Proposition de DÉCISION DU CONSEIL portant approbation, au nom de la Communauté européenne de l'énergie atomique (EURATOM), de la "convention commune sur la sûreté de la gestion du combustible usé et sur la sûreté de la gestion des déchets radioactifs"

(présentées par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Introduction

La "Convention commune sur la sûreté de la gestion du combustible usé et sur la sûreté de la gestion des déchets radioactifs" (ci-après dénommée "convention commune") a été ouverte à la signature au siège de l'AIEA à Vienne le 29 septembre 1997. Elle est entrée en vigueur le 18 juin 2001. Tous les États membres de l'UE (à l'exception du Portugal) ont déjà signé cette convention, et les ratifications sont attendues pour la fin de l'année.

2. Champ d'application et objectifs de la convention commune

La convention porte sur la sûreté de la gestion du combustible usé et la sûreté de la gestion des déchets radioactifs.

Les objectifs de la convention commune sont d'atteindre et de maintenir un niveau élevé de sûreté partout dans le monde en matière de gestion du combustible usé et des déchets radioactifs, par le renforcement des mesures nationales et de la coopération internationale, et d'établir et maintenir, à tous les niveaux de la gestion du combustible usé et des déchets radioactifs, des défenses efficaces contre les dangers potentiels, afin que les individus, la société et l'environnement soient protégées des effets néfastes des rayonnements ionisants.

Les parties contractantes doivent assurer des niveaux de protection suffisants pour les individus, la société et l'environnement, ainsi que des niveaux de doses aussi bas que raisonnablement possible, pendant toute la durée de vie des installations traitant des déchets radioactifs, pour l'environnement, les travailleurs et la population à proximité. En outre, elles sont tenues de garantir la sûreté du déclassement des installations nucléaires, d'établir des plans d'intervention d'urgence et de réglementer les mouvements transfrontières.

Chaque partie contractante doit adopter, dans le cadre de son droit national, les dispositions législatives, réglementaires et administratives et toute autre mesure nécessaire pour s'acquitter de ses obligations aux termes de la convention.

La convention commune devrait contribuer à ce que, même dans les pays où la législation dans ce domaine est insuffisante ou inadéquate, les personnes et l'environnement bénéficient à l'avenir du degré de protection le plus élevé possible.

3. Situation actuelle de la gestion des déchets radioactifs dans l'UE et les pays candidats

La gestion du combustible usé et des déchets radioactifs, comme toutes les activités en relation avec la radioactivité, est soumise depuis plusieurs décennies à des régimes étendus et spécifiques d'autorisation et de contrôle aux niveaux international, communautaire et national.

La Communauté européenne de l'énergie atomique (par l'intermédiaire du CCR) et la plupart des États membres produisent du combustible usé issu des réacteurs de production d'électricité et/ou de recherche. Tous les États membres ainsi que la Communauté elle-même produisent des déchets radioactifs à des degrés divers. Ces déchets peuvent provenir de diverses activités humaines, notamment la production d'électricité, l'agriculture, la médecine, l'industrie, la recherche et la défense. La gestion du combustible usé et la gestion et l'élimination des déchets radioactifs a atteint dans l'UE des niveaux très élevés de sûreté, qui continuent d'être améliorés.

En ce qui concerne les pays candidats, les niveaux de sûreté doivent absolument être relevés pour atteindre le même niveau élevé et la même culture de sûreté que dans l'UE, qui occupe une des premières places en la matière.

La Bulgarie, la République tchèque, la Lituanie, la Roumanie, la Hongrie, la Slovaquie et la Slovénie possèdent des centrales nucléaires qui constituent la principale source de déchets radioactifs dans ces pays. À Chypre, en Estonie, en Lettonie, à Malte et en Pologne, les seuls producteurs de déchets radioactifs sont des centres de recherche, des hôpitaux et des installations industrielles.

La gestion du combustible usé a récemment gagné en importance dans plusieurs PECO, du fait que le transfert vers la Russie pour retraitement ou stockage devient difficile, voire impossible, pour la plupart de ces pays. Les dépôts actuels de déchets radioactifs dans les PECO sont généralement construits d'après les normes soviétiques, et certains ne sont pas conformes aux exigences de sûreté en vigueur à l'Ouest.

4. Objectifs de la Communauté européenne de l'énergie atomique et de la communauté européenne correspondant au champ d'application et aux objectifs de la convention commune

Le traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique mentionne dans son préambule la nécessité d'établir, dans le cadre du développement d'une industrie nucléaire, "les conditions de sécurité qui écarteront les périls pour la vie et la santé des populations", et affirme la volonté "de coopérer avec les organisations internationales attachées au développement pacifique de l'énergie atomique".

À cette fin, "dans le cadre de sa compétence, la Communauté peut s'engager par la conclusion d'accords ou de conventions avec... une organisation internationale..." (article 101 du traité CEEA).

Selon les principes de la Communauté européenne de l'énergie atomique, ce sont en premier lieu les personnes ("la population et les travailleurs") qui sont protégés contre les dangers résultant des rayonnements ionisants, ainsi que certains aspects de l'environnement nécessaires à la santé humaine (notamment l'eau, l'air, le sol). L'environnement en tant que notion indépendante au même titre que la santé humaine n'existe pas dans le traité Euratom ni, partant, dans le droit dérivé de ce traité.

En revanche, le traité établissant la Communauté européenne, parallèlement à l'objectif de la "protection de la santé humaine", établit la notion équivalente de la protection de l'environnement. Il prévoit que "la politique de la Communauté dans le domaine de l'environnement contribue à la poursuite des objectifs [de] la préservation [et] ...[de] la protection de la qualité de l'environnement", ainsi que "la promotion, sur le plan international, de mesures destinées à faire face aux problèmes régionaux ou planétaires de l'environnement" (article 174, paragraphe 1, du traité CE).

En vue d'atteindre ces objectifs "dans le cadre de leurs compétences respectives, la Communauté et les États membres coopèrent avec les pays tiers et les organisations internationales compétentes" (article 174, par. 4 du traité CE).

Dans le domaine de la gestion des déchets radioactifs, les aspects liés à la protection de l'environnement vont au-delà du champ d'application du traité Euratom. Cette activité comporte donc une dimension environnementale très importante qui n'existe pas dans le traité Euratom; il convient donc de faire référence aux dispositions environnementales inscrites dans le traité CE ou en dérivant.

Le combustible usé et les déchets radioactifs présentent des dangers potentiels et doivent être gérés de manière à assurer la protection des personnes et de l'environnement, aujourd'hui et à l'avenir, contre les dangers résultant des rayonnements ionisants qu'ils émettent.

Il existe des solutions techniques pour atteindre ces objectifs, fondées sur des principes communs en vue d'un haut niveau de sûreté. L'amélioration continue et la mise en oeuvre de ces solutions et principes par les États membres devraient assurer un niveau élevé de protection sur leurs territoires respectifs.

Il existe donc dans plusieurs domaines couverts par la convention une compétence communautaire découlant des deux traités instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique et la Communauté européenne.

C'est pourquoi il importe que ces deux communautés adhèrent à la convention au même titre que les États membres.

Elles pourront ainsi poursuivre les objectifs des traités en ce qui concerne la protection de l'environnement et de la santé publique dans le cadre de la convention commune, en exerçant leurs responsabilités dans ceux de leurs domaines de compétences auxquels s'appliquent la convention commune.

Un autre aspect important tient au fait que, parties à la convention, les deux communautés, représentées par la Commission, participeraient aux réunions relatives aux rapports.

Cela donnerait à la Commission, d'une part un accès direct à toutes les informations mises à disposition lors de ces réunions en ce qui concerne la situation en matière de gestion des combustibles usés et des déchets radioactifs dans tous les pays parties à la convention, et d'autre part lui permettrait de participer activement au "processus de révision par les pairs", dans les limites des compétences des deux communautés. Dans la perspective de l'élargissement de l'UE vers les PECO, la participation à ce processus permettrait à la Commission de renforcer le transfert dans ces pays de la culture de sûreté de l'UE telle qu'elle est reflétée dans les règles établies par la convention commune dans le domaine de la gestion des combustibles usés et des déchets radioactifs.

5. Déclarations jointes aux décisions proposées

L'article 39, paragraphe 4, point iii), de la convention commune prévoit que l'adhésion d'une organisation internationale est accompagnée par la communication au dépositaire d'une déclaration indiquant:

- quels sont ses États membres;

- quels articles de la convention lui sont applicables et

- quelle est l'étendue de sa compétence dans le domaine couvert par ces articles.

Le projet de déclaration joint au présent projet de décision a pour objet de satisfaire à cette exigence. Lorsqu'il est déclaré (au troisième paragraphe de chaque texte) que la communauté en cause possède des compétences, les articles de la convention commune cités sont automatiquement inclus sur la liste des articles déclarés applicables à cette communauté; l'inverse n'est toutefois pas nécessairement vrai. En d'autres termes, les articles du chapitre 6 (réunions des parties contractantes) et du chapitre 7 (clauses finales et autres dispositions) de la convention commune sont inscrites dans cette liste conformément au précédent créé dans la déclaration jointe à la décision du Conseil du 7 décembre 1998 approuvant l'adhésion à la convention sur la sûreté nucléaire.

Enfin, en ce qui concerne les déclarations relatives aux compétences des deux communautés, il sera noté que, conformément à l'arrêt de la Cour de justice (cité plus loin au point 6 "Conclusions") "il n'est pas nécessaire de révéler et de fixer, à l'égard des autres parties à la convention, la répartition des compétences ... entre la Communauté et les États membres" (motifs de l'arrêt, par. 35). Cette omission est délibérée et conforme au droit communautaire.

6. Conformité du droit communautaire

La législation communautaire est conforme aux principes et aux exigences de la convention commune.

Il existe une exception concernant l'article 27, paragraphe 1, point i), sur les mouvements transfrontières, où la directive pertinente, 92/3/Euratom relative à la surveillance et au contrôle des transferts de déchets radioactifs entre États membres ainsi qu'à l'entrée et à la sortie de la Communauté [1] n'impose pas, pour les autorisations d'exportation, le "consentement" de l'État de destination, comme le fait la convention commune.

[1] JO L 35 du 12.2.1992, p. 24.

La Communauté européenne de l'énergie atomique devra donc, lorsqu'elle adhérera à la convention, émettre une réserve concernant la non-conformité du droit communautaire à l'exigence particulière spécifiée à l'article 27, paragraphe 1, point i), de la convention commune.

7. Conclusions

La Cour européenne de justice a considéré dans son arrêt 1/78 [2], (motif 34)): "lorsqu'il apparaît que la matière d'un accord ou d'une convention relève pour partie de la compétence de la Communauté [3] et pour partie de celle des États membres, il est tout indiqué de faire usage de la procédure envisagée par l'article 102 du traité [4], aux termes duquel de tels engagements peuvent être assumés par la Communauté en association avec les États membres. Des accords ou conventions de ce genre sont conclus, pour la part de la Communauté, selon la procédure ordinaire de l'article 101, alinéa 2: pour ce qui concerne la Communauté, ils sont .... conclus par la Commission avec l'approbation du Conseil".

[2] Arrêt de la Cour de justice européenne n° 1/78 du 14/11/1978, Recueil de jurisprudence (1978), p. 2151.

[3] Communauté européenne de l'énergie atomique.

[4] traité CEEA.

En ce qui concerne les objectifs environnementaux, le traité CE stipule que "les modalités de la coopération de la Communauté peuvent faire l'objet d'accords entre celle-ci et les tierces parties concernées, qui sont négociées et conclus conformément à l'article 300" (article 174, paragraphe 4, deuxième phrase).

Il est donc proposé:

que le Conseil approuve au nom de la Communauté européenne de l'énergie atomique, conformément à l'article 101, paragraphe 2 du traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique

et

que le Conseil conclut au nom de la Communauté européenne, en application de l'article 174, paragraphe 4 et de l'article 300, paragraphe 2, premier alinéa, et paragraphe 3, premier alinéa du traité instituant la Communauté européenne,

la convention commune sur la sûreté de la gestion du combustible usé et sur la sûreté de la gestion des déchets radioactifs, pour ce qui est des domaines relevant de la compétence d'une de ces deux communautés.

Proposition de DÉCISION DU CONSEIL portant approbation, au nom de la Communauté européenne de l'énergie atomique (EURATOM), de la "convention commune sur la sûreté de la gestion du combustible usé et sur la sûreté de la gestion des déchets radioactifs"

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique, et notamment le deuxième paragraphe de son article 101;

vu la proposition de la Commission;

considérant ce qui suit:

(1) La convention internationale sur la sûreté de la gestion du combustible usé et sur la sûreté de la gestion des déchets radioactifs a été ouverte à la signature à partir du 29 septembre 1997 jusqu'à son entrée en vigueur le 18 juin 2001.

(2) Cette convention est maintenant ouverte à l'adhésion d'organisations régionales à caractère d'intégration ou d'une autre nature, à condition que chacune de ces organisations soit constituée par des États souverains et ait compétence pour négocier, conclure et appliquer des accords internationaux portant sur des domaines couverts par la convention, et la Communauté a décidé d'y adhérer.

(3) Au vu des missions assignées à la Communauté en vertu du chapitre 3 "La protection sanitaire" du traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique, il convient d'approuver l'adhésion de la Communauté européenne de l'énergie atomique à la convention commune.

(4) La Communauté européenne de l'énergie atomique devra, lorsqu'elle adhérera à cette convention, émettre une réserve concernant la non-conformité de l'article 12, paragraphe 1, de la directive 92/3/Euratom relative à la surveillance et au contrôle des transferts de déchets radioactifs entre États membres ainsi qu'à l'entrée et à la sortie de la Communauté [5], à l'exigence particulière spécifiée à l'article 27, paragraphe 1, point i), de la convention commune qui exige le consentement de l'État de destination dans le cadre des mouvements transfrontières.

[5] JO L 35 du 12.2.1992, p. 24.

(5) L'article 39, paragraphe 4, point iii), de cette convention fait obligation à la Communauté européenne de l'énergie atomique de communiquer au dépositaire une déclaration indiquant quels sont ses États membres, quels articles de la présente convention lui sont applicables et quelle est l'étendue de sa compétence dans le domaine couvert par ces articles,

DÉCIDE:

Article unique

1. L'adhésion à la convention commune sur la sûreté de la gestion du combustible usé et sur la sûreté de la gestion des déchets radioactifs est approuvée.

2. Le texte de la convention commune est joint à la présente décision.

3. Le texte de la déclaration de la Communauté européenne de l'énergie atomique en application de l'article 39, paragraphe 4, point iii), de la convention commune sur la sûreté de la gestion du combustible usé et sur la sûreté de la gestion des déchets radioactifs est joint à la présente décision.

Fait à Bruxelles,

Par le Conseil

Le Président

ANNEXE

Projet de déclaration de la Communauté européenne de l'énergie atomique conformément à l'article 39, paragraphe 4, point iii), de la convention commune sur la sûreté de la gestion du combustible usé et sur la sûreté de la gestion des déchets radioactifs

Les États suivants sont actuellement membres de la Communauté européenne de l'énergie atomique: le Royaume de Belgique, le Royaume du Danemark, la République fédérale d'Allemagne, la République hellénique, le Royaume d'Espagne, la République française, l'Irlande, la République italienne, le Grand Duché de Luxembourg, le Royaume des Pays-Bas, la République d'Autriche, la République portugaise, la République de Finlande, le Royaume de Suède, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord.

La Communauté déclare que les articles 1 à 16, 18, 19, 21 et 24 à 44 de la convention commune lui sont applicables.

La Communauté est compétente dans les domaines couverts par les articles 4 à 16, 18, 19, 21 et 24 à 28 de la convention commune, comme le prévoit le traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique, à l'article 2, point b), ainsi que dans les articles pertinents du titre II, chapitre 3 intitulé "La protection sanitaire".