Er EØF-Kommissionens beslutning af 3. 12. 1965 (Journal officiel, supplement agricole nr. 7/65 af 8. december 1965, sider 1612 og 1625 tavle B), hvorved Kommissionen fra 6. december 1965 har fastsat prisen franco grænsen for import af majs hidrørende fra Italien til Forbundsrepublikken til 51751 lire pr. ton, gyldig?

Er EØF-Kommissionens beslutninger, som er offentliggjort i Journal officiel CEE (supplement agricole) nr. 1 af 12. 1. 1966, s. 16/66B, nr. 4 af 2. 2. 1966, s. 118/66B, nr. 7 af 23. 2. 1966, s. 214/ 66B, nr. 8 af 2. 3. 1966, s. 250/66B og nr. 9 af 9. 3. 1966, s. 285/66B, hvorved prisen franco grænsen for import til forbundsrepublikken Tyskland af majs hidrørende fra Italien fastsættes, gyldige?

Her drejer det sig — som allerede sagt — alene om det problem, om Kommissionen ved fastsættelsen af den fra 6. december 1965 gældende pris franco grænsen er gået ud fra de rigtige prisnoteringer, nemlig — hvad sagsøgeren i hovedsagen anser for rigtigt — fra prisnoteringerne for majs, avlet i Italien, og ikke fra de lavere, for amerikansk importmajs gældende noteringer. Lange udredninger er for så vidt ikke nødvendige. Under sagen blev det nemlig oplyst, at Kommissionen faktisk indtil 10. december 1965 har lagt noteringerne for italiensk majs til grund, hvilke noteringer blev meddelt den af det italienske landbrugsministerium og af ONIC, og at den først derefter er skiftet over til at anvende noteringerne for amerikansk importmajs. Dette har tilsyneladende også overbevist sagsøgeren i hovedsagen, som fik kendskab til Kommissionens indlæg, og parten har derfor givet afkald på i den mundtlige forhandling for Domstolen at gentage og kommentere sin i hovedsagen fremførte klage. Med hensyn til det af Hessische Finanzgericht i retssagen 41/72 stillede spørgsmål kan det derfor fastslås, at der, idet den eneste af sagsøgeren i hovedsagen fremsatte påstand ikke stemmer overens med sandheden, faktisk ikke er nogen anledning til at tvivle på gyldigheden af den med virkning fra 6. december 1965 fastsatte pris franco grænsen.

Jeg må dvæle længere ved prøvelsen af de i den præjudicielle sag 55/72 rejste spørgsmål. Som vi har set, er der her rejst tre problemer. I betragtning af, at Kommissionen fra 10. december 1965 (altså også for tiden fra januar til marts 1966) ved fastsættelsen af prisen franco grænsen er gået ud fra de i Padova foretagne noteringer for importmajs, må det undersøges, om også denne ændrede metode harmonerer med principperne for markedsordningen for korn, især med principperne i forordning nr. 89. — Det må dernæst prøves, om valget af det mest repræsentative italienske marked (Padova) var berettiget, eller om Kommissionen burde være gået ud fra de i Milano foretagne noteringer. — Endelig rejser der sig det allerede fra sagen 17/72 bekendte spørgsmål, om omregningen af de i lire udtrykte priser franco grænsen korrekt blev foretaget på grundlag af de af Den internationale Valutafond oplyste valutakurser, eller om Kommissionen — hvad sagsøgeren i hovedsagen mener — kan bebrejdes, at den har undladt at meddele hjemmel til omregning efter den højere faktiske kurs.

Vi vil nu se på, hvorledes det forholder sig hermed.

a)Først vedrørende valget af de afgønende noteringer. Før undersøgelsen af dette punkt må det konstateres, at markedet i Italien på det pågældende tidspunkt var spaltet, dvs. at importeret majs blev noteret lavere end majs, avlet i Italien. — Det må videre fastholdes, at det ikke herfor (som sagsøgeren i hovedsagen har bemærket i sit indlæg, og hvad man kunne tro) var kvalitetsforskelle, der var afgørende, at man altså ved omregning til den italienske kvalitetsnorm ville være kommet til et fælles prisniveau. Hertil kommer, at vi under forhandlingen har hørt fra Kommissionen, at selv om der havde eksisteret visse kvalitetsforskelle, resterede der selv efter hensyntagen til disse en prisforskel på omkring 3000 lire mellem importeret og italiensk majs (målt på markedet Padova). I virkeligheden kunne dette fænomen på et spaltet marked ikke fuldt ud klarlægges under sagen. Vi hørte, at psykologiske grunde muligvis spillede en rolle for den stærke efterspørgsel efter italiensk majs (der ikke kan dække den italienske efterspørgsel), hvortil kommer den omstændighed, at den blev forhandlet i mindre partier og over længere handelskæder. Måske er desuden den kendsgerning af betydning, at den inden for Fællesskabet gældende afgift på indenlandsk korn efter det dagældende afgiftssystem (som jeg senere vender tilbage til) blev sænket med et nærmere fastsat beløb, og at der således hos importører i andre medlemsstater opstod en kraftigere efterspørgsel efter italiensk majs end efter det på grundlag af en lavere italiensk tærskelpris billigt importerede majs fra tredjeland. Kort sagt, det er ikke vor opgave at uddybe dette i forbindelse med nærværende sag. Kun er det rigtigt at konstatere, at der ubestrideligt har været forskellige noteringer gældende for italiensk og for importeret majs.

I denne situation forsøger Kommissionen som bekendt at retfærdiggøre, at der ved fastsættelsen af prisen franco grænsen tages hensyn til noteringerne for importeret majs, først og fremmest under henvisning til dommen i retssag 16/65 (Sammlung der Rechtsprechung, Band XI, s. 1152). I denne sag var der ligeledes — som De husker — tale om gyldigheden af en pris franco grænsen, og faktisk var også dengang det spørgsmål under debat, om der herved også kunne tages udgangspunkt i noteringer på korn, høstet uden for medlemsstaterne, som frit kunne omsættes. Som De ved, svarede Domstolen bekræftende på dette med den begrundelse, at forordning nr. 19 ikke har villet gøre forskel mellem de i den eksporterende medlemsstat høstede produkter og de produkter, der befinder sig der og frit kan omsættes. Da denne konstatering var gældende for eksport af byg fra Nederlandene, mener Kommissionen, at der i nærværende sag ikke kan antages et andet resultat med hensyn til udførsel af majs fra Italien.

Over for denne umiddelbart besnærende argumentation må der dog melde sig visse betænkeligheder. Disse angår hovedsagelig forskelle i sagsforholdet. Hvis jeg ser rigtigt, var der i sagen 16/65 — som Kommissionen påviste — ingen prisforskel at bemærke mellem indenlandsk og importeret korn, ligesom der i Nederlandene havde dannet sig en ensartet markedspris efter grundsætningen, at ensartede varer er ombyttelige og i prisdannelsen gensidigt øver inflydelse på hinanden. Generaladvokaten fremhævede dette i sit forslag til afgørelse, og sådan set kan det vel antages, at også Domstolen traf sin afgørelse under hensyn til denne grundsætning. — Nu stiller tingene sig derimod anderledes. Som vi har set, opstod der i sin tid i Italien imod visse nationaløkonomiske principer to adskilte markeder, et for indenlandsk majs og et for importeret majs. Man kan således hævde, at en problematik, som den der nu undersøges, slet ikke forelå i sagen 16/65, hvorfor man bør afstå fra at løse den foreliggende sag ved simpelthen at gribe tilbage til dommen i 16/65, altså ligesom dengang at udtale, at gyldigheden af franco grænsen prisfastsættelserne ikke berøres af den omstændighed, at de beror på noteringerne for importeret majs.

Efter min opfattelse må der ved løsningen af det foreliggende tilfælde lægges afgørende vægt på det afgiftssystem, der kan udledes af de forskellige fællesskabsforordninger. Derved må der ikke isoleret tages hensyn til det i forordning nr. 89 indeholdte påbud om, at prisen franco grænsen skal fastsættes på grundlag af den for den importerende medlemsstat gunstigste pris (der dengang faktisk var prisen på importeret majs). Herimod strider nemlig det væsentlige forhold, at der efter den samtidig vedtagne forordning nr. 86 udtrykkelig blev oprettet to forskellige systemer for handelen inden for Fællesskabet, alt efter som det drejede sig om produkter fra tredjeland eller produkter, som var høstet i en medlemsstat. Drejede det sig om det sidste, kom den inden for Fællesskabet gældende opkrævning til anvendelse, altså en afgift i forhold til forskellen mellem prisen franco grænsen og tærskelprisen med fradrag af et nærmere fastsat beløb af hensyn til fællesskabspræferencen. Drejede det sig derimod om korn, der ikke var høstet i den eksporterende medlemsstat, skulle den højere for tredjeland gældende afgift anvendes. Til sikring af overholdelsen af denne differentierede regulering var det udtrykkeligt foreskrevet, at beviset for, at kornet var høstet i den eksporterende medlemsstat, skulle føres ved fremlæggelse af handelsattestation efter formular DD4, at de kompetente myndigheder i den eksporterende medlemsstat skulle efterprøve og bekræfte rigtigheden af eksportørens tilsvarende erklæringer, og at der skulle træffes hensigtsmæssige foranstaltninger til at forhindre enhver fare for ombytning af varen. Set i lyset af disse bestemmelser forekommer det imidlertid ikke regelret, at der ved tilvejebringelsen af et væsentligt element, prisen franco grænsen, i den afgift, som inden for Fællesskabet var forbeholdt indenlandsk korn, skulle tages tilflugt til priser på importeret korn, som var underkastet en særlig regulering. Dertil kommer endvidere, at den af Kommissionen valgte fremgangsmåde (altså anvendelse af priserne for importeret korn) efter omstændighederne kunne have til følge, at handelen med indenlandsk korn inden for Fællesskabet ville blive besværliggjort eller endog forhindret. Hvor realistisk en sådan frygt har været, har sagsøgeren i hovedsagen forsøgt at påvise under henvisning til den betragtelige prisforskel mellem importeret og indenlandsk korn, som oversteg det nævnte nærmere fastsatte beløb, og på den anden side den væsentlig ringere handelsmarginal for eksportøren, som blev taget i betragtning ved fastsættelsen af prisen franco grænsen. En sådan hindring for handelen inden for Fællesska bet med indenlandsk korn ville imidlertid vitterligt ikke have været i overensstemmelse med det erklærede mål i forordning nr. 19, at fremme udviklingen af samhandelen inden for Fællesskabet. Efter den beskrevne afgiftsordning kan således kun den metode anses som brugbar til bestemmelse af prisen franco grænsen, som ved et faktisk spaltet marked kun tillader at gå ud fra de priser, der har været gældende for de i den eksporterende medlemsstat høstede produkter.

Heroverfor fremfører Kommissionen imidlertid nu et argument, som ikke kan frakendes en vis vægt. Den henviser til, at der på den tid, hvor den endnu havde udregnet den italienske pris franco grænsen for majs på grundlag af de højere noteringer for italiensk majs, i vidt omfang var forekommet manipulationer. Importørerne havde forfalsket handelsattester eller gennem falske erklæringer ved at udrede den interne fællesafgift sneget sig til at indføre importmajs til Tyskland. Reglen i forordning nr. 86 (Amtsblatt 1962, s. 1864) var altså i praksis slet ikke blevet anvendt, og derfor må Kommissionen også have haft ret til ved bestemmelsen af prisen franco grænsen at gå ud fra de priser, som varerne faktisk opnåede i Forbundsrepublikken. Dette tvinger os til at tage stilling til det spørgsmål, om det ikke i det mindste i en sådan undtagelsessituation er tilladeligt at foretage afvigelser fra det tidligere anvendte system, og om den af Kommissionen praktiserede fastsættelse af prisen franco grænsen kan retfærdiggøres.

Til de enkelte punkter er der efter min mening følgende at bemærke.

Efter parternes redegørelser i nærværende sag står det mig for det første ikke særlig klart, i hvilket omfang importørerne har overtrådt forordning nr. 86. Når Kommissionen mener, at der har fundet manipulationer sted i større omfang, støtter den sig tilsyneladende på to indicier: på den betragtelige vækst i importen af majs fra Italien og på størrelsen af tilbudspriserne frit Kufstein, som de dengang blev oplyst. At dette er tilstrækkeligt grundlag for dens påstand, kan dog med god grund drages i tvivl. Således henviser sagsøgeren i hovedsagen ikke uden grund til, at den nationale tyske indførselsregulering, med tredjelandsafgifter på grundlag af verdensmarkedspriserne, før ikrafttrædelsen af den fælles markedsordning for korn i året 1962 så godt som fuldstændigt forhindrede indførsel fra Italien. Selv om Italien selv er et land, der må importere majs, forekommer det dog ikke utænkeligt, at der efter indførelsen af den fælles markedsordning, hvis mål var liberalisering af samhandelen inden for Fællesskabet, i fuldt normal form har udviklet sig en omfangsrig handel med majs, især mellem Norditalien og Sydtyskland. — For det andet kan det med hensyn til dannelsen af tilbudspriser for majs frit Kufstein bemærkes, at den nævnte værdi (50000 lire) ved hensyntagen til en handelsmarginal på 1025 lire samt den kendsgerning, at der til Kufstein måtte påløbe væsentligt lavere transportomkostninger ond de til Emmerich skønnede (omkring 6000 lire), ikke nødvendigvis udelukker, at de for italiensk majs gældende priser (omkring 45000 lire) har ligget til grund herfor. — Det mindste, man derefter kan sige, er, at vi i den foreliggende sammenhæng ikke har tilstrækkeligt grundlag for uden videre at godtage de af Kommissionen dragne konsekvenser.

Dernæst kan det i overensstemmelse med sagsøgeren, såfremt der virkelig skulle have fundet bedragerier sted i betragteligt omfang, også bemærkes, at der i første omgang burde have været gjort forsøg på at hindre disse bedragerier, før der blev truffet foranstaltninger, som især ville besværliggøre handelen inden for Fællesskabet med italiensk majs. Om bestræbelser i den retning har der ikke været tale. Det kan heller ikke uden videre antages, at disse ville have vist sig resultatløse, idet det dog ved reguleringen vedrørende oprindelsescertifikater, som her spiller en rolle, drejede sig om bestemmelser af en for markedsordningen grundlæggende betydning, og da de i denne handel deltagende parter jo — hvilket også følger af de forskellige noteringer for majs i Italien — tilsyneladende også fuldt ud var i stand til at holde de pågældende produkter ude fra hinanden.

Ikke mindst forekommer mig imidlertid følgende væsentligt: Skulle der endelig have været anledning til at konkludere, at det af forordning nr. 86 opstillede system ikke fungerede, kunne det dog ikke stiltiende sættes ud af kraft af Kommissionen ved ændring af metoden for beregning af priserne franco grænsen. I henhold til artikel 15, stk. 4, i forordning nr. 19 var forordning nr. 86 nemlig blevet vedtaget i en såkaldt forvaltningskomité, dvs. med deltagelse af repræsentanter for medlemsstaterne. I denne situation kunne en rigtig løsning (underforstået at den af Kommissionen beskrevne tilstand faktisk forelå) kun bestå i, at de ikke fungerende regler udtrykkelig blev ophævet under iagttagelse af den herfor hjemlede fremgangsmåde, eller ved at man traf særlige beskyttelsesforanstaltninger (for så vidt som det efter afvejning af alle omstændigheder ikke var fremgået, at en vis omlægning af handelsstrømmene, som ikke udgjorde en egentlig forvridning af markedet, hellere skulle accepteres end en besværliggørelse eller endog hindring af samhandelen inden for Fællesskabet med italiensk majs). Så længe imidlertid systemet i forordning nr. 86 forblev i kraft, og så længe der manglede en påvisning af, at det var blevet fuldstændig uanvendeligt, var der faktisk kun den mulighed tilbage for Kommissionen at anvende bestemmelserne i forordning nr. 89 i overensstemmelse med systemet.

Kommer vi således til det resultat, at der med henblik på gennemførelse af afgifts-reguleringen ved fastsættelsen af prisen franco grænsen til brug for den inden for Fællesskabet gældende afgift i et spaltet marked kun kunne lægges vægt på priserne for italiensk majs, så står det dermed samtidig fast, at Kommissionen ved den 10. december 1965 at have fastsat prisen franco grænsen for italiensk majs på basis af noteringerne for importeret majs har truffet retsstridige beslutninger ved fastsættelsen af priserne franco grænsen.

For så vidt har sagsøgeren i hovedsagen sikkert ret, når han udtaler, at henvisningen i forordning nr. 89 til de gunstigste priser ikke skal forstås så bogstaveligt, at også priserne på et lille marked med ringe omsætning kommer i betragtning. Tværtimod skal der sikkert — hvilket kommer til udtryk i vendingen det mest repræsentative marked — gås ud fra, om der bliver handlet nævneværdige mængder, dvs. kun sådanne steder kan komme i betragtning, som øver indflydelse på markeds- og prisforholdene i en videre omkreds.

Imidlertid lader det sig også ved baseringen på denne målestok — for at sige det rent ud — vanskeligt fastslå, at valget af Padova som mest repræsentativt marked er åbenbart forkert, og at man i stedet skulle være gået ud fra prisforholdene i Milano (den by, der ifølge sagsøgeren, der i øvrigt kun går ud fra norditalienske pladser, måtte komme i betragtning). Efter alt, hvad vi har hørt under sagen, kan det faktisk ikke antages, at Padova kun har en ubetydelig provins-børs uden anden end lokal betydning. Byen ligger tværtimod i centrum af et majsdyrkningsområde med betydelige høsttal, hvoraf det — som for andre tilgrænsende dyrkningsområder — kan sluttes, at der markedsføres væsentlige mængder over Padova. Endvidere importeres der over Ravenna, især til den der beliggende forarbejdningsindustri, betragtelige mængder af majs, og prisnoteringerne herfor mødes, fordi Padova er den nærmestliggende børs, med prisnoteringerne for den indenlandske produktion i Padova. Da sagsøgeren endvidere ikke kunne bestride, at beregningen af transportomkostningerne fra Padova til Forbundsrepublikken fremtræder som gunstigere end dem fra Milano, som ifølge forordningen er afgørende, og da også det italienske landbrugsministerium tilsyneladende stedse har anset Padova for det for Forbundsrepublikken Tysk land mest repræsentative marked, er der i virkeligheden intet tilbage, som kunne tale imod valget af denne by til de i forordning nr. 89 indeholdte formål.

Med henblik på valget af det mest repræsentative eksportmarked kan der herefter ikke indvendes noget mod gyldigheden af de omhandlede priser franco grænsen, og heller ikke — lad mig tilføje det — selv om man går imod mine udtalelser og anser hensyntagen til priserne for importeret korn for tilladelig ved bestemmelsen af prisen franco grænsen.

Dertil bemærker Kommissionen, i og for sig med rette, at det for så vidt ikke drejer sig om et problem vedrørende gyldigheden af priserne franco grænsen, der som bekendt var udtrykt i lire. For den spiller spørgsmålet om omregning faktisk kun en rolle med hensyn til nogle beregningselementer (fragt- og omladningsomkostninger), hvilket sagsøgeren imidlertid ikke er gået ud fra.

Således vil man formentlig lige så lidt som i retssag 17/72 kunne indvende noget imod, at det af sagsøgeren rejste problem bliver medinddraget i prøvelsen, idet retmæssigheden af de nationale myndigheders afgiftsberegning dog afhænger af valget af omregningskurs og dermed også af det spørgsmål, om Kommissionen med urette har undladt at meddele tilladelse til at anvende den effektive valutakurs, således som det under visse forudsætninger er hjemlet i forordning nr. 129.

Lad os derfor undersøge, hvorledes det forholder sig hermed.

Idet sagsøgeren i denne sammenhæng henviser til forordning nr. 67 (Amtsblatt 1962, s. 1860), behøves ingen længere udredninger. Det står fast, at et tilsvarende argument allerede er blevet tilbagevist i retssag 17/72. Dernæst er det — som allerede påvist i forslaget til afgørelse — klart, at forordning nr. 67 kun har det formål af hensyn til forenkling af administrationen at binde ændringen af afgiftssatserne til bestemte mindsteudsving ved de enkelte beregningsfaktorer. Derimod lader det sig ikke heraf slutte, at der altid ved tilstedeværelsen af sådanne udsving er tale om forstyrrelse af markedet, og at der heraf skulle kunne uddrages et almindeligt også i andre forbindelser gældende princip. Derfor er der for behandlingen af det problem, der her interesserer os, lige så lidt som i retssag 17/72 noget at hente i forordning nr. 67.

I øvrigt nytter det vel heller ikke — for at sige det lige ud — at sagsøgeren hævder, at det er nødvendigt til de efter forordning nr. 67 tilladte udsving at medregne de, der følger af forskellen mellem den faktiske valutakurs og den officielle. Bærer man sig sådan ad og tager man hensyn til, at der for Forbundsrepublikken har været gældende en tolerancegrænse på 0,75 regningsenheder, så når man efter omstændighederne til en samlet afvigelse af samme størrelsesorden som den ved fastsættelsen af prisen franco grænsen iagttagne avance-margen, hvorved der, fordi det i en sådan situation er umuligt at gennemføre forretningsaftaler, opstår en forstyrrelse af markedet i den i forordning nr. 129 forudsatte betydning. Imidlertid er denne argumentation kun tilsyneladende logisk. For det første er det nemlig fuldt ud tænkeligt, at avancemargenerne i forordning nr. 67 også virker til gunst for importørerne, for det andet må det, før der kan drages en nøjagtig slutning i overensstemmelse med sagsøgerens opfattelse, være klarlagt, om ikke i det enkelte tilfælde gunstige indkøbspriser, gunstige transportmuligheder og muligheden for finansiering over lånemarkedet tillader forretninger i et tilfredsstillende omfang trods ugunstige valutakurser. Derom ved vi faktisk intet. Fast står det vel kun, at der indtil nu, selv om Kommissionen aldrig har gjort brug af bemyndigelsen i forordning nr. 129, aldrig på grund af divergerende valutakurser er opstået alvorlige vanskeligheder og navnlig ikke — hvad der ville være en forudsætning for anvendelsen af forordning nr. 129 — fare for Fællesmarkedets funktion. Da de af sagsøgeren påviste udsving i valutakurserne desuden i det foreliggende tilfælde — hvis jeg ser ret — har haft et ringere omfang end de i retssag 17/72 foreliggende, er der derfor lige så lidt som i den nævnte retssag anledning til at tale om, at der af Kommissionen er begået fejl ved anvendelsen af forordning nr. 129, som ville kunne indvirke på afgiftsberegningens retmæssighed.