Compte tenu du caractère exhaustif de l'énumération et de l'analyse qui figurent dans le rapport d'audience des textes applicables entre le 21 avril 1962, date d'entrée en vigueur du règlement de base no 19, et le 1er juillet 1967, date d'entrée en vigueur du règlement du Conseil no 120/67 qui a abrogé le règlement no 19, nous vous demandons de nous autoriser à ne pas revenir en détail sur ces textes. Il nous suffira, croyons-nous, de rappeler que, pendant cette période :

a)Les articles 19 et 20 du règlement no 19 permettaient aux États membres d'instituer des restitutions pour les exportations en provenance de leur territoire économique et à destination soit des États membres (art. 19), soit des États tiers (art. 20).b)Le règlement n'ouvrait, à cet égard, aux États qu'une simple faculté. Les règlements communautaires se sont bornés pendant cette période à fixer des maximums applicables aux restitutions dont le principe devait être décidé par les États membres, et aucune définition des conditions ouvrant droit à leur perception par l'agent économique n'était même ébauchée dans la réglementation communautaire.c)Le coût financier de ces restitutions était à l'origine entièrement à la charge des États membres. Il n'a été pris en charge par la Communauté que partiellement et progressivement à partir de l'exercice financier 1963-1964.d)La notion de restitution comporte, pendant toute cette période, une ambiguïté fondamentale et, semble-t-il, voulue.

C'est tantôt une restitution au sens propre de ce mot, c'est-à-dire un avantage destiné à compenser, pour une marchandise importée d'un État tiers puis transformée dans un État membre, le coût du prélèvement perçu à l'entrée dans l'État membre où la transformation a eu lieu.

C'est tantôt au contraire purement et simplement une subvention à l'exportation vers des pays tiers de produits bruts domestiques ou de produits transformés à partir de produits de base domestiques.

Mais elle soutient que, le règlement no 19 et les textes pris pour son application ayant défini avec beaucoup de précision la notion d'importation par un Etat membre de marchandises en provenance d'un autre État membre, il en résulterait implicitement, a contrario certes, mais nécessairement, une définition de la notion d'exportation vers les États tiers.

A cet égard, la requérante au principal se fonde essentiellement sur la décision de la Commission du 17 juillet 1962, c'est-à-dire sur le texte par lequel la Commission a fixé les conditions de délivrance du certificat dit DD 4 qui permet aux importations effectuées dans un État membre en provenance d'un autre État membre de bénéficier du prélèvement encore existant, mais relativement faible, applicable aux importations intracommunautaires.

Le raisonnement de la requérante au principal est sur ce point le suivant: ou les agents économiques ont demandé et obtenu le bénéfice des avantages que comporte l'octroi du certificat DD4, ou ils ne l'ont ni demandé ni obtenu.

Dans le premier cas, et dans ce seul cas, comme vous l'auriez jugé par votre arrêt Craeynest du 22 octobre 1970, l'opération doit être regardée comme une opération d'export-import communautaire.

Dans le second cas, l'opération ne pouvant pas être une opération d'export-import communautaire, cette opération serait nécessairement une opération d'export-import sur les pays tiers et, dès lors, ouvrirait droit, pour cette raison, aux restitutions instituées par les autorités nationales.

L'argumentation est brillante, mais, à notre avis, quelque peu spécieuse.

La Commission vous a longuement et de façon, à notre avis, très convaincante montré pourquoi et comment, tant pour des raisons techniques qu'en tenant compte de l'intention certaine des auteurs des textes applicables pendant cette période, il est impossible de considérer, comme le soutient la firme Rheinmühlen, le régime des exportations pays tiers comme étant le symétrique du prélèvement (c'est l'expression dont se sert la requérante au principal).

Nous sommes tout à fait d'accord sur ce point: on peut admettre certes que l'absence de délivrance d'un certificat DD4 est une condition nécessaire ou du moins une présomption favorable à ce que soit reconnu à une exportation le caractère d'exportation vers un pays tiers, mais en aucun cas, à notre avis, une condition suffisante.

L'exemple donné par la Commission, et qui montre que, pour certaines marchandises transformées, il pouvait y avoir légalement à la fois délivrance d'un certificat DD4 et octroi d'une restitution pays tiers, est significatif. Il montre bien l'indépendance des deux mécanismes.

Pour ne pas allonger inutilement ces observations, nous ne reprendrons pas en détail les autres points de l'argumentation de la Commission que, sur cette question, nous faisons entièrement nôtres et nous nous bornerons à une observation générale.

Au fond de l'argumentation de la firme Rheinmühlen, nous retrouvons une conception que nous avons déjà eu l'honneur de condamner devant vous: celle selon laquelle toute l'organisation du marché commun agricole n'aurait eu pour objet que d'instituer entre la Communauté et les États membres, d'une part, les spécialistes du commerce extérieur des céréales, d'autre part, un vaste jeu du chat et de la souris dans lequel les agents économiques spécialisés dans l'export-import pourraient prétendre, non seulement au bénéfice résultant de leur activité commerciale normale, mais encore à celui que pourrait leur procurer une insuffisance de la réglementation communautaire ou une coordination encore mal assurée des réglementations nationales.

C'est exactement à cela en réalité que revient l'argumentation de la société requérante au principal.

Que soutient-elle au fond en effet? Il a pu y avoir, pendant cette époque difficile de mise en place du marché commun agricole, des situations où des importateurs ou des exportateurs n'avaient pas intérêt à réclamer le bénéfice du taux relativement favorable du prélèvement applicable aux échanges intracommunautaires, mais au contraire à obtenir le bénéfice des restitutions relativement élevées, prévues pour les exportations à destination de pays tiers, même si finalement la marchandise devait aboutir à être mise en libre pratique dans un des États membres.

Le bénéfice d'un tel avantage serait, pour les firmes intéressées, un droit.

Leur reconnaître un tel droit serait, à notre avis, méconnaître tous les objectifs de la politique agricole commune, tels qu'ils résultent tant des dispositions mêmes du traité que de l'interprétation que vous leur avez donnée.

Ces objectifs, quels sont-ils ?

L'article 39 nous les énumere de façon très nette.

1)Accroître la productivité de l'agriculture et le développement du progrès technique ;2)Assurer ainsi un niveau de vie équitable à la population agricole, notamment par le relèvement du revenu individuel de ceux qui travaillent dans l'agriculture ;3)Stabiliser les marchés ;4)Garantir la sécurité des approvisionnements ;5)Assurer des prix raisonnables pour les livraisons aux consommateurs.

On chercherait en vain dans ces textes, ou dans l'interprétation que vous leur avez donnée, l'affirmation que les mesures prises pour mettre en place ce marché commun agricole doivent également permettre de subventionner les spécialistes de l'export-import pour des opérations n'ayant aucun intérêt économique pour le marché commun agricole. L'agent de la société requérante au principal a débuté ses observations orales devant vous en vous soulignant que ses clients n'étaient pas des fraudeurs et a reproché aux agents de la Commission d'avoir rappelé les trafics auxquels certains agents économiques ont pu se livrer à certaines époques compte tenu des insuffisances des réglementations communautaires et nationales.

Nous lui donnons acte de ses déclarations, mais nous nous permettons de lui rappeler, et nous y reviendrons tout à l'heure, qu'à côté de la fraude, que le juge pénal national a le devoir et le pouvoir de réprimer, il existe aussi ce que l'on pourrait appeler l'abus de droit, on serait même tenté de dire, comme le fait la Commission dans un de ses rapports, la fraude légale, que tous les juges, et tout spécialement la Cour de justice des Communautés, se doivent de prévenir et d'empêcher.

a)Les premiers de ces arguments sont tirés d'une exégèse des textes.

Le règlement no 19, dans sa version française, emploie dans son article 19, consacré au commerce intracommunautaire, l'expression exportation à destination d'un État membre, alors que, dans son article 20, il emploie l'expression exportation vers un pays tiers, ce qui semblerait indiquer, d'après la Commission. que, dans le premier cas, le législateur communautaire aurait bien voulu exiger que la marchandise soit parvenue dans le pays membre destinataire, mais que, dans le second cas, il aurait admis qu'il suffisait que la marchandise ait été destinée à l'importation dans un État tiers.

L'argument ne nous retiendra guère, car cette disparité dans la terminologie n'existe que dans le texte français, alors que dans les textes allemand, italien et néerlandais la formule employée aux articles 19 et 20 est identique: exportation nach, verso et naar un pays membre ou un pays tiers.

Plus troublant est évidemment le second argument de texte avancé par la Commission et selon lequel les auteurs du règlement no 19, en employant les termes: exportation vers, nach, verso et naar, auraient entendu ne retenir que la notion de pays de destination et non celle de pays d'arrivée de la marchandise.

Mais nous croyons qu'il ne faut pas se livrer sur ce point à une interprétation purement exégétique de textes plus ou moins bien rédigés, mais plutôt, comme nous essayerons de le faire dans un instant, à une interprétation téléologique de ces mêmes textes.

De quoi s'agit-il en effet ?

D'une part, d'écouler autant que possible sur le marché mondial les surplus existant dans l'ensemble des pays de la Communauté.

Or, qu'arrive-t-il si la marchandise ne parvient pas effectivement dans le pays tiers ?

1)Elle continue à grever de sa masse le marché intérieur de la Communauté, et dès lors l'opération dont elle fait l'objet ne contribue en rien à résorber des surplus.2)Les sommes qu'ont versées les contribuables des États membres pour permettre la vente de cette marchandise à un prix compétitif sur le marché mondial sont détournées de leur objet et servent, non à assainir le marché communautaire, mais à subventionner en quelque sorte une opération dont l'intérêt économique pour l'ensemble de la Communauté est inexistant.

L'opération enfin contribue à fausser les prévisions en fonction desquelles sont maniés, par les États membres ou par les autorités communautaires, les instruments régulateurs du marché agricole commun, prix de seuil, prix d'intervention, prélèvements, etc.

Enfin, si, comme nous vous l'avons dit à l'occasion d'autres affaires, on ne peut mettre en doute a priori la bonne foi des exportateurs, il ne faut pas exclure, et les faits sont malheureusement là pour le prouver, la possibilité, pour un vendeur et un acquéreur d'un pays tiers, de se mettre d'accord pour partager le bénéfice résultant, pour une opération déterminée, de la coexistence momentanée d'un prélèvement particulièrement bas et d'une restitution particulièrement élevée.

En dehors des opérations frauduleuses proprement dites, un certain nombre d'opérateurs pouvaient, et ont pu malheureusement, utiliser légalement les textes applicables pour se procurer des bénéfices substantiels au détriment des États membres ou de la Communauté. Nous y faisions déjà allusion tout à l'heure en vous rappelant que, dans ses rapports au Conseil, la Commission avait parlé de fraude légale.

On ne peut évidemment espérer qu'une définition, au plan communautaire, de l'exportation vers les pays tiers, exigeant l'entrée effective de la marchandise dans le pays tiers, suffise à rendre impossible toute opération de ce genre, mais une telle définition est, à notre avis, tout au moins de nature à gêner considérablement ce genre d'opérations, et c'est la raison essentielle pour laquelle nous vous la recommandons.

Faut-il aller plus loin et exiger au plan communautaire, non seulement l'entrée dans le pays tiers, mais encore soit la mise en libre pratique, soit la nationalisation, soit la consommation de la marchandise ?

Nous ne le pensons pas, et sur ce point nous partageons l'avis de la Commission selon lequel, à l'époque considérée, c'est-à-dire à une époque où la coordination des législations douanières des États membres était encore très insuffisante, on ne pouvait entrer, au plan communautaire, dans de telles précisions que, comme le souligne la Commission, même la réglementation actuelle ne comporte pas encore.

A cette époque en particulier, il appartenait donc à chacun des États membres d'apporter de telles précisions s'il le jugeait utile, compte tenu de sa propre législation.

Nous vous proposons donc de répondre à la première question du Bundesfinanzhof que si, au cours de la période considérée, les États membres étaient en droit de fixer les conditions d'attribution des restitutions qu'en vertu de l'article 20 du règlement no 19 ils avaient la faculté d'instituer pour les exportations vers les pays tiers, ils devaient exiger au minimum que, pour ouvrir droit auxdites restitutions, la marchandise, au cours de l'opération d'exportation considérée, ait quitté le territoire douanier de l'État membre exportateur et, sauf cas de force majeure, pénétré, après ou sans transit à travers le territoire d'un autre État membre, sur le territoire douanier d'un État tiers.

Nous ne le pensons pas, et cela pour trois raisons :

a)Toute votre jurisprudence jusqu'ici a tendu à éviter que, par le biais de l'article 177 du traité, des particuliers ne parviennent à tourner les dispositions de l'article 173 qui limitent étroitement les possibilités, pour ces mêmes particuliers, de contester par un recours en annulation la légalité d'un règlement communautaire.

C'est la raison pour laquelle vous avez notamment :

refusé à quiconque le droit d'intervenir dans une affaire dont vous êtes saisis en vertu de l'article 177 du traité (ordonnance du 3 juin 1964 dans l'affaire 6-64, Recueil, 1964-X, p. 1179),

Or, dans la mesure ou un requérant au principal, qui, dans une affaire de l'article 177, n'est pas partie devant vous, soulève un problème de validité différent de celui soulevé par la juridiction qui vous a saisis, même si le texte dont la validité est contestée est le même, ce requérant tend bien en réalité à vous faire juger une question dont vous n'êtes pas saisis au titre de l'article 177 du traité, et dès lors admettre ses prétentions serait, selon nous, porter atteinte à cet équilibre que vous avez toujours su maintenir entre les dispositions de l'article 177 et celles des articles 173, 175 et 184 du traité.

En effet, il faudrait faire un grand effort pour trouver même un début de motivation du règlement sur le point contesté, mais il faut remarquer que, si l'on veut être rigoriste, le défaut ou l'insuffisance de motivation pourrait constituer un vice qui entacherait, non seulement le règlement no 162/64, mais toutes les dispositions des règlements communautaires qui, jusqu'en 1967, traitaient des restitutions.

En ce qui concerne le fond, le problème est également fort délicat.

La Commission ne nie pas que, dans certains États membres ayant un prix de seuil très bas, existaient des industries de transformation très modernes travaillant avec un taux de transformation très élevé et qu'inversement il pouvait exister, même dans les pays à prix de seuil élevé, des industries de transformation vétustes. Mais elle soutient qu'elle était bien obligée de trouver un critère, si imparfait soit-il, permettant de concilier les intérêts opposés des industries nationales de transformation et d'établir un équilibre entre, d'une part, l'utilisation des produits de base communautaires en vue de l'exportation de marchandises transformées vers les pays tiers et, d'autre part, l'utilisation des produits de ces derniers pays admis au trafic de perfectionnement.

Le problème serait en réalité de savoir si, dans l'ensemble et en négligeant les situations individuelles, les industries de transformation des pays à prix de seuil relativement bas étaient moins bien équipées et moins modernes que celles des pays à prix de seuil plus élevé.

Seuls, à notre avis, des experts pourraient vous éclairer sur ce point. Mais, comme nous vous l'avons dit, nous ne pensons pas que vous ayez à vous poser ce problème et nous estimons que vous devrez vous borner à répondre que l'examen de la question posée par le Bundesfinanzhof, relative à la validité du règlement no 162/64, n'a fait apparaître aucun élément de nature à affecter la validité dudit règlement.