I.

Въведение

1.

Настоящото преюдициално запитване се отнася до тълкуването на член 3 от Директива 2009/28/ЕО и член 4 от Директива (ЕС) 2018/2001 ( 2 ) за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници, които съответно предвиждат, че за да се постигнат целите за производство на електроенергия от възобновяеми източници, държавите членки могат, при спазване на някои принципи, по-специално да прилагат схеми за подпомагане.

2.

В основата на запитването стои спор относно специфично условие за прилагане на схема за държавна помощ, приета от Италия за насърчаване на производството на електроенергия от възобновяеми източници, между Holding Srl (наричано по-нататък „Tiberis“), от една страна, и Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA (Оператор на енергийните услуги, Италия, наричан по-нататък „GSE“), Ministero dello Sviluppo Economico (Министерство на икономическото развитие, Италия) и Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica (Министерство на околната среда и енергийната сигурност, Италия), от друга страна.

3.

По-конкретно, Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия) поставя въпроса съвместимо ли е с посочените разпоредби условие за прилагане на схема за стимулиране на производството на електроенергия от възобновяеми източници, което предвижда за производителите, които продават енергия на свободния пазар, тарифа за стимулиране, гарантираща минимална цена, която същевременно е и максимална цена по силата на механизъм за възстановяване на сумите, надвишаващи стойността на стимула, ако пазарната цена е по-висока от нея (механизъм на т.нар. „отрицателен стимул“) (наричан по-нататък „механизмът на отрицателен стимул“ или „механизмът за изравняване“). Освен това механизмът на отрицателен стимул се прилага само за производители, продаващи енергия на свободния пазар, които се ползват от стимулите чрез регистрация в регистър, но не и за тези, които се ползват от стимулите чрез участие в тръжна процедура.

4.

Настоящото дело дава възможност на Съда да се произнесе по връзката между решение на Европейската комисия за разрешаване на схема за подпомагане на производството на енергия от възобновяеми източници, задълженията, свързани със стимулиращите мерки, които държавите членки трябва да прилагат съгласно Директива 2009/28 и Директива 2018/2001, която я заменя, но съдържа сходни разпоредби, както и обхвата на правомощията на националните юрисдикции, пред които се оспорва съвместимостта с тези директиви на някои условия за прилагане на схеми за държавна помощ, вече разрешени преди това от Комисията.

II.

Правна уредба

А.

Правото на Съюза

1.

Директива 2009/28

5.

В член 2, втора алинея, буква к) от Директива 2009/28, озаглавен „Определения“, понятието „схема за подпомагане“ се определя като „всеки инструмент, схема или механизъм, прилагани от държава членка или група държави членки, които насърчават използването на енергия от възобновяеми източници чрез намаляване на себестойността на тази енергия, увеличаване на цената, на която може да бъде продадена, или увеличаване, посредством задължение за енергия от възобновяеми източници или по друг начин, на обема на покупките на такава енергия […]“.

6.

Член 3 от тази директива ( 3 ) е озаглавен „Задължителни общи национални цели и мерки за използване на енергия от възобновяеми източници“ и гласи:

7.

Считано от 1 юли 2021 г., посочената директива, изменена с Директива 2015/1513, е отменена и заменена с Директива 2018/2001 съгласно член 37 от последната.

2.

Директива 2018/2001

8.

По силата на съображения 16, 18 и 19 от Директива 2018/2001:

9.

В член 2, втора алинея, точка 5 от тази директива, озаглавен „Определения“, се възпроизвежда определението на понятието „схема за подпомагане“, което се съдържа в член 2, втора алинея, буква к) от Директива 2009/28.

10.

Член 4 от Директива 2018/2001 е озаглавен „Схеми за подпомагане за енергията от възобновяеми източници“ и гласи:

11.

Член 6 от същата директива е озаглавен „Стабилност на финансовото подпомагане“ и предвижда:

3.

Регламент (ЕС) 2015/1589

12.

Член 1 от Регламент (ЕС) 2015/1589 ( 4 ) е озаглавен „Определения“ и гласи в букви б) и в):

13.

Член 3 от посочения регламент е озаглавен „Отлагателна клауза“ и гласи:

4.

Насоките за периода 2014—2020 г.

14.

Съобщението на Комисията, озаглавено „Насоки относно държавната помощ за опазване на околната среда и за енергетика за периода 2014—2020 г.“ (наричани по-нататък „Насоките за периода 2014—2020 г.“) ( 5 ) съдържа част 3, озаглавена „Оценка на съвместимостта съгласно член 107, параграф 3, буква в) [ДФЕС]“, която предвижда:

15.

Раздел 3.3 от тези насоки е озаглавен „Помощи за енергия от възобновяеми източници“ и гласи:

16.

Посочените насоки са заменени с „Насоки относно държавната помощ в областта на климата, опазването на околната среда и енергетиката от 2022 г.“ (наричани по-нататък „Насоките за 2022 г.“) ( 6 ), част 7 от които е озаглавена „Приложимост“ и предвижда:

5.

Решение C(2016) 2726 final

17.

С Решение C(2016) 2726 final от 28 април 2016 г. относно държавна помощ SA.43756 (2015/N) — Италия, Подкрепа за електроенергия от възобновяеми енергийни източници, произведена в Италия ( 7 ) (наричано по-нататък „решението за издаване на разрешение“), Комисията решава да не повдига възражения срещу схемата за подпомагане под формата на проект на министерско постановление за насърчаване на производството на електроенергия от възобновяеми източници, за която я е уведомила Италия, тъй като тази схема за подпомагане е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) ДФЕС.

18.

В раздел 2.2 от това решение, посветен на описанието на въпросната схема за подпомагане, в съображение 7, озаглавено „Нови средни производители и обновяване“, се уточнява:

19.

Съображение 22 от посоченото решение, което се съдържа в част 2.4 от него, озаглавена „Финансиране, бюджет и продължителност“, гласи, че подпомагане се предоставя на отделни проекти за срок, равен на средната продължителност на жизнения цикъл на проекта, посочен в таблица 1 от същото решение, и че този срок не надвишава установения в италианското законодателство срок на амортизация на проектите, и в съображение 21 се добавя, че „[с]хемата е обявена до 31 декември 2016 г.“ [неофициален превод].

20.

В част 3 от решението за издаване на разрешение, която се отнася до оценката на схемата за подпомагане, за която е отправено уведомление, в съображения 31 и 32, Комисията посочва, че тъй като с тази схема се цели подпомагане на производството на електроенергия от възобновяеми източници, тя попада в приложното поле на Насоките за периода 2014—2020 г. и че следователно съвместимостта ѝ с член 107, параграф 3, буква в) ДФЕС се преценява въз основа на релевантните разпоредби на Насоките, а именно съдържащите се в раздели 3.2, 3.3.1 и 3.3.2. В тази част 3, в раздел 3.3.3, озаглавен „Пропорционалност“, се съдържат и следните съображения:

Б.

Италианското право

21.

Decreto del Ministero dello Sviluppo Economico — Incentivazione dell’energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili diverse dal fotovoltaico (Постановление на Министерството на икономическото развитие — Стимули за електроенергия, произведена от възобновяеми източници, различни от фотоволтаични) ( 8 ) от 23 юни 2016 г. (наричано по-нататък „Постановлението от 23 юни 2016 г.“) е прието по-специално с оглед на решението за издаване на разрешение.

22.

Член 4 от това постановление предвижда в параграфи 1—3 различните процедури за достъп до предвидените в него механизми за стимулиране, а именно съответно след вписване в съответния регистър, определен в зависимост от енергийния източник и вида инсталация, или след участие в търгове за по-ниска цена, или директно. В тази разпоредба за всеки вид процедура се уточняват категориите инсталации, отговарящи на условията за стимули, определени по същество в зависимост от производствения капацитет на съответната централа.

23.

Член 7 от посоченото постановление се отнася до определянето на преференциалните тарифи за изкупуване на енергия и на стимулите. Параграф 4 от него предвижда, че за инсталации с инсталирана мощност, по-малка или равна на 500 kW, GSE евентуално изкупува електроенергията, подавана в мрежата, като заплаща върху подаваното в мрежата нетно производство на електрическа енергия обща тарифа за стимулиране, определена въз основа на приложение 1 към същото постановление ( 9 ). В параграф 6 се посочва, че в случай че операторът на такава инсталация реши да остави на свое разположение произведената енергия и да я продаде на свободния пазар, GSE извършва „корекция по фиксирана ставка“, като преминаването от един начин на изплащане на стимула към друг не е разрешено повече от два пъти през периода на прилагане на стимулиращата мярка. В член 7, параграф 5 се предвижда, че за инсталациите с номинална мощност над 500 kW, които участват в търгове за по-ниска цена, GSE заплаща за подаваното в мрежата нетно производство на електрическа енергия стимула, определен в съответствие със същото постановление, като произведената от тези инсталации енергия остава на разположение на производителя.

III.

Спорът в главното производство, преюдициалният въпрос и производството пред Съда

24.

Tiberis е дружество, което стопанисва водноелектрическа централа с мощност 2,747 мегавата на река Тибър, в община Фиано Романо (Италия).

25.

На 8 септември 2017 г. GSE, италианско публично акционерно дружество, което отговаря по-специално за насърчаването и развитието на възобновяеми енергийни източници и за енергийната ефективност, одобрява подаденото на 22 декември 2016 г. заявление на Tiberis за достъп до механизма за стимулиране на производството на електроенергия, предвиден с постановлението от 23 юни 2016 г. На 5 октомври 2017 г. Tiberis сключва договор с GSE, с който се регламентират условията за предоставяне на полагащите се на това дружество стимули съгласно този механизъм. По силата на предвидените стимулиращи мерки за пет години, т.е. от 2017 г. до 2021 г., посоченото дружество получава подпомагане в размер на общо 4 044 340,75 евро.

26.

С три фактури, първите две от 4 април 2022 г. и последната от 2 май 2022 г., GSE изисква от същото дружество възстановяване на част от отпуснатото подпомагане на обща стойност 1 224 210,86 евро.

27.

Tiberis подава жалба пред Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Регионален административен съд Лацио, Италия) с искане за отмяна на тези искания, както и на стоящите в основата им договорни и нормативни разпоредби. По-конкретно, в подкрепа на жалбата си Tiberis твърди, че е налице нарушение на член 3 от Директива 2009/28 и на член 4 от Директива 2018/2001.

28.

Тази юрисдикция отхвърля жалбата като неоснователна. В това отношение тя отбелязва по същество, че въпросният режим гарантира на бенефициера на стимула постоянно общо възнаграждение за произведената енергия, което позволява компенсиране на инвестициите, вложени в изграждането на централата, като предпазва предприемача от несигурността на пазарната цена на енергията във времето и му гарантира фиксирана тарифа, чрез която той може да си възстанови сумата, инвестирана в изграждането на централата. Тази юрисдикция отбелязва също, че в тази система за стимулиране евентуално увеличение на пазарната цена не води до увеличаване на приходите на бенефициера на стимула, а до „отрицателен стимул“, т.е. до възстановяване на средства в полза на GSE, което представлява непредсказуем и непостоянен контрапункт на гаранцията за постоянна тарифа, която във всички случаи възмездява първоначалната инвестиция, когато цената на енергията на пазара е по-ниска от тарифата, гарантирана от GSE. От това тя стига до извода, че твърденията на Tiberis относно невъзможността за получаване на допълнителни печалби поради колебанията на пазара са неоснователни и че като е кандидатствало за съответните стимули и е сключило съответния договор на 5 октомври 2017 г., това дружество е приело произтичащия от това бизнес риск.

29.

Освен това същата юрисдикция преценява, че този вид механизъм за стимулиране е в съответствие с очертаното в Насоките на Комисията за периода 2014—2020 г., и приема, че посоченият механизъм не може да се счита за дискриминационен само поради това, че дружествата, които са получили стимулите в резултат на тръжни процедури, могат да получат цялата пазарна цена, за разлика от тези, които са ги получили чрез процедура по вписване в регистъра, като положенията са различни, тъй като дружествата, участващи в търговете за по-ниска цена, получават по-ниска обща тарифа от вписаните в регистъра и поради това в замяна могат да се възползват от евентуалните пазарни увеличения. Следователно разглежданият механизъм за стимулиране като цяло не е в противоречие с правото на Съюза.

30.

Tiberis обжалва това съдебно решение пред Consiglio di Stato (Държавен съвет), който е запитващата юрисдикция. В подкрепа на жалбата си, с която иска изменение на посоченото решение, дружеството повтаря по същество основанието за нарушение на член 3 от Директива 2009/28 и на член 4 от Директива 2018/2001.

31.

Според запитващата юрисдикция на пръв поглед точка 2 от приложение 1 към постановлението от 23 юни 2016 г., изглежда, е в противоречие с член 3 от Директива 2009/28 и член 4 от Директива 2018/2001. Всъщност в тези разпоредби били изброени пет кумулативни критерия за законосъобразността на стимулите, а именно да се основават на пазара; да позволяват на бенефициерите да реагират на пазарните сигнали; да се избягват ненужни изкривявания на пазара; да гарантират, че производителите реагират на пазарните ценови сигнали, и да гарантират, че производителите максимизират приходите си на пазара. Освен това стимулите трябва да се предоставят по открит, прозрачен, конкурентен, недискриминационен и разходоефективен начин.

32.

Разглежданата в главното производство национална правна уредба обаче можела да принуди производителите да се откажат от стимула, което според тази юрисдикция е в противоречие с целта на механизма за стимулиране. В това отношение тя посочва, че член 4 от постановлението от 23 юни 2016 г. предвижда, че достъпът до механизма за стимулиране се осъществява въз основа на три различни процедури, като същевременно уточнява, че участието в една или друга от тези процедури не е доброволно, а зависи само от производствения капацитет на съответната централа. При това положение Tiberis не би могло да реши свободно дали да кандидатства за регистрация в регистъра, или да участва в търга, тъй като това били две отделни категории, предварително определени въз основа на вида и максималния капацитет на въпросната централа. Производителите, които са бенефициери на стимула чрез вписване в регистъра, трябвало обаче да върнат на GSE разликата между пазарната цена и стимула, ако пазарната цена е по-висока от стойността на стимула, за разлика от производителите с големи инсталации, които се ползвали от стимула чрез тръжна процедура и можели да получат цялата пазарна цена.

33.

Освен това според посочената юрисдикция мярката за „изравняване“ в полза на GSE, когато пазарната цена е по‑висока от стойността на стимула, изглежда в противоречие с Директиви 2009/28 и 2018/2001, доколкото в тези директиви се изисквало държавите членки да позволят на операторите да реагират на динамиката на пазара, за да се предотвратят изкривяванията, произтичащи от премахването на еластичността на търсенето от страна на производителите, въпреки че, предвид отрицателния стимул, производителите, които са бенефициери на стимула чрез регистрацията си в регистъра, нямали никакъв интерес да реагират на тази динамика на пазара.

34.

При тези обстоятелства Consiglio di Stato (Държавен съвет) решава да спре производството по делото и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:

35.

Писмени становища представят Tiberis, GSE, италианското правителство и Европейската комисия. Всички те участват в съдебното заседание, проведено на 7 ноември 2024 г.

IV.

Анализ

А.

По допустимостта на преюдициалното запитване

36.

Преди да се пристъпи към анализа на преюдициалния въпрос, следва да се разгледат повдигнатите от GSE и италианското правителство възражения за недопустимост.

37.

От една страна, GSE твърди, че преюдициалното запитване е недопустимо на основание, че не били спазени изискванията на член 94 от Процедурния правилник на Съда, тъй като запитването не съдържало необходимите данни от фактическа и правна страна, за да може Съдът да бъде полезен с отговора на поставения въпрос ( 10 ).

38.

От друга страна, според италианското правителство преюдициалният въпрос е недопустим, тъй като спорната в главното производство мярка представлявала съществуваща помощ, вече разрешена преди това от Комисията с решението ѝ за издаване на разрешение. Така запитващата юрисдикция не би могла да се произнесе по интензитета на въпросната помощ, освен ако не я преквалифицира като „нова помощ“ и съответно не наруши член 108, параграф 3 ДФЕС, който забранява отпускането на нови помощи, за които Комисията не е била предварително уведомена и които не са били разрешени от нея. От това следвало, че отправеният въпрос нямал никаква действителна връзка с главното производство и бил чисто хипотетичен, тъй като, независимо от отговора, който трябва да бъде даден на поставения въпрос, при всички положения искането на Tiberis не би могло да бъде уважено, тъй като член 108 ДФЕС не го допуска.

39.

Най-напред, по отношение на допустимостта на преюдициалните запитвания следва да се припомни, че съгласно постоянната практика на Съда, след като поставените въпроси се отнасят до тълкуването на правото на Съюза, те се ползват с презумпция за релевантност и Съдът по принцип е длъжен да се произнесе ( 11 ). Съдът може да откаже да се произнесе по отправеното от национална юрисдикция преюдициално запитване, ако е съвсем очевидно, че исканото тълкуване на правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора в главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или още когато Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси ( 12 ). Във връзка с последното необходимостта да се направи тълкуване на правото на Съюза, което да е от полза за националния съд, изисква, както се подчертава в член 94 от Процедурния правилник на Съда, националният съд да определи фактическия и правния контекст, в които се вписват поставените от него въпроси, или, най-малкото, да обясни фактическите хипотези, на които те се основават ( 13 ). С оглед обаче на духа на сътрудничество, който ръководи отношенията между националните юрисдикции и Съда в рамките на преюдициалното производство, липсата на някои предварителни констатации от запитващата юрисдикция не води непременно до недопустимост на преюдициалното запитване, ако, въпреки тези пропуски, с оглед на произтичащите от преписката обстоятелства Съдът счита, че е в състояние да даде полезен отговор на запитващата юрисдикция ( 14 ).

40.

В случая изтъкнатите от GSE доводи относно недопустимостта на преюдициалното запитване могат да бъдат отхвърлени без особени затруднения въз основа на припомнената в предходната точка постоянна практика на Съда. Всъщност, дори ако твърдените пропуски във фактическия и правния контекст се приемат за установени, те не могат да попречат на Съда да даде отговор на поставения въпрос ( 15 ).

41.

Повдигнатите от италианското правителство въпроси относно евентуалната релевантност на решението за издаване на разрешение за целите на спора в главното производство обаче изискват по‑задълбочен анализ, по-специално, тъй като не е изключена възможността това решение за издаване на разрешение да бъде пречка за допустимостта на настоящото преюдициално запитване (или, най-малкото, да повлияе на исканото тълкуване).

42.

В това отношение следва да се отбележи, че макар запитващата юрисдикция изобщо да не споменава решението за издаване на разрешение, само по себе си това обстоятелство не е достатъчно, за да лиши от релевантност посоченото решение и да позволи служебно да се отхвърлят възраженията на италианското правителство относно допустимостта на настоящото дело. Всъщност презумпцията за релевантност, от която се ползва описанието на фактическата и правната обстановка на запитващата юрисдикция, не може да се тълкува в смисъл, че Съдът е длъжен да се абстрахира от такова решение, особено когато то се оказва релевантно при решаването на отнесено пред него дело, по-специално за да даде полезен отговор на отправения от запитващата юрисдикция въпрос. Това важи в още по-голяма степен, когато, както в случая, не се оспорва, от една страна, че разглежданата в главното производство италианска схема за подпомагане действително попада в обхвата на решението за издаване на разрешение, и от друга страна, че Tiberis действително е било едно от предприятията — получатели по тази схема за подпомагане.

43.

С оглед на изложеното и макар да не може да се изключи възможността настоящото преюдициално запитване да се счете за недопустимо ( 16 ), предлагам на Съда, за да даде полезен отговор на запитващата юрисдикция, да преформулира преюдициалния въпрос в смисъл, че с него запитващата юрисдикция иска да се установи дали членове 107 и 108 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална юрисдикция да извърши преценка на съвместимостта на механизма на. отрицателен стимул с член 3 от Директива 2009/28 и член 4 от Директива 2018/2001, когато този механизъм е част от схема за държавни помощи, разрешена преди това от Комисията.

Б.

По компетентността на запитващата юрисдикция да прецени съвместимостта на механизма на отрицателен стимул с оглед на Директиви 2009/28 и 2018/2001

44.

На първо място, следва да се припомни, че прилагането на правилата на Съюза в областта на държавните помощи се основава на задължение за лоялно сътрудничество между националните юрисдикции, от една страна, и Комисията и юрисдикциите на Съюза, от друга, като в рамките на това сътрудничество всички те действат според възложените им в Договора задачи. Както следва от член 4, параграф 3 ДЕС, в рамките на това сътрудничество националните юрисдикции трябва да вземат всички общи или специални мерки, които да гарантират изпълнението на произтичащите от правото на Съюза задължения, и да се въздържат да приемат мерки, които биха могли да застрашат постигането на целите на Договора, като се въздържат да приемат решения, които са в противоречие с решение за издаване на разрешение ( 17 ).

45.

Освен това от постоянната практика на Съда следва, че във въведената с Договора система за контрол на държавните помощи националните юрисдикции и Комисията изпълняват задачи, които взаимно се допълват, но са различни ( 18 ). В този смисъл, докато преценката дали мерките за помощ са съвместими с вътрешния пазар, е от изключителната компетентност на Комисията, която действа под контрола на юрисдикциите на Съюза ( 19 ), то националните юрисдикции следят за спазването на правата на правните субекти, ако не е изпълнено задължението за предварително уведомяване на Комисията за държавните помощи, предвидено в член 108, параграф 3, последно изречение ДФЕС ( 20 ).

46.

В това отношение следва да се отбележи, че Съдът вече е постановил, че да се позволи на национална юрисдикция в рамките на прилагането на схема за държавни помощи, чиято съвместимост с вътрешния пазар Комисията е установила, да се произнесе от своя страна относно съвместимостта на такава схема с вътрешния пазар, по същество би означавало на тази юрисдикция да се предостави правомощието да замени със собствена преценка извършената от Комисията преценка и следователно да засегне запазената за Комисията изключителна компетентност, що се отнася до преценката на съвместимостта на държавните помощи с вътрешния пазар ( 21 ).

47.

На второ място, важно е да се уточни, че от практиката на Съда следва и че националната юрисдикция има компетентност да преценява съответствието на условията на схема за помощи с разпоредбите на Договора с директен ефект, различни от тези относно държавните помощи, само когато тези условия могат да бъдат оценени поотделно и когато, макар да са част от разглежданата схема за помощи, те не са необходими за постигането на нейната цел или за функционирането ѝ ( 22 ). В замяна на това условията на дадена помощ могат да бъдат така неотделимо свързани със самия предмет на помощта, че да е невъзможно да бъдат оценени поотделно, така че тяхното отражение върху съвместимостта или несъвместимостта на помощта като цяло трябва непременно да се оценява с оглед на процедурата по член 108 ДФЕС ( 23 ).

48.

Ето защо, като приема по неотдавнашно дело, по което е постановено решение A-Fonds ( 24 ), че едно от условията за разглежданата по това дело схема за помощи (а именно условието за установяване) е неотделимо свързано със схемата за помощи, тъй като е необходимо за постигането на нейната цел или за функционирането ѝ, Съдът постановява, че правото на Съюза не допуска възможност национална юрисдикция да преценява съответствието на такова условие със свободното движение на капитали, и не може a fortiori да изведе последиците от евентуално нарушение на свободното движение на капитали. Въз основа на това Съдът стига до извода, че поради това не е необходимо да отговаря на съответния въпрос, така както е поставен ( 25 ).

49.

В случая отбелязвам, че запитващата юрисдикция е изправена пред проблематика, сходна на разгледаната от Съда в решение A-Fonds, дори то да е постановено в различен контекст. Всъщност, за разлика от делото, по което е постановено това решение, запитващата юрисдикция иска от Съда да установи съвместимостта на разглеждания механизъм с някои разпоредби на вторичното право, а именно с разпоредби от директиви 2009/28 и 2018/2001, а не с вътрешния пазар с оглед на разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС в областта на държавните помощи или на други разпоредби на първичното право, при това без изобщо да споменава вече прието преди това решение за издаване на разрешение на Комисията.

50.

При все това обаче, независимо от тези различия, считам, че следва да се приложат съображенията на Съда в рамките на посоченото дело, а следователно да се направи извод в смисъл, че запитващата юрисдикция не е компетентна да се произнесе по съвместимостта на механизма на отрицателен стимул с Директиви 2009/28 и 2018/2001, поради причините, които ще бъдат изложени по-нататък.

51.

Следва да се припомни, първо, че механизмът на отрицателен стимул, който се оспорва от Tiberis, представлява неразделна част от схемата за държавна помощ, приета от италианското правителство, чиято съвместимост с вътрешния пазар е разгледана от Комисията в решението ѝ за издаване на разрешение.

52.

Всъщност от това решение следва, че съгласно Насоките за периода 2014—2020 г., с оглед на които е направена оценка на съвместимостта на въпросната схема за подпомагане с член 107, параграф 3, буква в) ДФЕС, Комисията е преценила именно дали мярката, за която е направено уведомление, има конкретен стимулиращ ефект по отношение на целта от общ интерес за насърчаване на производството на енергия от възобновяеми източници, по-конкретно що се отнася до собствениците на инсталации за производство, които се ползват от стимулите чрез вписването си в регистри ( 26 ). Впрочем с посоченото решение се потвърждава пропорционалността на предвижданите от италианските органи мерки, включително механизма на отрицателен стимул, доколкото последният се свежда до необходимото за постигане на преследваната цел за опазване на околната среда ( 27 ).

53.

Второ, важно е да се отбележи, че от практиката на Съда, посочена в точки 47 и 48 от настоящото заключение, следва, че когато става въпрос за условия или за аспекти, които са необходими за постигането на целта или за функционирането на схемата за помощи, разпределението на правомощията между Комисията и националните юрисдикции в областта на държавните помощи не допуска възможност националните юрисдикции да преценяват съвместимостта на тези условия с оглед на правила, различни от съдържащите се в член 107 ДФЕС.

54.

В случая въпросът дали запитващата юрисдикция може да прецени механизма на отрицателен стимул с оглед на Директиви 2009/28 и 2018/2001, следователно зависи от въпроса дали това условие на разглежданата в главното производство схема за подпомагане може да бъде оценено отделно, тъй като не е необходимо за постигането на целта или за функционирането на разглежданата схема за подпомагане. В това отношение следва да се уточни, че дадено условие е необходимо за постигането на целта или за функционирането на дадена помощ, когато то е съставен или съществен елемент на помощта, така че неговата неприложимост води до изменение на обхвата или на основните характеристики на помощта ( 28 ).

55.

Според мен няма съмнение, че механизмът на отрицателен стимул отговаря на критериите, произтичащи от цитираната в точка 48 от настоящото заключение съдебна практика, тъй като, дори да не може да се счита за един от елементите, формиращи разглежданата по настоящото дело схема за подпомагане, продължава да бъде съществен и неотделим елемент от нея. Всъщност, както бе посочено в точка 52 от настоящото заключение, този механизъм се отнася не само до едно от условията за предоставяне на подпомагане, но е и неотделимо свързан с интензитета и пропорционалността на въпросното подпомагане, самите те представляващи ключови елементи на анализа на съвместимостта на подпомагането, който е от изключителната компетентност на Комисията съгласно процедурата, предвидена в членове 107 и 108 ДФЕС.

56.

Доколкото не изглежда възможно да се отдели такова условие, което изглежда необходимо за постигането на целта и за функционирането на разрешена от Комисията схема за подпомагане, трудно би могло да се разбере по какъв начин национална юрисдикция може да изведе последиците от евентуално установяване на несъвместимост на разглеждания механизъм с релевантните разпоредби на Директиви 2009/28 и 2018/2001, без да изменя, макар и само частично, тази схема за подпомагане и без това да засегне решението за издаване на разрешение, а следователно и неговата валидност, или дори да изземе правомощията на Комисията, като така засегне разпределението на правомощията между тази институция и националните юрисдикции — решение, което не може да се приеме с оглед на постоянната практика на Съда, цитирана в точки 44—46 от настоящото заключение.

57.

На трето и последно място, следва да се отбележи, че с жалбата си, подадена пред запитващата юрисдикция, Tiberis всъщност цели да измени вече одобрената от Комисията схема за подпомагане, или, най-малкото, някои аспекти от нея.

58.

В това отношение следва да се припомни, че в рамките на създадената от членове 107 и 108 ДФЕС система за контрол на държавните помощи процедурата е различна в зависимост от обстоятелството дали помощите са съществуващи, или нови ( 29 ). Съгласно член 108, параграф 1 ДФЕС съществуващите помощи могат да бъдат правомерно прилагани, стига Комисията да не е установила тяхната несъвместимост, а член 108, параграф 3 ДФЕС предвижда забрана за предоставяне на нови помощи или за изменение на съществуващи помощи, за които Комисията не е била предварително уведомена и които не са били разрешени от нея ( 30 ). В този контекст член 1, буква б), подточка ii) от Регламент 2015/1589 предвижда, че „съществуваща помощ“ означава разрешена помощ, т.е. схеми за помощ и индивидуална помощ, които са били разрешени от Комисията или от Съвета. От своя страна член 1, буква в) от този регламент предвижда, че „нова помощ“ означава схеми за помощ и индивидуална помощ, които не са съществуваща помощ, включително измененията на съществуваща помощ.

59.

Освен това следва да се подчертае, че макар измененията на съществуващите помощи да не водят автоматично до преквалифицирането им в нови помощи, такъв е случаят, когато тези изменения нямат чисто формален или административен характер, но могат да повлияят върху оценката на съвместимостта на мярката за помощ с вътрешния пазар ( 31 ). Както обаче бе установено в точка 52 от настоящото заключение, механизмът на отрицателен стимул представлява съществен елемент на разглежданата схема за подпомагане, въз основа на който Комисията е анализирала съвместимостта на тази схема за подпомагане с вътрешния пазар. Следователно изменение на посочената схема за подпомагане като предложеното от Tiberis би довело до преквалифицирането ѝ в нова и неправомерна помощ.

60.

Несъмнено в неотдавнашните дела, по които е постановено решение DOBELES HES (C‑702/20 и C‑17/21, EU:C:2023:1), Съдът приема, че националният съд може да уважи искане за изплащане на сума, съответстваща на нова помощ, за която Комисията не е уведомена, при условие че съответните национални органи предварително надлежно уведомят за тази помощ посочената институция и последната даде или се счита, че е дала съгласието си в това отношение ( 32 ). Такъв сценарий обаче изглежда хипотетичен в случая, като се има предвид, от една страна, че италианското правителство, изглежда, не предвижда изменението на разглежданата схема за подпомагане и от друга страна, че запитващата юрисдикция не разглежда въпроса за тази възможност ( 33 ).

61.

С оглед на изложеното на преформулирания преюдициален въпрос следва да се отговори в смисъл, че членове 107 и 108 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална юрисдикция да извършва преценка на съвместимостта с член 3 от Директива 2009/28 и член 4 от Директива 2018/2001 на механизма на отрицателен стимул от съществуваща схема за подпомагане, вече разрешена от Комисията, в случай че този механизъм е неотделимо свързан със схемата за подпомагане, доколкото е необходим за постигането на нейната цел или за функционирането ѝ.

В.

По въпроса за съвместимостта на разглеждания в главното производство механизъм на отрицателен стимул с член 3 от Директива 2009/28 и член 4 от Директива 2018/2001

62.

Ако Съдът не възприеме моя анализ и приеме, че запитващата юрисдикция има компетентност да прецени съвместимостта на разглеждания в главното производство механизъм на отрицателен стимул с член 3 от Директива 2009/28 и член 4 от Директива 2018/2001, при условията на евентуалност, в следващите точки ще анализирам въпроса дали посочените разпоредби допускат този механизъм.

63.

С въпроса си запитващата юрисдикция иска по същество да се установи как следва да се тълкуват Директиви 2009/28 и 2018/2001, за да може да прецени съвместимостта с тези директиви на условията и реда на прилагане на италианската схема за стимулиране на производството на електроенергия от възобновяеми източници, от която се е ползвало Tiberis. По‑конкретно, тази юрисдикция иска да се установи дали член 3 от Директива 2009/28, действаща при въвеждането на схемата за подпомагане и когато е бил сключен договорът между Tiberis и GSE, и член 4 от Директива 2018/2001, която заменя тази първа директива, считано от 1 юли 2021 г., трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат механизма на отрицателен стимул, включен в тази схема за подпомагане.

64.

Според мен този въпрос всъщност обхваща два проблема, които могат да бъдат описани по следния начин. Първият се отнася до въпроса дали начинът, по който е прилагана италианската схема за подпомагане, и по-специално механизмът на отрицателен стимул, не е в противоречие с посочените разпоредби на тези две директиви, тъй като не изглежда да се „основава на пазара“, и тъй като този механизъм за изравняване би могъл по този начин да накара някои бенефициери да се откажат от стимула, което според запитващата юрисдикция противоречи на целите, преследвани с посочените директиви. Вторият се отнася до наличието на евентуална дискриминация, която би произтекла от обстоятелството, че условията за достъп до държавни помощи не са едни и същи за всички производители на енергия от възобновяеми източници, тъй като механизмът за изравняване се прилага само за вписаните в регистъра производители ( 34 ).

1.

Предварителни бележки

65.

На първо място, от полза e да се припомни, че схемата за подпомагане, въведена с постановлението от 23 юни 2016 г., предвижда три различни групи условия и ред за подпомагане, основани на отделни механизми за стимулиране, които са определени в зависимост от производствения капацитет на съответната централа. По-конкретно, тези три групи условия и ред за подпомагане са следните:

–

първата група се основава на участие в търгове за по-ниска цена, до които имат достъп големи инсталации, с производствен капацитет над 5 MW. Помощта се изплаща на бенефициерите само когато почасовата зонална цена спадне под тръжната цена, с цел покриване на разликата между двете цени. Освен това насърчителната тарифа за големи инсталации е по‑ниска от насърчителната тарифа за малки или средни централи,

–

втората група условия и ред за подпомагане, от която се е ползвало Tiberis, се прилага за средните инсталации, с производствен капацитет между 1 MW и 5 MW, и предполага вписване на инсталацията в регистъра. Този механизъм се основава на тарифа, пропорционална на разходите за проекта, представен от това предприятие при сключване на първоначалния договор с GSE, като по този начин гарантира на бенефициера постоянно общо възнаграждение за произведената енергия, което позволява компенсиране на инвестициите, вложени в изграждането на централата. По-конкретно, този механизъм предвижда предоставянето на подпомагане, когато почасовата зонална цена спадне под определената с постановление тарифа за компенсиране на разликата между двете цени. Ако обаче пазарната цена е по-висока от фиксираната тарифа, съответното предприятие трябва да плати на GSE разликата чрез механизма на отрицателен стимул,

–

третата група се прилага само за малки инсталации, с производствен капацитет под 1 MW, и предвижда отпускане на преки помощи.

66.

Следва също да се уточни, че дружество като Tiberis от самото начало е било свободно да не сключва договор с GSE и следователно да откаже условията за подпомагане, съответстващи на производствения му капацитет. Освен това, в случай че е сключило договор с GSE, това дружество е имало възможност да прекрати по всяко време договора и да излезе от режима на стимулиране, от който се е ползвало дотогава, за да продава свободно произведената енергия на пазара, като по този начин се изложи на колебанията на пазара.

67.

На второ място, следва да се отбележи, че що се отнася до приложното поле ratione materiae на двете директиви, посочени в преюдициалното запитване, не се оспорва, че подпомагането, от което се е ползвало Tiberis съгласно постановлението от 23 юни 2016 г., попада в обхвата на понятието „схема за подпомагане“, което е определено по еднакъв начин в член 2, буква к) от Директива 2009/28 и в член 2, точка 5 от Директива 2018/2001. В това отношение следва да се подчертае, че макар тези две директиви да позволяват на държавите членки да въвеждат схеми за държавна помощ за енергия от възобновяеми източници, този избор зависи от условието тези схеми да са съвместими с правилата в областта на държавните помощи. Всъщност това изискване изрично произтича както от член 3 от Директива 2009/28, така и от член 4 от Директива 2018/2001, които предвиждат, че тези разпоредби се прилагат, без да се засяга изключителната компетентност на Комисията, предоставена съгласно член 108 ДФЕС ( 35 ).

68.

На трето място, що се отнася до приложното поле ratione temporis на тези две директиви, следва да се отбележи, че към датата на приемане на постановлението от 23 юни 2016 г., както и при сключването на договора между Tiberis и GSE в съответствие със схемата за подпомагане, предвидена в това постановление, се прилагат само разпоредбите на Директива 2009/28, докато от своя страна разпоредбите на Директива 2018/2001 влизат в сила едва от 1 юли 2021 г., поради което разглежданата схема за подпомагане може да се преценява с оглед на последната директива едва от тази дата, без да се засягат посочените в точки 77—79 от настоящото заключение съображения.

2.

По съвместимостта на механизма на отрицателен стимул с Директива 2009/28

69.

В самото начало следва да се припомни, че член 3 от Директива 2009/28 предвижда по същество в параграф 1, че всяка държава членка гарантира, че нейният дял на енергия от възобновяеми източници в брутното крайно потребление на енергия през 2020 г. е най-малко равен на нейната обща национална цел, както е уточнено в тази директива, и в параграф 2, че държавите членки въвеждат ефективно определени мерки, предназначени да гарантират, че делът на енергията от възобновяеми източници се равнява на или надвишава дела, посочен в индикативната крива, определена в тази директива. Освен това в параграф 3 от този член се уточнява, че за да постигнат целите по параграфи 1 и 2, държавите членки „може“, inter alia, да прилагат схеми за подпомагане.

70.

Налага се изводът, че видно от самия текст на член 3 от Директива 2009/28, по отношение на държавите членки не произтича никакво задължение да приемат схеми за държавна помощ за насърчаване на енергията от възобновяеми източници, тъй като приемането на такива схеми е само възможност, нито a fortiori указания за тези държави относно начина, по който трябва да изготвят евентуалните схеми за подпомагане. Съответно държавите членки разполагат със свобода на преценка по отношение на мерките за постигане на задължителните национални цели в областта на енергията от възобновяеми източници ( 36 ), стига да се спазват правилата на Съюза в областта на държавните помощи ( 37 ).

71.

Следва да се отбележи, че при всички положения въз основа на информацията в акта за преюдициално запитване няма данни, които да сочат, че механизмът за изравняване конкретно би застрашил инвестициите в сектора на енергията от възобновяеми източници, така че да породи съмнения относно съответствието му с преследваните с Директива 2009/28 цели ( 38 ).

72.

От това следва, че Директива 2009/28, включително член 3 от нея, допуска механизъм за изравняване като разглеждания в главното производство.

3.

По съвместимостта на механизма на отрицателен стимул с Директива 2018/2001

73.

В самото начало следва да се отбележи, че макар запитващата юрисдикция да поставя въпроси за съвместимостта на механизма на отрицателен стимул с член 4 от Директива 2018/2001, трябва също да се установи дали тази разпоредба се прилага за схема за държавна помощ като разглежданата в главното производство, която вече е била въведена към датата на влизане в сила на тази директива, или не би следвало по‑скоро да се анализира съвместимостта на този механизъм с оглед на член 6, параграф 1 от посочената директива, който, въпреки че запитващата юрисдикция не се позовава изрично на него, има за цел да защити оправданите правни очаквания на бенефициерите на помощи при действието на вече съществуващите схеми за подпомагане.

74.

В това отношение следва да се припомни, че от практиката на Съда следва, че по принцип нова правна норма се прилага от момента на влизане в сила на акта, с който тя се въвежда, и че макар по принцип да не се прилага към правните положения, възникнали и окончателно установени при действието на старата норма, новата правна норма се прилага спрямо бъдещите последици на положение, възникнало при действието на старата норма, както и спрямо новите правни положения. Без да се засяга принципът на забрана на прилагането на правните актове с обратна сила, изключения са възможни единствено ако новата правна норма е придружена от особени разпоредби, които определят изрично условията за прилагането ѝ във времето ( 39 ).

75.

По-конкретно, от практиката на Съда следва, че за разлика от процесуалноправните норми, които по принцип се прилагат към деня на влизането си в сила, за да се гарантират принципите на правна сигурност и защита на оправданите правни очаквания, материалноправните норми на Съюза трябва да се тълкуват в смисъл, че се отнасят до заварени при влизането си в сила положения само доколкото от формулировката, предназначението или структурата им ясно произтича, че трябва да им бъде придадено именно такова действие ( 40 ).

76.

Що се отнася по-специално до директивите, по принцип само правните положения, установени след изтичането на срока за транспониране на директива, могат да бъдат отнесени към приложното поле ratione temporis на тази директива. Това важи a fortiori за правните положения, възникнали при действието на старата норма, които продължават да пораждат своите последици след влизането в сила на националните актове, приети за транспониране на директива след изтичането на срока за транспонирането ѝ ( 41 ).

77.

Макар наистина в случая член 4 от Директива 2018/2001 да предвижда възможност за държавите членки да приемат схеми за подпомагане за постигане на целите в областта на производството на електроенергия от възобновяеми източници, в посочената директива не се уточнява дали тази разпоредба може да се прилага само за нови схеми за подпомагане, приети след датата на транспониране на Директивата, или в приложното ѝ поле попадат също съществуващите схеми за подпомагане, въведени преди тази дата ( 42 ). Освен това следва да се отбележи, че член 4, като разпоредба, която определя критериите за предоставяне на подпомагане на енергията от възобновяеми източници, представлява материалноправна норма, така че тази разпоредба теоретично може да се прилага към съществуващите схеми за подпомагане само по отношение на техните последици, настъпили след датата на изтичане на срока за транспонирането ѝ, предвид съдебната практика, цитирана в точки 75 и 76 от настоящото заключение.

78.

Следва също така да се отбележи, че член 6 от Директива 2018/2001 предвижда в параграф 1, че без да се засягат адаптациите, необходими за съобразяване с членове 107 и 108 ДФЕС, държавите членки гарантират, че равнището на подпомагане и съответните условия, свързани с подпомагането, предоставено на проекти за енергия от възобновяеми източници, не се преразглеждат по начин, който да оказва отрицателно въздействие върху предоставените по това подпомагане права и да подкопава икономическата жизнеспособност на подпомаганите проекти. В параграф 2 от посочения член 6 се добавя, че държавите членки могат да коригират равнището на подпомагане съобразно обективни критерии, стига тези критерии да са установени в първоначалното съставяне на схемата за подпомагане.

79.

От това следва, че макар за държавите членки да не произтича никакво задължение за преразглеждане на съществуващите схеми за подпомагане, за да ги приведат в съответствие с член 4 от Директива 2018/2001, тъй като споменатата директива не урежда този въпрос, тези държави са свободни да правят такива изменения, стига обаче да спазват, освен правилата относно държавните помощи, и член 6 от посочената директива, който предвижда забрана за преразглеждане на схема за подпомагане, предоставено за вече подпомагани проекти, по начин, който би оказал отрицателно въздействие върху предоставените по това подпомагане права и би подкопал икономическата жизнеспособност на тези проекти ( 43 ).

80.

След тези уточнения целта на анализа по-долу е, при условията на евентуалност, да се разгледа съвместимостта на механизма на отрицателен стимул с член 4 от Директива 2018/2001, в случай че тази разпоредба може да се приложи, както, изглежда, твърди запитващата юрисдикция.

81.

Подобно на член 3 от Директива 2009/28, в член 4 от Директива 2018/2001 се предвижда възможност държавите членки да приемат схеми за подпомагане с оглед да се постигнат целите в областта на производството на електроенергия от възобновяеми източници. За разлика обаче от член 3 от Директива 2009/28, член 4 от Директива 2018/2001 предвижда по-строги рамки и правила за държавите членки при разработването на схемите за държавни помощи за енергия от възобновяеми източници ( 44 ).

82.

Както бе изтъкнато в точки 29—31 от настоящото заключение, от мотивите в акта на запитващата юрисдикция по‑специално е видно, че тази юрисдикция иска да се установи, първо, дали механизмът за изравняване предоставя стимули, които в съответствие с член 4 от Директива 2018/2001 се „основа[ват на пазара] и [реагират на пазарните сигнали]“.

83.

Следва да се отбележи, че макар на пръв поглед запитващата юрисдикция да е изложила подробно функционирането на разглеждания в главното производство механизъм за изравняване, това не променя факта, че Съдът не разполага с всички необходими данни, за да извърши пълна оценка на този механизъм, която при всички положения само запитващата юрисдикция е компетентна да направи.

84.

Следва също да се отбележи, че макар в член 4 от Директива 2018/2001 действително да се установява връзка между въведените от държавите членки схеми за подпомагане и реалните условия на пазара в смисъл, че размерът на предоставеното подпомагане по принцип трябва да се определя в зависимост от условията, преобладаващи на пазара, при все това в тази директива изрично се признава, че възможностите на различните производители да реагират на пазарните сигнали, са различни и зависят от мащаба на производителите ( 45 ). Това дава възможност на държавите членки не само да избират между различни видове и условия и ред за подпомагане, но и да ограничават тръжните процедури или тръжните схеми до конкретни технологии, когато това е необходимо, за да се избегнат неоптималните резултати по отношение на мрежовите ограничения, разходите за системно интегриране, диверсифицирането на енергийния микс и дългосрочния потенциал на технологиите ( 46 ). В това отношение е важно да се отбележи, че когато държавите членки разработват схеми за подпомагане, независимо от отчитането на обстоятелствата и динамиката на пазара, те са длъжни да вземат предвид и други цели, посочени в Директива 2018/2001, включително в член 4 от нея, по-специално за да се избягват нарушенията на функционирането на електроенергийните пазари, да се увеличи до максимум интегрирането на електрическата енергия от възобновяеми източници в електроенергийния пазар, както и да се гарантира стабилността на мрежите.

85.

Второ, видно от мотивите в акта на запитващата юрисдикция, тя, изглежда, си поставя въпроси относно наличието на евентуална дискриминация, която би произтекла от обстоятелството, че инсталациите с капацитет над 5 MW, които продават произведената електроенергия на свободния пазар, могат да се ползват от подпомагане без механизъм за изравняване, докато тази опция не е налице за производители като Tiberis, които са вписани в регистъра, чийто капацитет на инсталацията е между 1 MW и 5 MW.

86.

В това отношение, изглежда, трябва да се припомни, че общият принцип на недопускане на дискриминация изисква сходните положения да не се третират по различен начин, а различните положения да не се третират по еднакъв начин ( 47 ).

87.

Както обаче бе описано в точка 54 от настоящото заключение, италианската схема за подпомагане, въведена с постановлението от 23 юни 2016 г., предвижда три различни групи условия и ред за подпомагане в зависимост от (максималния) производствен капацитет на съответната инсталация, които се основават на различни характеристики и механизми за стимулиране ( 48 ). От това следва, че диференцираното третиране на различните производители на енергия от възобновяеми източници произтича именно от самия факт, че положението на тези производители не е сравнимо. По-конкретно, що се отнася до различните въведени стимули за инсталации за производство, участвали в тръжна процедура, и тези, които не са участвали в такава процедура, следва да се отбележи, че схемата за държавна помощ, от която се е ползвало Tiberis, се основава на гаранция за фиксирана тарифа, която има за цел защитата на средните предприятия от несигурността на пазарната цена на енергията — чрез която те могат да си възстановят сумата, инвестирана в изграждането на инсталацията — като гарантира икономическата устойчивост на инвестициите им ( 49 ). Обратно, режимът на участие в тръжна процедура, който се прилага за операторите с големи инсталации (за производство), не гарантира никакво подпомагане на тези оператори, тъй като по принцип възнаграждението им се основава на приходите от продажбите на свободния пазар ( 50 ).

88.

Освен това, както бе припомнено в точка 78 от настоящото заключение, при преценката на съвместимостта на механизма за изравняване с Директива 2018/2001 следва да се вземе предвид и член 6, параграф 1 от тази директива, който предвижда забрана за преразглеждане на схеми за подпомагане, предоставено за проекти за енергия от възобновяеми източници, по начин, който би оказал отрицателно въздействие върху предоставените по това подпомагане права и би подкопало икономическата жизнеспособност на подпомаганите проекти. При всяко положение в случая обстоятелството, че от самото начало разглежданият в главното производство механизъм за изравняване е предвиден в националната правна уредба, предполага, че този механизъм не може да се счита за противоречащ по-специално на този параграф 1.

89.

С оглед на анализа по-горе нищо не показва, че разглежданият по настоящото дело механизъм не е в съответствие с посочените разпоредби на Директива 2018/2001.

V.

Заключение

90.

С оглед на гореизложените съображения предлагам на Съда да отговори на поставения от Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия) преюдициален въпрос по следния начин: