Det første præjudicielle spørgsmål går i det væsentlige ud på, om et forbud mod forhandling af æbler med oprindelse i en anden medlemsstat, som begrundes med, at der på disse æbler findes rester af et pesticid, der ikke er nævnt i fællesskabsbestemmelserne, er i strid med EØF-traktatens artikel 30.

Kommissionen har foreslået, at spørgsmålet besvares bekræftende, da forbudet gælder for samhandelen med andre medlemsstater og således udgør en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indførselsrestriktion i den i traktatens artikel 30 forudsatte betydning.

A. Heijn BV, Forbundsrepublikken Tysklands regering og den nederlandske regering har udtalt sig i samme retning, selv om sidstnævnte generelt synes at antage, at dens bestemmelser er forenelige med traktatens artikler 30-36, fordi de er nødvendige for at beskytte den offentlige sundhed. Der vil blive redegjort for disse argumenter under gennemgangen af svaret på det tredje spørgsmål.

Dette spørgsmål går ud på, hvilken indflydelse det kan have på besvarelsen af det første spørgsmål, at den pågældende vare er produceret og forhandles lovligt i oprindelsesmedlemsstaten.

Herom har den italienske regering anført, at anvendelse af vinchlozolin som pesticid for æbler ikke er tilladt i Italien. Følgelig mener denne regering, at de af den nederlandske ret forelagte spørgsmål viser sig at være uden genstand, fordi de kun har rent teoretisk betydning. I øvrigt har den italienske regering ikke fremsat yderligere bemærkninger.

Kommissionen har bemærket, at dette spørgsmål klart er inspireret af Cassis de Dijon-dommen (dom af 20. 2. 1979 i sag 120/78, Rewe, Sml. s. 649), hvor Domstolen kendte for ret, at visse bestemmelser i en medlemsstat skulle anses for en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative indførsels-restriktioner, når det drejer sig om indførsel af en vare, der er lovligt fremstillet og bragt i omsætning i en anden medlemsstat.

Ifølge Kommissionen går spørgsmålet følgelig tilsyneladende ud på, om forbudet i artikel 30 også gælder, når varerne ikke er lovligt fremstillet og bragt i omsætning i en anden medlemsstat. Selv om Kommissionen generelt hælder til den antagelse, at en medlemsstat har ret til at forbyde, hindre eller hæmme forhandling af en vare, som ikke lovligt er fremstillet og bragt i omsætning i den medlemsstat, den hidrører fra, og som heller ikke opfylder de på dens eget område gældende bestemmelser, foretrækker Kommissionen eventuelt at undersøge dette problem i forbindelse med det tredje spørgsmål.

Under henvisning til samme retspraksis, nemlig Cassis de Dijon-dommen (ovennævnte sag) og til de principper, som Kommissionen har formuleret efter denne dom (EFT C 256 af 30. 10. 1980, s. 2) har A. Heijn BV foreslået, at det andet spørgsmål besvares således, at varer, der er produceret i overensstemmelse med udførselslandets bestemmelser eller ifølge de i dette land traditionelle fremgangsmåder, i princippet skal have adgang til enhver anden medlemsstats område.

Selskabet har dog tilføjet, at det ikke modsætningsvis kan antages, at en medlemsstat a priori ved sin grænse kan standse en vare, som ikke er fremstillet i overensstemmelse med bestemmelserne i den stat, varen hidrører fra. I dette tilfælde må der ligeledes tages hensyn til interessen i frie varebevægelser, og det må vurderes, om det hensyn, som bestemmelsesstaten påberåber sig som berettigelse for handelshindringen, skal have forrang for hensynet til frie varebevægelser.

Forbundsrepublikken Tysklands regering har derimod gjort gældende, at den omstændighed, at de indførte varer er i overensstemmelse med bestemmelserne i den medlemsstat, de hidrører fra, ikke kan have nogen indflydelse på bedømmelsen af indførselsmedlemsstatens bestemmelser i forhold til traktatens artikel 30. Den mener dog, at dette aspekt kan have betydning ved vurderingen af indførselsmedlemsstatens nationale bestemmelser i forhold til traktatens artikel 36.

Den nederlandske regerings indlæg vedrører ikke specielt dette spørgsmål. Den bemærker dog, at Domstolen i sin dom i sagen Biologische Producten (dom af 17. 12. 1981, sag 272/80, Sml. s. 3277) ved fortolkningen af traktatens artikler 30 og 36 har erkendt, at det ikke er forbudt en medlemsstat at kræve forudgående godkendelse af beskyttelsesmidler, selv om disse i forvejen er godkendt i en anden medlemsstat. Den nederlandske regering foreslår åbenbart, at denne praksis må gælde i det foreliggende tilfælde.

Det tredje spørgsmål, der er stillet som to underspørgsmål, går i spørgsmål 3a. ud på, om de pågældende nationale bestemmelser kan være berettigede i henhold til traktatens artikel 36, og i spørgsmål 3b om fastsættelsen af det tilladte indhold af pesticidrester i det konkrete tilfælde skal være begrundet i de i traktatens artikel 36 nævnte hensyn, eller om den også kan være begrundet i, at denne fastsættelse indgår i en generel politik, der har til formål i videst muligt omfang at hindre forekomst af pesticidrester i levnedsmidler og drikkevarer, og der ikke består afgørende indvendinger af hensyn til den offentlige sundhed.

Kommissionen har indledningsvis fremsat to bemærkninger:

Endvidere og for at give en konkret besvarelse af spørgsmålet, om de omtvistede foranstaltninger virkelig er berettigede, har Kommissionen anført, at det dels må afklares, om vinchlozolin i sig selv skal anses for et stof, der kan have skadelige virkninger for den offentlige sundhed, og dels om det er berettiget, at Nederlandene har fastsat maksimalgrænseværdien for vinchlozolin på eller i æbler til nul, når henses til, at der er tilladt større indhold af rester af samme stof for forskellige andre frugter og grøntsager.

Dette sidste aspekt af undersøgelsen henhører under det fjerde spørgsmål fra den forelæggende ret, men Kommissionen behandler det tredje og det fjerde spørgsmål samlet.

Kommissionen mener, at ønsket om at beskytte den offentlige sundhed berettiger til at udvise stor forsigtighed med hensyn til tilladelse til anvendelse af pesticider, blandt andet vinchlozolin, og med hensyn til forekomst af rester af disse pesticider på frugter og grøntsager.

Med hensyn til det niveau, på hvilket det størst tilladte indhold af pesticidrester skal fastsættes, har Kommissionen henvist til, at Rådet allerede i den tiende betragtning til direktiv 76/895/EØF har anført, at det er nødvendigt på dette område, at det vegetabilske produktionsbehov og nødvendigheden af at beskytte menneskers og dyrs sundhed bringes i samklang.

I dette direktiv, der er udstedt den 23. november 1976, har dette ønske om ligevægt generelt ført til, at der er fastsat samlede grænser gældende for alle sorter frugter og grøntsager, der er omfattet af direktivet, selv om der blev fastsat visse undtagelser. De senere ændringer i direktivet afspejler således de videnskabelige fremskridt i kendskabet til pesticider, idet det desuden tilstræbes, at der for fremtiden faktisk fastsættes forskellige maksimalgrænser for forskellige produkter ud fra holdbare grunde.

Disse grunde er ifølge Kommissionen de farer, som et pesticid udgør for den offentlige sundhed, og nødvendigheden af at bekæmpe parasitter og plantesygdomme. Grænseværdien for pesticidrester afhænger ligeledes af befolkningens ernæringsvaner. Kommissionen har i øvrigt gjort gældende, at der ikke er grund til at fastsætte et indhold, der overskrider den nedre mærkbarheds-grænse og således acceptere en vis risiko for den offentlige sundhed, når beskyttelsen af planterne ikke kræver det, f.eks. fordi et bestemt pesticid ikke er beregnet til at anvendes på en bestemt art frugt eller grøntsag.

Kommissionen har derfor konkluderet, at der kan være gode grunde til at fastsætte forskellige maksimalgrænseværdier for forskellige arter frugt og grøntsager, som Nederlandene har gjort for vinchlozolin. Der kan endog være gode grunde til at fastsætte værdigrænsen til nul, hvis man f.eks. ikke ved, om vinchlozolin er egnet til bestemte arter.

Dette indebærer imidlertid, at hvis det alligevel senere viser sig, at det pågældende pesticid anvendes eller kan anvendes på arter af frugt og grøntsager, for hvilke maksimalgrænseværdien hidtil har været fastsat til nul (eller til den laveste mærkbarhedsgrænse), har de kompetente myndigheder pligt til på ny at undersøge spørgsmålet og efterprøve, om balancen mellem de to ovennævnte interesser er blevet ændret, og om der derfor bør ske en tilpasning af maksimalgrænseværdien i overensstemmelse hermed.

I denne forbindelse har Kommissionen fremhævet, at de nationale myndigheder skal tage initiativ til at skaffe de nødvendige oplysninger om udviklingen i videnskabens kendskab til og anvendelsen af pesticider og ikke overlade dette arbejde til de pågældende privatpersoner. Med andre ord, hvis A. Heijn BV indgav en ansøgning til de nederlandske myndigheder, kunne disse ikke nægte hverken at tage sagen under overvejelse eller på ny at undersøge forholdene, og de kunne heller ikke kræve, at selskabet skulle fremskaffe de nødvendige oplysninger. De nederlandske myndigheder skulle i så fald optræde aktivt, f.eks. ved at tage kontakt med de italienske tilsvarende myndigheder.

En sådan ansøgning synes imidlertid ikke at være indgivet i dette tilfælde, således at det ifølge Kommissionen ikke kunne forventes af de nederlandske myndigheder, at de tilpassede maksimalgrænseværdien for vinchlozolin på eller i æbler.

Som konklusion har Kommissionen foreslået, at de forelagte spørgsmål besvares således:

A. Heijn BV har for det første gjort gældende, at giftigheden af vinchlozolinrester på æbler ikke kan være en begrundelse for at hindre, at de importeres.

Vinchlozolin er mindre giftigt end f.eks. captan, et pesticid, der ligeledes bruges til æbler. Ifølge direktiv 76/895 er tolerancen for captan 15 ppm for æbler, en tolerance, der også findes i Residubeschikking.

Pesticidresterne på de æbler, der importeres af A. Heijn BV, er højest 1,0 ppm, hvilket i øvrigt er betydeligt lavere end den tilladte mængde for captan.

For det andet har a. Heijn BV anført, at det forventede forbrug, som i Nederlandene er et andet kriterium for bedømmelsen af tolerancen for et pesticid på sædvanligt konsumerede levnedsmidler, heller ikke for de pågældende æblers vedkommende kan være en fare for den offentlige sundhed og følgelig ikke kan være en begrundelse for et importforbud.

Kriteriet for bedømmelsen af den fare, som et pesticid kan udgøre for den offentlige sundhed, er Acceptable Daily Intake (A.D.I), dvs. den mængde af en vare, som en forbruger dagligt kan indtage uden fare for sin sundhed. Denne mængde skal udelukkende hidrøre fra indtagne frugter og grøntsager, da vinchlozolin anvendes på frugt og grøntsager.

A. Heijn BV har gjort gældende, at når det reelle forbrug af frugt og grøntsager i alt udgør cirka 400 g pr. dag i Nederlandene, er det klart, når henses til tolerancen for andre frugter og grøntsager, at forbruget af italienske æbler, som indeholder 1,0 ppm vinchlozolin, aldrig kan udgøre en fare for sundheden. Hvis man f.eks. betragter tolerancen for jordbær, som er på 10 ppm vinchlozolin, følger det, at selv 400 gram jordbær pr. dag, som indeholder en sådan rest vinchlozolin, ikke kan skade sundheden. I øvrigt må det ikke glemmes, at forbrugeren i de fleste tilfælde skræller de æbler, der spises.

I betragtning af det foregående er nationale bestemmelser, hvorefter en importør under visse omstændigheder skal henvende sig til de nationale myndigheder for at opnå en tilpasning af disse nationale bestemmelser (i dette tilfælde Residubeschikking), ifølge Heijn uberettigede, urimelige og medfører uforholdsmæssige byrder.

Med hensyn til anvendelsen af traktatens artikel 36 har Heijn anført, at denne bestemmelse ikke a priori berettiger bestemmelser udstedt af medlemsstaterne, som hindrer samhandelen, under henvisning til en af de i artikel 36, 1. pkt. nævnte grunde. I Domstolens praksis er der defineret andre kriterier, som skal være opfyldt, for at artikel 36 kan påberåbes.

Ifølge denne praksis (dom af 20. 5. 1976, sag 104/75, De Peijper, Sml. s. 613, præmis 16; dom af 8. 11. 1979, sag 215/78, Denkavit, Sml. 1979, s. 3391, præmis 21) skal den nationale bestemmelse være nødvendig for at beskytte den påberåbte interesse. De nationale bestemmelsers begrænsende virkning på samhandelen med varer inden for Fællesskabet skal således være rimelig i forhold til det forfulgte formål (proportionalitetsprincippet), og den er ikke berettiget, hvis samme formål kunne være nået ved hjælp af foranstaltninger, der i mindre grad hindrer de frie varebevægelser.

Heijn BV har i øvrigt henvist til præmisserne 18 og 22 i dommen af 14. juli 1983 (sag 174/82, Sandoz, Sml. 1979, s. 2445), hvoraf svaret på det tredje spørgsmål kan udledes således:

Spørgsmålet, om de nationale lovbestemmelser er berettigede i henhold til EØF-traktatens artikel 36, skal bedømmes konkret i hver enkelt tilfælde. I det foreliggende tilfælde skal det konkret bevises, at det forbud, der gælder for æbler, er nødvendigt af hensyn til beskyttelse af menneskers sundhed.

De nederlandske bestemmelser, der kræver forudgående godkendelse, skønt det er godtgjort, at vinchlozolin allerede er de nationale myndigheder bekendt, og at de rester deraf, der fandtes på de pågældende æbler, var meget ringe, er urimeligt strenge og udgør derfor en foranstaltning, der står i misforhold til det forfulgte formål, og en skjult begrænsning mellem medlemsstaterne. Dette resultat er fastslået i Domstolens dom af 17. december 1981 (ovennævnte sag 272/80, Biologische Producten).

Den nederlandske regering har anført, at de pågældende nationale foranstaltninger er berettigede enten i henhold til traktatens artikel 36 eller i henhold til de i Domstolens praksis angivne kriterier for deres berettigelse (sag 120/78, Rewe, Sml. 1979, s. 649; sag 113/80, Kommissionen mod Irland, Sml. 1981, s. 1625; sag 6/81, Industrie Diensten Groep, Sml. 1982, s. 707), eftersom disse bestemmelser gælder uden forskel for indenlandske og indførte varer. Begge grupper begrundelser omfatter beskyttelse af den offentlige sundhed, og det har ingen retlig betydning, hvilken af disse grupper, der finder anvendelse i dette tilfælde.

Det af den nederlandske regering anførte bekræftes yderligere af, at der ikke findes fællesskabsbestemmelser på området, og af, at det pågældende pesticid er skadeligt.

I øvrigt har den nederlandske regering anført, at en effektiv beskyttelse af den offentlige sundhed mod skadelige pesticidrester kun er mulig, hvis man anvender et godkendelsessystem, som sætter de kompetente myndigheder i stand til at afgøre, i hvilken grad man skal tillade forekomsten af rester af et pesticid på et bestemt levnedsmiddel. Derfor må en sådan godkendelsesordning nødvendigvis være baseret på et forbud, medmindre der gives en konkret godkendelse.

Den nederlandske regering har herved også foretaget en sammenligning med den godkendelsesordning, som er tilladt i henhold til fællesskabsdirektiverne vedrørende de farvestoffer og konserveringsstoffer, som må anvendes i levnedsmidler. Disse direktiver er blevet fortolket af Domstolen i dom af 14. juli 1981 (sag 174/82, Sandoz, Sml. 1979, s. 2445), hvori Domstolen anerkendte, at medlemsstaterne har et vidt skøn med hensyn til tilsætningsstoffer, og udtalte, at nationale bestemmelser, hvorefter det uden forudgående tilladelse er forbudt at forhandle fødevarer, som er tilsat vitaminer, i princippet er berettigede.

Alle disse betragtninger gælder så meget mere, når der er tale om pesticider. Med hensyn til pesticidrester er der tale om stoffer, der er meget skadelige i sig selv, og som det i videst mulige omfang må forhindres, at mennesker indtager. Den nederlandske regering mener derfor, at det er nødvendigt for på hensigtsmæssig måde at beskytte forbrugernes sundhed at anvende en positivliste samt at angive det største tilladte indhold på levnedsmidler.

Efter den nederlandske regerings opfattelse er det centrale spørgsmål i sagen ikke, om vinchlozolin skal optages på en negativliste efter en undersøgelse foretaget af kompetente myndigheder, men at disse myndigheder bør kunne foretage en sådan undersøgelse på begæring af en producent eller en importør. En sådan undersøgelse kræves også for forhandling og anvendelse af pesticider, og Domstolen har i sag 272/80 (nævnt ovenfor) anerkendt, at det ikke er forbudt en medlemsstat at kræve forudgående godkendelse af desinficerende midler, selv om disse produkter allerede er godkendt i en anden medlemsstat.

Endelig er det den nederlandske regerings opfattelse, at det godkendelsessystem, som den anvender for pesticidrester på levnedsmidler, ikke har urimelige virkninger og ikke skaber overflødige hindringer for handelen. Godkendelsessystemet giver mulighed for at reagere smidigt og effektivt på de behov, som viser sig i praksis. Den eneste praktiske betingelse er, at producenten eller importøren gør de kompetente myndigheder bekendt med sine behov.

På grundlag af det foregående mener den nederlandske regering, at det godkendelsessystem, som den anvender for pesticider og rester heraf på levnedsmidler, er nødvendigt for at beskytte den offentlige sundhed og følgelig ikke er uforeneligt med fællesskabsbestemmelserne vedrørende de frie varebevægelser, navnlig med EØF-traktatens artikler 30-36.

Forbundsrepublikken Tysklands regering har anført, at så længe lovbestemmelserne om maksimalgrænseværdierne for pesticidrester i og på levnedsmidler ikke er harmoniserede, tilkommer det medlemsstaterne at træffe de nødvendige foranstaltninger til beskyttelse af deres statsborgeres sundhed.

Da de tilladte maksimalgrænseværdier i de forskellige medlemsstater afhænger af forbrugervanerne og de faktiske mængder, som forbrugeren er udsat for i sit land, er det ofte uundgåeligt, at de nationale bestemmelser er forskellige. De vanskeligheder, som fastsættelsen af maksimalgrænseværdier for pesticidrester i levnedsmidler frembyder inden for rammerne af en harmonisering af lovgivningerne, er efter denne regerings mening ikke et resultat af forskellige toksikologiske vurderinger. De optræder snarere, uafhængigt af den toksikologiske vurdering af det pågældende pesticid, fordi:

Disse forskelle, som består, selv om deter fuld overensstemmelse i de sundhedsmæssige vurderinger af det pågældende pesticid, kan bevirke, at en medlemsstat er nødsaget til at fastsætte det lovlige indhold af pesticidrester for et eller flere levnedsmidler på et lavere niveau end det, der er fastsat i andre medlemsstater. Dette lavere indhold skal gøre det muligt at undgå, at den indenlandske forbruger indtager mere end den samlede mængde rester af dette pesticid, som kan tillades fra et sundhedsmæssigt synspunkt, når han konsumerer de levnedsmidler, der er til rådighed i hans land, i de mængder, som er sædvanlige dér. Derfor er de forskellige bestemmelser om maksimalgrænseværdier, som medlemsstaterne har fastsat, efter den tyske regerings opfattelse ikke vilkårlige foranstaltninger.

Denne problematik gælder også for de pesticider, som er omfattet af direktiv 76/895/EØF. Derfor tages der i dette direktiv hensyn til, at forholdene er forskellige i de forskellige medlemsstater.

Af disse grunde kan de bestemmelser om maksimalgrænseværdier, som det land, den pågældende vare hidrører fra, har fastsat for et bestemt levnedsmiddel, ikke anvendes som referencekriterium ved en bedømmelse af, om den herfra afvigende lovgivning i indførselsmedlemsstaten er nødvendig og berettiget.

I øvrigt er Forbundsrepublikken Tysklands regering af den opfattelse, at forbudet mod rester af et bestemt pesticid på æbler ikke nødvendigvis skal begrundes med hensynet til den offentlige sundhed i hvert enkelt tilfælde. Det, der har betydning for den sundhedsmæssige bedømmelse, er den samlede mængde rester af det pågældende pesticid, som forbrugeren indtager i sin føde, dvs. i alle de levnedsmidler, der indtages.

Den forelæggende rets fjerde spørgsmål går i det væsentlige ud på, om det har betydning for besvarelsen af det tredje spørgsmål, at vinchlozolin, skønt det er forbudt i æbler, dog er tilladt i andre levnedsmidler og drikkevarer.

Da Kommissionen har besvaret begge spørgsmål under et, henvises der til dens indlæg, som er sammenfattet ovenfor under det tredje spørgsmål.

A. Heijn B V mener med henvisning til sit svar på det tredje spørgsmål, at de nederlandske myndigheders stillingtagen, nemlig at de ikke uden videre kan overtage udenlandske tolerancebestemmelser for pesticidrester, ikke tager hensyn til den situation, der her er tale om.

Ifølge Heijn anmodes der ikke her om uden videre at overtage en toleranceregel for pesticidrester, selv om der ikke er noget til hinder derfor, da der ifølge den italienske lovgivning gælder en tolerance på 1,5 ppm for frugt og grøntsager, mens der ifølge de nederlandske lovbestemmelser gælder en resttolerance på 5 ppm for vinchlozolin på f.eks. salat og endivier, som ikke importeres eller kun importeres i ringe mængder.

Heijn BV konkluderer, at der ønskes mulighed for frit at indføre en vare, som er efterspurgt af de nederlandske forbrugere, uden at denne indførsel hindres unødigt.

Den nederlandske regerings bemærkninger om dette spørgsmål er allerede gengivet under det tredje spørgsmål. På grundlag af disse bemærkninger mener den nederlandske regering, at det godkendelsessystem, som den anvender for pesticider og rester heraf på levnedsmidler, er nødvendigt for beskyttelsen af den offentlige sundhed og følgelig ikke er uforeneligt med fællesskabsbestemmelser om frie varebevægelser.

Forbundsrepublikken Tysklands regering er af den opfattelse, at det er uden betydning for besvarelsen af det tredje spørgsmål, at de nationale lovbestemmelser i indførselslandet forbyder rester af et bestemt pesticid i visse levnedsmidler, men fastsætter en maksimalt tilladt rest af et sådan pesticid i andre levnedsmidler, selv i større mængder.