Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. ATHANASIOS RANTOS
presentadas el 22 de octubre de 2026 (1)
Asunto C‑398/25
Energie-Control Austria für die Regulierung der Elektrizitäts- und Erdgaswirtschaft
con intervención de
Magistrat der Stadt Wien,
DM,
Alpiq AG
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Verwaltungsgericht Wien (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Viena, Austria)]
« Procedimiento prejudicial — Mercado interior de la electricidad — Reglamento (UE) n.º 1227/2011 — Integridad y transparencia del mercado mayorista de electricidad — Artículos 1, apartado 2, y 2, puntos 4 y 6 — Ámbito de aplicación territorial — Comercio de capacidades de transporte transfronterizo entre la República de Austria y la Confederación Suiza — Artículo 2, punto 2 — Concepto de “manipulación del mercado” — Artículo 2, punto 2, letra a), inciso i) — Concepto de “indicios falsos o engañosos” — Validez a la luz del artículo 49 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Artículo 2, punto 2, letra a), inciso ii) — Fijación del precio de los productos energéticos al por mayor a un nivel artificial — Artículo 13, apartado 1 — Aplicación de las prohibiciones de abuso del mercado — Poderes de investigación y ejecución conferidos a la autoridad reguladora nacional — Artículo 18 — Sanciones — Competencia atribuida a una autoridad administrativa municipal de imponer sanciones — Admisibilidad — Reglamento (UE) 2016/1719 — Directriz sobre la asignación de capacidad a plazo — Posibilidad de proporcionar indicios falsos o engañosos o de fijar el precio a un nivel artificial, en el sentido del Reglamento n.º 1227/2011 cuando el comportamiento adoptado se ajusta a las normas de procedimiento previstas por el Reglamento 2016/1719 — Estrategia de devolución y puja (“return and bid strategy”) — Conformidad con el Reglamento n.º 1227/2011 — Artículo 2, párrafo segundo, punto 6, del Reglamento 2016/1719 — Principio “UIOSI” (usado o retribuido) — Aplicabilidad a las subastas mensuales »
I. Introducción
1. En el litigio principal, Energie-Control Austria für die Regulierung der Elektrizitäts- und Erdgaswirtschaft (Energie-Control Austria, autoridad reguladora del sector de la electricidad y el gas natural, Austria; en lo sucesivo, «E-Control») presentó una solicitud de imposición de sanción administrativa, con arreglo a la normativa nacional, en relación con DM, a saber, la presidenta del consejo de administración de Alpiq AG, sociedad establecida en Suiza, ante el Magistrat der Stadt Wien — Magistratisches Bezirksamt für den 3. Und 11. Bezirk (Gobierno municipal de Viena, Austria, Oficina para los Distritos 3 y 11; en lo sucesivo, «autoridad administrativa de distrito»), es decir, la autoridad competente para imponer tal sanción administrativa. Dicha solicitud vino motivada por la sospecha de manipulación del mercado, en el sentido del Reglamento (UE) n.º 1227/2011, (2) en el marco del comercio de capacidades de transporte transfronterizo de electricidad entre la República de Austria y la Confederación Suiza.
2. Dado que la autoridad administrativa de distrito sobreseyó este procedimiento administrativo sancionador, E-Control interpuso un recurso contra dicha resolución ante el Verwaltungsgericht Wien (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Viena, Austria), que es el órgano jurisdiccional remitente.
3. Este órgano jurisdiccional plantea al Tribunal de Justicia dos series de cuestiones prejudiciales. La primera se refiere, en primer lugar, a la aplicabilidad del Reglamento n.º 1227/2011 al comercio de capacidades de transporte transfronterizo entre la República de Austria y la Confederación Suiza, en ambos sentidos; en segundo lugar, a la validez del artículo 2, punto 2, letra a), inciso i), de dicho Reglamento a la luz del artículo 49 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), y, en tercer lugar, a la conformidad de la normativa nacional en lo que respecta a los poderes conferidos a la autoridad reguladora nacional (en lo sucesivo, «ARN») a la luz de los artículos 13 y 18 de dicho Reglamento. La segunda serie de cuestiones prejudiciales invita al Tribunal de Justicia a precisar el alcance del concepto de «manipulación del mercado», en el sentido del artículo 2, punto 2, letra a), incisos i) y ii), del mismo Reglamento, en particular en el caso de la devolución, durante una subasta mensual, de las capacidades de transporte transfronterizo adquiridas en subastas anuales, seguida de ofertas de compra para esa misma subasta mensual.
4. De este modo, el presente asunto llevará al Tribunal de Justicia a pronunciarse sobre cuestiones inéditas relativas al mercado mayorista de la energía, en particular sobre la articulación entre las normas que regulan las subastas de capacidades de transporte transfronterizo y la prohibición de la manipulación del mercado, y, más concretamente, sobre si un comportamiento que se ajusta a estas primeras normas es, no obstante, subsumible en el supuesto de hecho de manipulación del mercado en el sentido del Reglamento n.º 1227/2011.
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
1. Reglamento n.º 1227/2011
5. A tenor de los considerandos 1, 2, 13, 14 y 31 del Reglamento n.º 1227/2011:
«(1) Es importante garantizar que los consumidores y otros participantes en el mercado puedan confiar en la integridad de los mercados de la electricidad y el gas, que los precios fijados en los mercados mayoristas de la energía reflejen una interacción equitativa y competitiva entre la oferta y la demanda, y que no se puedan obtener beneficios procedentes de prácticas de abuso del mercado.
(2) El objetivo de una mayor integridad y transparencia de los mercados mayoristas de la energía debe ser estimular la competencia abierta y leal en los mercados mayoristas de la energía en beneficio de los consumidores finales de la energía.
[…]
(13) La manipulación de los mercados mayoristas de la energía implica actuaciones por parte de determinadas personas que pueden llevar los precios de forma artificial hacia un nivel que no se justifica por las fuerzas del mercado de la oferta y la demanda, incluidas la disponibilidad real de capacidad de producción, transporte o almacenamiento, y la demanda. Entre las distintas formas que puede adoptar la manipulación de los mercados figuran: la emisión y la retirada de órdenes falsas; la propagación de información o rumores falsos o engañosos a través de los medios de comunicación, incluida Internet, o a través de cualquier otro medio; la transmisión deliberada de información falsa a empresas que realizan estimaciones de precios o informes sobre el mercado que inducen a error a los participantes en el mercado que actúan apoyándose en estas estimaciones de precios o en estos informes sobre el mercado; y el hecho de dar de forma deliberada la impresión de que la disponibilidad de capacidad de producción de electricidad, la disponibilidad de gas natural o la disponibilidad de capacidad de transporte es distinta de la capacidad realmente disponible desde el punto de vista técnico, en caso de que dicha información afecte o pueda afectar al precio de los productos energéticos al por mayor. La manipulación y sus efectos pueden registrarse dentro y fuera de las fronteras, entre los mercados de la electricidad y del gas y en los mercados financieros y de materias primas, incluidos los mercados de derechos de emisión.
(14) Entre los ejemplos de manipulación del mercado y de tentativas de manipulación del mercado se pueden citar, entre otros, la conducta de una o varias personas que actúen de forma concertada con el objetivo de asegurarse una posición decisiva sobre la oferta o la demanda de un producto energético al por mayor, que tiene, o podría tener, el efecto de fijar, directa o indirectamente, los precios o de crear otras condiciones comerciales no equitativas; y la oferta, compra o venta de productos energéticos al por mayor con el propósito, la intención o el efecto de engañar a los participantes en el mercado que actúan sobre la base de los precios de referencia. No obstante, las prácticas de mercado aceptadas, como las que se aplican en el ámbito de los servicios financieros, actualmente definidas en el artículo 1, apartado 5, de la Directiva 2003/6/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, sobre las operaciones con información privilegiada y la manipulación del mercado (abuso del mercado) [(3)], y que podrían adaptarse cuando se modifique dicha Directiva, podrían ser una forma legítima de que los participantes en el mercado consigan un precio favorable para un producto energético al por mayor.
[…]
(31) Es importante que las sanciones en caso de infracción del presente Reglamento sean proporcionadas, efectivas y disuasorias, y reflejen la gravedad de las infracciones, los perjuicios provocados a los consumidores y los posibles beneficios del comercio con información privilegiada y de la manipulación del mercado. La aplicación de dichas sanciones se debe llevar a cabo de conformidad con la legislación nacional. Reconociendo las interacciones entre el comercio de productos derivados de la electricidad y el gas natural y el comercio real de la electricidad y el gas natural, las sanciones en caso de infracción del presente Reglamento deben ajustarse a las sanciones adoptadas por los Estados miembros en aplicación de la Directiva [2003/6]. […] El presente Reglamento no afecta ni a las normas nacionales relativas al valor de la prueba ni a las obligaciones de las autoridades reguladoras nacionales y de los tribunales nacionales en lo que se refiere a la evaluación de los hechos relevantes relacionados con un asunto, siempre que estas normas y obligaciones sean compatibles con los principios generales del Derecho de la Unión.»
6. El artículo 1 de dicho Reglamento, titulado «Objeto, ámbito de aplicación y relación con otros actos legislativos de la Unión», establece en sus apartados 1 y 2:
«1. El presente Reglamento establece normas que prohíben las prácticas abusivas que afectan a los mercados mayoristas de la energía, en consonancia con las normas aplicables a los mercados financieros y con el funcionamiento adecuado de dichos mercados mayoristas de la energía, teniendo en cuenta sus características específicas. Establece que el control de los mercados mayoristas de la energía corresponde a la Agencia de Cooperación de los Reguladores de la Energía [ACER] […], en estrecha colaboración con las autoridades reguladoras nacionales y teniendo en cuenta las interacciones entre el Régimen de Comercio de Derechos de Emisión y los mercados mayoristas de la energía.
2. El presente Reglamento se aplica al comercio de productos energéticos al por mayor. Los artículos 3 y 5 del presente Reglamento no se aplicarán a los productos energéticos al por mayor que sean instrumentos financieros y a los que se aplique el artículo 9 de la Directiva [2003/6]. El presente Reglamento se entenderá sin perjuicio de las Directivas [2003/6] y 2004/39/CE, [(4)] así como de la aplicación de la normativa europea de competencia a las prácticas cubiertas por él.»
7. El artículo 2 del citado Reglamento, titulado «Definiciones», prevé:
«A efectos del presente Reglamento, se entenderá por:
[…]
2) “manipulación del mercado”:
a) la realización de cualquier transacción o la emisión de cualquier orden para realizar operaciones con productos energéticos al por mayor:
i) que proporcione o pueda proporcionar indicios falsos o engañosos en cuanto a la oferta, la demanda o el precio de los productos energéticos al por mayor,
ii) que fije o intente fijar, por medio de una persona o de varias personas que actúen de manera concertada, el precio de uno o varios productos energéticos al por mayor a un nivel artificial, a menos que la persona que hubiese realizado la transacción o emitido la orden para realizar operaciones demuestre la legitimidad de sus razones para actuar de ese modo y que dicha transacción u orden se ajuste a las prácticas de mercado aceptadas en el mercado mayorista de la energía de que se trate, o
iii) que emplee o intente emplear un dispositivo ficticio o cualquier otra forma de engaño o maquinación que proporcione o pueda proporcionar indicios falsos o engañosos en cuanto a la oferta, la demanda o el precio de un producto energético al por mayor,
[…]
4) “productos energéticos al por mayor”: los siguientes contratos y productos derivados, con independencia del lugar y del modo en que sean negociados:
a) contratos de suministro de electricidad o gas natural cuyo lugar de entrega esté ubicado en la Unión;
b) productos derivados relacionados con la electricidad o el gas natural producidos, negociados o entregados en la Unión;
c) contratos relacionados con el transporte de electricidad o gas natural en la Unión;
d) productos derivados relacionados con el transporte de electricidad o gas natural en la Unión.
[…]
[…]
6) “mercado mayorista de la energía”: cualquier mercado de la Unión en el que se negocien productos energéticos al por mayor;
7) “participante en el mercado”: cualquier persona, incluidos los gestores de la red de transporte, que realice transacciones, incluida la emisión de órdenes de realizar operaciones, en uno o varios mercados mayoristas de la energía;
8) “persona”: toda persona física o jurídica;
[…]
10) “autoridad reguladora nacional”: una autoridad reguladora nacional designada de conformidad con el artículo 35, apartado 1, de la Directiva 2009/72/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad [(5)] […];
11) “gestor de la red de transporte”: el gestor de la red de transporte definido en el artículo 2, punto 4, de la Directiva [2009/72] […];
[…]»
8. El artículo 5 del mismo Reglamento, titulado «Prohibición de la manipulación del mercado», dispone:
«Queda prohibida la manipulación o la tentativa de manipulación de los mercados mayoristas de la energía.»
9. El artículo 13 del Reglamento n.º 1227/2011, titulado «Aplicación de las prohibiciones de abuso del mercado», tiene el siguiente tenor:
«1. Las autoridades reguladoras nacionales garantizarán que se apliquen las prohibiciones que establecen los artículos 3 y 5 y la obligación que establece el artículo 4.
Cada Estado miembro garantizará que sus autoridades reguladoras nacionales dispongan de los poderes de investigación y ejecución necesarios para desempeñar esa función a más tardar el 29 de junio de 2013. Dichos poderes se ejercerán de forma proporcionada.
Podrán ejercerse:
a) directamente;
b) en colaboración con otras autoridades, o
c) a solicitud de las autoridades judiciales competentes.
Si procede, las autoridades reguladoras nacionales podrán ejercer sus poderes de investigación en colaboración con mercados organizados, sistemas de casamiento de operaciones u otras personas que gestionan operaciones a título profesional […].
2. Los poderes de investigación y ejecución mencionados en el apartado 1 se limitarán al objetivo de la investigación. Se ejercerán de conformidad con la legislación nacional e incluyen los siguientes derechos:
a) acceder a cualquier documento bajo cualquier forma y recibir una copia del mismo;
b) requerir información de cualquier persona relevante, inclusive de aquellas que intervienen sucesivamente en la transmisión de órdenes o en la realización de las operaciones en cuestión, así como de sus ordenantes, y, en caso necesario, el derecho a citar e interrogar a tal persona u ordenante;
c) realizar inspecciones in situ;
d) exigir registros existentes sobre tráfico de datos y sobre datos telefónicos;
e) exigir el cese de cualquier práctica que sea contraria al presente Reglamento o a sus actos delegados o actos de ejecución adoptados en virtud del mismo;
f) solicitar a un tribunal la congelación o el secuestro de activos;
g) solicitar a un tribunal o a una autoridad competente que imponga una prohibición temporal para ejercer una actividad profesional.»
10. A tenor del artículo 18 de este Reglamento, titulado «Sanciones»:
«Los Estados miembros establecerán normas sobre las sanciones aplicables en caso de infracción del presente Reglamento y adoptarán cuantas medidas sean necesarias para garantizar su aplicación. Las sanciones establecidas deberán ser efectivas, disuasorias y proporcionadas, y reflejar la naturaleza, la duración y la gravedad de las infracciones, los posibles daños causados a los consumidores y el beneficio potencial de las operaciones basadas en información privilegiada y la manipulación del mercado.
[…]
Los Estados miembros dispondrán que la autoridad reguladora nacional pueda dar a conocer públicamente las medidas o sanciones impuestas en caso de infracción del presente Reglamento, excepto cuando tal divulgación pueda provocar daños desproporcionados a las partes implicadas.»
2. Reglamento (UE) 2016/1719
11. El artículo 1 del Reglamento (UE) 2016/1719, (6) titulado «Objeto y ámbito de aplicación», apartado 1, está redactado en los siguientes términos:
«El presente Reglamento fija normas detalladas sobre la asignación de la capacidad interzonal en los mercados a plazo, sobre el establecimiento de una metodología común para determinar la capacidad interzonal a largo plazo, sobre el establecimiento de una plataforma única de asignación a nivel europeo que ofrezca derechos de transmisión a largo plazo, así como sobre la posibilidad de devolver derechos de transmisión a largo plazo para la posterior asignación de capacidad a plazo o la transferencia de derechos de transmisión a largo»
12. El artículo 2 de dicho Reglamento, titulado «Definiciones», dispone:
«A efectos del presente Reglamento, se aplicarán las definiciones recogidas en […] el artículo 2 de la Directiva [2009/72] […]
Asimismo, se aplicarán las siguientes definiciones:
1) “asignación de capacidad a plazo”: asignación de capacidad interzonal a largo plazo a través de una subasta realizada antes del horizonte temporal diario;
2) “derecho de transmisión a largo plazo”: un derecho físico de transmisión o un derecho financiero de transmisión (FTR)-opción o un derecho financiero de transmisión (FTR)-obligación adquirido en la asignación de capacidad a plazo;
3) “normas de asignación”: las normas de asignación de capacidad a plazo aplicadas por la plataforma única de asignación;
4) “plataforma única de asignación”: la plataforma europea establecida por todos los GRT para la asignación de capacidad a plazo;
5) “subasta”: el proceso mediante el cual se ofrece y asigna la capacidad interzonal a largo plazo a los participantes en el mercado que presentan ofertas;
6) “UIOSI” (usado o retribuido): el principio según el cual la capacidad interzonal subyacente de derechos físicos de transmisión comprados y no nominados se pone automáticamente a disposición para la asignación de capacidad diaria y según el cual el titular de estos derechos físicos de transmisión recibe remuneración de los GRT;
7) “nominación”: la notificación del uso de capacidad interzonal a largo plazo por parte de un titular de derechos físicos de transmisión y su contraparte, o un tercero autorizado, a los GRT respectivos;
[…]».
13. El artículo 37 del citado Reglamento, titulado «Condiciones para la participación en la asignación de la capacidad a plazo», establece:
«1. Los participantes en el mercado deberán estar registrados en la plataforma única de asignación y cumplir todos los requisitos de elegibilidad en virtud de las normas de asignación armonizadas para poder tener derecho a participar en las subastas o transferir sus derechos de transmisión a largo plazo. Los requisitos de elegibilidad deberán ajustarse a los principios de no discriminación y transparencia.
2. Tras una solicitud de registro del participante en el mercado, la plataforma única de asignación le notificará si satisface todos los requisitos de elegibilidad y si tiene derecho a participar en las subastas o a transferir sus derechos de transmisión a largo plazo a partir de una fecha especificada.
3. Los participantes en el mercado deberán cumplir plenamente las normas de asignación armonizadas. Deberán mantener actualizada toda la información relativa a su participación y notificar a la plataforma única de asignación cualquier cambio en esta información sin demora.
4. La plataforma única de asignación tendrá derecho a suspender o retirar el derecho de un participante en el mercado a participar en las subastas o transferir sus derechos de transmisión a largo plazo tras un incumplimiento de sus obligaciones contractuales en virtud de las normas de asignación armonizadas.
5. La suspensión o la retirada del derecho del participante en el mercado a participar en las subastas o a transferir sus derechos de transmisión a largo plazo de conformidad con las normas de asignación armonizadas no exonerará al participante en el mercado o a la plataforma única de asignación de sus obligaciones derivadas de los derechos de transmisión a largo plazo asignados y pagados antes de la suspensión o la retirada.»
14. El artículo 43 del mismo Reglamento, titulado «Devolución de los derechos de transmisión a largo plazo», está redactado en los siguientes términos:
«1. Los titulares de derechos de transmisión a largo plazo podrán devolver dichos derechos a los GRT pertinentes a través de la plataforma única de asignación para la subsiguiente asignación de capacidad a plazo.
2. Los titulares de derechos de transmisión a largo plazo dispuestos a devolver sus derechos para la asignación posterior de capacidad a plazo deberán notificarlo, directa o indirectamente a través de un tercero, a la plataforma única de asignación tal como se establece en las normas de asignación armonizadas.
3. Los GRT pertinentes remunerarán a los titulares de derechos de transmisión a largo plazo que devuelvan sus derechos, directa o indirectamente a través de un tercero, a través de la plataforma única de asignación. Dicha remuneración será igual al precio resultante de la subasta en la que se reasignen los derechos de transmisión a largo plazo.»
B. Derecho austriaco
1. ElWOG 2010
15. El artículo 89 de la Bundesgesetz, mit dem die Organisation auf dem Gebiet der Elektrizitätswirtschaft neu geregelt wird (Elektrizitätswirtschafts- und -organisationsgesetz 2010) [Ley federal por la que se establece un nuevo régimen para la organización del sector de la electricidad (Ley de Electricidad de 2010)], (7) de 23 de diciembre de 2010, en su versión aplicable al litigio principal (8) (en lo sucesivo, «ElWOG 2010»), titulado «Competencia de las autoridades en otros asuntos regulados por el Derecho federal directamente aplicable», dispone:
«1. Salvo que se disponga otra cosa en disposiciones especiales, se considerará autoridad a efectos de las disposiciones directamente aplicables de la presente Ley federal la autoridad reguladora.
2. Corresponde a la autoridad administrativa competente para el distrito [Bezirksverwaltungsbehörde] con arreglo al artículo 26 de la Verwaltungsstrafgesetz (Ley de Sanciones Administrativas) imponer las sanciones administrativas de los artículos 99 a 102. La autoridad reguladora tendrá la condición de parte en el correspondiente procedimiento. Estará facultada para exigir en el procedimiento, como derecho subjetivo, el cumplimiento de las disposiciones dirigidas a la protección de los intereses públicos comprendidos en su ámbito de competencias y a ejercitar acciones ante el Verwaltungsgericht (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo) del Land.
3. La autoridad reguladora podrá apercibir a las personas interesadas según la presente Ley federal que incumplan las obligaciones que de ella se derivan para que actúen de conformidad con ella en un plazo adecuado que a tal efecto se fije, siempre que existan motivos para considerar que el comportamiento lícito se logrará sin necesidad de una resolución sancionadora. La autoridad reguladora advertirá de las consecuencias jurídicas que se deriven de su apercibimiento.
4. No procederá sancionar a los interesados según la Ley federal cuando estos actúen de conformidad con la ley dentro del plazo fijado por la autoridad reguladora.
[…]»
16. El artículo 99 de dicha Ley, titulado «Disposiciones sancionadoras generales», establece en su apartado 4:
«Cuando los hechos no se correspondan con un delito comprendido en el ámbito de competencias de los órganos jurisdiccionales ordinarios o sancionable con multa, ni estén castigados con sanciones más severas por otras disposiciones administrativas, incurrirá en infracción administrativa y será sancionado con multa de hasta 150 000 euros quien:
1) infringiendo el artículo 5 en relación con el artículo 2, puntos 2 y 3, del Reglamento [n.º 1227/2011] cometa o intente cometer una manipulación del mercado;
[…]».
17. El artículo 103 de la citada Ley, titulado «Normas especiales del procedimiento administrativo sancionador», dispone en su apartado 1:
«El plazo de prescripción (artículo 31, apartado 2, de la Ley de Infracciones Administrativas) para las infracciones administrativas contempladas en los artículos 99 a 102 será de un año.»
2. VStG
18. El artículo 31 de la Verwaltungsstrafgesetz (Ley de Sanciones Administrativas), de 31 de enero de 1991, (9) en su versión aplicable al litigio principal (10) (en lo sucesivo, «VStG»), titulado «Prescripción», está redactado de la siguiente manera en sus apartados 1 y 2:
«1. No se podrá perseguir a una persona cuando durante el plazo de un año no se hayan emprendido diligencias sancionadoras (artículo 32, apartado 2). Este plazo comenzará a correr en la fecha en que se haya consumado el hecho punible o en que se haya puesto fin a la conducta punible; en caso de que el resultado de la infracción se hubiese producido en un momento posterior, el plazo comenzará a correr en este último momento.
2. La responsabilidad por una infracción administrativa se extinguirá por la prescripción. El plazo de prescripción es de tres años y comienza a correr en el momento mencionado en el apartado 1. No computarán para el plazo de prescripción:
1) el tiempo durante el cual no puedan iniciarse o continuarse las diligencias en virtud de una disposición legal;
2) el tiempo durante el cual se instruya ante un órgano jurisdiccional penal o ante una autoridad administrativa un procedimiento sancionador;
3) el tiempo durante el cual el procedimiento se halle suspendido a la espera de la resolución firme de una cuestión prejudicial;
4) el tiempo durante el cual se siga un procedimiento ante el Verwaltungsgerichtshof [Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Austria], ante el Verfassungsgerichtshof [Tribunal Constitucional, Austria] o ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.»
C. Normas de Asignación en las Fronteras Suizas
19. Joint Allocation Office SA (en lo sucesivo, «JAO») es una sociedad que opera como plataforma única de asignación establecida por todos los GRT para la asignación de capacidad a plazo, en el sentido del artículo 2, punto 4, del Reglamento 2016/1719.
20. Las Allocation Rules for Forward Capacity — Allocation on Swiss Borders (Normas de Asignación de Capacidad a Plazo en las Fronteras Suizas), en su versión aplicable al litigio principal, fueron adoptadas por la JAO en octubre de 2019 (en lo sucesivo, «Normas de Asignación en las Fronteras Suizas»), en coordinación con las ARN y los GRT afectados.
21. El artículo 2 de dichas Normas, titulado «Definiciones e interpretación», precisa en su apartado 1:
«Los términos que en las presentes Normas de Asignación aparecen con mayúscula inicial tendrán el significado que les atribuy[e] […] el Reglamento [2016/1719].»
22. De conformidad con el artículo 45 de las citadas Normas, titulado «Principios generales»:
«1. Los Derechos Físicos de Transmisión se someterán al principio “usado o retribuido”.
2. El titular de Derechos Físicos de Transmisión asignados podrá designar Derechos Físicos de Transmisión para su uso físico de conformidad con el artículo 46.
3. En caso de que el Participante Registrado no designe sus Derechos Físicos de Transmisión, la Plataforma de Asignación pondrá la Capacidad de Intercambio entre Zonas de Oferta subyacente a los Derechos Físicos de Transmisión no designados a disposición de la correspondiente asignación diaria. Los titulares de Derechos Físicos de Transmisión que no designen sus Derechos Físicos de Transmisión para el uso físico de sus derechos o que no hayan reservado sus Derechos Físicos de Transmisión para los servicios compensatorios, en su caso, tendrán derecho a una retribución con arreglo al artículo 48.
[…]»
III. Litigio principal, cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
23. El 6 de julio de 2022, E-Control presentó una solicitud de imposición de sanción administrativa a DM con arreglo al artículo 99, apartado 4, punto 1, de la ElWOG 2010, en relación con los artículos 2 y 5 del Reglamento n.º 1227/2011, ante la autoridad administrativa de distrito, a saber, la autoridad competente para imponer dicha sanción administrativa, de conformidad con el artículo 89, apartado 2, de aquella Ley.
24. Esa solicitud vino motivada por el hecho de que, el 15 de octubre de 2019, la JAO había remitido una notificación de sospecha a la ACER y a E-Control, en la que comunicaba una posible infracción en relación con las subastas de capacidades mensuales de transporte transfronterizo de electricidad en la frontera entre Austria y Suiza. La ACER posteriormente también calificó de sospechoso este comportamiento en una valoración preliminar.
25. En particular, E-Control reprochaba a Alpiq o a DM una actitud manipuladora que constaba de tres fases. Según ella, la primera consistía en adquirir, en las subastas anuales, una gran cantidad de las capacidades anuales de transporte transfronterizo de electricidad. La segunda suponía, a su modo de ver, la devolución de dichas capacidades anuales en las subastas mensuales, lo que incrementaba significativamente la cantidad subastada y daba a otros participantes en el mercado la sensación de una franca intención de venta. Por último, la tercera adoptaba, en su opinión, la forma de ofertas de compra por parte de Alpiq relativas a importantes cantidades de capacidades mensuales, lo que, según afirma, condujo a fijar un precio mínimo para las capacidades que poseía. Esta forma de proceder se mantuvo entre 2020 y 2022.
26. E-Control alegó que, después de que la JAO publicara en su sitio de Internet, de forma anonimizada, las ofertas de compra al término de las subastas, se vio que Alpiq había comunicado al mercado indicios falsos o engañosos con arreglo al artículo 2, punto 2, letra a), inciso i), del Reglamento n.º 1227/2011, respecto a la oferta y la demanda existentes en estas subastas. En efecto, la demanda publicada y el importe de las ofertas de compra dieron a los demás participantes en el mercado la impresión de ser más importantes de lo que realmente eran, especialmente cuando, gracias a la devolución de capacidades de transporte transfronterizo procedentes de las subastas anuales, Alpiq representaba la mayor parte de las capacidades subastadas en una subasta mensual y era también el mayor comprador de tales capacidades. Por otro lado, mediante la combinación de la devolución de capacidades y la presentación de ofertas de compra, Alpiq conseguía que las capacidades devueltas estuviesen sujetas a un precio mínimo, de modo que otros participantes solo podían adquirirlas mediante una puja superior a dicho precio. Aduce que las ofertas presentadas por esta sociedad, que carecían de necesidad o justificación económica, puesto que ya poseía los derechos de capacidad en cuestión, tenían así el efecto de inflar artificialmente la demanda global publicada cada mes. En efecto, Alpiq aparecía simultáneamente tanto en el lado de la oferta, mediante la devolución de las capacidades, como en el lado de la demanda, mediante sus ofertas de compra, sin que los demás participantes en el mercado pudieran advertir esta doble intervención debido a la anonimización de las ofertas. Además, en algunos casos realizaba pujas sustancialmente mayores que los demás participantes en el mercado.
27. Tras conocer del asunto a instancias de E-Control, la autoridad administrativa de distrito inició un procedimiento administrativo sancionador, que luego sobreseyó mediante decisión de 14 de diciembre de 2023 con el argumento de que, por un lado, la presidenta del consejo de administración de Alpiq, imputada en dicho procedimiento, solo ocupó su cargo desde marzo de 2021 y, por otro lado, los posibles actos punibles ya habían prescrito.
28. E-Control presentó un recurso contra dicha resolución ante el Verwaltungsgericht Wien (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Viena), el órgano jurisdiccional remitente. Junto a las circunstancias ya expuestas en la denuncia, alegó, por primera vez ante dicho órgano jurisdiccional, en esencia, que la autoridad administrativa de distrito no era competente para pronunciarse en el litigio principal. En efecto, según E-Control, en virtud de la aplicabilidad directa del artículo 13 del Reglamento n.º 1227/2011, en relación con el artículo 89, apartados 1 y 2, de la ElWOG 2010, esta competencia le correspondía, dado que dicha autoridad administrativa no constituía una autoridad judicial independiente en el sentido del artículo 13, apartado 1, letra c), de ese Reglamento. Afirma que la competencia atribuida a dicha autoridad administrativa por el artículo 89, apartado 2, de la ElWOG 2010 tampoco cumple los requisitos del artículo 13, apartado 1, letra b), del citado Reglamento, ya que la ARN no ejerce las facultades sancionadoras en colaboración con otras autoridades, sino que se limita a solicitar la sanción. Así pues, dado que, en su opinión, el artículo 89, apartado 2, de la ElWOG 2010 no es conforme con el artículo 13 del mismo Reglamento, dicha disposición nacional debe quedar inaplicada, de manera que E-Control es competente para imponer sanciones con arreglo al artículo 89, apartado 1, de la ElWOG 2010. Por otro lado, puesto que la ciudad de Viena es propietaria de una gran compañía eléctrica, el servicio municipal, sometido a sus directrices, no puede considerarse una autoridad imparcial. Además, entiende que la infracción imputada a DM o a Alpiq aún no ha prescrito, ya que, si bien el artículo 103, apartado 1, de la ElWOG 2010 remite efectivamente al artículo 31, apartado 2, de la VStG, esta remisión se basa en una versión anterior de dicha Ley. El legislador austriaco quiso ampliar el plazo de prescripción de las diligencias, extendiéndolo de seis meses a un año.
29. El órgano jurisdiccional remitente expone que, durante el procedimiento, Alpiq o DM no cuestionaron, como tal, el comportamiento que se les reprocha y alegaron, en esencia, que este se ajustaba a las normas aplicables a las subastas celebradas en la plataforma única de asignación. También sostuvieron que esta práctica, conocida por todos los participantes en el mercado, era conforme a los usos de este y no proporcionaba indicios falsos o engañosos a los demás participantes en el mercado, lo que confirmaron dos informes periciales. Asimismo, prosiguen, Alpiq no tenía ninguna posibilidad de vender, en función de las necesidades de cada mes, las capacidades de transporte transfronterizo adquiridas en la subasta anual. Por el contrario, estas capacidades solo podían devolverse íntegramente para su subasta, al precio que se hubiera establecido en esta, por lo que Alpiq tampoco podía establecer por sí misma el precio. Así pues, en su opinión, el comportamiento reprochado no cumple el elemento objetivo de la infracción, ya que la empresa tenía un interés real en la venta y compra de las capacidades de transferencia de que se trata. Además, afirman que el comportamiento de esta era económicamente coherente, comprensible y necesario, ya que el mercado suizo de la electricidad se caracteriza por su falta de liquidez, lo que obligaba a Alpiq a asegurarse en los mercados extranjeros, para lo cual necesitaba disponer de capacidades de transporte transfronterizo, a pesar de las grandes incertidumbres que entrañan los pronósticos a largo plazo. De este modo, la devolución de los derechos de transferencia permitió poner más capacidad a disposición del mercado y, por lo tanto, incrementar su liquidez, lo que resulta positivo para la competencia. Por otro lado, según ellas, las diligencias ya han prescrito.
30. Alpiq y DM añadieron que el artículo 13 del Reglamento n.º 1227/2011 no es directamente aplicable al litigio principal, puesto que esta disposición no define por sí misma las normas de competencia ni las modalidades de cooperación entre la ARN y la autoridad encargada de imponer las sanciones, dejando así un margen de apreciación a los Estados miembros. En virtud del principio de autonomía institucional de estos últimos, tal disposición no puede prevalecer sobre el artículo 89, apartado 2, de la ElWOG 2010. Las normas de competencia relativas a los derechos que delimitan las facultades reconocidas a E-Control también son conformes con los principios de efectividad y equivalencia, pues está sujeta a la tutela judicial efectiva de un órgano jurisdiccional de lo contencioso-administrativo y tal artículo 13 ha sido transpuesto para aplicar el procedimiento administrativo sancionador.
31. En estas circunstancias, el Verwaltungsgericht Wien (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Viena) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Comprende el ámbito de aplicación del Reglamento [n.º 1227/2011] el comercio de capacidades de transferencia transfronteriza entre la República de Austria y la Confederación Suiza y entre la Confederación de Suiza y la República de Austria por parte de una empresa suiza?
2) ¿Es compatible con el artículo 49, apartado 1, de la [Carta] el artículo 2, apartado 2, letra a), inciso i), del Reglamento n.º 1227/2011?
3) ¿Es compatible con los criterios del Derecho de la Unión relativos a los poderes de investigación y ejecución establecidos en el artículo 13, apartado 1, del Reglamento n.º 1227/2011 y con los criterios relativos a la imposición de sanciones efectivas y disuasorias en el sentido del artículo 18 de dicho Reglamento la competencia de la autoridad administrativa de distrito para imponer sanciones administrativas de conformidad con el artículo 89, apartado 2, de la [EIWOG 2010]?
En caso de respuesta afirmativa a las tres primeras cuestiones:
4) ¿Puede una persona (jurídica) proporcionar indicios falsos o engañosos en el sentido del artículo 2, punto 2, letra a), inciso i), del Reglamento n.º 1227/2011 cuando se atiene a las normas de procedimiento establecidas en el Reglamento [2016/1719] o en las [Normas de Asignación en las Fronteras Suizas], para las subastas de capacidades de transferencia transfronteriza en la [plataforma única de asignación de la JAO], constituida con arreglo al Reglamento 2016/1719?
5) En caso de respuesta afirmativa a la cuarta cuestión, ¿encaja en el supuesto de hecho de manipulación del mercado con arreglo al artículo 2, punto 2, letra a), inciso i), del Reglamento n.º 1227/2011 la devolución, para una subasta mensual, de capacidades de transferencia transfronteriza adquiridas en subastas anuales y la subsiguiente presentación de ofertas de compra para la misma subasta mensual (“return and bid strategy”) en la plataforma única de asignación de la JAO?
En caso de respuesta afirmativa a las cuestiones primera y tercera:
6) ¿Constituye una violación del principio “UIOSI” (usado o retribuido) del artículo 2, punto 6, del Reglamento 2016/1719 en relación con el artículo 45, apartado 1, de las Normas de Asignación en las Fronteras Suizas la devolución, para una subasta mensual, de capacidades de transferencia transfronteriza adquiridas en subastas anuales y la subsiguiente presentación de ofertas de compra para la misma subasta mensual (“return and bid strategy”) en la plataforma única de asignación de la JAO?
7) ¿Es posible que el comportamiento en una subasta en la plataforma única de asignación de la JAO, pese a ser conforme a Derecho, influya en el precio de tal manera que se consiga un nivel de precios artificial, realizándose así el supuesto de hecho de manipulación del mercado con arreglo al artículo 2, punto 2, letra a), inciso i), del Reglamento n.º 1227/2011?
8) En caso de respuesta afirmativa a la sexta cuestión, ¿es subsumible en el supuesto de hecho de manipulación del mercado con arreglo al artículo 2, punto 2, letra a), inciso ii), del Reglamento n.º 1227/2011 la devolución, para una subasta mensual, de capacidades de transferencia transfronteriza adquiridas en subastas anuales y la subsiguiente presentación de ofertas de compra para la misma subasta mensual en la plataforma única de asignación de la JAO?»
32. Han presentado observaciones escritas ante el Tribunal de Justicia E-Control, DM y Alpiq, los Gobiernos austriaco e italiano, el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea. Estas partes también formularon observaciones orales en la vista celebrada el 8 de julio de 2026.
IV. Apreciación
33. Con carácter preliminar, he de señalar que el órgano jurisdiccional remitente ha solicitado al Tribunal de Justicia que responda a algunas de sus cuestiones prejudiciales únicamente en caso de respuesta afirmativa a otras cuestiones prejudiciales. No obstante, con el fin de ofrecer una orientación completa al Tribunal de Justicia y en aras de la exhaustividad, examinaré todas las cuestiones prejudiciales planteadas por dicho órgano jurisdiccional.
34. Además, en sus observaciones escritas y orales, el Gobierno austriaco señaló que, según la normativa nacional aplicable, los tribunales administrativos tienen plena competencia para conocer del asunto que se les ha sometido, a saber, ellos mismos ejercen la instrucción, con independencia de los elementos que les hayan comunicado las partes. En estas circunstancias, sin perjuicio del análisis que realice el órgano jurisdiccional remitente a raíz de las respuestas que dé el Tribunal de Justicia a las cuestiones prejudiciales primera a tercera, una respuesta a las cuestiones prejudiciales cuarta a octava, que se refieren al concepto de «manipulación del mercado», en el sentido del artículo 2, punto 2, del Reglamento n.º 1227/2011, parece útil para que dicho órgano jurisdiccional pueda pronunciarse en el litigio principal.
A. Sobre la primera cuestión prejudicial
35. Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el Reglamento n.º 1227/2011 debe interpretarse en el sentido de que se aplica al comercio de capacidades de transporte transfronterizo de electricidad llevado a cabo por una empresa suiza entre la República de Austria y la Confederación Suiza, en ambos sentidos.
36. Así pues, este órgano jurisdiccional se pregunta sobre el ámbito de aplicación territorial de dicho Reglamento cuando el comercio de capacidades de transferencia se lleva a cabo recíprocamente entre un Estado miembro y un tercer Estado, subrayando que dicho Reglamento hace referencia, en particular, al «lugar de entrega ubicado en la Unión» y al «mercado de la Unión», en particular en su artículo 2, puntos 4 y 6, que definen, respectivamente, los conceptos de «productos energéticos al por mayor» y de «mercado mayorista de la energía».
37. A este respecto, he de señalar que el artículo 1, apartado 2, del mismo Reglamento dispone que este se aplica al «comercio de productos energéticos al por mayor». (11) El artículo 2, punto 4, del Reglamento n.º 1227/2011 define los «productos energéticos al por mayor» como los contratos y productos derivados mencionados en dicho punto, letras a) a d). Entre estos figuran, en el citado punto 4, letra c), los «contratos relacionados con el transporte de electricidad o gas natural en la Unión». (12) Estos contratos se distinguen, en particular, de los contratos de suministro de electricidad, para los que se indica, en el mismo punto 4, letra a), que el lugar de entrega debe estar «ubicado en la Unión».
38. Así pues, del tenor del artículo 2, punto 4, letra c), de dicho Reglamento se desprende que, por lo que respecta a los contratos relativos al transporte de electricidad, no se exige que esta transite exclusivamente dentro de los Estados miembros. Por lo tanto, dado que la electricidad entra en el territorio de la Unión, este Reglamento resulta de aplicación, incluso a los contratos en los que el transporte de electricidad tiene su origen o destino en un tercer Estado. En el presente asunto, los contratos controvertidos en el litigio principal se refieren a flujos transfronterizos entre la República de Austria, a saber, un Estado miembro, y la Confederación Suiza, es decir, un tercer Estado. Dado que, en este contexto, la electricidad se transporta necesariamente en el territorio de la Unión, estos contratos están comprendidos, por lo tanto, en el ámbito de aplicación del Reglamento en concepto de «transporte en la Unión».
39. Por otra parte, el órgano jurisdiccional remitente menciona, en su cuestión prejudicial, que quien lleva a cabo el comercio de capacidades de transporte transfronterizo es una «empresa suiza». A este respecto, el artículo 2, punto 7, del Reglamento n.º 1227/2011 define al «participante en el mercado» como «cualquier persona, incluidos los gestores de la red de transporte, que realice transacciones, incluida la emisión de órdenes de realizar operaciones, en uno o varios mercados mayoristas de la energía». El punto 8 de dicho artículo 2 precisa que se entenderá por «persona» «toda persona física o jurídica». Así pues, este Reglamento no exige que el domicilio social, el centro de actividad, el establecimiento o la residencia de la persona que negocia contratos relativos a productos energéticos al por mayor, en el sentido del artículo 2, punto 4, letra c), de dicho Reglamento, estén establecidos en la Unión. Del mismo modo, la definición de «productos energéticos al por mayor» contenida en el artículo 2, punto 4, del Reglamento se refiere a los contratos y a los productos derivados mencionados «con independencia del lugar y del modo en que sean negociados». Además, el artículo 2, punto 6, del Reglamento n.º 1227/2011, que define el «mercado mayorista de la energía» como «cualquier mercado de la Unión en el que se negocien productos energéticos al por mayor», no exige que la negociación sea realizada por un participante en el mercado establecido en la Unión. Por consiguiente, el hecho de que el comercio de capacidades de transporte transfronterizo lo lleve a cabo una empresa establecida en un tercer Estado no puede excluir la aplicación de dicho Reglamento.
40. Ninguna otra disposición de tal Reglamento establece restricciones en cuanto a su ámbito de aplicación territorial o personal.
41. La interpretación según la cual el Reglamento n.º 1227/2011 se aplica a contratos como los del litigio principal se ve corroborada por los objetivos perseguidos por este último. En efecto, a tenor de su artículo 1, apartado 1, este establece, en particular, normas que prohíben las prácticas abusivas que afectan a los mercados mayoristas de la energía. Además, del considerando 1 del mismo Reglamento se desprende que es importante garantizar que los consumidores y otros participantes en el mercado puedan confiar en la integridad de los mercados de la electricidad y el gas y que no se puedan obtener beneficios procedentes de prácticas de abuso del mercado. Por otra parte, el considerando 13 del Reglamento n.º 1227/2011 enuncia que la manipulación y sus efectos pueden registrarse dentro y fuera de las fronteras, en particular entre los mercados de la electricidad. De estos objetivos se desprende que, a fin de garantizar el efecto útil de dicho Reglamento, debe darse preferencia a una interpretación amplia de su ámbito de aplicación territorial.
42. Debo añadir que, dado que los mercados europeos de la electricidad están cada vez más interconectados más allá del territorio de la Unión, (13) el Reglamento n.º 1227/2011, que tiene por objeto la integridad y la transparencia de los mercados mayoristas de la energía, quedaría parcialmente vacío de contenido si no se aplicara al comercio de capacidades de transporte transfronterizo cuando la electricidad que transita por un Estado miembro tenga como origen o destino un tercer Estado.
43. A título informativo, ha de señalarse que el artículo 16, apartado 1, párrafo segundo, del mismo Reglamento establece que la ACER «publicará, si procede, orientaciones no vinculantes sobre la aplicación de las definiciones establecidas en el artículo 2». En este marco, dicha Agencia adoptó unas orientaciones sobre la aplicación del Reglamento n.º 1227/2011, cuyo punto 2.3.3 (14) de la sexta edición, de 22 de julio de 2021, (15) indica que las ARN deben interpretar el concepto de «transporte de electricidad en la Unión» en el sentido de que incluye, en particular, todo transporte de electricidad desde una zona de subastas o un punto situado geográficamente fuera de la Unión hacia una zona de subastas o un punto de entrega situado, total o parcialmente, en la Unión, así como todo transporte de electricidad en sentido inverso. (16) Estas orientaciones también mencionan, en su punto 2.3, (17) que las personas que no están establecidas en la Unión también están cubiertas por dicho Reglamento cuando realizan operaciones que tienen por objeto productos energéticos al por mayor. Si bien dichas orientaciones no tienen carácter jurídicamente vinculante, permiten conocer la interpretación del Reglamento n.º 1227/2011 adoptada por los participantes en el mercado en la medida en que, según su artículo 16, apartado 1, párrafo primero, la ACER velará por que las ARN desempeñen sus funciones en virtud de dicho Reglamento de forma coordinada y coherente.
44. Habida cuenta de lo anterior, propongo responder a la primera cuestión prejudicial que el Reglamento n.º 1227/2011 debe interpretarse en el sentido de que se aplica al comercio de capacidades de transporte transfronterizo de electricidad llevado a cabo por una empresa suiza entre la República de Austria y la Confederación Suiza, en ambos sentidos.
B. Sobre la segunda cuestión prejudicial
45. Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente solicita al Tribunal de Justicia que examine la validez del artículo 2, punto 2, letra a), inciso i), del Reglamento n.º 1227/2011 a la luz del artículo 49, apartado 1, de la Carta.
1. Sobre la admisibilidad
46. El Gobierno austriaco alega que la segunda cuestión prejudicial es inadmisible porque no cumple los requisitos establecidos en el artículo 94 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, ya que el órgano jurisdiccional remitente no ha expuesto de manera suficiente sus dudas sobre la precisión del artículo 2, punto 2, letra a), inciso i), del Reglamento n.º 1227/2011. En efecto, la resolución de remisión no hace ninguna mención de las diferentes interpretaciones que pueden darse al concepto de «manipulación del mercado». Pues bien, el mero hecho de que un concepto no esté definido, lo que es frecuente en el Derecho de la Unión, y de que requiera una interpretación no basta para demostrar la imprecisión de la norma de que se trate ni, por lo tanto, una infracción del artículo 49, apartado 1, de la Carta.
47. Ha de recordarse que del espíritu de cooperación que debe presidir el funcionamiento del procedimiento prejudicial se desprende que es indispensable que el órgano jurisdiccional nacional explique, en su resolución de remisión, las razones precisas por las que considera que una respuesta a sus cuestiones sobre la interpretación o la validez de ciertas disposiciones del Derecho de la Unión resulta necesaria para resolver el litigio. Por lo tanto, es importante que el órgano jurisdiccional nacional indique, en concreto, las razones precisas que le han llevado a cuestionarse la validez de ciertas disposiciones del Derecho de la Unión y exponga los motivos de invalidez que estime, en consecuencia, que cabe apreciar. Como recuerda el Gobierno austriaco, esta exigencia se desprende también del artículo 94, letra c), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia. (18)
48. En el presente asunto, aunque sucinta, la motivación de la segunda cuestión prejudicial permite comprender suficientemente las razones por las que el órgano jurisdiccional remitente pregunta al Tribunal de Justicia sobre la validez del artículo 2, punto 2, letra a), inciso i), del Reglamento n.º 1227/2011. En efecto, dicho órgano jurisdiccional subraya que pretende que se dilucide si esta disposición respeta el principio de legalidad en materia penal, establecido en el artículo 49, apartado 1, primera frase, de la Carta, en la medida en que, en el marco del concepto de «manipulación del mercado», en el sentido del artículo 2, punto 2, de dicho Reglamento, el concepto de «indicios falsos o engañosos» en relación con la oferta, la demanda o el precio de los productos energéticos al por mayor no está claramente definido. Este órgano jurisdiccional menciona, en particular, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al principio de nulla poena sine lege enunciado en dicho artículo 49, apartado 1, remitiéndose a la sentencia de 18 de julio de 2013, Schindler Holding y otros/Comisión. (19)
49. Por otra parte, la alegación del Gobierno austriaco según la cual la falta de definición del concepto de «indicios falsos o engañosos» y la necesidad de interpretar los actos jurídicos no bastan para acreditar una infracción del artículo 49, apartado 1, de la Carta forma parte del fondo de la cuestión prejudicial planteada y no de su admisibilidad, de modo que procede examinarla en el marco del examen de esta en cuanto al fondo.
50. En estas circunstancias, el Tribunal de Justicia dispone de los elementos de hecho y de Derecho necesarios para responder de manera útil a la cuestión prejudicial que se le ha planteado. Por consiguiente, considero que la segunda cuestión prejudicial es admisible.
2. Sobre el fondo
51. El artículo 49 de la Carta, titulado «Principios de legalidad y de proporcionalidad de los delitos y las penas», establece, en su apartado 1, primera frase, que «nadie podrá ser condenado por una acción o una omisión que, en el momento en que haya sido cometida, no constituya una infracción según el Derecho interno o el Derecho internacional». He de recordar que de las Explicaciones sobre la Carta de los Derechos Fundamentales (20) relativas a su artículo 49 se desprende que esta disposición se aplica en el ámbito penal. (21) Además, consta que el litigio principal versa sobre una situación de aplicación del Derecho de la Unión, en el sentido del artículo 51, apartado 1, de la Carta.
52. De reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, para apreciar el carácter penal de una sanción, en particular a efectos de la aplicación del artículo 49 de la Carta, son pertinentes tres criterios. El primero es la calificación jurídica de la infracción en Derecho interno, el segundo, la propia naturaleza de la infracción y el tercero, el grado de severidad de la sanción que puede imponerse al interesado. (22)
53. En el presente asunto, el artículo 99, apartado 4, punto 1, de la ElWOG 2010 dispone que, «cuando los hechos no se correspondan con un delito comprendido en el ámbito de competencias de los órganos jurisdiccionales ordinarios o sancionable con multa, o cuando estén castigados con sanciones más severas por otras disposiciones administrativas, incurrirá en infracción administrativa y será sancionado con multa de hasta 150 000 euros quien […] infringiendo el artículo 5 en relación con el artículo 2, puntos 2 y 3, del Reglamento [n.º 1227/2011] cometa o intente cometer una manipulación del mercado».
54. Corresponde al órgano jurisdiccional remitente apreciar si la sanción prevista en esta disposición de la ElWOG 2010 tiene carácter penal, en el sentido del artículo 49, apartado 1, de la Carta. A este respecto, ha de observarse que, en su resolución de remisión, dicho órgano jurisdiccional califica la infracción administrativa prevista en esa disposición de infracción «de carácter penal», sin poner en entredicho esta calificación, que no es discutida ni por las partes ni por los interesados que han presentado observaciones. Por consiguiente, sin perjuicio de las comprobaciones que corresponde efectuar al órgano jurisdiccional remitente en cuanto al cumplimiento de los tres requisitos enumerados en el punto 52 de las presentes conclusiones, consideraré, a efectos del presente asunto, que aquella disposición tiene carácter penal, en el sentido del artículo 49 de la Carta.
55. Por otra parte, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, aunque el propio Reglamento n.º 1227/2011 no establece ninguna sanción por la infracción de su artículo 5, su artículo 18 prescribe que los Estados miembros deberán establecer sanciones eficaces, proporcionadas y disuasorias, a saber, sanciones que normalmente revestirán un carácter penal. En esta medida, una eventual falta de claridad o de precisión de los conceptos que determinan las conductas que se exigen a los justiciables afectados, so pena de ser así sancionados, puede resultar contraria al principio de legalidad en materia penal. (23)
56. A este respecto, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el principio de seguridad jurídica exige, por una parte, que las normas de Derecho sean claras y precisas y, por otra, que su aplicación sea previsible para los justiciables, en especial cuando puedan tener consecuencias desfavorables. Este principio exige, en concreto, que una normativa permita a los interesados conocer con exactitud el alcance de las obligaciones que les impone y que estos puedan conocer sin ambigüedad sus derechos y obligaciones y adoptar las medidas oportunas en consecuencia. No obstante, estos requisitos no pueden interpretarse en el sentido de que se oponen a que el legislador de la Unión, al adoptar una norma, emplee un concepto jurídico abstracto, ni en el sentido de que exigen que tal norma abstracta mencione los distintos supuestos concretos en los que podrá aplicarse, ya que el legislador no puede determinar por anticipado todos esos supuestos. Así pues, no es necesario que el propio acto legislativo contenga precisiones de naturaleza técnica, puesto que el legislador de la Unión tiene la posibilidad de recurrir a un marco jurídico general que, cuando proceda, se puede concretar posteriormente. En consecuencia, el hecho de que un acto legislativo confiera un margen de apreciación a las autoridades responsables de su aplicación no infringe en sí mismo la exigencia de previsibilidad, siempre que el alcance y la forma de ejercicio de dicha facultad se definan con la suficiente precisión, a la vista del fin legítimo en cuestión, para proporcionar una protección adecuada contra la arbitrariedad. (24)
57. También según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el requisito de que la ley defina claramente las infracciones y las penas que las castigan se cumple cuando el justiciable puede saber, a partir del tenor de la disposición pertinente y, si fuera necesario, con ayuda de la interpretación que de ella hacen los tribunales, qué acciones y omisiones desencadenan su responsabilidad penal. De conformidad con la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos relativa al artículo 7 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950, que consagra derechos que se corresponden con los garantizados por el artículo 49 de la Carta, como consecuencia de que, necesariamente, los actos legislativos sean de carácter general, su tenor literal no puede ser de una precisión plena. De ello se deriva que, si bien el empleo de la técnica legislativa que consiste en recurrir a categorías generales y no a listas exhaustivas deja a menudo zonas de sombra en los contornos de la definición, dichas dudas sobre los casos límite no bastan por sí mismas para hacer que la disposición en cuestión sea incompatible con el artículo 7 de dicho Convenio, siempre y cuando esa disposición resulte ser lo suficientemente clara en la gran mayoría de casos. (25)
58. Además, el hecho de que una normativa se refiera a conceptos amplios que deben aclararse gradualmente no impide, en principio, que pueda considerarse que dicha normativa establece normas claras y precisas que permitan al justiciable prever, en caso de infracción de dicha normativa, qué sanciones de carácter penal pueden imponerse. A este respecto, lo que importa es si la ambigüedad o vaguedad aparentes de estos conceptos pueden disiparse recurriendo a los métodos ordinarios de interpretación del Derecho. (26)
59. En el presente asunto, es cierto que el artículo 2, punto 2, letra a), inciso i), del Reglamento n.º 1227/2011 no define el concepto de «indicios falsos o engañosos». Sin embargo, el contexto en el que se inscribe esta disposición aporta precisiones importantes en cuanto a los comportamientos que pueden dar lugar a la imposición de sanciones a los participantes en el mercado, en el sentido de dicho Reglamento.
60. En efecto, en primer lugar, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, aunque el preámbulo de un acto de la Unión no tiene un valor jurídico vinculante y no puede ser invocado ni para establecer excepciones a las propias disposiciones del acto de que se trate ni para interpretarlas en un sentido contrario a su tenor literal, puede precisar el contenido de las disposiciones de ese acto, ya que los considerandos que figuran en dicho preámbulo constituyen importantes elementos interpretativos que pueden arrojar luz sobre la voluntad del autor de ese acto. (27) Además, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia resulta que la propia función de los considerandos de un acto es exponer las razones por las que se adopta una medida. (28)
61. Pues bien, los considerandos 13 y 14 del Reglamento n.º 1227/2011 contienen varios elementos que permiten aclarar de manera útil los conceptos de «manipulación del mercado» y de «indicios falsos o engañosos». Así, dicho considerando 13 indica que la manipulación de los mercados mayoristas de la energía implica actuaciones por parte de determinadas personas que pueden llevar los precios de forma artificial hacia un nivel que no se justifica por las fuerzas del mercado de la oferta y la demanda, incluidas la disponibilidad real de capacidad de producción, transporte o almacenamiento, y la demanda. Enumera, además, las distintas formas que puede adoptar la manipulación de los mercados, como la «emisión y la retirada de órdenes falsas» o «el hecho de dar de forma deliberada la impresión de que la disponibilidad de capacidad de producción de electricidad, la disponibilidad de gas natural o la disponibilidad de capacidad de transporte es distinta de la capacidad realmente disponible desde el punto de vista técnico, en caso de que dicha información afecte o pueda afectar al precio de los productos energéticos al por mayor». En cuanto a este considerando 14, ofrece ejemplos de manipulación del mercado, como la oferta, compra o venta de productos energéticos al por mayor con el propósito, la intención o el efecto de engañar a los participantes en el mercado que actúan sobre la base de los precios de referencia. Precisa asimismo que las prácticas de mercado aceptadas, como las que se aplican en el ámbito de los servicios financieros, definidas en el artículo 1, apartado 5, de la Directiva 2003/6, podrían ser una forma legítima de que los participantes en el mercado consigan un precio favorable para un producto energético al por mayor.
62. En segundo lugar, a tenor del artículo 1, apartado 1, del Reglamento n.º 1227/2011, este establece normas que prohíben las prácticas abusivas que afectan a los mercados mayoristas de la energía, en consonancia, en particular, con las normas aplicables a los mercados financieros. En el mismo sentido, el considerando 27 de dicho Reglamento precisa que la ACER debe garantizar que este se aplique de manera coordinada en toda la Unión, en consonancia con la aplicación de la Directiva 2003/6, sobre las operaciones con información privilegiada y la manipulación del mercado. A este respecto, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, habida cuenta de las exigencias de unidad y de coherencia del ordenamiento jurídico de la Unión, los conceptos empleados en los actos adoptados en un mismo ámbito deben tener el mismo significado, salvo que el legislador de la Unión haya expresado una voluntad diferente en un contexto legislativo preciso. (29)
63. Pues bien, la Directiva 2003/6 contiene, en su artículo 1, punto 2, una definición del concepto de «manipulación del mercado» que hace referencia a «indicios falsos o engañosos». El Reglamento (UE) n.º 596/2014, (30) que sustituyó a dicha Directiva, recoge esta referencia en su artículo 12, apartados 1, letras a), inciso i), y c), y 2, letra c), inciso iii). Este Reglamento incluye, además, un anexo I, cuya letra A enumera, de conformidad con su artículo 12, apartado 3, en particular, una lista no exhaustiva de indicadores de señales falsas o engañosas. De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia citada en el punto 61 de las presentes conclusiones se desprende que dichos indicadores también pueden tenerse en cuenta para interpretar el artículo 2, punto 2, del Reglamento n.º 1227/2011.
64. En tercer lugar, la prohibición de la manipulación del mercado prevista en el artículo 5 de dicho Reglamento se refiere a los mercados mayoristas de la energía particularmente complejos, en los que interviene un círculo restringido de empresas especializadas que actúan en el marco de su actividad profesional, en particular las empresas que compran o venden electricidad. Pues bien, a este respecto, el Tribunal de Justicia ha subrayado que el grado de previsibilidad requerido depende en gran medida del contenido del texto de que se trate, del ámbito que cubra y del número y condición de sus destinatarios. La previsibilidad de la ley no es incompatible con el hecho de que la persona afectada se vea obligada a recurrir a un asesoramiento jurídico apropiado para valorar las eventuales consecuencias de un determinado acto en una medida razonable, dadas las circunstancias del caso. Ello resulta especialmente cierto en el caso de los profesionales, habituados a la necesidad de mostrar una gran prudencia en el ejercicio de sus actividades. Cabe por tanto esperar de estos que presten especial atención a la valoración de los riesgos que entraña dicho ejercicio. (31)
65. En cuarto lugar, las orientaciones de la ACER contienen, en su capítulo 6, indicaciones detalladas que permiten precisar el concepto de «manipulación del mercado», acompañadas de ejemplos concretos. Una vez más, si bien estas orientaciones no tienen carácter vinculante, pueden, no obstante, proporcionar aclaraciones a los participantes en el mercado sobre la interpretación del concepto de «indicios falsos o engañosos» que deben aplicar las ARN.
66. Habida cuenta de lo anterior, considero que el examen de la segunda cuestión prejudicial no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez del artículo 2, punto 2, letra a), inciso i), del Reglamento n.º 1227/2011 a la luz del principio de legalidad en materia penal, consagrado en el artículo 49, apartado 1, primera frase, de la Carta.
C. Sobre la tercera cuestión prejudicial
67. Mediante su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si los artículos 13, apartado 1, y 18 del Reglamento n.º 1227/2011 deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional según la cual la facultad de imponer sanciones en caso de infracción del artículo 5 de dicho Reglamento no corresponde a la ARN, en el sentido del artículo 2, punto 10, de este, sino a una autoridad administrativa municipal sometida a directrices.
68. Según dicho órgano jurisdiccional, esta cuestión se inscribe en el contexto de las observaciones formuladas por E-Control durante el procedimiento principal. Esta última alegó, en particular, que, en virtud de las disposiciones nacionales, la autoridad administrativa de distrito está sujeta a las directrices del alcalde de la ciudad de Viena y que dicha ciudad posee a su vez una gran empresa eléctrica, por lo que cabe cuestionar la imparcialidad de dicha autoridad. Según dicho órgano jurisdiccional, procede, en cualquier caso, determinar si basta, para cumplir los requisitos del Reglamento n.º 1227/2011, conceder a la ARN los derechos reconocidos a las partes en el procedimiento, otorgándole así un derecho de recurso en el marco del procedimiento administrativo sancionador, aun cuando la competencia para imponer la sanción no se haya confiado ni a una «autoridad judicial» ni a un órgano jurisdiccional nacional, en el sentido del artículo 13, apartado 1, letra c), de dicho Reglamento. Sus dudas se refieren a si esta disposición establece una norma de competencia en materia de enjuiciamiento de las infracciones administrativas de carácter penal, tanto más cuanto que dicha disposición se refiere únicamente a los «poderes de investigación y ejecución», y no, contrariamente, en particular, al artículo 18 de dicho Reglamento, a las sanciones aplicables a las infracciones de este. En el supuesto de que dicho artículo 13 estableciera tal norma de competencia, habría que precisar si el mecanismo de cooperación entre la ARN y la autoridad administrativa sancionadora, tal como se define, en particular, en el artículo 89, apartado 2, de la ElWOG 2010, es conforme con los requisitos previstos en dicho artículo 13.
69. Para responder a esta cuestión, me parece útil, con carácter preliminar, recordar el marco jurídico general establecido por el Derecho de la Unión en lo que respecta a las ARN.
70. Con arreglo al artículo 2, punto 10, del Reglamento n.º 1227/2011, por lo que respecta al mercado interior de la electricidad, la ARN se designa de conformidad con el artículo 35, apartado 1, de la Directiva 2009/72. En la fecha de los hechos del litigio principal, la Directiva en vigor, que sustituyó a esta Directiva, era la Directiva (UE) 2019/944. (32) A tenor del artículo 57, apartado 1, de esta, «cada Estado miembro designará una única autoridad reguladora a escala nacional». En el apartado 2 de dicho artículo se establecen excepciones que permiten la designación de otras autoridades reguladoras a escala regional en los Estados miembros, así como en el apartado 3 de dicho artículo, según el cual un Estado miembro podrá designar autoridades reguladoras para pequeñas redes en un territorio geográficamente separado que haya tenido en 2008 un consumo inferior al 3 % del consumo del Estado miembro al que pertenezca. No se discute que estas excepciones no son aplicables en el asunto principal.
71. El artículo 57, apartado 4, de la Directiva 2019/944 obliga a los Estados miembros a garantizar la independencia de la ARN y a velar por que esta ejerza sus competencias con imparcialidad y transparencia. Para garantizar tal independencia, esta disposición establece, por una parte, en su letra a), que dicha autoridad debe ser jurídicamente distinta y funcionalmente independiente de cualquier otra entidad pública o privada. Por otra parte, la letra b), incisos i) y ii), de dicha disposición establece requisitos relativos a la independencia del personal y de las personas encargadas de la gestión de dicha autoridad, que deben actuar con independencia de cualquier interés comercial y no deben pedir ni aceptar instrucciones directas de ningún gobierno ni ninguna otra entidad pública o privada en el desempeño de sus funciones reguladoras. Por otra parte, el artículo 57 de esta Directiva establece, en su apartado 5, párrafo primero, letra a), que, a fin de proteger la independencia de la autoridad reguladora, los Estados miembros se asegurarán especialmente de que dicha autoridad pueda tomar decisiones autónomas, con independencia de cualquier órgano político.
72. En lo que atañe al concepto de «independencia», procede observar que la Directiva 2019/944 no lo define. No obstante, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la interpretación de la Directiva 2009/72, cuyo artículo 35, apartados 4 y 5, es esencialmente idéntico al artículo 57, apartados 4 y 5, de la Directiva 2019/944, se desprende que, en lo que se refiere a los órganos públicos, este concepto designa normalmente un estatuto que asegure al órgano de que se trate la posibilidad de actuar con total libertad con respecto a los organismos frente a los cuales debe garantizarse su independencia, al abrigo de cualquier instrucción o presión externa. Esta independencia en la toma de decisiones implica que, en el marco de las obligaciones y competencias de las autoridades reguladoras nacionales, estas adoptan sus decisiones de manera autónoma, basándose únicamente en el interés público, para garantizar el cumplimiento de los objetivos perseguidos por la Directiva 2009/72, sin estar sujetas a instrucciones externas de otros organismos públicos o privados. A este respecto, el Tribunal de Justicia ha señalado que la plena independencia de las ARN frente a entidades económicas y entidades públicas, ya sean órganos administrativos u órganos políticos y, en este último caso, titulares del poder ejecutivo o del poder legislativo, es necesaria para garantizar que las decisiones adoptadas por dichas autoridades sean imparciales y no discriminatorias, excluyendo la posibilidad de privilegiar a las empresas y a los intereses económicos vinculados al Gobierno, a la mayoría o, en cualquier caso, al poder político, así como para permitir a esas autoridades inscribir su acción en una perspectiva a largo plazo, necesaria para alcanzar los objetivos de la Directiva 2009/72. (33)
73. En el marco del Reglamento n.º 1227/2011, su artículo 13, relativo a la aplicación de las prohibiciones de abuso del mercado, establece, en su apartado 1, párrafo primero, que las ARN garantizarán que se apliquen las prohibiciones que establece, en particular, su artículo 5. A tenor del párrafo segundo del artículo 13, apartado 1, cada Estado miembro garantizará que sus ARN dispongan de los poderes de investigación y ejecución necesarios para desempeñar esa función a más tardar el 29 de junio de 2013 y que dichos poderes se ejerzan de forma proporcionada. El párrafo tercero de dicho artículo 13, apartado 1, precisa, respectivamente, en las letras a), b) y c), que dichos poderes podrán ejercerse directamente, en colaboración con otras autoridades o a solicitud de las autoridades judiciales competentes. El apartado 2 del artículo 13 del Reglamento establece que esos poderes de investigación y ejecución se limitarán al objetivo de la investigación y enumera los derechos conferidos a las ARN, que incluyen el derecho a acceder a cualquier documento pertinente y recibir una copia del mismo, a realizar inspecciones in situ, a exigir el cese de cualquier práctica que sea contraria a dicho Reglamento o a sus actos delegados o actos de ejecución adoptados en virtud del mismo, a solicitar a un tribunal la congelación o el secuestro de activos y a solicitar a un tribunal o a una autoridad competente que imponga una prohibición temporal para ejercer una actividad profesional.
74. Por otra parte, el artículo 18 del mismo Reglamento, dedicado a las sanciones, dispone, en su párrafo primero, que los Estados miembros establecerán normas sobre las sanciones aplicables en caso de infracción del Reglamento n.º 1227/2011 y adoptarán cuantas medidas sean necesarias para garantizar su aplicación. Precisa que las sanciones establecidas deberán ser efectivas, disuasorias y proporcionadas, y reflejar la naturaleza, la duración y la gravedad de las infracciones, los posibles daños causados a los consumidores y el beneficio potencial de las operaciones basadas en información privilegiada y la manipulación del mercado. (34)
75. Por consiguiente, dicho artículo 18 no especifica a qué autoridad se confiere la competencia para sancionar las infracciones del Reglamento n.º 1227/2011, en particular de su artículo 5. En cambio, con arreglo a dicho Reglamento revisado, el artículo 18, apartado 1, párrafo segundo, de este prevé que, «sin perjuicio de las sanciones penales y sin perjuicio de los poderes de supervisión de las [ARN] en virtud del artículo 13, los Estados miembros dispondrán, de conformidad con el Derecho nacional, que las [ARN] estén facultadas para adoptar sanciones administrativas y otras medidas administrativas adecuadas en relación con las infracciones del presente Reglamento a que se refiere el artículo 13, apartado 1». De este modo, dicho Reglamento revisado confiere explícitamente a las ARN la competencia para imponer sanciones administrativas. Sin embargo, dado que este último no era aplicable en la fecha de los hechos del litigio principal, procede examinar la conformidad de la normativa austriaca en cuestión con el Reglamento n.º 1227/2011 en su versión inicial.
76. A tenor del artículo 89, apartado 2, de la ElWOG 2010, «corresponde a la autoridad administrativa competente para el distrito con arreglo al artículo 26 de la Verwaltungsstrafgesetz (Ley de Sanciones Administrativas) imponer las sanciones administrativas de los artículos 99 a 102. La autoridad reguladora tendrá la condición de parte en el correspondiente procedimiento. Estará facultada para exigir en el procedimiento, como derecho subjetivo, el cumplimiento de las disposiciones dirigidas a la protección de los intereses públicos comprendidos en su ámbito de competencias y a ejercitar acciones ante el Verwaltungsgericht (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo) del Land».
77. Por lo que respecta a la conformidad de esta normativa nacional con el artículo 13 del Reglamento n.º 1227/2011, ha de señalarse que E-Control, en su condición de ARN austriaca, dispone de poderes de investigación que se aplican, en particular, en el litigio principal. Como se desprende de las precisiones facilitadas por el Gobierno austriaco en la vista, dicha normativa nacional confiere a E-Control un poder de investigación muy amplio y, en caso de sospecha de manipulación del mercado, deberá examinarla y seguidamente, en caso de que se confirme la sospecha, el resultado de dicha investigación deberá entregarse a la autoridad administrativa de distrito, solicitando la imposición de una sanción. Sin embargo, según dicho Gobierno, y coincidiendo con ello E-Control, las constataciones realizadas por esta última no tienen ningún efecto vinculante para la autoridad administrativa competente para el distrito, ni de hecho ni de Derecho, puesto que esta última es libre de llevar a cabo su propia investigación o de no llevarla a cabo, y aprecia de manera autónoma los hechos y las cuestiones de Derecho. Este Gobierno precisó que E-Control es una mera parte en el procedimiento, lo que significa concretamente que puede denunciar los hechos, asistir al procedimiento, formular observaciones e invocar motivos, pero que, sin embargo, no puede emprender diligencias sancionadoras, ni suspender la prescripción, y, por último, no puede imponer ninguna decisión a la autoridad administrativa de distrito. No obstante, el mismo Gobierno añadió que las apreciaciones de E-Control desempeñan un papel determinante en dos aspectos. Constituyen, en primer lugar, el punto de partida del procedimiento para la recogida de pruebas y las investigaciones llevadas a cabo por la autoridad administrativa de distrito y, en segundo lugar, revisten especial importancia debido a los conocimientos específicos de que dispone E-Control en el sector de que se trata. Como parte demandante, esta última podría, en particular, solicitar o presentar pruebas e impugnar ante tribunales administrativos independientes una resolución que considerara ilícita. En otras palabras, el Derecho austriaco se basaría en un mecanismo de doble control, consistente en un primer examen efectuado por la propia ARN, seguido de un segundo examen por parte de la autoridad administrativa de distrito.
78. A la luz de estas explicaciones, resulta, antes de nada, que, con arreglo al artículo 13, apartado 1, párrafo tercero, letra a), del Reglamento n.º 1227/2011, E-Control no ejerce directamente sus poderes de investigación y ejecución, en la medida en que sus constataciones no implican ningún efecto vinculante para la autoridad administrativa de distrito. A continuación, como ha señalado el órgano jurisdiccional remitente, E-Control debe someter el asunto a dicha autoridad para que se pronuncie sobre la imposición de una sanción, pese a que esta autoridad no constituye una «autoridad judicial» en el sentido del artículo 13, apartado 1, párrafo tercero, letra c), de dicho Reglamento.
79. Por último, debo señalar que, a la luz de la normativa nacional controvertida, E-Control no ejerce sus poderes «en colaboración con otras autoridades», en el sentido del artículo 13, apartado 1, párrafo tercero, letra b), de dicho Reglamento. En efecto, como recordó la Comisión en sus observaciones escritas, de los trabajos preparatorios de dicho Reglamento, a saber, su Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la integridad y la transparencia del mercado de la energía, de 8 de diciembre de 2010, (35) se desprende que, por lo que respecta al artículo 13, «el control del mercado irá acompañado de una investigación efectiva si se sospecha un abuso del mercado y dará lugar, si procede, a una sanción adecuada. El Reglamento otorga a las [ARN] un papel preponderante a este respecto y requiere de los Estados miembros que les concedan los poderes necesarios para investigar los abusos de mercado en caso de sospecha y para adoptar las normas oportunas sobre las sanciones aplicables en caso de infracción del presente Reglamento». (36) Pues bien, de las precisiones facilitadas por el Gobierno austriaco se colige que, en el sistema establecido por la normativa nacional de que se trata, E-Control no desempeña tal papel preponderante. Si bien dicha autoridad dispone de amplios poderes de investigación, debe transmitir el resultado de sus investigaciones a la autoridad administrativa de distrito, que es libre de apreciar de manera autónoma los hechos y las cuestiones de Derecho y de decidir si procede o no imponer una sanción. Así pues, no puede considerarse que E-Control ejerza sus poderes en colaboración con dicha autoridad, en el sentido del artículo 13, apartado 1, párrafo tercero, letra b), del Reglamento n.º 1227/2011.
80. Por consiguiente, sin perjuicio de las comprobaciones que corresponde efectuar al órgano jurisdiccional remitente, considero que la normativa austriaca controvertida en el litigio principal no es conforme con los requisitos previstos en el artículo 13 de dicho Reglamento.
81. En lo que atañe al artículo 18 de este, que no indica explícitamente cuál es la autoridad competente, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, aunque, en virtud del principio de autonomía institucional y procesal, los Estados miembros dispongan de un margen de apreciación en la elección de la autoridad competente para imponer sanciones, dicho principio debe aplicarse respetando los principios de equivalencia y efectividad, con el fin de mantener el efecto útil de las disposiciones aplicables del Derecho de la Unión. (37) En este sentido, el artículo 18 exige, en particular, que las sanciones previstas sean efectivas, disuasorias y proporcionadas.
82. Como he señalado en el punto 72 de las presentes conclusiones, el respeto del principio de efectividad exige que la autoridad competente para imponer sanciones en caso de infracción del artículo 5 de dicho Reglamento sea independiente. Pues bien, como ha reconocido el Gobierno austriaco, al contrario que la ARN, una autoridad administrativa de distrito no es una autoridad independiente puesto que está sometida a directrices, en este caso, del alcalde de la ciudad de Viena, en su condición de jefe de Gobierno del Land, él mismo bajo las órdenes del ministro federal competente. Este Gobierno ha alegado, no obstante, que, por una parte, las autoridades administrativas de distrito están sujetas, en el ejercicio de sus poderes, al principio constitucional de legalidad de las actuaciones judiciales, en virtud del cual están obligadas a respetar la normativa vigente en el ejercicio de las potestades que tienen encomendadas y que, por otra parte, según el ordenamiento constitucional austriaco, debe rechazarse toda instrucción que emane de un órgano incompetente o cuya ejecución sea contraria a las disposiciones penales. Sin embargo, aunque la apreciación definitiva en cuanto a ello corresponde al órgano jurisdiccional remitente, considero que, a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia citada en el punto 72 de las presentes conclusiones, estas disposiciones no bastan para garantizar la independencia de la autoridad administrativa de distrito. En efecto, la exigencia de independencia implica que la autoridad encargada de imponer las sanciones esté al abrigo de cualquier directriz o presión externa que pueda afectar al ejercicio de sus competencias. Pues bien, por definición, un órgano no independiente no tiene la capacidad de oponerse a las instrucciones que recibe aun cuando, formalmente, tenga derecho a rechazarlas.
83. Debo añadir que, en el marco del procedimiento nacional, E-Control también planteó cuestiones relativas a la existencia de normas no apropiadas en cuanto a la prescripción y a un conflicto de intereses vinculado al hecho de que la ciudad de Viena posee una gran empresa eléctrica. Sin embargo, el órgano jurisdiccional remitente no ha mencionado estos elementos en su tercera cuestión prejudicial. Por consiguiente, no es necesario examinarlos en la medida en que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en el marco del procedimiento establecido en el artículo 267 TFUE, corresponde exclusivamente al juez nacional, que conoce del litigio y que ha de asumir la responsabilidad de la decisión jurisdiccional que debe adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades del asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia. (38)
84. En consecuencia, propongo responder a la tercera cuestión prejudicial que los artículos 13, apartado 1, y 18 del Reglamento n.º 1227/2011 deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional según la cual la facultad de imponer sanciones en caso de infracción del artículo 5 de dicho Reglamento no corresponde a la ARN, en el sentido del artículo 2, punto 10, de este, sino a una autoridad administrativa municipal sometida a directrices.
D. Sobre las cuestiones prejudiciales cuarta y séptima
85. Mediante sus cuestiones prejudiciales cuarta y séptima, que propongo examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 2, punto 2, letra a), incisos i) y ii), del Reglamento n.º 1227/2011 debe interpretarse en el sentido de que el cumplimiento, por parte de un participante en el mercado, de las disposiciones del Reglamento 2016/1719 por el que se establece una directriz sobre la asignación de capacidad a plazo, en particular en lo que respecta al marco jurídico relativo a las subastas celebradas en la plataforma única de asignación de la JAO, excluye que dicho participante pueda, por una parte, proporcionar indicios falsos o engañosos en cuanto a la oferta, la demanda o el precio de los productos energéticos al por mayor y, por otra parte, fijar el precio de uno o varios productos energéticos al por mayor en un nivel artificial.
86. Mediante su cuarta cuestión prejudicial, dicho órgano jurisdiccional pretende que se dilucide si la negociación en subastas celebradas en la plataforma única de asignación puede excluir la imposición de una multa, debido a que las disposiciones del Derecho de la Unión o las disposiciones generales relativas a las subastas de capacidades de transporte transfronterizo, basadas en el Derecho de la Unión, constituyen un marco jurídico que proporciona seguridad a los participantes en el mercado en cuanto a la información transmitida, excluyendo con ello la posibilidad de que se proporcionen indicios falsos o engañosos, en el sentido del artículo 2, punto 2, letra a), inciso i), del Reglamento n.º 1227/2011. Según él, este marco jurídico se deriva, en particular, del Reglamento 2016/1719 y de las Normas de Asignación en las Fronteras Suizas, y precisa que las devoluciones y ofertas de compra dentro de una subasta de capacidades de transporte transfronterizo son anónimas. Dicho órgano jurisdiccional añade que esta cuestión parte del supuesto de que la persona que participa en la subasta no actúa de forma ilegal en otro ámbito, como, por ejemplo, llegando a acuerdos sobre los precios con otros agentes del mercado. Mediante su séptima cuestión prejudicial, el mismo órgano jurisdiccional se pregunta si puede producirse una manipulación del mercado, en el sentido del artículo 2, punto 2, letra a), inciso ii), del Reglamento n.º 1227/2011, cuando, por medio de un operador, el precio se fija en un nivel artificial, aun cuando se respeten las normas de procedimiento previstas en el Reglamento 2016/1719 y las Normas de Asignación en las Fronteras Suizas.
87. Así, el órgano jurisdiccional remitente considera que la respuesta a estas dos cuestiones prejudiciales debe formularse tanto a la luz del Reglamento 2016/1719 como de las Normas de Asignación en las Fronteras Suizas. Sin embargo, por lo que respecta a estas últimas, si bien su artículo 2 dispone que determinados términos que aparecen en ellas tendrán el significado que les atribuye, en particular, el Reglamento 2016/1719, tales normas no están comprendidas en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión en la medida en que, en la fecha de los hechos objeto del litigio principal, la Confederación Suiza no era parte del mercado interior de la electricidad de la Unión, (39) de modo que no procede referirse a ellas para responder a las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente.
88. En cuanto a dicho Reglamento, la Comisión, en sus observaciones escritas, ha alegado que no es aplicable en el presente caso, dado que los intercambios de capacidad de transporte transfronterizo tuvieron lugar en la frontera suiza. (40) En cualquier caso, sin que sea necesario pronunciarse sobre la cuestión de su aplicabilidad al litigio principal, me referiré a dicho Reglamento en tanto establece normas procesales relativas a las subastas de capacidades de transporte transfronterizo.
89. Por lo que respecta al Reglamento n.º 1227/2011, cabe recordar que su considerando 1 establece, en particular, que los precios fijados en los mercados mayoristas de la energía reflejan una interacción equitativa y competitiva entre la oferta y la demanda, y que no se pueden obtener beneficios procedentes de prácticas de abuso del mercado. A este respecto, el artículo 2, punto 2, de este Reglamento define el concepto de «manipulación del mercado» y precisa, en su letra a), que este concepto se refiere a la realización de cualquier transacción o la emisión de cualquier orden para realizar operaciones con productos energéticos al por mayor que, según lo dispuesto en el inciso i) de esa disposición, proporcione o pueda proporcionar indicios falsos o engañosos en cuanto a la oferta, la demanda o el precio de los productos energéticos al por mayor o, según lo dispuesto su inciso ii), fije o intente fijar, por medio de una persona o de varias personas que actúen de manera concertada, el precio de uno o varios productos energéticos al por mayor a un nivel artificial, a menos que la persona que hubiese realizado la transacción o emitido la orden para realizar operaciones demuestre la legitimidad de sus razones para actuar de ese modo y que dicha transacción u orden se ajuste a las prácticas de mercado aceptadas en el mercado mayorista de la energía de que se trate.
90. Habida cuenta de esta redacción, la calificación de «manipulación del mercado» debe apreciarse con independencia del cumplimiento de las normas de procedimiento aplicables a las subastas. A este respecto, debe destacarse que la referencia, en el mismo apartado ii) de dicha disposición, a la existencia de razones legítimas y al cumplimiento de las prácticas de mercado aceptadas en el mercado mayorista de la energía correspondiente, que puedan justificar la fijación del precio de un producto energético al por mayor en un nivel artificial, no puede considerarse como normas procesales aplicables a las subastas. En efecto, por una parte, la persona afectada debe demostrar la legitimidad de su actuación y, por otra parte, en el marco de la regulación de los mercados financieros, una «práctica de mercado aceptada» designa una práctica de mercado específica establecida por la autoridad competente. (41) Dado que este concepto debe tener un alcance similar en el marco del Reglamento n.º 1227/2011, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia citada en el punto 62 de las presentes conclusiones, las «prácticas de mercado aceptadas» contempladas en su artículo 2, punto 2, letra a), inciso ii), deben distinguirse de tales normas de procedimiento.
91. Con carácter más general, los Reglamentos n.º 1227/2011 y 2016/1719 persiguen objetivos complementarios. En efecto, este último Reglamento, a tenor de su artículo 1, apartado 1, «fija normas detalladas sobre la asignación de la capacidad interzonal en los mercados a plazo, sobre el establecimiento de una metodología común para determinar la capacidad interzonal a largo plazo, sobre el establecimiento de una plataforma única de asignación a nivel europeo que ofrezca derechos de transmisión a largo plazo, así como sobre la posibilidad de devolver derechos de transmisión a largo plazo para la posterior asignación de capacidad a plazo o la transferencia de derechos de transmisión a largo plazo entre participantes en el mercado». Este Reglamento establece únicamente, en su artículo 37, apartado 4, que la plataforma única de asignación tendrá derecho a suspender o retirar el derecho de un participante en el mercado a participar en las subastas o transferir sus derechos de transmisión a largo plazo tras un incumplimiento de sus obligaciones contractuales en virtud de las normas de asignación armonizadas. Así pues, dicho Reglamento no tiene por objeto sancionar los comportamientos subsumibles en la manipulación del mercado, que están comprendidos en el ámbito de aplicación del Reglamento n.º 1227/2011. Por lo tanto, considerar que el mero cumplimiento de las disposiciones del Reglamento 2016/1719 en el marco de las subastas en la plataforma única de asignación de la JAO basta para excluir que un participante en el mercado pueda proporcionar indicios falsos o engañosos o fijar el precio en un nivel artificial equivaldría a privar de su efecto útil a este último Reglamento.
92. Además, la sanción de los abusos de mercado se rige por la misma lógica que el abuso de derecho en general. A este respecto, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la aplicación de la normativa de la Unión no puede extenderse hasta llegar a cubrir las operaciones que se realicen para beneficiarse fraudulenta o abusivamente de las ventajas establecidas en el Derecho de la Unión. Para probar la existencia de una práctica abusiva es necesario que concurran, por un lado, una serie de circunstancias objetivas de las que resulte que, pese a haberse respetado formalmente las condiciones establecidas en la normativa aplicable de la Unión, no se ha alcanzado el objetivo perseguido por dicha normativa y, por otro lado, un elemento subjetivo consistente en la voluntad de obtener un beneficio resultante de dicha normativa de la Unión mediante la creación artificiosa de las condiciones exigidas para su obtención. (42) En otras palabras, del propio concepto de «abuso» se deduce que un comportamiento aparentemente legal puede dar lugar a la infracción de una norma jurídica si el objetivo o el resultado logrados son contrarios a la voluntad del legislador de la Unión.
93. En estas circunstancias, propongo responder a las cuestiones prejudiciales cuarta y séptima que el artículo 2, punto 2, letra a), incisos i) y ii), del Reglamento n.º 1227/2011 debe interpretarse en el sentido de que el cumplimiento, por un participante en el mercado, de las disposiciones del Reglamento 2016/1719 por el que se establece una directriz sobre la asignación de capacidad a plazo, en particular en lo que respecta al marco jurídico relativo a las subastas celebradas en la plataforma única de asignación de la JAO, no excluye que dicho participante pueda, por una parte, proporcionar indicios falsos o engañosos en cuanto a la oferta, la demanda o el precio de los productos energéticos al por mayor y, por otra parte, fijar el precio de uno o varios productos energéticos al por mayor en un nivel artificial.
E. Sobre las cuestiones prejudiciales quinta y octava
94. Mediante sus cuestiones prejudiciales quinta y octava, que propongo examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 2, punto 2, letra a), incisos i) y ii), del Reglamento n.º 1227/2011 debe interpretarse en el sentido de que la conducta consistente en devolver, en una subasta mensual, capacidades de transporte transfronterizo adquiridas en subastas anuales y en presentar posteriormente ofertas de compra relativas a dichas capacidades en el marco de esa misma subasta mensual en la plataforma única de asignación de la JAO es subsumible en la manipulación del mercado.
95. Dicho órgano jurisdiccional precisa que se pregunta si la estrategia de devolución y puja («return and bid strategy») es constitutiva de la infracción contemplada en el artículo 2, punto 2, letra a), incisos i) y ii), del Reglamento n.º 1227/2011.
1. Sobre la admisibilidad
96. DM y Alpiq alegan que la respuesta a estas cuestiones prejudiciales supone tomar en consideración las perspectivas del mercado. A este respecto, se trataría de determinar cómo un participante en el mercado prudente percibe o podría percibir el comportamiento de que se trata, a saber, la estrategia de devolución y puja. A tal fin, el órgano jurisdiccional remitente ordenó un peritaje, que tuvo en cuenta el entorno concreto del mercado y sus particularidades, que concluyó que Alpiq no facilitó ninguna información falsa o engañosa y que su comportamiento no era de tal naturaleza que pudiera dar lugar a un nivel de precios artificial. Pues bien, a su juicio, dichas cuestiones prejudiciales requieren una apreciación abstracta de la estrategia de devolución y puja que no permite determinar si un participante en el mercado prudente puede verse inducido a error.
97. Sin embargo, el hecho de que las cuestiones prejudiciales quinta y octava se refieran, con carácter general, a la conformidad de la estrategia de devolución y puja con el Reglamento n.º 1227/2011 no puede dar lugar a la inadmisibilidad de dichas cuestiones prejudiciales, puesto que el Tribunal de Justicia no está facultado para aplicar las normas del Derecho de la Unión a un asunto determinado, sino tan solo para pronunciarse sobre la interpretación de dichas normas. En efecto, la función del Tribunal de Justicia, cuando se le plantea una cuestión prejudicial, consiste en proporcionar una aclaración al órgano jurisdiccional nacional acerca del alcance de las normas de la Unión para que este pueda aplicar correctamente dichas normas a los hechos de los que conoce, y no en efectuar él mismo dicha aplicación, máxime cuando el Tribunal de Justicia no dispone necesariamente de todos los elementos indispensables a este respecto. Por lo tanto, el Tribunal de Justicia no es competente para apreciar los hechos del litigio principal o para aplicar a las medidas o situaciones nacionales las normas de la Unión que ha interpretado, ya que estas cuestiones son competencia exclusiva de los órganos jurisdiccionales nacionales. (43)
98. Sin embargo, según reiterada jurisprudencia, el Tribunal de Justicia, en el marco de la cooperación judicial establecida en el artículo 267 TFUE, puede proporcionar al órgano jurisdiccional nacional, a partir de los datos obrantes en los autos, los elementos de interpretación del Derecho de la Unión que pudieran serle útiles para la apreciación de los efectos de una u otra disposición de este Derecho. (44)
99. En estas circunstancias, las cuestiones prejudiciales quinta y octava son admisibles.
2. Sobre el fondo
100. Ha de recordarse que de la resolución de remisión se desprende que E-Control reprochaba, en particular, a Alpiq o a DM haber llevado a cabo un comportamiento constitutivo de manipulación del mercado que constaba de tres fases. Afirmaba que la primera consistía en adquirir, en las subastas anuales, una gran cantidad de las capacidades anuales de transporte transfronterizo de electricidad. La segunda suponía, a su modo de ver, la devolución de dichas capacidades anuales en las subastas mensuales, lo que incrementaba significativamente la cantidad subastada y daba a entender a otros participantes en el mercado una franca intención de venta. Por último, la tercera adoptaba, en su opinión, la forma de ofertas de compra, por parte de Alpiq, relativas a importantes cantidades de capacidades mensuales, lo que, según afirma, condujo a fijar un precio mínimo para las capacidades que poseía.
101. Para responder a estas cuestiones prejudiciales, considero que procede distinguir claramente las fases segunda y tercera. En efecto, la segunda fase consiste en la devolución de las capacidades de transporte transfronterizo adquiridas en subastas anuales, que está expresamente prevista en el artículo 43 del Reglamento 2016/1719. En efecto, a tenor del apartado 1 de dicho artículo, los titulares de derechos de transmisión a largo plazo podrán devolver dichos derechos a los GRT pertinentes a través de la plataforma única de asignación para la subsiguiente asignación de capacidad a plazo. El apartado 3 de dicho artículo precisa que los GRT pertinentes remunerarán a los titulares de derechos de transmisión a largo plazo que devuelvan sus derechos, directa o indirectamente a través de un tercero, a través de la plataforma única de asignación, siendo esta remuneración igual al precio resultante de la subasta en la que se reasignen los derechos de transmisión a largo plazo.
102. Así pues, el participante en el mercado de que se trate puede devolver, en las subastas mensuales correspondientes, las capacidades de transporte transfronterizo adquiridas en subastas anuales, lo que le permite desprenderse de las capacidades que ya no necesita. Esta puesta a disposición también resulta beneficiosa para el mercado, ya que permite a otros participantes adquirir dichas capacidades. En mi opinión, del artículo 43, apartado 3, del Reglamento 2016/1719 se desprende que el participante en el mercado que devuelva sus capacidades debe aceptar el precio resultante de la subasta en la que se reasignen los derechos de transmisión a largo plazo, sin poder influir en su determinación.
103. Por lo que respecta al litigio principal, esta devolución está prevista en las Normas de Asignación en las Fronteras Suizas, cuyas disposiciones pertinentes corresponde interpretar al órgano jurisdiccional remitente. De la resolución de remisión no se desprende que esta segunda fase plantee, en el presente asunto, dificultades en relación con las normas de procedimiento aplicables.
104. La tercera fase consiste en que un participante en el mercado que haya devuelto, para una subasta mensual, capacidades de transporte transfronterizo adquiridas en subastas anuales, presente ofertas de compra relativas a esas mismas capacidades durante esa subasta mensual. Esta práctica no está regulada por el Reglamento 2016/1719. Pues bien, en determinadas circunstancias, considero que puede constituir una manipulación del mercado, en el sentido del artículo 2, punto 2, letra a), inciso i), del Reglamento n.º 1227/2011.
105. En efecto, según el considerando 13 de dicho Reglamento, la manipulación de los mercados mayoristas de la energía implica actuaciones por parte de determinadas personas que pueden llevar los precios de forma artificial hacia un nivel que no se justifica por las fuerzas del mercado de la oferta y la demanda, incluidas la disponibilidad real de capacidad de producción, transporte o almacenamiento, y la demanda. Así, según dicho considerando, una manipulación del mercado puede consistir, en particular, en dar de forma deliberada la impresión de que la disponibilidad de capacidad de transporte es distinta de la capacidad realmente disponible desde el punto de vista técnico, en caso de que dicha información afecte o pueda afectar al precio de los productos energéticos al por mayor. Por otra parte, el considerando 14 de dicho Reglamento enuncia que también es subsumible en la manipulación del mercado la compra de productos energéticos al por mayor con el propósito, la intención o el efecto de engañar a los participantes en el mercado que actúan sobre la base de los precios de referencia.
106. En el presente asunto, el problema principal radica, en mi opinión, en el hecho de que, como ha señalado el órgano jurisdiccional remitente, las devoluciones y las ofertas de compra presentadas en el marco de una subasta de capacidades de transporte transfronterizo son anónimas. En efecto, de la resolución de remisión se desprende que la JAO publica en su sitio de Internet, al término de las subastas, las ofertas de compra de forma anonimizada. Pues bien, en principio, la devolución indica a los demás participantes en el mercado que las capacidades de transferencia así devueltas están disponibles a precio libre en las subastas. Sin embargo, cuando el participante en el mercado presenta una oferta relativa a las capacidades que acaba de devolver, parece, como alega E-Control, que dichas capacidades solo pueden adquirirse a un precio mínimo determinado, sin que los demás participantes en el mercado puedan tener conocimiento de ello. De ello resulta que el comportamiento en cuestión puede llevar los precios de forma artificial hacia un nivel que no se justifica por las fuerzas del mercado de la oferta y la demanda, en el sentido del considerando 13 del mismo Reglamento.
107. En el marco del asunto principal, DM y Alpiq señalaron, además, en respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal de Justicia durante la vista, que la estrategia de devolución y puja podría dar lugar a un precio medio en el mercado mayorista de productos energéticos superior al que se habría obtenido sobre la base de la libre competencia en ese mismo mercado de no existir dicha estrategia.
108. Además, el artículo 2, punto 2, letra a), inciso ii), del Reglamento n.º 1227/2011 dispone que constituye manipulación del mercado la realización de cualquier transacción o la emisión de cualquier orden para realizar operaciones con productos energéticos al por mayor que fije o intente fijar, por medio de una persona o de varias personas que actúen de manera concertada, el precio de uno o varios productos energéticos al por mayor a un nivel artificial, a menos que la persona que hubiese realizado la transacción o emitido la orden para realizar operaciones demuestre que sus razones para actuar de ese modo son legítimas.
109. En sus observaciones orales, DM y Alpiq sostuvieron que sus ofertas de compra formaban parte únicamente de una estrategia de optimización de su posición comercial. Es cierto que cada participante en el mercado busca, por definición, optimizar su posición y sus beneficios. Sin embargo, esta búsqueda de optimización no puede justificar un comportamiento contrario a las normas aplicables.
110. Tanto en sus alegaciones escritas como durante la vista, DM y Alpiq también alegaron, remitiéndose al peritaje judicial ordenado por el órgano jurisdiccional remitente, que una prohibición general de la estrategia de devolución y puja provocaría una disminución de los ingresos de los GRT, lo que se traduciría en un aumento de los precios de las tarifas de red y, por consiguiente, del precio de la electricidad. No obstante, cabe dudar de que este argumento baste, por sí solo, para demostrar que la estrategia de devolución y puja sea, en general, conforme al Reglamento n.º 1227/2011.
111. Corresponde al órgano jurisdiccional remitente examinar, a la luz de todos los elementos fácticos de que dispone, si, en el presente asunto, la estrategia de devolución y puja aplicada por Alpiq, por un lado, proporciona o puede proporcionar indicios falsos o engañosos en relación con la oferta, la demanda o el precio de la electricidad o, por otro lado, fija o intenta fijar el precio de este producto energético al por mayor en un nivel artificial, sin motivos legítimos.
112. A este respecto, tal y como ha alegado el Gobierno italiano en sus observaciones escritas, las circunstancias —en ocasiones muy complejas— del caso que nos ocupa suelen ser determinantes para apreciar la existencia de una manipulación del mercado, en el sentido del artículo 2, punto 2, letras a), i) y ii), del Reglamento n.º 1227/2011.
113. Por consiguiente, propongo responder a las cuestiones prejudiciales quinta y octava que el artículo 2, punto 2, letra a), incisos i) y ii), del Reglamento n.º 1227/2011 debe interpretarse en el sentido de que la conducta de un participante en el mercado consistente en devolver, para una subasta mensual, capacidades de transporte transfronterizo de electricidad adquiridas en subastas anuales y en presentar posteriormente ofertas de compra relativas a esas mismas capacidades durante esa subasta mensual en la plataforma única de asignación de la JAO constituye una manipulación del mercado cuando dichas ofertas proporcionan o puedan proporcionar indicios falsos o engañosos en lo que respecta a la oferta, la demanda o el precio de la electricidad o, por otra parte, fijan o intenten fijar el precio de este producto energético al por mayor en un nivel artificial, sin motivos legítimos. Esta apreciación debe ser realizada por el órgano jurisdiccional nacional teniendo en cuenta el conjunto de circunstancias fácticas que caracterizan el caso examinado.
F. Sobre la sexta cuestión prejudicial
114. Mediante su sexta cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 2, párrafo segundo, punto 6, del Reglamento 2016/1719 debe interpretarse en el sentido de que la conducta consistente en devolver, en una subasta mensual, capacidades de transporte transfronterizo adquiridas en subastas anuales y la subsiguiente presentación de ofertas de compra relativas a esas capacidades para la misma subasta mensual en la plataforma única de asignación de la JAO constituye una infracción del principio «UIOSI» (usado o retribuido) contemplado en dicha disposición.
115. Dicho órgano jurisdiccional señala que, con arreglo al artículo 45, apartado 1, de las Normas de Asignación en las Fronteras Suizas, el principio «UIOSI» (usado o retribuido) se aplica a las subastas celebradas en la plataforma única de asignación entre la República de Austria y la Confederación Suiza. Pues bien, de conformidad con el artículo 2, apartado 1, de estas Normas, prosigue, este principio tiene el sentido que le atribuye el Reglamento 2016/1719. Por lo tanto, la interpretación del artículo 2, párrafo segundo, punto 6, de dicho Reglamento es determinante para la solución del litigio principal. Según dicho órgano jurisdiccional procede, por una parte, determinar si el principio «UIOSI» (usado o retribuido) impone normas en materia de devolución de capacidades a largo plazo adquiridas en una subasta anual y, por otra parte, si es compatible con dicho principio la presentación de ofertas de compra para tales capacidades a largo plazo en la siguiente subasta mensual.
116. El artículo 2, párrafo segundo, punto 6, del Reglamento 2016/1719 define el principio «UIOSI» (usado o retribuido) como el «principio según el cual la capacidad interzonal subyacente de derechos físicos de transmisión comprados y no nominados se pone automáticamente a disposición para la asignación de capacidad diaria y según el cual el titular de estos derechos físicos de transmisión recibe remuneración de los GRT». Por otra parte, a tenor del artículo 2, párrafo segundo, punto 7, la «nominación» consiste en la notificación del uso de capacidad interzonal a largo plazo por parte de un titular de derechos físicos de transmisión y su contraparte, o un tercero autorizado, a los GRT respectivos.
117. Así, el principio «UIOSI» (usado o retribuido) se aplica cuando los participantes en el mercado no utilizan las capacidades que han adquirido, es decir, cuando no las han nominado. En este caso, las capacidades no nominadas son revendidas automáticamente por la JAO en las subastas diarias que siguen al proceso de nominación. Este principio tiene por objeto evitar que se «pierdan» capacidades disponibles para el mercado.
118. En cambio, como ya se ha señalado en los puntos 101 y 102 de las presentes conclusiones, la devolución de capacidades constituye un mecanismo que permite a los operadores en el mercado devolver derechos de transmisión a largo plazo en una subasta posterior de más corta duración, en el caso de autos, una subasta mensual. Por consiguiente, como han subrayado DM y Alpiq, así como la Comisión en sus observaciones escritas, el mecanismo de devolución de capacidades y el principio «UIOSI» (usado o retribuido) constituyen dos mecanismos distintos, que operan en fases diferentes, ya que el primero se aplica en el marco de las subastas a largo plazo, mientras que el segundo tiene lugar en el momento de la nominación, a saber, en las subastas a corto plazo.
119. Esta constatación no puede llevar a considerar que la estrategia de devolución y puja sea, de hecho, conforme al Reglamento 2016/1719, tal y como se desprende de la respuesta que sugiero dar a las cuestiones prejudiciales quinta y octava.
120. Por consiguiente, propongo responder a la sexta cuestión prejudicial que el artículo 2, párrafo segundo, punto 6, del Reglamento 2016/1719 debe interpretarse en el sentido de que la conducta de un participante en el mercado consistente en devolver, para una subasta mensual, capacidades de transporte transfronterizo adquiridas en subastas anuales y en presentar posteriormente ofertas de compra relativas a esas capacidades para la misma subasta mensual en la plataforma única de asignación de la JAO no constituye una infracción del principio «UIOSI» (usado o retribuido) contemplado en dicha disposición.
V. Conclusión
121. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Verwaltungsgericht Wien (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Viena, Austria) del siguiente modo:
«1) El Reglamento n.º 1227/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2011, sobre la integridad y la transparencia del mercado mayorista de la energía
debe interpretarse en el sentido de que
se aplica al comercio de capacidades de transporte transfronterizo de electricidad llevado a cabo por una empresa suiza entre la República de Austria y la Confederación Suiza, en ambos sentidos.
2) El examen de la segunda cuestión prejudicial no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez del artículo 2, punto 2, letra a), inciso i), del Reglamento n.º 1227/2011 a la luz del principio de legalidad en materia penal, consagrado en el artículo 49, apartado 1, primera frase, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
3) Los artículos 13, apartado 1, y 18 del Reglamento n.º 1227/2011
deben interpretarse en el sentido de que
se oponen a una normativa nacional según la cual la facultad de imponer sanciones en caso de infracción del artículo 5 de dicho Reglamento no corresponde a la autoridad reguladora nacional, en el sentido del artículo 2, punto 10, de este, sino a una autoridad administrativa municipal sometida a directrices.
4) El artículo 2, punto 2, letra a), incisos i) y ii), del Reglamento n.º 1227/2011
debe interpretarse en el sentido de que
el cumplimiento, por parte de un participante en el mercado, de las disposiciones del Reglamento (UE) 2016/1719 de la Comisión, de 26 de septiembre de 2016, por el que se establece una directriz sobre la asignación de capacidad a plazo, en particular en lo que respecta al marco jurídico relativo a las subastas celebradas en la plataforma única de asignación de la Joint Allocation Office (JAO), no excluye que dicho participante pueda, por una parte, proporcionar indicios falsos o engañosos en cuanto a la oferta, la demanda o el precio de los productos energéticos al por mayor y, por otra parte, fijar el precio de uno o varios productos energéticos al por mayor en un nivel artificial.
5) El artículo 2, punto 2, letra a), incisos i) y ii), del Reglamento n.º 1227/2011
debe interpretarse en el sentido de que
la conducta de un participante en el mercado consistente en devolver, para una subasta mensual, capacidades de transporte transfronterizo de electricidad adquiridas en subastas anuales y en presentar posteriormente ofertas de compra relativas a esas mismas capacidades durante esa subasta mensual en la plataforma única de asignación de la JAO constituye una manipulación del mercado cuando dichas ofertas proporcionan o puedan proporcionar indicios falsos o engañosos en lo que respecta a la oferta, la demanda o el precio de la electricidad o, por otra parte, fijan o intenten fijar el precio de este producto energético al por mayor en un nivel artificial, sin motivos legítimos. Esta apreciación debe ser realizada por el órgano jurisdiccional nacional teniendo en cuenta el conjunto de circunstancias fácticas que caracterizan el caso examinado.
6) El artículo 2, párrafo segundo, punto 6, del Reglamento 2016/1719
debe interpretarse en el sentido de que
la conducta de un participante en el mercado consistente en devolver, para una subasta mensual, capacidades de transporte transfronterizo adquiridas en subastas anuales y en presentar posteriormente ofertas de compra relativas a esas capacidades para la misma subasta mensual en la plataforma única de asignación de la JAO no constituye una vulneración del principio “UIOSI” (usado o retribuido) contemplado en dicha disposición.»
1 Lengua original: francés.
2 Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2011, sobre la integridad y la transparencia del mercado mayorista de la energía (DO 2011, L 326, p. 1), que también se denomina «REMIT» (Regulation on Wholesale Energy Market Integrity and Transparency). Este Reglamento fue modificado por el Reglamento (UE) 2024/1106 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de abril de 2024, por el que se modifican los Reglamentos (UE) n.º 1227/2011 y (UE) 2019/942 en lo que respecta a la mejora de la protección de la Unión contra la manipulación del mercado en el mercado mayorista de la energía (DO L, 2024/1106), y el Reglamento (UE) 2024/1789 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de junio de 2024, relativo a los mercados interiores del gas renovable, del gas natural y del hidrógeno y por el que se modifican los Reglamentos (UE) n.º 1227/2011, (UE) 2017/1938, (UE) 2019/942 y (UE) 2022/869 y la Decisión (UE) 2017/684 y se deroga el Reglamento (CE) n.º 715/2009 (DO L, 2024/1789) (en lo sucesivo, «Reglamento n.º 1227/2011 revisado»). No obstante, habida cuenta de la fecha de los hechos que dieron lugar al litigio principal, la presente remisión prejudicial debe examinarse a la luz de la versión inicial del Reglamento n.º 1227/2011.
3 DO 2003, L 96, p. 16.
4 Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, relativa a los mercados de instrumentos financieros, por la que se modifican las Directivas 85/611/CEE y 93/6/CEE del Consejo y la Directiva 2000/12/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y se deroga la Directiva 93/22/CEE del Consejo (DO 2004, L 145, p. 1).
5 DO 2009, L 211, p. 55.
6 Reglamento de la Comisión, de 26 de septiembre de 2016, por el que se establece una directriz sobre la asignación de capacidad a plazo (DO 2016, L 259, p. 42).
7 BGBl., I‑110/2010.
8 BGBl., I‑145/2023.
9 BGBl., 52/1991.
10 BGBl., I‑57/2018.
11 Esta disposición precisa que los artículos 3 y 5 del Reglamento n.º 1227/2011 «no se aplicarán a los productos energéticos al por mayor que sean instrumentos financieros y a los que se aplique el artículo 9 de la Directiva [2003/6]». Pues bien, no discute que el litigio principal no versa sobre tales instrumentos financieros.
12 El Reglamento n.º 1227/2011 revisado, sin modificar esta definición, precisa que el artículo 2, punto 4, letra c), de dicho Reglamento abarca también los contratos relativos al transporte de hidrógeno en la Unión.
13 Véase, en particular, el considerando 70 del Reglamento (UE) 2019/943 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, relativo al mercado interior de la electricidad (DO 2019, L 158, p. 54), según el cual los Estados miembros, las Partes contratantes de la Comunidad de la Energía (su sitio de Internet puede consultarse en: https://www.energy-community.org/) y otros terceros países que apliquen dicho Reglamento o formen parte de un área síncrona de Europa continental deben cooperar estrechamente en todos los asuntos relacionados con el desarrollo de una región integrada del comercio de electricidad y no deben adoptar medidas que pongan en peligro el avance de la integración de los mercados de la electricidad ni la seguridad del suministro de los Estados miembros y las Partes contratantes.
14 Véase, en particular, p. 22.
15 Este documento, disponible en inglés, puede consultarse en: https://acer.europa.eu/sites/default/files/documents/en/remit/Documents/ACER_Guidance_on_REMIT_application_6th_Edition_Final.pdf.
16 Esta interpretación no se modificó en el punto 2.3.4 de la edición 6.1 de dichas orientaciones, de 18 de diciembre de 2024, posterior a la fecha de los hechos del litigio principal.
17 Véase, en particular, p. 19.
18 Véase la sentencia de 22 de junio de 2023, Vitol (C‑268/22, EU:C:2023:508), apartados 52 y 53 y jurisprudencia citada.
19 C‑501/11 P, EU:C:2013:522, apartado 57 y jurisprudencia citada.
20 DO 2007, C 303, p. 17.
21 Véase la sentencia de 1 de agosto de 2025, BAJI Trans (C‑544/23, EU:C:2025:614), apartado 62.
22 Véase la sentencia de 22 de enero de 2026, AK Dlhopolec y otros (C‑590/24, EU:C:2026:41), apartado 64 y jurisprudencia citada.
23 Véase, por analogía, la sentencia de 29 de julio de 2024, Belgian Association of Tax Lawyers y otros (C‑623/22, EU:C:2024:639), apartado 38.
24 Véase la sentencia de 21 de mayo de 2026, Across Fiduciaria y otros (C‑684/24 y C‑685/24, EU:C:2026:410), apartados 40 a 43 y jurisprudencia citada.
25 Véase, en este sentido, la sentencia de 22 de enero de 2026, AK Dlhopolec y otros (C‑590/24, EU:C:2026:41), apartados 74 y 75 y jurisprudencia citada.
26 Véase la sentencia de 22 de enero de 2026, AK Dlhopolec y otros (C‑590/24, EU:C:2026:41), apartado 96 y jurisprudencia citada.
27 Véase la sentencia de 26 de enero de 2021, Hessischer Rundfunk (C‑422/19 y C‑423/19, EU:C:2021:63), apartado 64 y jurisprudencia citada.
28 Véase la sentencia de 5 de febrero de 2026, VEB.RF/Consejo (C‑572/24 P, EU:C:2026:74), apartado 70 y jurisprudencia citada.
29 Véanse, en el mismo sentido, las sentencias de 19 de noviembre de 2020, 5th AVENUE Products Trading (C‑775/19, EU:C:2020:948), apartado 42 y jurisprudencia citada, y de 10 de julio de 2025, DADA Music y UPFR (C‑37/24, EU:C:2025:551), apartado 38 y jurisprudencia citada.
30 Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, sobre el abuso de mercado (Reglamento sobre abuso de mercado) y por el que se derogan la Directiva 2003/6/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, y las Directivas 2003/124/CE, 2003/125/CE y 2004/72/CE de la Comisión (DO 2014, L 173, p. 1).
31 Sentencia de 29 de julio de 2024, Belgian Association of Tax Lawyers y otros (C‑623/22, EU:C:2024:639), apartado 45 y jurisprudencia citada.
32 Directiva (UE) 2019/944 del Parlamento Europeo y del Consejo de 5 de junio de 2019, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se modifica la Directiva 2012/27/UE (DO 2019, L 158, p. 125).
33 Véase la sentencia de 6 de marzo de 2025, Alajärven Sähkö y otros (C‑48/23, EU:C:2025:144), apartados 34 y 35 y jurisprudencia citada, asunto en el que he presentado conclusiones.
34 Véase también el considerando 31 del Reglamento n.º 1227/2011.
35 COM(2010) 726 final.
36 El subrayado es mío. Véase la p. 6 de esta propuesta. En el marco del proyecto de Reglamento n.º 1227/2011, no se precisa qué autoridad dispone de la competencia para imponer sanciones administrativas.
37 Véase, por analogía, la sentencia de 3 de junio de 2021, Bankia (C‑910/19, EU:C:2021:433), apartado 45.
38 Véase la sentencia de 2 de julio de 2026, Ścierbek y Drózdzik (C‑261/25 y C‑262/25, EU:C:2026:537), apartado 46 y jurisprudencia citada.
39 Véase, a este respecto, la ficha informativa del Consejo Federal suizo, de 13 de marzo de 2026, relativa al acuerdo sobre la electricidad, disponible en alemán, francés, italiano e inglés. Este documento, en su versión en inglés, puede consultarse en la siguiente dirección: https://www.europa.eda.admin.ch/dam/en/sd-web/9TvhXKvZCy3B/12 %20Faktenblatt%20Strom_EN%20.pdf.
40 En virtud del artículo 1, apartado 4, del Reglamento 2016/1719, «la plataforma única de asignación podrá estar abierta a los operadores de mercado y a los GRT presentes en Suiza, a condición de que la legislación nacional de este país aplique las disposiciones principales de la legislación de la Unión relativa al mercado de la electricidad y de que exista un acuerdo intergubernamental de cooperación en la materia entre la Unión y Suiza». Pues bien, en la fecha de los hechos del litigio principal, no se había alcanzado ese acuerdo intergubernamental. Véase la ficha informativa citada en la nota anterior.
41 Véanse los artículos 3, apartado 1, punto 9, y 13 del Reglamento n.º 596/2014.
42 Véase la sentencia de 11 de junio de 2026, GSP Offshore (C‑216/25, EU:C:2026:483), apartado 56 y jurisprudencia citada.
43 Véase, en este sentido, la sentencia de 24 de octubre de 2024, Omnitel Comunicaciones y otros (C‑441/23, EU:C:2024:916), apartados 46 y 47 y jurisprudencia citada.
44 Véase la sentencia de 29 de enero de 2026, Munik (C‑562/24, EU:C:2026:55), apartado 52 y jurisprudencia citada.