, Brēmenes federālā zeme, Vācijas un Zviedrijas valdības, kā arī Komisija.

IV.

Juridiskā analīze

18.

Šajā – otrajā – lietā, kura attiecas uz Vācijas tiesisko regulējumu par tāda ieceļošanas aizlieguma ilguma, kas noteikts trešās valsts valstspiederīgajam, atbilstību Direktīvas 2008/115 11. panta 2. punktam, Tiesai jālemj par šādu jaunu jautājumu: vai šajā tiesību normā paredzētā ieceļošanas aizlieguma ilgums jāizsaka kā gadu skaits, ja nopietnu draudu sabiedriskajai kārtībai, sabiedrības drošībai vai valsts drošībai gadījumā tas var pārsniegt piecus gadus?

19.

Iepriekšējā lieta, kura ir pamatā 2013. gada 19. septembra spriedumam Filev un Osmani  ( 11 ), attiecās uz AufenthG 11. panta punkta, kas atšķiras no šajā lietā aplūkotā, atbilstību Savienības tiesībām. Tiesa atzina, ka “Direktīvas 2008/115 11. panta 2. punkts ir jāinterpretē tādējādi, ka ar to netiek pieļauta tāda valsts norma kā Aufenth[G] 11. panta 1. punkts, ar kuru ieceļošanas aizlieguma ilguma ierobežojums ir pakārtots pieteikuma, kurā attiecīgais trešās valsts valstspiederīgais lūdz noteikt šādu ierobežojumu, iesniegšanai”  ( 12 ).

20.

Tiesa attiecīgi konstatēja, “ka no vārdiem “ieceļošanas aizlieguma ilgumu nosaka” skaidri izriet, ka dalībvalstīm ir pienākums noteikt jebkura ieceļošanas aizlieguma spēkā esamības ierobežojumus laikā, principā maksimāli uz pieciem gadiem, un neatkarīgi no attiecīgā trešās valsts valstspiederīgā šajā nolūkā iesniegtā pieteikuma”  ( 13 ). Tiesa arī atsaucās uz “jēdzien[u] “ieceļošanas aizliegums”, kurš “Direktīvas [2008/115] 3. panta 6. punktā [definēts] kā lēmums, kas “uz noteiktu laika posmu” aizliedz ieceļot un uzturēties dalībvalsts teritorijā”  ( 14 ).

21.

Sprieduma Filev un Osmani piemērojamība jādefinē no aplūkotā valsts tiesiskā regulējuma un interpretētās Savienības tiesību normas skatpunkta. Tiesa atzina, ka ieceļošanas aizliegumu nevar noteikt, neparedzot ilgumu, ko nosaka, pienācīgi ņemot vērā katra konkrēta gadījuma visus attiecīgos apstākļus, un kas principā nepārsniedz piecus gadus atbilstoši Direktīvas 2008/115 11. panta 2. punkta pirmajam teikumam  ( 15 ).

22.

Tādējādi Tiesa nav lēmusi par to, kā interpretēt šīs direktīvas 11. panta 2. punkta otro teikumu, saskaņā ar kuru “[ieceļošanas aizlieguma ilgums] tomēr [..] var pārsniegt piecus gadus, ja trešās valsts valstspiederīgais rada nopietnus draudus sabiedriskajai kārtībai, sabiedrības drošībai vai valsts drošībai”.

23.

Tātad no sprieduma Filev un Osmani, kurā interpretēts Direktīvas 2008/115 3. panta 6. punkts un 11. panta 2. punkta pirmais teikums, var secināt tikai, ka ieceļošanas aizlieguma ilgums ir jānosaka un ka tas nedrīkst pārsniegt piecus gadus, ja vien šis aizliegums nav noteikts trešo valstu valstspiederīgajiem, kuri rada nopietnus draudus sabiedriskajai kārtībai, sabiedrības drošībai vai valsts drošībai. Bez tam man nešķiet, ka jebkādas atziņas varētu gūt no šī sprieduma 44. punkta  ( 16 ), jo tas attiecas uz ieceļošanas aizliegumiem, kas noteikti bez ierobežojumiem un attiecas uz situācijām, kuras nav tās, kas minētas šīs direktīvas 11. panta 2. punkta otrajā teikumā, kura saturu Tiesa ir vienīgi atgādinājusi.

24.

Tātad paliek neatbildēts jautājums, vai ieceļošanas aizlieguma ilgums ir jāierobežo, kad tas pārsniedz piecus gadus, vai arī tas var būt neierobežots (vai nu uz mūžu vai pastāvīgs  ( 17 )), ja šis aizliegums attiecas uz personu, kura rada nopietnus draudus sabiedriskajai kārtībai, sabiedrības drošībai vai valsts drošībai.

25.

Pirmām kārtām, norādīšu, ka no terminoloģijas viedokļa jēdziens “noteikts” var tikt izprasts “definēšanas, sastādīšanas, fiksēšanas, konkretizēšanas” nozīmē. Tātad, tā kā ierobežojums attiecas uz personu, tas atbilst tās dzīves ilgumam. Tāpēc es, tāpat kā Vācijas, Dānijas un Zviedrijas valdības, uzskatu, ka neierobežots laikposms ir noteikts laikposms Direktīvas 2008/115 3. panta 6. punkta izpratnē  ( 18 ).

26.

Otrām kārtām, jākonstatē, ka Savienības likumdevējs ieceļošanas aizliegumu nopietnu draudu sabiedriskajai kārtībai, sabiedrības drošībai vai valsts drošībai gadījumā ir definējis vienīgi tādējādi, kas tas var pārsniegt piecus gadus. Tas nav izvēlējies paredzēt ieceļošanas aizlieguma maksimālo ilgumu. Turklāt nav izdotas tādas tiesību normas par izbraukšanas rīkojuma darbības termiņu, kas būtu līdzīgas Direktīvas 2004/38/EK  ( 19 ) 32. panta normām.

27.

Pamatā šai izvēlei nenoteikt ieceļošanas aizlieguma maksimālo laikposmu īpaši nopietnos apstākļos ir Komisijas priekšlikums, kas ir palicis nemainīgs  ( 20 ). Tikai maksimālais principiālais ilgums – pieci gadi – lika dažām dalībvalstīm paust atšķirīgas pieejas. Konkrēti Vācijas Federatīvā Republika pastāvīgi ir atbalstījusi savu nostāju par labu ierobežojuma nepastāvēšanai  ( 21 ).

28.

Savukārt Priekšlikuma Eiropas Parlamenta un Padomes regulai, ar ko izveido kopīgu sistēmu to trešo valstu valstspiederīgo atgriešanai, kuri Savienībā uzturas nelikumīgi, un atceļ Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvu 2008/115/EK, Padomes Direktīvu 2001/40/EK un Padomes Lēmumu 2004/191/EK  ( 22 ), 16. pantā ir skaidri paredzēts ieceļošanas aizlieguma ilguma ierobežojums drošības riska gadījumā, ņemot vērā sabiedriskās kārtības, sabiedriskās drošības vai valsts drošības apdraudējumu.

29.

Šī priekšlikuma 16. panta “To trešo valstu valstspiederīgo atgriešana, kuri rada drošības risku” 3. punkta a) apakšpunktā noteikts, ka, “atkāpjoties no attiecīgajiem šīs regulas noteikumiem, trešo valstu valstspiederīgajiem, uz kuriem attiecas šis pants, var [..] saskaņā ar 10. pantu noteikt ieceļošanas aizliegumu, kurš ir līdz 10 gadiem ilgāks nekā 10. panta 6. punktā minētais maksimālais ilgums”  ( 23 ).

30.

Saskaņā ar šī priekšlikuma 10. pantu “Ieceļošanas aizlieguma izdošana”:

31.

Manā uztverē minētais priekšlikums apstiprina, ka, ņemot vērā pašreiz spēkā esošās pozitīvās tiesības, Komisija nevar apgalvot, ka “dalībvalstīm ir iespēja pagarināt atbilstošo saskaņā ar Direktīvu [2008/115] noteikto ieceļošanas aizliegumu pirms tā termiņa beigām, ja nopietnie draudi turpina pastāvēt, ar nosacījumu, ka tiek ievērotas [šajā] direktīvā paredzētās garantijas”. Šajā ziņā arī jānorāda, ka pretēji tam, kas paredzēts Regulā (ES) 2018/1861  ( 25 ), nevienā minētās direktīvas normā dalībvalstīm nav noteikts pienākums veikt pārskatīšanu pēc savas ierosmes.

32.

Tāpēc ierosinu Tiesai atzīt, ka Direktīvas 2008/115 3. panta 6. punkts un 11. panta 2. punkta otrais teikums jāinterpretē tādējādi, ka tie pieļauj, ka trešās valsts valstspiederīgajam, kura uzturēšanās tiesības ir izbeigtas un attiecībā uz kuru ir pieņemts atgriešanas lēmums, pamatojoties uz to, ka viņš rada terorisma draudus, tiek noteikts ieceļošanas aizliegums uz neierobežotu laiku.

33.

Tomēr tāda vispārēja principa formulēšana, kā tas, kas ietverts AufenthG 11. panta 5.b punkta pirmajā teikumā  ( 26 ), balstoties vismaz uz vienu no Direktīvas 2008/115 11. panta 2. punkta otrajā teikumā minētajiem iemesliem, pamato padziļinātu izvērtējumu no šīs direktīvas 11. panta 2. punkta pirmā teikuma skatpunkta. Proti, tajā noteikts, ka: “ieceļošanas aizlieguma ilgumu nosaka, pienācīgi ņemot vērā katra konkrēta gadījuma visus attiecīgos apstākļus”. Šis samērīguma princips atgādināts arī minētās direktīvas 14. apsvērumā. Turklāt Tiesa atzinusi, ka Direktīvas 2008/115 5. pantā paredzētais pienākums ņemt vērā bērna labākās intereses, ģimenes dzīvi un attiecīgā trešās valsts valstspiederīgā veselības stāvokli ir saistošs dalībvalstīm, kad tās plāno pieņemt lēmumu par ieceļošanas aizliegumu šīs direktīvas 11. panta izpratnē  ( 27 ).

34.

Tāpēc es piekrītu Komisijas viedoklim, ka attiecīgās personas situācijas visaptverošs izvērtējums, citiem vārdiem sakot – individuāls izvērtējums, nevar būt izņēmums  ( 28 ). Šī Savienības tiesībās paredzētā kompetento iestāžu novērtējuma brīvība ir jāsaglabā, pat ja atbilstoši valsts tiesībām tā – saskaņā ar formulējumu, ko tiesas sēdē lietoja Vācijas valdība, – ir “ierobežota” gadījumā, kad tiek konstatēta uzvedība, kas rada nopietnus draudus valsts drošībai. Šajā ziņā tam, ka dalībvalstīm ir jādefinē savas būtiskās drošības intereses un jānosaka atbilstoši pasākumi, lai nodrošinātu savu iekšējo un ārējo drošību, nav nozīmes  ( 29 ).

35.

Tāpēc ierosinu Tiesai interpretāciju, kas būtu jāpapildina ar atgādinājumu par būtiskajām garantijām, kuras jāparedz valsts tiesiskajā regulējumā, jo uz aplūkoto situāciju attiecas Direktīva 2008/115  ( 30 ).

36.

Pirmkārt, ar Direktīvas 2008/115 11. panta 2. punkta pirmo teikumu paredzētajam pienākumam veikt attiecīgās personas situācijas un uzvedības visaptverošu individuālu novērtējumu jāizpaužas kā pienākumam kompetentajai iestādei pieņemt motivētu lēmumu  ( 31 ), kas pakļauts pārbaudei tiesā  ( 32 ).

37.

Otrkārt, ir jābūt iespējai ieceļošanas aizliegumu atsaukt vai pārtraukt, kā paredzēts Direktīvas 2008/115 11. panta 3. punkta trešajā un ceturtajā daļā, a fortiori, ja tā ilgums ir neierobežots. Manā uztverē, balstoties uz minēto, varētu tikt lemts arī par aizlieguma ilguma saīsināšanu.

38.

Šī iespēja vēlāk pieņemt šādus lēmumus var tikt pielīdzināta vai nu Direktīvā 2004/38  ( 33 ) vai Regulā 2018/1861  ( 34 ) formulētajiem pienākumiem.

39.

Vispārīgās prasības, kuras tikko atgādināju, izriet arī no ECT judikatūras, saskaņā ar kuru pasākumiem, kas paredzēti, lai kontrolētu ārvalstnieku ieceļošanu līgumslēdzēju valstu teritorijā, un kas aizskar ar Eiropas Cilvēktiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencijas  ( 35 ) 8. panta 1. punktu aizsargātās tiesības, jāatbilst likumam un jābūt nepieciešamiem demokrātiskā sabiedrībā, proti, tiem jābūt pamatotiem ar neatliekamu sociālu vajadzību un it īpaši samērīgiem ar izvirzīto leģitīmo mērķi  ( 36 ).

40.

ECT ir uzskaitījusi kritērijus, pēc kuriem novērtē tāda izraidīšanas vai izbraukšanas rīkojuma nepieciešamību un samērīgumu  ( 37 ), kas vairumā gadījumu tiek noteikts pēc notiesājošiem spriedumiem krimināllietās par nodarījumiem, no kuriem daži bijuši tādi, kas varētu radīt nopietnus draudus sabiedriskajai kārtībai  ( 38 ).

41.

ECT arī uzsver, ka atbilstoši subsidiaritātes principam, lai gan viedokļi attiecībā uz sprieduma iznākumu var atšķirties, ja valsts iestādes ir veikušas izsvēršanu atbilstoši ECT judikatūrā noteiktajiem kritērijiem, tikai nopietni apsvērumi tai liktu aizstāt valsts tiesu nostāju ar savu nostāju  ( 39 ). Tāpēc tā pārliecinās, ka no valsts lēmumiem visos kompetences līmeņos izriet skaidrs un padziļināts šo dažādo kritēriju novērtējums  ( 40 ). Konkrēti ECT atgādina savu judikatūru par neierobežota ieceļošanas aizlieguma samērīguma novērtējumu atkarībā no tā, cik nopietni ir attiecīgās personas radītie draudi sabiedriskajai kārtībai  ( 41 ). Ar šo aspektu vien dažkārt var pietikt, lai pamatotu šādu lēmumu par aizliegumu, neatkarīgi no tā, vai šī aizlieguma ilgums ir ierobežots vai arī tas ir pastāvīgs  ( 42 ). Tā tas nepārprotami ir gadījumā, kad aizlieguma pastāvīgums ir balstīts uz terorisma draudiem; ECT ir atzinusi par acīmredzami nepamatotiem prasību pieteikumus, kuros persona atsaukusies uz Eiropas Cilvēktiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencijas 8. panta neievērošanu  ( 43 ).

42.

Turklāt ECT īpašu nozīmi piešķir attiecīgajām personām sniegtajai iespējai a posteriori lūgt, lai aizlieguma ilgums tiktu ierobežots, vienlaikus konkrēti pārbaudot, vai attiecīgā persona var saņemt apmierinoši atbildi uz tās pieteikumu par ieceļošanas aizlieguma ilguma saīsināšanu  ( 44 ).

43.

Runājot par visām šīm prasībām, šajā gadījumā vispirms konstatēju, kā norāda iesniedzējtiesa, ka kompetentā iestāde ir ņēmusi vērā izlūkdienestu secinājumus par DT uzvedību pēc viņa izraidīšanas un viņa sociālās un ģimenes saites ar Vācijas Federatīvo Republiku  ( 45 ). Turpinot – saskaņā ar Vācijas valdības rakstveida apsvērumiem, kas tika detalizēti izklāstīti tiesas sēdē, aplūkotajā Vācijas tiesiskajā regulējumā paredzēta ieceļošanas aizlieguma ilgumu gradācija atkarībā no tā, cik nopietna ir situācija  ( 46 ). Visbeidzot – šo ilgumu saīsināšanu vai aizlieguma atcelšanu kompetentā iestāde var atļaut individuālā gadījumā izņēmuma kārtā  ( 47 ). Attiecīgi, tā kā rakstveida apsvērumos vai tiesas sēdē netika sniegti precizējumi par piemērojamo tiesisko regulējumu, šķiet, ka šāda pieteikuma iesniegšanai par aizlieguma saīsināšanu vai atcelšanu nav noteikts nekāds saprātīgs termiņš  ( 48 ). Bez tam norādīšu, ka pamatlietā nav minēts, ka DT būtu iesniedzis jebkādu pakārtotu pieteikumu ar šādu mērķi.

44.

Šie konstatējumi apstiprina manu viedokli, ka ieceļošanas aizliegumu uz neierobežotu laiku var noteikt citastarp nopietnu draudu valsts drošības gadījumā, ar nosacījumu, ka tiek ievērotas Direktīvā 2008/115 paredzētās materiālās un procesuālās garantijas.

V.

Secinājumi

45.

Ņemot vērā visus iepriekš minētos apsvērumus, ierosinu Tiesai uz Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Hanzas brīvpilsētas Brēmenes federālās zemes Augstākā administratīvā tiesa, Vācija) uzdoto prejudiciālo jautājumu atbildēt šādi: