Ante Šumelj, Dubravka Bašljan, Đurđica Crnčević, Miroslav Lovreković, Drago Burazer, Nikolina Nežić, Blaženka Bošnjak, Bosiljka Grbašić, Tea Tončić, Milica Bjelić, Marijana Kruhoberec, Davor Škugor, Ivan Gerometa, Kristina Samardžić, Sandra Cindrić, Sunčica Gložinić, Tomislav Polić ja Vlatka Pižeta vaativat valituksellaan unionin tuomioistuinta kumoamaan unionin yleisen tuomioistuimen 26.2.2016 antaman tuomion Šumelj ym. v. komissio (T-546/13, T-108/14 ja T-109/14, EU:T:2016:107; jäljempänä valituksenalainen tuomio), jolla unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi heidän kanteensa, joilla vaadittiin korvausta vahingosta, jota valittajat väittivät kärsineensä sen takia, että Euroopan komissio toimi virheellisesti seuratessaan niiden sitoumusten täyttämistä, joihin Kroatian tasavalta on sitoutunut liittyessään Euroopan unioniin.

Unionin oikeus

Kroatian tasavallan liittymisehdoista sekä Euroopan unionista tehdyn sopimuksen, Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja Euroopan atomienergiayhteisön perustamissopimuksen mukautuksista tehdyn asiakirjan (EUVL 2012, L 112, s. 21; jäljempänä liittymisasiakirja), joka on liitetty Euroopan unionin jäsenvaltioiden ja Kroatian tasavallan väliseen sopimukseen Kroatian tasavallan liittymisestä Euroopan unioniin (EUVL 2012, L 112, s. 10; jäljempänä liittymissopimus), 36 artiklassa määrätään seuraavaa: ”1.Komissio seuraa tiiviisti kaikkia Kroatian liittymisneuvotteluissa antamia sitoumuksia, mukaan lukien ne, jotka on täytettävä ennen liittymispäivää tai viimeistään liittymispäivänä. Komission toteuttama seuranta muodostuu säännöllisesti ajan tasalle saatettavista seurantataulukoista, Euroopan yhteisöjen ja niiden jäsenvaltioiden sekä Kroatian tasavallan välisen vakautus- ja assosiaatiosopimuksen – – mukaisesta vuoropuhelusta, vertaisarvioinneista, liittymistä edeltävästä talousohjelmasta, julkista taloutta koskevista ilmoituksista ja tarvittaessa Kroatian viranomaisille lähetettävistä varhaisvaroituskirjeistä. Komissio esittää syksyllä 2011 Euroopan parlamentille ja neuvostolle edistymistä koskevan kertomuksen. Syksyllä 2012 se esittää Euroopan parlamentille ja neuvostolle kattavan seurantakertomuksen. Koko seurantaprosessin ajan komissio käyttää hyväkseen myös jäsenvaltioiden palautetta ja ottaa tarvittaessa huomioon kansainvälisten ja kansalaisyhteiskunnan järjestöjen palautteen. Komission seurannassa keskitytään erityisesti sitoumuksiin, jotka Kroatia on tehnyt oikeuslaitoksen ja perusoikeuksien alalla (liite VII), mukaan luettuna tulosten edelleen saavuttaminen oikeuslaitoksen uudistamisen ja tehokkuuden, sotarikosten puolueettoman käsittelyn ja korruption torjunnan osalta. – – Komissio esittää Kroatian näiden alojen osalta antamista sitoumuksista puolivuosittaiset arvioinnit Kroatian liittymiseen saakka erottamattomana osana säännöllisiä seurantataulukoitaan ja kertomuksiaan. 2.Neuvosto voi määräenemmistöllä komission ehdotuksesta toteuttaa kaikki tarvittavat toimenpiteet, jos seurantaprosessin aikana todetaan huolta aiheuttavia kysymyksiä. – –”

Liittymisasiakirjan liitteen VII otsikkona on ”Kroatian tasavallan liittymisneuvotteluissa antamat erityiset sitoumukset (joihin viitataan liittymisasiakirjan 36 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa)”, ja kyseisessä liitteessä olevan sitoumuksen nro 1 mukaan ”Kroatia jatkaa oikeuslaitoksen uudistamista koskevan strategian ja toimintasuunnitelman tosiasiallista täytäntöönpanoa”.

Liittymisasiakirjan 36 artiklaa sovelletaan liittymissopimuksen 3 artiklan 5 kohdan mukaan mainitun sopimuksen allekirjoittamisesta eli 9.12.2011 alkaen.

Asian tausta

Asian taustalla olevat seikat on esitetty valituksenalaisen tuomion 4–32 kohdassa, ja ne voidaan tiivistetysti esittää seuraavaksi esitettävällä tavalla.

Osana valmisteluja, jotka koskivat Kroatian tasavallan liittymistä unioniin, aloitettiin 30.6.2010 neuvottelut, jotka koskivat liittymisneuvottelujen 23 lukua, jonka otsikko oli ”Oikeuslaitos ja perusoikeudet”.

Oikeuslaitoksen uudistamista koskevan toimintasuunnitelman (jäljempänä vuoden 2010 toimintasuunnitelma), johon sisältyi muun muassa ”julkisten ulosottomiesten” (”javni ovršitelj”) viran perustaminen, perusteella Kroatian parlamentti antoi 23.11.2010 pakkotäytäntöönpanosta annetun lain (Ovršni zakon) ja julkisista ulosottomiehistä annetun lain (Zakon o javnim ovršiteljima), joilla luotiin uusi tuomioistuinratkaisujen täytäntöönpanoa koskeva järjestelmä. Useiden julkisista ulosottomiehistä annetun lain säännösten voimaantuloajankohdaksi vahvistettiin kuitenkin myöhempi ajankohta. Kroatian parlamentti vahvisti myös 15.12.2010 oikeuslaitoksen uudistamista koskevan strategian ajanjaksolle 2011–2015 (jäljempänä vuosien 2011–2015 oikeuslaitoksen uudistamisstrategia), johon sisältyi muun muassa se, että tuomioistuinratkaisujen pakkotäytäntöönpano oli tarkoitus siirtää tuomioistuimilta julkisille ulosottomiehille.

Julkinen hakuilmoitus, jolla haettiin ehdokkaita, joiden joukosta Kroatian oikeusministeriö nimittäisi julkiset ulosottomiehet, julkaistiin 19.8.2011, minkä jälkeen valittajat, jotka läpäisivät kyseisen valintamenettelyn, nimitettiin julkisiksi ulosottomiehiksi ja saivat luvan aloittaa toimintansa harjoittamisen.

Unionin jäsenvaltioiden ja Kroatian tasavallan liittymissopimus, jonka Kroatian tasavalta ratifioi vuoden 2012 tammikuussa, julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä 24.4.2012. Liittymissopimukseen liitetyn liittymisasiakirjan 36 artiklassa määrätään, että komissio seuraa kaikkia Kroatian tasavallan liittymisneuvotteluissa antamia sitoumuksia.

Kroatian parlamentti päätti 22.12.2011 lykätä pakkotäytäntöönpanosta annetun lain ja julkisista ulosottomiehistä annetun lain täytäntöönpanoa. Kroatian viranomaiset toimittivat vuoden 2012 toukokuussa komissiolle selityksiä, jotka koskivat tuomioistuinratkaisujen täytäntöönpanojärjestelmän uudistusta ja siihen liittyviä lakiesityksiä. Julkisista ulosottomiehistä annetun lain voimaantuloa lykättiin uudelleen 21.6.2012. Lopulta julkisista ulosottomiehistä annettu laki kumottiin 28.9.2012 annetulla lailla, ja kyseinen ammatti lakkautettiin 15.10.2012 alkaen.

Komissio totesi 26.3.2013 päivätyssä kertomuksessaan, että Kroatian tasavalta oli antanut uutta tuomioiden täytäntöönpanoa koskevaa lainsäädäntöä varmistaakseen tuomioistuinratkaisujen täytäntöönpanon ja vähentääkseen tuomioiden täytäntöönpanoon liittyvää asiaruuhkaa. Euroopan unionin neuvosto tervehti 22.4.2013 komission kyseistä seurantakertomusta tyydytyksellä.

Kroatian tasavallasta tuli unionin jäsen 1.7.2013.

Oikeudenkäyntimenettely unionin yleisessä tuomioistuimessa ja valituksenalainen tuomio

Valittajat nostivat kannekirjelmillä, jotka toimitettiin unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 20.9.2013 (asia T-546/13) ja 17.2.2014 (asiat T-108/14 ja T-109/14), kanteet, joissa unionin yleistä tuomioistuinta vaadittiin toteamaan, että unioni oli vastuussa vahingoista, joita valittajat väittivät kärsineensä, ja vahvistamaan kyseisten vahinkojen määrän.

Määräyksellä, joka annettiin 5.5.2014, asiat T-546/13, T-108/14 ja T-109/14 yhdistettiin kirjallista ja suullista käsittelyä sekä asian ratkaisemista varten.

Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi valituksenalaisella tuomiolla kanteet perusteettomina.

Asianosaisten vaatimukset

Valittajat vaativat valituksessaan unionin tuomioistuinta

hyväksymään heidän valituksensa tueksi esitetyt argumentit

velvoittamaan komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Komissio vaatii unionin tuomioistuinta

ensisijaisesti jättämään valituksen tutkimatta sillä perusteella, että sen tutkittavaksi ottamisen edellytykset selvästi puuttuvat

toissijaisesti hylkäämään valituksen selvästi perusteettomana

velvoittamaan valittajat korvaamaan valituksesta aiheutuvat oikeudenkäyntikulut.

Valituksen käsittely

Valittajat vetoavat valituksessaan kahteen valitusperusteeseen, joista ensimmäinen perustuu liittymisasiakirjan 36 artiklan rikkomiseen ja toinen SEU 13 ja SEU 17 artiklan rikkomiseen.

Työjärjestyksen 181 artiklassa määrätään, että jos valituksen tutkittavaksi ottamisen edellytykset selvästi puuttuvat kokonaan tai osaksi taikka valitus on kokonaan tai osaksi selvästi perusteeton, unionin tuomioistuin voi esittelevän tuomarin ehdotuksesta julkisasiamiestä kuultuaan milloin tahansa perustellulla määräyksellä jättää sen tutkimatta tai hylätä sen kokonaan tai osaksi suullista käsittelyä aloittamatta.

Nyt käsiteltävässä asiassa on aiheellista hyödyntää tätä mahdollisuutta.

Ensimmäinen valitusperuste, joka koskee liittymisasiakirjan 36 artiklan rikkomista

Ensimmäisen valitusperusteensa osalta valittajat väittävät, että – toisin kuin unionin yleinen tuomioistuin on katsonut – komission olisi pitänyt liittymisasiakirjan 36 artiklan 1 kohdan mukaisesti todeta, etteivät Kroatian viranomaiset olleet noudattaneet sitoumuksiaan, koska ne ensiksi lykkäsivät julkisista ulosottomiehistä annettua lakia ja sitten kumosivat sen, sekä saman artiklan 2 kohdan nojalla ehdottaa neuvostolle asianmukaisia toimenpiteitä. Valittajien mukaan unionin yleinen tuomioistuin on nimittäin virheellisesti katsonut, ettei sitoumuksella nro 1 tarkoitettu nimenomaista oikeuslaitoksen uudistamista koskevaa strategiaa ja nimenomaista toimintasuunnitelmaa.

Tästä on palautettava mieleen, että unionin yleinen tuomioistuin on valituksenalaisen tuomion 46–48 kohdassa katsonut, ettei sitoumuksella nro 1, jonka mukaan Kroatian tasavalta jatkaisi oikeuslaitoksen uudistamista koskevan strategian ja toimintasuunnitelman tosiasiallista täytäntöönpanoa, tarkoitettu nimenomaista oikeuslaitoksen uudistamista koskevaa strategiaa ja nimenomaista toimintasuunnitelmaa. Kyseiseen sitoumukseen sisältyvät yleisluonteiset maininnat selittyvät unionin yleisen tuomioistuimen mukaan sillä, että ajanjaksolle, joka sijoittui liittymisasiakirjan allekirjoittamisen ja tosiasiallisen liittymisajankohdan välille, ja erityisesti kyseisenä ajanjaksona toteutetulle liittymisneuvotteluissa annettuja sitoumuksia koskevalle seurannalle oli leimallista säännöllinen yhteydenpito unionin viranomaisten ja liittyvän valtion viranomaisten välillä. Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan tämä yhteydenpito merkitsi välttämättä puolin ja toisin tehtyjä mukautuksia.

Unionin yleinen tuomioistuin on lisäksi valituksenalaisen tuomion 49–51 kohdassa todennut erityisesti, ettei liittymisasiakirjan liitteessä VII mainituilla uudistusstrategialla ja toimintasuunnitelmalla viitattu yksinomaan vuosien 2011–2015 oikeuslaitoksen uudistusstrategiaan ja vuoden 2010 toimintasuunnitelmaan, koska kyseisessä suunnitelmassa vahvistettiin olennaisilta osin lyhyen tähtäimen tavoitteita, jotka oli toteutettava vuoden 2010 kuluessa, ja koska kyseisen suunnitelman jatkeeksi oli näin ollen välttämättä laadittava uusi suunnitelma, joka olisi voimassa tosiasialliseen liittymisajankohtaan saakka, ja ettei sitoumuksesta nro 1 seurannut siten minkäänlaista Kroatian viranomaisiin kohdistuvaa velvollisuutta perustaa julkisen ulosottomiehen virka.

Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan valituksessa on ilmoitettava täsmällisesti sekä se, miltä kaikilta osin tuomion kumoamista vaaditaan, että ne oikeudelliset perusteet ja perustelut, joihin erityisesti halutaan vedota tämän vaatimuksen tueksi (ks. mm. tuomio 5.3.2015, Ezz ym. v. neuvosto, C‑220/14 P, EU:C:2015:147, 111 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Näitä vaatimuksia ei täytä valitusperuste, joka ei sisällä mitään oikeudellista perustelua, jolla pyrittäisiin osoittamaan, millä tavalla unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen, ja joka Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännössä ja unionin tuomioistuimen työjärjestyksessä asetettujen vaatimusten vastaisesti koostuu pelkästä pyynnöstä tutkia uudelleen ensimmäisessä oikeusasteessa esitetty kanne (ks. vastaavasti tuomio 13.9.2007, Il Ponte Finanziaria v. SMHV, C‑234/06 P, EU:C:2007:514, 45 ja 46 kohta).

SEUT 256 artiklan 1 kohdan toisesta alakohdasta ja Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 58 artiklan ensimmäisestä kohdasta seuraa lisäksi, että ainoastaan unionin yleinen tuomioistuin on toimivaltainen yhtäältä määrittämään ratkaisun perustaksi asetettavan tosiseikaston, lukuun ottamatta sellaisia tapauksia, joissa määritetyn tosiseikaston paikkansapitämättömyys käy ilmi unionin yleiselle tuomioistuimelle toimitetusta aineistosta, ja toisaalta arvioimaan tätä tosiseikastoa. Kun unionin yleinen tuomioistuin on määrittänyt asian tosiseikaston tai arvioinut sitä, unionin tuomioistuin on SEUT 256 artiklan nojalla toimivaltainen harjoittamaan tämän tosiseikaston oikeudelliseen luonnehdintaan ja unionin yleisen tuomioistuimen sen pohjalta tekemiin oikeudellisiin päätelmiin kohdistuvaa valvontaa (ks. mm. määräys 6.10.2015, Cap Actions SNCM v. komissio, C‑418/15 P(I), EU:C:2015:671, 24 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Nyt käsiteltävän valitusperusteen osalta on todettava yhtäältä, etteivät valittajat esitä mitään oikeudellista perustelua, jolla pyrittäisiin osoittamaan, millä tavalla unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen. He nimittäin tyytyvät väittämään, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt tällaisen virheen, kun se on valituksenalaisen tuomion 47–51 kohdassa todennut, ettei sitoumuksella nro 1 tarkoitettu nimenomaista oikeuslaitoksen uudistamista koskevaa strategiaa ja nimenomaista toimintasuunnitelmaa. He eivät kuitenkaan esitä mitään konkreettista perustelua, jolla pyrittäisiin osoittamaan, minkä virheen unionin yleinen tuomioistuin on valituksenalaisen tuomion mainituissa kohdissa tehnyt.

Toisaalta on todettava, että siltä osin kuin valittajat väittävät tältä osin valituskirjelmänsä 9 kohdassa, ettei Kroatian tasavalta ole koskaan vahvistanut muuta oikeuslaitoksen uudistamista koskevaa strategiaa tai muuta toimintasuunnitelmaa kuin vuosien 2011–2015 oikeuslaitoksen uudistusstrategian ja vuoden 2010 toimintasuunnitelman, he eivät selitä, miten tällä seikalla voisi olla vaikutusta sen kannalta, ovatko unionin yleisen tuomioistuimen toteamukset, jotka on esitetty valituksenalaisen tuomion 47–51 kohdassa, perusteltuja. Näillä perusteluilla pyritään joka tapauksessa tosiasiassa kyseenalaistamaan unionin yleisen tuomioistuimen tekemä tosiseikkojen arviointi ilman, että edes väitettäisiin, että unionin yleinen tuomioistuin on ottanut ne vääristyneellä tavalla huomioon.

Kun edellä esitetty otetaan huomioon, ensimmäinen valitusperuste on jätettävä tutkimatta, koska sen tutkittavaksi ottamisen edellytykset selvästi puuttuvat.

Toinen valitusperuste, joka koskee SEU 13 ja SEU 17 artiklan rikkomista

Toisen valitusperusteensa osalta valittajat arvostelevat unionin yleistä tuomioistuinta siitä, että tämä on virheellisesti todennut yhtäältä, ettei SEU 13 artikla ole käsiteltävänä olevan asian kannalta merkityksellinen, ja toisaalta, että koska komissio ei ollut synnyttänyt valittajissa perusteltuja odotuksia, se ei ole rikkonut SEU 13 tai SEU 15 artiklaa eikä loukannut luottamuksensuojan periaatetta. Valittajat väittävät, että koska komissio on loukannut oikeusvarmuuden yleistä periaatetta, se on myös rikkonut SEU 13 artiklaa. Valittajat toteavat lisäksi, että koska mainittu toimielin ei ole toiminut SEU 17 artiklan mukaisesti, erityisesti sen takia, että se on jättänyt valvomatta, että Kroatian tasavalta sovelsi unionin oikeutta asianmukaisesti, se on myös rikkonut kyseistä artiklaa. Valittajat nimittäin toteavat, että koska liittymissopimuksessa määrätään kyseiseen valtioon kohdistuvasta velvollisuudesta perustaa julkisen ulosottomiehen virka, kyseisessä sopimuksessa taataan heille myös oikeus työhön, joten he saattoivat perustellusti odottaa voivansa aloittaa niiden tehtävien harjoittamisen, joihin heidät oli nimitetty.

Kyseisestä valitusperusteesta on riittävää todeta, että kaikki ne argumentit, jotka valittajat esittävät kyseisen perusteen tueksi, perustuvat lähtökohtaiseen olettamukseen siitä, että liittymisasiakirjan 36 artiklalla on luotu Kroatian viranomaisiin kohdistuva velvollisuus perustaa julkisen ulosottomiehen virka. Kuten tämän määräyksen 23 kohdasta ilmenee, unionin yleinen tuomioistuin on todennut, ettei tällaista velvollisuutta ollut olemassa, eivätkä valittajat ole kyenneet horjuttamaan mainittua toteamusta. Kyseinen valitusperuste on näin ollen hylättävä perusteettomana.

Edellä esitetyistä näkökohdista seuraa, että nyt käsiteltävän valituksen tueksi esitetyt kaksi perustetta on hylättävä ja että valitus on näin ollen kokonaisuudessaan hylättävä sen takia, että osaksi sen tutkittavaksi ottamisen edellytykset selvästi puuttuvat ja osaksi se on selvästi perusteeton.