Začasna izdaja

SODBA SODIŠČA (tretji senat)

z dne 16. julija 2026(*)

„ Pritožba – Omejevalni ukrepi, sprejeti zaradi vojaške agresije proti Ukrajini – Sklep 2014/145/SZVP – Člen 1(1), in fine, in člen 2(1), in fine – Omejevalni ukrepi, naloženi fizični osebi, povezani z drugo fizično osebo, za katero veljajo omejevalni ukrepi – Pojem ,povezanost‘ v primeru dveh oseb, ki ju povezuje družinska vez – Člen 21 PDEU – Člen 45(1) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah – Državljanstvo Unije – Prosto gibanje – Omejevalni ukrepi, ki vplivajo na svobodo gibanja in prebivanja državljana Unije “

V zadevi C‑399/25 P,

zaradi pritožbe na podlagi člena 56 Statuta Sodišča Evropske unije, vložene 13. junija 2025,

Elena Petrovna Timchenko, stanujoča v Moskvi (Rusija), ki jo zastopajo S. Bonifassi, T. Bontinck, E. Fedorova in J. Goffin, avocats,

pritožnica,

drugi stranki v postopku sta:

Svet Evropske unije, ki ga zastopata M.-C. Cadilhac in V. Piessevaux, agenta,

tožena stranka na prvi stopnji,

Evropska komisija, ki jo zastopata M. Carpus-Carcea in C. Giolito, agenta,

intervenientka v postopku na prvi stopnji,

SODIŠČE (tretji senat),

v sestavi C. Lycourgos, predsednik senata, O. Spineanu-Matei (poročevalka), sodnica, S. Rodin, N. Piçarra in N. Fenger, sodniki,

generalna pravobranilka: J. Kokott,

sodni tajnik: A. Calot Escobar,

na podlagi pisnega postopka,

na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalne pravobranilke, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,

izreka naslednjo

Sodbo

1 Elena Petrovna Timchenko s pritožbo predlaga razveljavitev sodbe Splošnega sodišča Evropske unije z dne 2. aprila 2025, Timchenko/Svet (T‑298/23, EU:T:2025:353, v nadaljevanju: izpodbijana sodba), s katero je navedeno sodišče zavrnilo njeno tožbo, v kateri je predlagala, prvič, razglasitev ničnosti Sklepa Sveta (SZVP) 2023/572 z dne 13. marca 2023 o spremembi Sklepa 2014/145/SZVP o omejevalnih ukrepih v zvezi z ukrepi, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine (UL 2023, L 75 I, str. 134), in Izvedbene uredbe Sveta (EU) 2023/571 z dne 13. marca 2023 o izvajanju Uredbe (EU) št. 269/2014 o omejevalnih ukrepih v zvezi z dejanji, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine (UL 2023, L 75 I, str. 1) (v nadaljevanju skupaj: sporna akta), in, drugič, naj se ji dosodi odškodnina za nepremoženjsko škodo, ki naj bi jo utrpela zaradi sprejetja spornih aktov.

Pravni okvir in dejansko stanje

2 Dejanski in pravni okvir obravnavane zadeve sta predstavljena v točkah od 2 do 24 izpodbijane sodbe. Za namene tega postopka ju je mogoče povzeti in dopolniti, kot sledi.

3 Ta zadeva spada v okvir omejevalnih ukrepov, ki jih je Evropska unija od leta 2014 sprejela kot odgovor na dejanja, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine.

4 Pritožnica je žena poslovneža Gennadyja Nikolayevicha Timchenka. Oba imata rusko in finsko državljanstvo.

5 Svet Evropske unije je 17. marca 2014 na podlagi člena 29 PEU sprejel Sklep 2014/145/SZVP o omejevalnih ukrepih v zvezi z dejanji, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine (UL 2014, L 78, str. 16).

6 Istega dne je Svet na podlagi člena 215(2) PDEU sprejel Uredbo (EU) št. 269/2014 o omejevalnih ukrepih v zvezi z dejanji, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine (UL 2014, L 78, str. 6).

7 Po invaziji oboroženih sil Ruske federacije na Ukrajino 24. februarja 2022 je Svet 25. februarja 2022 sprejel Sklep (SZVP) 2022/329 o spremembi Sklepa 2014/145/SZVP o omejevalnih ukrepih v zvezi z ukrepi, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine (UL 2022, L 50, str. 1). Ta institucija je istega dne sprejela Uredbo (EU) 2022/330 o spremembi Uredbe (EU) št. 269/2014 o omejevalnih ukrepih v zvezi z dejanji, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine (UL 2022, L 51, str. 1).

Direktiva 2004/38/ES

8 Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38/ES z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja Direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EEC (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 5, str. 46) je bila sprejeta na podlagi Pogodbe ES, zlasti členov 12, 18, 40, 44 in 52 ES.

9 V uvodni izjavi 2 Direktive 2004/38 je navedeno:

„Prosti pretok oseb predstavlja eno od temeljnih svoboščin notranjega trga, ki zajema področje brez notranjih meja, na katerem je zagotovljena svoboda v skladu z določbami Pogodbe.“

10 Člen 1 te direktive, naslovljen „Predmet“, določa:

„Ta direktiva določa:

(a) pogoje, ki urejujejo uresničevanje pravice državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic;

(b) pravico do stalnega prebivališča na ozemlju držav članic za državljane Unije in njihove družinske člane;

11 V poglavju VI navedene direktive, naslovljenem „Omejitve pravice do vstopa in pravice do prebivanja zaradi javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja“, člen 27 te direktive, naslovljen „Splošna načela“, določa:

„1. Ob upoštevanju določb tega poglavja lahko države članice omejijo svobodo gibanja in prebivanja državljanov Unije in njihovih družinskih članov ne glede na državljanstvo, in sicer zaradi javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja. Na te razloge se ne da sklicevati iz ekonomskih ciljev.

2. Ukrepi, sprejeti zaradi javnega reda ali javne varnosti, so v skladu z načelom sorazmernosti in temeljijo izključno na osebnem obnašanju zadevnega posameznika. Predhodne kazenske obsodbe same po sebi še ne predstavljajo razlogov za sprejetje takšnih ukrepov.

Osebno obnašanje zadevnega posameznika mora predstavljati resnično, sedanjo in dovolj resno grožnjo, ki prizadene osnovne interese družbe. Utemeljitve, ki niso neposredno povezane s podrobnostmi posameznega primera ali ki se nanašajo na splošno preventivo, niso dovoljene.

[…]“

12 Člen 42 te direktive določa, da je ta direktiva naslovljena na države članice.

Sklep 2014/145

13 Člen 1(1) Sklepa 2014/145, kakor je bil med drugim spremenjen s Sklepom 2022/329 (v nadaljevanju: Sklep 2014/145), državam članicam nalaga, da sprejmejo potrebne ukrepe, da preprečijo vstop na svoje ozemlje ali tranzit prek njega, med drugim, fizičnim osebam, ki izpolnjujejo, med drugim, merili iz točk (a) in (b) tega člena, medtem ko člen 2(1) Sklepa 2014/145 določa, da se zamrznejo sredstva in gospodarski viri fizičnih oseb, ki izpolnjujejo, med drugim, merili iz točk (a) in (d) navedenega sklepa, pri čemer sta ti merili v bistvu enaki meriloma iz točk (a) in (b) člena 1(1) tega sklepa. Poleg tega člen 1(1), in fine, in člen 2(1), in fine, navedenega sklepa določata, da se taki omejevalni ukrepi lahko uvedejo tudi proti, med drugim, fizičnim osebam, ki so povezane s fizičnimi osebami, za katere na podlagi teh meril veljajo omejevalni ukrepi.

14 Člen 1 istega sklepa je v različici, ki se uporablja za ta spor, določal:

„1. Države članice s sprejetjem potrebnih ukrepov preprečijo vstop na svoje ozemlje ali tranzit prek njega za:

(a) fizične osebe, ki podpirajo ali izvajajo ukrepe ali politike, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine ali stabilnost ali varnost v Ukrajini ali ovirajo delo mednarodnih organizacij v Ukrajini;

(b) fizične osebe, ki materialno ali finančno podpirajo ruske nosilce odločitev, odgovorne za priključitev Krima ali destabilizacijo Ukrajine, ali pa imajo od njih korist;

[…]

in fizične osebe, povezane z njimi, kot so navedene v Prilogi.

2. Odstavek 1 državi članici ne nalaga obveznosti, da lastnim državljanom odkloni vstop na svoje ozemlje.

3. Odstavek 1 ne posega v primere, v katerih posamezno državo članico zavezuje mednarodnopravna obveznost, in sicer:

(a) kot državo gostiteljico mednarodne medvladne organizacije,

(b) kot državo gostiteljico mednarodne konference, ki jo skličejo Združeni narodi ali je sklicana pod njihovim okriljem,

(d) v okviru Lateranske pogodbe, ki sta jo leta 1929 sklenila Sveti sedež (Vatikanska mestna država) in Italija.

4. Odstavek 3 se uporablja tudi v primerih, ko je država članica država gostiteljica Organizacije za varnost in sodelovanje v Evropi (OVSE).

5. Svet je ustrezno obveščen o vseh primerih, kadar posamezna država članica odobri izjemo v skladu z odstavkoma 3 ali 4.

6. Države članice lahko odobrijo izvzetja od ukrepov, uvedenih na podlagi odstavka 1, kadar je potovanje upravičeno z nujno humanitarno potrebo ali zaradi udeležbe na medvladnih sestankih ali sestankih, ki jih spodbuja ali gosti Unija ali jih gosti država članica, ki predseduje OVSE, na katerih se vodi politični dialog, ki neposredno spodbuja politične cilje omejevalnih ukrepov, vključno s podporo ozemeljski celovitosti, suverenosti in neodvisnosti Ukrajine.

[…]“

15 Člen 2(1)(a), (d) in in fine, Sklepa 2014/145 določa:

„Zamrznejo se vsa sredstva in gospodarski viri, ki pripadajo, so v lasti ali s katerimi razpolagajo ali jih nadzirajo:

(a) fizične osebe, odgovorne za podporo ali izvajanje dejanj ali politik, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine ali stabilnost ali varnost v Ukrajini ali ovirajo delo mednarodnih organizacij v Ukrajini;

[…]

(d) fizične ali pravne osebe, subjekti ali organi, ki materialno ali finančno podpirajo ruske nosilce odločitev, odgovorne za priključitev Krima ali destabilizacijo Ukrajine, ali pa imajo od njih korist;

[…]

ter fizične ali pravne osebe, subjekti ali organi, povezani z njimi, kot so navedeni v Prilogi.“

Uredba 269/2014

16 V členu 3(1) Uredbe št. 269/2014, kakor je bila spremenjena, med drugim, z Uredbo 2022/330 (v nadaljevanju: Uredba št. 269/2014), so našteta merila, v skladu s katerimi se, med drugim, opravi uvrstitev fizičnih oseb, katerih sredstva in gospodarski viri so v skladu s členom 2(1) te uredbe zamrznjena. Merila iz člena 3(1)(a), (d) in in fine Uredbe št. 269/2014 so v bistvu enaka merilom, navedenim v prejšnji točki.

Sporna akta

17 Svet je 13. marca 2023 s spornima aktoma ohranil omejevalne ukrepe, ki so bili zoper pritožnico najprej sprejeti s Sklepom Sveta (SZVP) 2022/582 z dne 8. aprila 2022 o spremembi Sklepa 2014/145/SZVP o omejevalnih ukrepih v zvezi z ukrepi, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine (UL 2022, L 110, str. 55) in z Izvedbeno uredbo Sveta (EU) 2022/581 z dne 8. aprila 2022 o izvajanju Uredbe (EU) št. 269/2014 o omejevalnih ukrepih v zvezi z dejanji, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine (UL 2022, L 110, str. 3), in sicer iz naslednjih razlogov:

„Elena Petrovna Timchenko [je ž]ena Genadija Timčenka, dolgoletnega znanca predsednika Vladimirja Putina in enega od njegovih zaupnikov.

Skupaj z možem opravlja poslovne dejavnosti prek nepremičninskega podjetja Sci Ruth in podjetja Maples S.A. ter je skupaj z možem kupila nepremičnine, kar dokazuje, da imata pomembne premoženjske vezi.

Poleg tega skupaj z možem lobira prek fundacije Timčenko, ki jo je ustanovila skupaj z njim in v kateri ima pomembno vlogo; je tesno povezana s svojim možem. Poleg tega ta fundacija izvaja nekatere dejavnosti v zvezi z investicijsko skupino Volga Group, ki znatno prispeva h gospodarstvu Rusije in njegovemu razvoju ter jo je ustanovil Genadij Timčenko, ki je eden od njenih delničarjev. Elena Timčenko ima torej koristi od svojega moža, predvsem z vidika socialnega in finančnega položaja. Zato je povezana z Genadijem Timčenkom, ki je uvrščen na seznam iz Sklepa Sveta 2014/145/SZVP, med drugim zato, ker je odgovoren za podporo ukrepom ali politik[am], ki spodkopavajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine in finančno ali materialno podpira ruske nosilce odločitev, odgovorne za priključitev Krima in destabilizacijo Ukrajine ter ima od njih koristi.“

Postopek pred Splošnim sodiščem in izpodbijana sodba

18 Pritožnica je 24. maja 2023 pri Splošnem sodišču vložila tožbo, s katero je med drugim predlagala razglasitev ničnosti spornih aktov. V zvezi s tem je navedla šest tožbenih razlogov, od katerih se je prvi nanašal na očitno napako pri presoji, ki naj bi jo storil Svet, peti pa na kršitev njene temeljne pravice do prostega gibanja iz člena 21 PDEU, člena 52(1) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) in skupnih ustavnih tradicij držav članic.

19 Splošno sodišče je z izpodbijano sodbo zavrnilo prvi tožbeni razlog, s katerim je pritožnica trdila, da je Svet storil očitno napako pri presoji s tem, da je menil, da je pritožnica s svojim možem „povezana“ v smislu merila iz člena 1(1), in fine, in člena 2(1), in fine, Sklepa 2014/145 ter člena 3(1), in fine, Uredbe št. 269/2014 (v nadaljevanju: merilo povezanosti). Potem ko je Splošno sodišče v točki 74 te sodbe opozorilo, da se pojem „povezanost“ v smislu tega merila nanaša zlasti na člane iste družine, ki so povezani s skupnimi interesi, ki presegajo njihovo družinsko razmerje, je ob upoštevanju dokazov, ki jih je predložil Svet, v točkah od 81 do 83 navedene sodbe ugotovilo, da je Svet lahko upravičeno menil, da je bila pritožnica povezana s svojim možem v okviru skupne pravne strukture, in sicer fundacije, ker sta v tej fundaciji oba opravljala institucionalne funkcije in sta bila oba vključena v njeno delovanje, tako da je taka skupna udeležba presegala zgolj družinsko vez, ki ju povezuje.

20 Splošno sodišče je zavrnilo tudi peti tožbeni razlog, ki ga je navedla pritožnica. V točkah od 95 do 97 izpodbijane sodbe je v bistvu menilo, da je mogoče s sklepi s področja skupne zunanje in varnostne politike (SZVP), sprejetimi na podlagi člena 29 PEU, naložiti omejitve uresničevanja pravice do prostega gibanja in prebivanja državljanov Unije, ki je določena v členu 21 PDEU in členu 45(1) Listine. V točkah od 98 do 106 te sodbe je tudi menilo, da omejitve uresničevanja te pravice, kakršne so bile omejitve, ki so bile z omejevalnimi ukrepi sprejete zoper pritožnico, izpolnjujejo pogoje iz člena 52(1) Listine, v skladu s katerim morajo biti take omejitve predpisane z zakonom, spoštovati bistveno vsebino zadevne pravice ter, ob upoštevanju načela sorazmernosti, biti potrebne in dejansko ustrezati ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, ali biti potrebne zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih.

21 Ker je Splošno sodišče poleg tega zavrnilo druge tožbene razloge, ki jih je navedla pritožnica, je v točki 136 izpodbijane sodbe tožbo v celoti zavrnilo.

Predlogi strank v pritožbenem postopku

22 Pritožnica s pritožbo Sodišču predlaga, naj:

– razveljavi izpodbijano sodbo, vključno v delu, v katerem ji je bilo naloženo, da nosi svoje stroške in stroške Sveta;

– vsebinsko odloči o zadevi in sporna akta razglasi za nična v delu, v katerem se nanašata nanjo, in

– Svetu naloži plačilo stroškov na obeh stopnjah.

23 Pritožnica v repliki poleg tega Sodišču predlaga, naj sprejme prilagoditev njenih predlogov, tako da se v primeru razveljavitve izpodbijane sodbe zadeva vrne v razsojanje Splošnemu sodišču, da to odloči o odškodninskem zahtevku, ki ga je vložila na prvi stopnji.

24 Svet in Evropska komisija Sodišču predlagata, naj:

– pritožbo zavrne in

– pritožnici naloži plačilo stroškov.

25 Pritožnica v utemeljitev pritožbe navaja štiri pritožbene razloge, od katerih se prvi nanaša na napačno uporabo prava, ki naj bi jo Splošno sodišče storilo s tem, da je sprejelo samovoljno in neupravičeno široko razlago merila povezanosti, in na kršitev obveznosti obrazložitve, drugi na to, da naj bi Splošno sodišče, glede na cilj, ki se uresničuje z omejevalnimi ukrepi, napačno uporabilo pravo pri razlagi merila povezanosti, in na kršitev obveznosti obrazložitve, tretji na to, da naj bi Splošno sodišče napačno ugotovilo, da je Svet na podlagi člena 29 PEU pristojen za omejitev prostega gibanja državljanov Unije, četrti pa na napačno uporabo prava, ki naj bi jo Splošno sodišče storilo s tem, da je presodilo, da je prepoved vstopa pritožnice na ozemlje držav članic, ki niso Republika Finska, in gibanja na tem ozemlju v skladu z načelom sorazmernosti in da spoštuje bistveno vsebino svobode gibanja in prebivanja, ki ju ima kot državljanka Unije, in na kršitev obveznosti obrazložitve.

Prvi pritožbeni razlog:

Trditve strank

26 Pritožnica s prvim pritožbenim razlogom Splošnemu sodišču očita, da je pri opredelitvi merila povezanosti iz točke 74 izpodbijane sodbe v nasprotju z načelom pravne varnosti uporabilo preširoko in nepredvidljivo razlago pojma „povezanost“ s tem, da je odločilo, da v primeru dveh oseb, ki ju povezuje družinska vez, zadostuje že obstoj skupnih interesov, ki presegajo zgolj družinsko razmerje med povezanima osebama, ne da bi bila potrebna povezava z gospodarsko dejavnostjo. Pritožnica sicer priznava, da je treba upoštevati kontekst in okoliščine vsakega primera, vendar meni, da bi moralo Splošno sodišče pojasniti, kako lahko taki skupni interesi zaradi svoje narave, kvalitete in kvantitete presegajo zgolj skupne interese, ki so neločljivo povezani z vsakim družinskim razmerjem, in dokazati objektivni obstoj prepletanja skupnih interesov, pri čemer pritožnica v repliki pojasnjuje, da bi bil tak pristop v skladu s tem, kar je Sodišče odločilo v sodbi z dne 1. avgusta 2025, Timchenko/Svet (C‑703/23 P, EU:C:2025:608).

27 Pritožnica dodaja, da v obravnavanem primeru Splošno sodišče v točkah od 81 do 83 izpodbijane sodbe ni navedlo, katere interese sta si z možem delila v fundaciji, v kateri sta oba opravljala prostovoljsko dejavnost, zaradi česar naj bi bilo razlogovanje Splošnega sodišča pomanjkljivo ali vsaj nezadostno obrazloženo. Natančneje, na podlagi udejstvovanja zakoncev v tej fundaciji ter razsežnosti navedene fundacije in dobrodelnih dejavnosti, ki jih ta izvaja, ter enkratnega posredovanja neke družbe G. Timchenka v tej fundaciji med pandemijo covida-19 naj, ob upoštevanju človekoljubnih ciljev, ki jim sledi zadevna fundacija, ne bi bilo mogoče dokazati skupnega interesa, ki bi presegal običajni okvir družinskega razmerja. V zvezi s tem naj Splošno sodišče v točki 83 izpodbijane sodbe ne bi pojasnilo niti, kako bi lahko vloga pritožnice v tej fundaciji prispevala k ustvarjanju pozitivne podobe zakoncev niti kako naj bi tak položaj presegal običajni družinski projekt.

28 Svet in Komisija prerekata utemeljenost pritožničinih trditev.

Presoja Sodišča

29 Prvič, v zvezi s trditvijo pritožnice, da je Splošno sodišče pri opredelitvi pojma „povezanost“ iz točke 74 izpodbijane sodbe pri razlagi tega pojma kršilo načelo pravne varnosti, je treba opozoriti, da je Splošno sodišče v tej točki v bistvu menilo, da se navedeni pojem, katerega pomen je vedno odvisen od kontekstov in okoliščin posamezne zadeve, nanaša, med drugim, na osebe, ki so na splošno s skupnimi interesi povezane z osebo, za katero veljajo omejevalni ukrepi, in da ni nujno, da se ta povezava izraža kot gospodarska dejavnost, temveč mora, kadar so zadevne osebe v družinskem razmerju, presegati to razmerje.

30 Sodišče je v zadevi, v kateri je bila izdana sodba z dne 1. avgusta 2025, Timchenko/Svet (C‑703/23 P, EU:C:2025:608), že podalo opredelitev pojma „povezanost“, ki je v bistvu enaka opredelitvi, kot jo je Splošno sodišče podalo v točki 74 izpodbijane sodbe. V zvezi s tem je Sodišče v točkah od 29 do 34 te sodbe z dne 1. avgusta 2025 v bistvu razsodilo, da je treba ta pojem razlagati široko glede na kontekst in okoliščine primera ter da – ker je treba obstoj skupnih interesov, ki presegajo družinsko razmerje med zadevnimi družinskimi člani, ugotoviti objektivno – pri opredelitvi navedenega pojma, ki jo je podalo Splošno sodišče, ni bilo napačno uporabljeno pravo in da je bila ta opredelitev v skladu z načelom pravne varnosti, na podlagi katerega morajo biti pravna pravila jasna in natančna, njihova uporaba pa predvidljiva za pravne subjekte.

31 Natančneje, Sodišče je v točki 34 sodbe z dne 1. avgusta 2025, Timchenko/Svet (C‑703/23 P, EU:C:2025:608), pojasnilo, da ta opredelitev ne krši načela pravne varnosti, ker je Splošno sodišče opredelilo dovolj jasna in natančna merila za uporabo pojma „povezanost“ v primeru dveh oseb, ki ju povezuje družinsko razmerje. Navedlo je tudi, da Splošnemu sodišču v skladu s tem načelom ni bilo treba podrobno navesti primerov, v katerih bi se ta pojem lahko uporabljal.

32 Zato ni mogoče šteti, da je Splošno sodišče v točki 74 izpodbijane sodbe kršilo navedeno načelo s tem, da je sprejelo preširoko ali nepredvidljivo opredelitev pojma „povezanost“, ali s tem, da v tej sodbi ni pojasnilo, kako lahko skupni interesi zaradi svoje narave, kvalitete in kvantitete presegajo zgolj skupne interese, ki so neločljivo povezani z vsakim družinskim razmerjem.

33 Drugič, glede zatrjevane kršitve obveznosti obrazložitve, ki jo ima Splošno sodišče, ki naj bi bila storjena v točkah od 81 do 83 izpodbijane sodbe, je treba opozoriti, da mora biti iz obrazložitve sodbe ali sklepa Splošnega sodišča jasno in nedvoumno razvidno razlogovanje Splošnega sodišča, tako da se lahko zadevne osebe seznanijo z utemeljitvijo sprejete odločbe in da lahko Sodišče opravi sodni nadzor. Obveznost obrazložitve, ki jo ima Splošno sodišče, pa tega sodišča ne zavezuje, da poda razlago, ki bi izčrpno in drugemu za drugim sledila vsem razlogovanjem strank v sporu, zato je ta obrazložitev lahko implicitna, če zadevnim osebam omogoča, da se seznanijo z razlogi, iz katerih Splošno sodišče ni sprejelo njihovih argumentov, Sodišču pa, da ima na voljo dovolj elementov za izvajanje nadzora (sodba z dne 26. marca 2026, Pumpyanskiy in drugi/Svet, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P in C‑111/24 P, EU:C:2026:245, točka 101 in navedena sodna praksa).

34 V zvezi s tem je treba poudariti, da je Splošno sodišče v točkah od 81 do 83 izpodbijane sodbe na podlagi dejanskih ugotovitev iz točk od 76 do 80 te sodbe med drugim navedlo pravne opredelitve, v zvezi s katerimi pritožnica ne zatrjuje nobenega izkrivljanja. Zato je treba zatrjevano kršitev obveznosti obrazložitve Splošnega sodišča preučiti glede na vse razloge, navedene v točkah od 76 do 83 navedene sodbe.

35 Poleg tega je treba ugotoviti, da se analiza, ki jo je Splošno sodišče opravilo v teh točkah od 76 do 83, nanaša na obrazložitev spornih aktov, v kateri je navedeno, da pritožnica „skupaj z možem lobira prek fundacije Timčenko, ki jo je ustanovila skupaj z njim in v kateri ima pomembno vlogo; je tesno povezana s svojim možem“, da „ta fundacija izvaja nekatere dejavnosti v zvezi z investicijsko skupino Volga Group, ki znatno prispeva h gospodarstvu Rusije in njegovemu razvoju ter jo je ustanovil [G.] Timčenko, ki je eden od njenih delničarjev“, in da ima pritožnica „torej koristi od svojega moža, predvsem z vidika socialnega in finančnega položaja“, in je zato „povezana [s svojim možem]“, za katerega so bili med drugim sprejeti omejevalni ukrepi na podlagi meril iz člena 1(1)(a) in (b), ter člena 2(1)(a) in (d) Sklepa 2014/145 ter člena 3(1)(a) in (d) Uredbe št. 269/2014.

36 V tem okviru je Splošno sodišče v točkah od 76 do 80 izpodbijane sodbe na eni strani ugotovilo, da sta zakonca Timchenko osebno vpletena v skupno pravno strukturo, in sicer dobrodelno fundacijo, ki nosi njun priimek in razvija številne dejavnosti na ravni Ruske federacije, v kateri imata kot ustanovna člana institucionalne funkcije in precejšnja pooblastila. Na drugi strani je Splošno sodišče ugotovilo, da sta bila zakonca Timchenko oba vključena v delovanje te fundacije, saj je bila pritožnica članica njenega upravnega odbora, njen mož pa je ustvarjal sinergije s tem, da je navedeni fundaciji zagotavljal podporo v finančnem in logističnem smislu ter glede zvez prek skupine, katere edini delničar je bil. Ob upoštevanju teh dejanskih elementov je Splošno sodišče v točkah 81 in 83 izpodbijane sodbe v bistvu sklepalo, da je udeležba zakoncev Timchenko v istoimenski fundaciji presegala družinsko vez, ki ju povezuje, in da je pritožnico mogoče veljavno šteti za osebo, ki je „povezana“ s svojim možem v smislu merila „povezanosti“.

37 S tem je Splošno sodišče v popolni skladnosti z obveznostjo obrazložitve, ki mu je naložena, in z opredelitvijo pojma „povezanost“ iz točke 74 izpodbijane sodbe pojasnilo, da je Svet za pritožnico lahko veljavno uporabil merilo povezanosti. Iz točk 81 in 83 izpodbijane sodbe je namreč razvidno, da je Splošno sodišče v bistvu menilo, da so funkcije, ki sta jih zakonca opravljala v fundaciji, ki sta jo ustanovila, velikost njunega deleža v tej fundaciji in razsežnost te fundacije elementi ali merila, ki kot celota omogočajo ugotovitev, da so med tema zakoncema prek te fundacije obstajali skupni interesi, ki presegajo njuno družinsko razmerje.

38 V zvezi z očitkom, ki se nanaša na zadnja stavka točke 83 izpodbijane sodbe, v katerih je Splošno sodišče menilo, da je taka zunajdružinska razsežnost podprta z dejstvom, da navedena fundacija prispeva k zagotavljanju pozitivne javne podobe zakoncev Timchenko, je treba poleg tega, da gre za očitek, ki je usmerjen zoper dodatne razloge iz izpodbijane sodbe, ki ne morejo povzročiti razveljavitve te sodbe in ki so torej brezpredmetni (sodba z dne 2. oktobra 2019, Crédit mutuel Arkéa/ECB, C‑152/18 P in C‑153/18 P, EU:C:2019:810, točka 68 in navedena sodna praksa), šteti, da Splošno sodišče ni kršilo obveznosti obrazložitve, saj iz pojasnil, ki so navedena v teh dveh stavkih izhaja, da je treba za skupne interese, ki presegajo običajno zasebno sfero zadevnih družinskih članov in služijo njihovi javni komunikaciji, šteti, da objektivno presegajo družinske vezi, ki povezujejo te družinske člane.

39 V zvezi s točko 82 izpodbijane sodbe, v kateri je Splošno sodišče navedlo, da ni pomembno, da fundacija Timchenko ni komercialno usmerjena in da zakonca Timchenko v njej dejavnost opravljata brezplačno, je treba poudariti, da se ta točka 82 izrecno sklicuje na točko 74 te sodbe, ki vsebuje opredelitev pojma „povezanost“, ki je povzeta v točki 29 te sodbe. Tako je pritožnica lahko razumela, da ker ta pojem v primeru dveh oseb, ki sta v družinskem razmerju, zahteva le obstoj skupnih interesov, ki objektivno presegajo tako razmerje, ne da bi bilo treba dokazati povezavo z gospodarsko dejavnostjo, za opredelitev pritožnice kot osebe, ki je povezana s svojim možem, ni pomembno, ali imajo interesi, ki jih deli z možem, ekonomsko razsežnost. Zato ni mogoče šteti, da je Splošno sodišče v točki 82 izpodbijane sodbe kršilo obveznost obrazložitve, ki mu je naložena.

40 Glede na zgoraj navedeno je treba prvi pritožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.

Drugi pritožbeni razlog

Trditve strank

41 Pritožnica z drugim pritožbenim razlogom Splošnemu sodišču očita, da je v točki 82 izpodbijane sodbe ugotovilo, da ni treba dokazati povezave med dejavnostmi pritožnice v fundaciji Timchenko in invazijo Ruske federacije na Ukrajino, ker merilo povezanosti ne predvideva dokazovanja take povezave. Splošno sodišče naj bi s tem v svojem razlogovanju napačno uporabilo pravo in kršilo obveznost obrazložitve, saj naj bi bilo treba vedno dokazati, da je sprejetje omejevalnih ukrepov proti osebi, kot je pritožnica, potrebno za uresničitev ciljev, ki se uresničujejo s temi omejevalnimi ukrepi, pri čemer sta ta cilja v obravnavanem primeru pritisk na vlado Ruske federacije in povečanje stroškov njenih dejanj v zvezi z Ukrajino.

42 Svet meni, da drugi pritožbeni razlog ni dopusten, ker točka 82, ki jo navaja pritožnica, ni točka izpodbijane sodbe, ampak točka sodbe z dne 6. septembra 2023, Timchenko/Svet (T‑361/22, EU:T:2023:502), ki jo je Sodišče preučilo v sodbi z dne 1. avgusta 2025, Timchenko/Svet (C‑703/23 P, EU:C:2025:608). Z vsebinskega vidika Svet prereka trditve pritožnice.

43 Tudi Komisija Sodišču predlaga, naj drugi pritožbeni razlog zavrže kot nedopusten, saj naj bi pritožnica dejansko izpodbijala dejanske ugotovitve Splošnega sodišča ali naj bi želela doseči ponovno preučitev dokazov. Z vsebinskega vidika ta institucija prereka trditve pritožnice.

Presoja Sodišča

44 V zvezi z dopustnostjo drugega pritožbenega razloga, ki mu ugovarjata tako Svet kot Komisija, je treba opozoriti, da iz člena 256(1), drugi pododstavek, PDEU, člena 58, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije ter člena 168(1)(d) in člena 169(2) Poslovnika Sodišča izhaja, da je treba v pritožbi natančno navesti izpodbijane elemente sodbe, katere razveljavitev se predlaga, in pravne trditve, s katerimi se posebej utemeljuje ta predlog, sicer pritožba oziroma zadevni pritožbeni razlog nista dopustna. Te zahteve na primer ne izpolnjuje pritožbeni razlog, katerega utemeljitev ni dovolj jasna in natančna, da bi Sodišče lahko opravilo nadzor nad zakonitostjo, zlasti ker bistveni elementi, na katere se ta pritožbeni razlog opira, ne izhajajo dovolj dosledno in razumljivo iz besedila te pritožbe, ki je v zvezi s tem formulirano nejasno in dvoumno, zaradi česar ga je treba razglasiti za nedopustnega (sodba z dne 18. decembra 2025, Hamoudi/Frontex, C‑136/24 P, EU:C:2025:977, točki 54 in 55 ter navedena sodna praksa).

45 V obravnavanem primeru, kot pravilno navaja Svet, točka 82, na katero se pritožnica sklicuje v okviru drugega pritožbenega razloga, ni točka 82 izpodbijane sodbe. Ta točka 82 se nanaša na sodbo z dne 6. septembra 2023, Timchenko/Svet (T‑361/22, EU:T:2023:502), ki jo je Sodišče preučilo v sodbi z dne 1. avgusta 2025, Timchenko/Svet (C‑703/23 P, EU:C:2025:608). Poleg tega so trditve, ki jih je pritožnica navedla v utemeljitev tega pritožbenega razloga, usmerjene zoper razlogovanje Splošnega sodišča v točki 82 sodbe z dne 6. septembra 2023, Timchenko/Svet (T‑361/22, EU:T:2023:502).

46 Ob upoštevanju dejstva, da nobena točka izpodbijane sodbe ne vsebuje enakega razlogovanja, kot ga vsebuje točka 82 sodbe z dne 6. septembra 2023, Timchenko/Svet (T‑361/22, EU:T:2023:502), in ker pritožnica v repliki v zvezi s tem ni podala pojasnil, je treba ugotoviti, da se drugi pritožbeni razlog ne nanaša na nobeno od točk niti na jasno določljivo razlogovanje iz izpodbijane sodbe, tako da ga je treba na podlagi sodne prakse, navedene v točki 44 te sodbe, zavreči kot nedopustnega, ne da bi bilo treba odločiti o razlogu za nedopustnost, ki ga je navedla Komisija.

Tretji pritožbeni razlog

Trditve strank

47 Pritožnica s tretjim pritožbenim razlogom trdi, da je Splošno sodišče v točkah 95 in 96 izpodbijane sodbe napačno uporabilo pravo s tem, da je presodilo, da je Svet s sklepom, sprejetim na podlagi člena 29 PEU, lahko omejil svobodo gibanja, ki jo na podlagi člena 21 PDEU in člena 45 Listine kot državljanka Unije zaradi njenega finskega državljanstva uživa na ozemlju Unije. V nasprotju s tem, kar naj bi razsodilo Splošno sodišče, naj bi bile omejitve prostega gibanja državljanov Unije s strani držav članic, ki naj bi jih bilo treba razlagati ozko, mogoče, kot naj bi izhajalo iz člena 27 Direktive 2004/38, le iz razlogov javnega reda, javne varnosti in javnega zdravja, pri čemer naj bi morale biti take omejitve poleg tega sorazmerne in temeljiti na osebnem obnašanju zadevnega posameznika.

48 Niti iz besedila člena 29 PEU niti iz Pogodb pa naj ne bi izhajalo, da je to svobodo gibanja mogoče omejiti z omejevalnimi ukrepi, sprejetimi na podlagi tega člena 29. Splošno sodišče naj bi moralo tako v obravnavani zadevi preučiti, ali je Svet, kot institucija Unije, ki združuje vse države članice, preveril, ali osebno obnašanje pritožnice pomeni grožnjo javnemu redu, javni varnosti ali javnemu zdravju držav članic. Tako naj Svet ne bi mogel uporabiti SZVP za omejevanje prostega gibanja državljanov Unije zunaj postopkovnih pogojev in jamstev, ki se običajno uporabljajo, kadar države članice uvedejo take omejitve na podlagi Direktive 2004/38, pri čemer je pritožnica v repliki pojasnila, da je tak pristop potrjen s členom 40 PEU.

49 Svet in Komisija prerekata utemeljenost pritožničinih trditev.

Presoja Sodišča

50 Splošno sodišče je v točkah 95 in 96 izpodbijane sodbe v bistvu razsodilo, da se na podlagi člena 21(1) PDEU pravica državljanov Unije do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic uresničuje ob upoštevanju omejitev in pogojev, določenih s Pogodbama in ukrepi, ki so bili sprejeti za njuno izvajanje, kar vključuje sklepe na področju SZVP, sprejete na podlagi člena 29 PEU. Na podlagi besedila zadnjenavedenega člena, ki je pomensko široko, pa naj bi bil Svet zaradi uresničevanja ciljev iz člena 21(2) PEU pristojen za sprejetje omejevalnih ukrepov, s katerimi se omejuje prosto gibanje in prebivanje državljanov Unije zunaj države članice, katere državljani so, in to neodvisno od pravil, ki jih v zvezi s tem določa Direktiva 2004/38.

51 Splošno sodišče s tem stališčem ni napačno uporabilo prava.

52 V zvezi s tem je treba opozoriti, da imajo državljani Unije, ki so v skladu s členom 9 PEU in členom 20(1) PDEU vse fizične osebe z državljanstvom ene od držav članic, pravico, neposredno podeljeno s členom 20(2)(a) in členom 21(1) PDEU, do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju drugih držav članic. Zadnjenavedena določba določa, da so omejitve in pogoji v zvezi s to pravico določeni v Pogodbah in ukrepih, ki so bili sprejeti za njuno uveljavitev.

53 Iz tega sledi, kot je Splošno sodišče pravilno presodilo v točki 95 izpodbijane sodbe, da je lahko pravica do prostega gibanja in prebivanja državljanov Unije omejena in da zanjo veljajo pogoji tako na podlagi Pogodbe DEU kot na podlagi Pogodbe EU.

54 Kot je Splošno sodišče opozorilo v točki 96 izpodbijane sodbe, lahko Svet na področju SZVP na podlagi člena 29 PEU sprejme sklepe, s katerimi se opredeljuje stališče Unije do posebnega geografskega ali tematskega vprašanja, pri čemer lahko tako stališče vključuje omejevalne ukrepe proti fizičnim ali pravnim osebam, skupinam ali nedržavnim subjektom. V tem okviru je naloga Sveta, da z uporabo širokega polja proste presoje po soglasni odločiti opredeli ali pojasni predmet omejevalnih ukrepov, ki jih Unija sprejme na področju SZVP. To široko polje proste presoje je mogoče pojasniti z širokim naborom ciljev in namenov Unije na tem področju, kot so navedeni v členu 3(5) in členu 21 PEU ter v posebnih določbah v zvezi s SZVP, zlasti v členih 23 in 24 PEU (sodba z dne 26. marca 2026, Pumpyanskiy in drugi/Svet, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P in C‑111/24 P, EU:C:2026:245, točki 269 in 270 ter navedena sodna praksa).

55 Ob upoštevanju širokega polja proste presoje, ki ga ima Svet pri uresničevanju teh ciljev na področju SZVP, in dejstva, da niti besedilo člena 29 PEU niti, splošneje, besedilo določb Pogodb EU in DEU v zvezi s SZVP samo po sebi niti ne predpisuje niti ne prepoveduje sprejetja posebnih omejevalnih ukrepov, pa je treba ugotoviti, kot je to storilo Splošno sodišče v točkah 95 in 96 izpodbijane sodbe. da je Svet na podlagi člena 29 PEU načeloma pristojen za odločitev, da fizične osebe, tudi državljani države članice Unije in s tem državljani Unije, ne morejo niti vstopiti v druge države članice Unije niti opravljati tranzita skozi druge države članice Unije, če te osebe izpolnjujejo merila, iz katerih izhaja objektivna povezava med kategorijo, v katero spadajo, in tretjo državo, na katero namerava Unija tako izvajati pritisk (glej v zvezi z zadnjenavedenim sodbo z dne 26. marca 2026, Pumpyanskiy in drugi/Svet, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P in C‑111/24 P, EU:C:2026:245, točka 273). V teh okoliščinah člen 29 PEU Svetu načeloma omogoča, da sprejme omejevalne ukrepe, katerih učinek je omejitev pravice do prostega gibanja in prebivanja takih državljanov na ozemlju držav članic v smislu člena 21(1) PDEU, in da državam članicam naloži, da zagotovijo spoštovanje take omejitve.

56 Zato, kot je Splošno sodišče pravilno presodilo na koncu točke 96 izpodbijane sodbe, ni pomembno, da take omejitve ne ustrezajo omejitvam iz Direktive 2004/38, katere namen je v skladu z njenim členom 1(c) in njenim členom 27 v povezavi z njenim členom 42 med drugim določiti pravila, na podlagi katerih lahko države članice, in ne institucija Unije, kot je Svet, določijo te omejitve.

57 Take razlage poleg tega ne omaje člen 40, drugi odstavek, PEU, ki ga navaja pritožnica. V skladu s to določbo izvajanje politik iz členov od 3 do 6 PDEU ne vpliva na uporabo postopkov in obseg dodeljenih pristojnosti institucij, ki jih določata Pogodbi za izvajanje pristojnosti Unije na področju SZVP. V teh okoliščinah dejstvo, da Direktiva 2004/38, kot je razvidno iz njene uvodne izjave 2, ureja prosto gibanje oseb kot temeljno svoboščino notranjega trga, glede katerega ima Unija na podlagi člena 4 PDEU deljeno pristojnost z državami članicami, ne more vplivati na obseg pristojnosti, ki jih ima Svet na podlagi člena 29 PEU na področju SZVP.

58 Poleg tega v nasprotju s tem, kar trdi pritožnica, to, da Svet, ko na podlagi člena 29 PEU sprejema omejevalne ukrepe, s katerimi se na ozemlju držav članic omeji prosto gibanje fizičnih oseb, tudi če so te osebe državljani Unije, ni vezan na postopkovna pravila in jamstva iz Direktive 2004/38, ne pomeni, da ima ta institucija v zvezi s tem pristojnost, ki ni omejena s pravom Unije.

59 Prvič, kot je namreč Splošno sodišče navedlo v točkah 96 in 101 izpodbijane sodbe, je treba take ukrepe sprejeti ob upoštevanju načela mednarodnega prava, potrjenega v členu 3 Protokola št. 4 k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisane 4. novembra 1950 v Rimu, na podlagi katerega država svojim državljanom ne more zavrniti pravice do vstopa na svoje ozemlje in prebivanja na njem. To načelo zavezuje države članice (glej v tem smislu sodbo z dne 6. oktobra 2021, A (Prehod meja na rekreacijskem plovilu), C‑35/20, EU:C:2021:813, točka 69 in navedena sodna praksa). Zato člen 1(2) Sklepa 2014/145 zagotavlja, da se s tem sklepom državi članici ne nalaga obveznosti, da lastnim državljanom odkloni vstop na svoje ozemlje.

60 Drugič, spomniti je treba, da morajo biti v vsakem sklepu, s katerim se taki ukrepi sprejmejo na podlagi člena 29 PEU z namenom, kot je Splošno sodišče navedlo v točki 97 izpodbijane sodbe, da se izvaja pritisk na tretjo državo, da bi uresničila cilje iz člena 21(2)(b) in (c) PEU, in sicer utrjevanje in podpora demokracije, pravne države, človekovih pravic in načel mednarodnega prava, ohranjanje miru, preprečevanje konfliktov in krepitev mednarodne varnosti, opredeljeni in omejeni zastavljeni cilj pritiska, pravna merila, ki omogočajo naložitev omejevalnih ukrepov, ter kategorije oseb ali subjektov, na katere se nanašajo ta merila, tako da je mogoče z omejevalnimi ukrepi, naloženimi na tej podlagi, na način, ki ni očitno neprimeren, doseči zastavljeni cilj (glej v tem smislu sodbo z dne 26. marca 2026, Pumpyanskiy in drugi/Svet, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P in C‑111/24 P, EU:C:2026:245, točki 272 in 273 ter navedena sodna praksa).

61 Tretjič, ob upoštevanju dejstva, da je pravica državljanov Unije do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic tudi temeljna pravica, ker je zagotovljena s členom 45(1) Listine, ovira, ki se ustvarja s sklepi, sprejetimi na podlagi člena 29 PEU, pomeni „omejevanje uresničevanja“ navedene pravice v smislu člena 52(1) Listine, tako da mora, kot je Splošno sodišče pravilno navedlo v točki 98 izpodbijane sodbe, izpolnjevati pogoje iz zadnjenavedene določbe.

62 Glede na zgoraj navedeno je treba tretji pritožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.

Četrti pritožbeni razlog

Trditve strank

63 Pritožnica s četrtim pritožbenim razlogom, ki je razdeljen na dva dela, Splošnemu sodišču v bistvu očita, da je napačno uporabilo pravo in kršilo obveznost obrazložitve, ker je menilo, da je omejitev njene pravice do prostega gibanja in prebivanja, ki jo ima kot državljanka Unije, z omejevalnimi ukrepi, ki veljajo zanjo, v skladu z načelom sorazmernosti (prvi del četrtega pritožbenega razloga) in zahtevo, da mora taka omejitev spoštovati bistveno vsebino te pravice (drugi del četrtega pritožbenega razloga).

64 V zvezi s prvim delom naj bi Splošno sodišče pri preučitvi sorazmernosti omejitve pritožničine pravice do prostega gibanja in prebivanja napačno uporabilo pravo in kršilo obveznost obrazložitve, ker v zvezi s pritožnico ni ugotovilo osebnega obnašanja, ki pomeni resno grožnjo za javni red, javno varnost ali javno zdravje držav članic, kot naj bi se zahtevalo s členom 27 Direktive 2004/38, ali resno grožnjo za interes Unije, in ni pojasnilo, zakaj naj bi bila taka omejitev primerna za uresničitev ciljev, ki jih želi doseči Svet, kot jih je Splošno sodišče opredelilo v točki 97 izpodbijane sodbe.

65 V zvezi z drugim delom pritožnica izpodbija razlogovanje Splošnega sodišča v točkah 101 in 104 izpodbijane sodbe. V nasprotju s tem, kar naj bi razsodilo Splošno sodišče, naj bi bil namreč obseg omejitve njene pravice do prostega gibanja in prebivanja z omejevalnimi ukrepi, ki veljajo zanjo, še posebej velik, saj naj bi se omejitev nanašala na ozemlje 26 od 27 držav članic. Poleg tega naj nobeno od odstopanj iz člena 1 Sklepa 2014/145 ne bi upoštevalo statusa državljana Unije ali posebnega položaja državljanov Unije, ki so povezani z več državami Unije. Poleg tega naj bi bilo mogoče omejevalne ukrepe proti neki osebi kljub njihovi zatrjevani začasni naravi ohraniti v veljavi več let. Nazadnje, sodna praksa, ki jo je Splošno sodišče po analogiji navedlo v točki 101 izpodbijane sodbe, naj ne bi bila upoštevna.

66 Svet v zvezi s prvim delom četrtega pritožbenega razloga predlaga, naj se ta del pritožbenega razloga razglasi za nedopusten, ker pritožnica ni opredelila grajanih odlomkov izpodbijane sodbe, Komisija pa meni, da je navedeni del pritožbenega razloga nedopusten, ker naj bi pritožnica navedla novo trditev, ki je Splošno sodišče ni preučilo. Svet in Komisija vsebinsko izpodbijata trditve pritožnice.

Presoja Sodišča

– Dopustnost prvega dela četrtega pritožbenega razloga

67 Prvič, res je, kot trdi Svet, da pritožnica ni natančno opredelila odlomkov izpodbijane sodbe, na katere se nanaša utemeljitev, ki jo navaja v podporo prvemu delu četrtega pritožbenega razloga. Ob upoštevanju dejstva, da pritožnica Splošnemu sodišču v bistvu očita, da je napačno uporabilo pravo pri analizi sorazmernosti omejevalnih ukrepov, katerih namen je omejiti njeno pravico do prostega gibanja in prebivanja, ki jo ima kot državljanka Unije, pa iz njenih trditev dovolj jasno izhaja, da se nanašajo na točke od 103 do 106 izpodbijane sodbe, v katerih je Splošno sodišče opravilo to analizo, pri čemer je Svet te točke od 103 do 106 tudi sam navedel v odgovoru na pritožbo. V teh okoliščinah je treba šteti, da je prvi del četrtega pritožbenega razloga glede na sodno prakso, navedeno v točki 44 te sodbe, dopusten.

68 Drugič, treba je opozoriti, da iz ustaljene sodne prakse izhaja, da če bi se stranki dopustilo, da pred Sodiščem prvič navede razlog ali trditev, ki ju ni navedla pred Splošnim sodiščem, bi se ji s tem dopustilo, da Sodišču, katerega pristojnost v pritožbenem postopku je omejena, predloži širši spor od tistega, o katerem je odločalo Splošno sodišče. V okviru pritožbe je namreč pristojnost Sodišča omejena na presojo pravne rešitve, ki je bila podana glede razlogov, o katerih se je razpravljalo na prvi stopnji (sodba z dne 17. oktobra 2024, PT Pelita Agung Agrindustri in PT Permata Hijau Palm Oleo/Komisija, C‑112/23 P, EU:C:2024:899, točka 67 in navedena sodna praksa). Vendar lahko v skladu s prav tako ustaljeno sodno prakso pritožnik vloži pritožbo, v kateri se sklicuje na razloge, ki izhajajo iz same izpodbijane sodbe in s katerimi izpodbija njeno utemeljenost s pravnega vidika (sodba z dne 3. julija 2025, Parlament/TC, C‑529/23 P, EU:C:2025:521, točka 82 in navedena sodna praksa).

69 Glede na te usmeritve sodne prakse je treba ugotoviti, da v nasprotju s tem, kar trdi Komisija, pritožnica v okviru prvega dela četrtega pritožbenega razloga ne poskuša navesti nove trditve, ki je Splošno sodišče ni preučilo. Pritožnica namreč s tem, da v bistvu trdi, da bi moralo Splošno sodišče pri analizi sorazmernosti posega v njeno temeljno pravico do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic preveriti, ali je Svet v skladu s pravili Direktive 2004/38 ugotovil, da je njeno osebno obnašanje tako, da predstavlja resnično, sedanjo in dovolj resno grožnjo, ki prizadene osnovne interese družbe, graja pravno razlogovanje Splošnega sodišča, ki naj bi napačno uporabilo pravo s tem, da je v točki 96 izpodbijane sodbe v bistvu štelo, da ta direktiva za Svet ni zavezujoča. V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da pritožnica navaja trditev, ki izhaja iz same izpodbijane sodbe in je zato dopustna.

70 Iz tega sledi, da je prvi del četrtega pritožbenega razloga v celoti dopusten.

– Utemeljenost

71 V zvezi s prvim delom četrtega pritožbenega razloga je treba, prvič, zavrniti trditev pritožnice, da je Splošno sodišče v točkah od 103 do 106 izpodbijane sodbe glede na pravila Direktive 2004/38 ravnalo napačno, ker ni preučilo sorazmernosti posega v temeljno pravico do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki jo ima pritožnica na podlagi člena 45(1) Listine.

72 Opozoriti je namreč treba, na eni strani, da Splošno sodišče v skladu s točkami od 56 do 61 te sodbe ni napačno uporabilo prava s tem, da je v bistvu razsodilo, da Svet pri tem, ko na podlagi člena 29 PEU sprejme omejevalne ukrepe, s katerimi omeji pravico do prostega gibanja in prebivanja fizičnih oseb, ki imajo državljanstvo Unije, ni vezan na postopkovna pravila in jamstva, določena v Direktivi 2004/38.

73 Na drugi strani je treba za to, da bi se ugotovilo, ali je poseg v temeljno pravico, kakršna je ta, zagotovljena s členom 45(1) Listine, do katerega je prišlo z omejitvijo te pravice z aktom Unije, sorazmeren, kot se zahteva s členom 52(1), drugi stavek, Listine, preveriti, prvič, ali se s temi ukrepi uresničuje cilj v splošnem interesu, ki ga priznava Unija, drugič, ali ti ukrepi niso očitno neprimerni glede na ta cilj, to je ali niso očitno neprimerni za njegovo uresničitev, in, tretjič, ali zadevna omejitev očitno ne presega tega, kar je nujno za dosego navedenega cilja (glej v tem smislu sodbo z dne 26. marca 2026, Pumpyanskiy in drugi/Svet, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P in C‑111/24 P, EU:C:2026:245, točka 233 in navedena sodna praksa). Taka analiza pa se opravi neodvisno od določb Direktive 2004/38.

74 Zato Splošno sodišče s tem, da sorazmernosti omejitve pravice pritožnice do prostega gibanja in prebivanja ni preučilo glede na postopkovna pravila in jamstva iz te direktive, ni niti napačno uporabilo prava niti kršilo svoje obveznosti obrazložitve.

75 Drugič, pritožnica Splošnemu sodišču očita, da je kršilo obveznost obrazložitve, ker v svoji analizi sorazmernosti posega v njeno temeljno pravico do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki niso Republika Finska, ni preverilo, ali je zadevna prepoved vstopa in tranzita primerna za dosego cilja, ki je, kot je razvidno iz točk 97 in 102 izpodbijane sodbe, ki v fazi pritožbe niso bile izpodbijane, izvajanje pritiska na organe Ruske federacije, da bi ti prenehali svoja dejanja in politike, ki destabilizirajo Ukrajino.

76 To trditev je treba zavrniti tudi zato, ker je, ob upoštevanju sodne prakse, navedene v točki 33 te sodbe, preučitev primernosti te prepovedi razvidna iz točk 105 in 106 izpodbijane sodbe. Splošno sodišče je namreč s tem, da je v teh točkah 105 in 106 navedlo, da glede na pomembnost cilja, ki se uresničuje z omejevalnimi ukrepi, naloženimi pritožnici, omejitev njene pravice do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic ni nesorazmerna, implicitno, vendar nujno izhajalo iz ugotovitve, da navedena prepoved ni bila očitno neprimerna za uresničitev tega cilja (glej po analogiji sodbo z dne 26. marca 2026, Pumpyanskiy in drugi/Svet, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P in C‑111/24 P, EU:C:2026:245, točka 237).

77 Pritožnica v drugem delu četrtega pritožbenega razloga navaja, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ker je v točkah 101 in 104 izpodbijane sodbe ugotovilo, da je bila pri omejitvi njene pravice do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki je zagotovljena s členom 45(1) Listine, spoštovana bistvena vsebina te pravice.

78 V zvezi s tem je treba poudariti, da se točka 104 izpodbijane sodbe nanaša na nujnost te omejitve z vidika načela sorazmernosti in da se le točka 101 iste sodbe nanaša na vprašanje spoštovanja bistvene vsebine navedene pravice. V teh okoliščinah je treba šteti, da se drugi del četrtega pritožbenega razloga nanaša le na zadnjenavedeno točko.

79 Opozoriti je treba, da mora v skladu s členom 52(1), prvi stavek, Listine kakršno koli omejevanje uresničevanja temeljnih pravic, določenih v Listini, med drugim spoštovati bistveno vsebino teh pravic.

80 Splošno sodišče je v točki 101 izpodbijane sodbe razsodilo, da je bila z omejitvijo temeljne pravice pritožnice do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic spoštovana bistvena vsebina te pravice, ker ta prepoved, prvič, pritožnici ne preprečuje, da v skladu z načelom mednarodnega prava, na katero je bilo opozorjeno v točki 59 te sodbe in ki je bilo potrjeno v členu 1, odstavek 2 Sklepa 2014/145, vstopi v državo članico, katere državljanstvo ima, in prebiva v njej, in, drugič, ni trajna, ker je ohranitev omejevalnih ukrepov zoper pritožnico in s tem te prepovedi v skladu s členom 6 tega sklepa podvržena rednim pregledom.

81 Ne da bi bilo treba preučiti upoštevnost sodne prakse, na katero se je Splošno sodišče sklicevalo v tej točki 101 izpodbijane sodbe, je treba ugotoviti, da drugi od elementov, navedenih v tej točki 101, ki se nanaša na člen 6 Sklepa 2014/145, zadostuje za ugotovitev, da sporna akta ne posegata v bistveno vsebino temeljne pravice pritožnice do prostega gibanja (glej po analogiji sodbo z dne 13. marca 2025, Shuvalov/Svet, C‑271/24 P, EU:C:2025:180, točki 78 in 79). Iz zahteve po rednem pregledovanju omejevalnih ukrepov, sprejetih proti pritožnici, je namreč razvidno, da cilj ali učinek spornih aktov ni prenehanje pravic, ki so ji podeljene z državljanstvom Unije, ali trajno vplivanje na obseg teh pravic.

82 Te ugotovitve ne omaje dejstvo, ki ga navaja pritožnica, da se izjeme in odstopanja iz člena 1(3), (4) in (6) Sklepa 2014/145 v veliki meri nanašajo na osebe, ki so v zelo posebnih položajih, zlasti glede na mednarodne obveznosti. V zvezi s tem zadostuje ugotovitev, da ta okoliščina nikakor ne vpliva na obseg zahteve po rednem pregledovanju, omenjene v točki 101 izpodbijane sodbe.

83 Glede na zgoraj navedeno je treba četrti pritožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.

Predlog za prilagoditev predlogov pritožnice

84 Kot je razvidno iz točke 23 te sodbe, je pritožnica v repliki Sodišču predlagala, naj sprejme prilagoditev njenih predlogov, tako da se v primeru razveljavitve izpodbijane sodbe zadeva vrne v razsojanje Splošnemu sodišču, da to odloči o odškodninskem zahtevku, ki ga je vložila na prvi stopnji.

85 Ker ta predpostavka ni uresničena, saj so štirje pritožbeni razlogi, ki jih je pritožnica navedla v utemeljitev pritožbe, zavrnjeni, o tem predlogu ni treba odločiti.

86 Zato se pritožba v celoti zavrne.

Stroški

87 Člen 184(2) Poslovnika določa, da če pritožba ni utemeljena, Sodišče odloči o stroških. Člen 138(1) tega poslovnika, ki se v pritožbenem postopku uporablja na podlagi člena 184(1) navedenega poslovnika, določa, da se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.

88 Svet in Komisija sta predlagala, naj se pritožnici naloži plačilo stroškov, in ker ta s svojimi predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.

Iz teh razlogov je Sodišče (tretji senat) razsodilo:

1. Pritožba se zavrne.

2. Elena Petrovna Timchenko nosi stroške postopka.

Podpisi

* Jezik postopka: francoščina.