FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT H. MAYRAS

FREMSAT DEN 4. JULI 1973 ( 1 )

Høje Ret,

I — Sagsfremstilling

Kommanditselskabet Wünsche Handelsgesellschaft, med hjemsted i Hamburg, driver importforretning med frugt- og grønsagskonserves og især med tomatkoncentrat fra Grækenland og Portugal.

Tomatkoncentrat . under toldposition 20.02 hører under den fælles markedsordning, indført ved Rådets forordning nr. 865/68 af 28. juni 1968, for produkter forarbejdet på basis af frugt og grønsager.

Importen til fællesmarkedet af disse produkter fra tredjelande blev oprindelig kun pålagt toldafgifter efter den fælles toldtarif. Der var i øvrigt ingen koordination eller harmonisering af de importregler, der blev anvendt af hver enkelt medlemsstat over for tredjelande.

Som følge af de forstyrrelser, som truede markedet for de pågældende produkter som følge af betydelige indførsler til priser, der kunne true de mål, der er fastsat i Traktatens artikel 39, måtte Rådet i løbet af sommeren 1971 gribe til beskyttelsesforanstaltninger.

Dette var indholdet af forordning nr. 1427/71 af 2. juli 1971, der den samme dag blev fulgt af forordning nr. 1428/71, som fastsatte betingelserne for anvendelse af disse foranstaltninger i den pågældende sektor.

De har allerede haft anledning til at undersøge bestemmelserne i denne forskrift i forbindelse med sag nr. 40/72, Schroeder (dom af 7. februar 1973 — seg. 1973, s. 125).

Vi begrænser os derfor til at henvise til, at denne forordning giver Kommissionen adgang til at iværksætte to typer af beskyttelsesforanstaltninger, nemlig:

Kommissionen har benyttet sig af begge disse ordninger:

I oktober 1971 købte sagsøgeren hundrede tons dobbelt koncentreret tomatkoncentrat i dåser à fem kilogram, idet han herudover fik en leverance på yderligere fire hundrede tons af dette produkt på hånden.

Af hensyn til mindsteprisordningen sluttede sagsøgeren denne aftale på basis af 340 US-dollars pr. tons, dvs. 5,60 DM pr. dåse, på trods af et gunstigere tilbud fra sin græske leverandør.

Ifølge sagsøgeren blev mindsteprisen fastsat på et for højt niveau, hvilket senere viste sig derved, at de italienske konservesfabrikanter på det tyske marked solgte tomatkoncentrat til lavere priser end det minimum, der blev pålagt importen af græske produkter. Denne situation tvang sagsøgeren til at sælge et parti af den importerede vare til en pris, der lå lavere, end hvad han selv havde betalt, hvilket medførte et tab på 780 DM, hvortil kommer en manglende fortjeneste på 318 DM baseret på en normal fortjenestmargin på 5 %.

Selskabet Wünsche fandt, at dette tab var en følge af indgrebet ved Kommissionens forordning nr. 1643/71, idet denne forordning ulovligt havde fastsat mindstepriserne til et niveau, der lå over, hvad markedssituationen krævede, og forlangte den 17. april 1972 af Kommissionen, at denne skulle betale et beløb på 1098 DM i erstatning for det samlede tab, der var lidt.

Dette krav blev forkastet den 28. juni s.a., og sagsøgeren anmoder Dem om at statuere, at Fællesskabets ansvar uden for kontraktsforhold er indtrådt i overensstemmelse med de betingelser, der er fastsat i artikel 215 i Rom-traktaten, og som følge heraf dømme Kommissionen til at betale 1098 DM i skadeserstatning.

II — Vedrørende sagens antagelse til realitetsbehandling

Det synes at være ubestrideligt, at stævningen kan antages til realitetsbehandling: den er indgivet mindre end fem år efter den hændelse, der medførte det påståede tab, den opfylder betingelserne om forældelse i henhold til artikel 43 i protokollen vedrørende Domstolens statut for så vidt angår søgsmål om skadeserstatning.

På sin side har sagsøgte under hensyn til Domstolens nedennævnte retspraksis udtrykkeligt frafaldet for dette søgsmål at rejse indsigelse om, at søgsmålet ikke kan antages til realitetsbehandling:

i disse domme blev det fastslået, at søgsmål om skadeserstatning kan antages til realitetsbehandling, når disse fremsættes af private og begrundes med, at der ved fællesskabsforordninger er sket en ulovlighed, som omfatter et ansvarspådragende forhold.

Vi har i forslag til afgørelse i sag nr. 43/72, Merkur, fremsat den 27. juni, forsøgt at klargøre grundene til at opretholde denne løsning.

På den ene side er erstatningssagen et selvstændigt retsmiddel — og ikke et subsidiært — som kun er underordnet de betingelser, der er opstillet med henblik herpå; den adskiller sig herved fra annullationssøgsmålet i henhold til artikel 173, hvis bestemmelser, der strengt begrænser privates mulighed for at rette annullationssøgsmål alene mod de enkelte retsakter, som griber ind i subjektive rettigheder, derfor ikke kan overføres til erstatningssøgsmål.

Private har til gengæld adgang til at gøre ansvar gældende mod Fællesskabet ved at påberåbe sig en fejl, der er begået af et organ ved udøvelsen af dettes retsfastsættende myndighed.

På den anden side har vi forsøgt at overbevise Dem om, at såfremt sagsøgerne i forbindelse med en sag om den behandling, de har været udsat for af en medlemsstats administration ved anvendelsen af en fællesskabsforordning, har mulighed for at bestride gyldigheden af denne forordning for den kompetente nationale dommer, så kan anvendelsen af proceduren med præjudicielle spørgsmål i henhold til artikel 177 ikke anses for en nødvendig betingelse for at et direkte søgsmål om erstatning støttet på en forordnings ulovlighed kan antages til realitetsbehandling.

Traktatens ordning med domstolsbehandling, de retsundergivnes interesser og kravet om god retspleje synes for os at udelukke den »proceduremæssige omvej«, som, hvis man tillod en sådan, uden grund ville blive pålagt sagsøgerne. Endelig beskæftiger vi os ikke her med en situation, der er analog med sagen Haegeman, idet det på ingen måde drejer sig om et tvistemål, der er opstået i forbindelse med opkrævning af en fællesskabsafgift eller med en national administrations ydelse af en kompensation.

Vi anmoder Dem således om efter dette korte resumé, for så vidt angår sagens antagelse til realitetsbehandling, at støtte Dem på de betragtninger, vi har fremsat om dette problem i vort forslag til afgørelse i sagen Merkur.

III — Retmæssigheden af Kommissionens forordning nr. 1643/71

I henhold til de retningslinier, der kan udledes af Deres domme Zuckerfabrik Schöppenstedt og Compagnie d'Approvisionnement — Grands Moulins de Paris, forudsætter Fællesskabets ansvar uden for kontraktsforhold, idet det støttes på en ulovlighed ved en retsfastsættende akt som følge af en begået fejl, »i det mindste, at den akt, der angives at ligge til grund for skaden, er ulovlig«.

Med andre ord: uden ulovlighed ingen fejl og følgelig intet ansvar.

For det andet, når den angrebne forordning, hvilket ubestridt er tilfældet med Kommissionens forordning nr. 1643/71, er »en generel retsakt, som indebærer beslutninger af økonomisk-politisk karakter«, så kan der under hensyn til bestemmelserne i Traktatens artikel 215 kun opstå ansvar for Fællesskabet for det tab, private har lidt som følge af denne retsakt »ved en overtrædelse, der er tilstrækkeligt præcist beskrevet i en højere retsnorm tii beskyttelse af private«.

I forbindelse med den nylige drøftelse af sag nr. 40/72, Schroeder, oversendt af Verwaltungsgericht Frankfurt am Main har De bedømt retmæssigheden af samme forordning fra Kommissionen, både i relation til Rom-traktaten og til Rådets basisforordninger, som udgør grundlaget for Kommissionens kompetence på dette område, samt endelig i relation til visse almindelige retsprincipper.

De har i Deres dom af 7. februar 1973 fundet, at undersøgelsen af de præjudicielle spørgsmål, som er blevet stillet Dem, ikke har vist noget forhold, der kan berøre gyldigheden af den omstridte forordning.

Den dom, som De har afsagt, har ganske vist ingen virkning »erga omnes«, og de svar, som De har givet den tyske forvaltningsdommer, er De ikke nødvendigvis bundet af.

Imidlertid finder vi at kunne tillægge Deres løsninger »præjudikatsværdi« i det omfang, hvori de påberåbte søgsmålsgrunde i nærværende sag i det væsentlige er identiske med dem, som blev fremsat af sagsøgeren i hovedsagen i sag nr. 40/72.

Det forekommer os således at være metodisk rigtigt, at vi henholder os til præmisserne i Deres dom i sagen Schroeder, idet vi dog behandler visse nye anbringender, som firmaet Wünsche gør gældende, mere udførligt.

Det sagsøgende firma indrømmer selv i sin replik, der blev fremsat efter den 7. februar 1973, at det på trods af Deres dom har fortsat sagen, udelukkende fordi det har fremdraget nye oplysninger, som firmaet Schroeder ikke havde bragt til Deres kendskab, og fordi det mener at burde fremhæve visse anbringender, som det nævnte firma ikke havde udviklet i tilstrækkelig grad.

Kommissionen mener derimod, at Deres dom har »fjernet grundlaget for« den nærværende erstatningssag, idet sagsøgeren efter Kommissionens mening ikke har fremsat nogen søgsmålgrund af en sådan art, at den påviser ulovligheden af den omstridte forordning.

Del I

Lad os imidlertid, inden vi tilslutter os denne konstatering, henvise til de omstændigheder, der foranledigede Kommissionen til ved sin forordning nr. 1643/71 at iværksætte beskyttelsesforanstaltninger, der bestod af krav om en mindstepris ved import, og til de betragtninger, hvorved De fandt dette skridt berettiget, idet De nemlig anerkendte, at importen udgjorde en trussel om alvorlige forstyrrelser på Fællesskabets marked for tomatkoncentrat.

Hertil er det tilstrækkeligt at henvise til de første præmisser i Deres dom af 7. februar 1973.

Kommissionen fastslog, at der i løbet af produktionsårene 1968 til 1970 var sket en konstant og betragtelig forøgelse (fra 4000 til 22000 tons) af importen af tomatkoncentrat fra Grækenland til priser, der lå fra 30 til 40 % under fællesskabsindustriens produktionspris.

Denne prisforskel førte til, at et stort antal italienske bedrifter, der forarbejdede tomater, måtte lukke, et fænomen som på sin side førte til en betragtelig forringelse af afsætningsmulighederne for friske tomater, produceret i Italien. Kommissionen sluttede heraf, at markedet i Fællesskabet, da det måtte forudses, at denne situation ville fortsætte, ville blive truet af alvorlige forstyrrelser såvel i forarbejdningsindustrien som ved afsætningen af den interne produktion, idet nedgangen i de interne priser som følge af denne situation kunne true målene i Traktatens artikel 39.

Det var således påkrævet at anvende beskyttelsesforanstaltninger; nødvendigheden heraf skulle, som De har statueret, ikke blot bedømmes efter omfanget af importen fra Grækenland, men også efter importen fra andre tredjelande, virkningen på det interne marked var en følge af den totale import, som mellem 1967 og 1970 steg fra 18000 til 70000 tons, og som nåede 36 % af fællesskabsproduktionen for sidstnævnte år.

Begrebet »alvorlige forstyrrelser« er defineret i forhold til de mål for den fælles landbrugspolitik, der er fastsat i Traktatens artikel 39, og Kommissionen kunne således — som De har fastslået — lovligt ikke blot tage hensyn til det mål at stabilisere markedet, men også til målet om at sikre landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard, og kunne følgelig bedømme risikoen for den forstyrrelse, som importen kunne skabe såvel for afsætningsmulighederne for den interne produktion som for forarbejdningsindustrien. Den kunne ligeledes med rette antage, at den mængde tomatkoncentrat, der blev importeret i 1970, udgjorde en alvorlig trussel for afsætningen af produktionen af friske tomater.

De har til slut fremhævet, at Kommissionen har taget hensyn til de kriterier, der blev defineret i artikel 1 i Rådets forordning nr. 1428/71 — dvs.: mængden af den faktiske eller forventede import, beholdningen af produkter på markedet, prisen på interne produkter og endelig prisen på importerede produkter — og således hverken har overskredet sin skønsbeføjelse, ej heller overtrådt Traktatens artikel 40, stk. 3 og eller Rådets forordninger nr. 1427 og 1428/71, som var grundlaget for dens kompetence på det pågældende område.

De har ved disse præmisser fastslået den principielle gyldighed af de beskyttelsesforanstaltninger, der blev iværksat.

Firmaet Wünsche bestrider i øvrigt ikke dette principielle synspunkt.

Stævningens første søgsmålsgrund støttes på, at den mindsteprisordning, der blev indført for import af tomatkoncentrat fra Grækenland, ikke var egnet til at nå det mål at stabilisere markederne, som Rom-traktatens artikel 39, stk. 1 opstiller; og at den omstridte forordning følgelig strider mod bestemmelserne i denne artikel såvel som mod bestemmelserne i Traktatens artikel 40, stk. 3.

Sagsøgeren forklarer, at mindsteprisordningen er virkningsløs, fordi den giver de erhvervsdrivende en række muligheder for at omgå den på forskellig måde, i særdeleshed ved at slutte proforma-aftaler vedrørende tilbagebetaling af det for meget betalte eller ved import gennem datterselskaber eller firmaer i den samme branche, som har hjemsted i eksportlandet eller i andre tredjelande.

Det drejer sig her om en argumentation, som De klart har forkastet ved Deres dom af 7. februar 1973, hvor De bemærker, at »lovligheden af en fællesskabsretsakt — som forordning nr. 1643/71 — ikke kan afhænge af efterfølgende betragtninger vedrørende dens effektivitet; da det i det foreliggende tilfælde drejer sig om komplicerede økonomiske foranstaltninger, som nødvendigvis kræver en vis skønsbeføjelse ved bedømmelsen af deres hensigtsmæssighed, og som i øvrigt meget hyppigt frembyder en usikkerhedsfaktor med hensyn til deres virkninger, er det tilstrækkeligt, at disse foranstaltninger ved deres udstedelse ikke fremtræder som åbenbart uegnede til virkeliggørelse af det tilstræbte mål«.

De har fundet, at dette ikke var tilfældet ved den omstridte forordning, og at den mærkbare tilbagegang i importen fra Grækenland, der blev konstateret efter forordningens ikrafttræden, bekræfter, at denne foranstaltning »ikke var så virkningsløs som hævdet«.

Sagsøgeren accepterer i øvrigt Deres begrundelse, men hævder, at de principper, der må udledes af Deres dom, ikke burde have fundet konkret anvendelse.

De skal i så henseende være blevet vildledt af de statistiske oplysninger, som Kommissionen har fremlagt, såvel om udviklingen af importen af græsk tomatkoncentrat til fællesmarkedet, som om prisniveauet for de produkter, der blev tilbudt af de græske eksportører samt af de italienske producenter.

Ifølge sagsøgeren bekræfter de græske udenrigshandelsstatistikker for det første på ingen måde »den betragtelige nedgang« i import af tomatkoncentrat fra dette land til landene i Fællesskabet, som Kommissionen mener at have fastslået i sit eget statistiske materiale.

Denne forskel kan kun forklares ved, at »hemmelige« indførsler er blevet gennemført til priser, som er lavere end de påbudte mindstepriser.

Det vil være meget vanskeligt for Dem at træffe en afgørelse på dette tidspunkt — statistik er ifølge en sarkastisk talemåde »den mest raffinerede form for løgn« —. Men dette vil ikke være nødvendigt, fordi det argument, som sagsøgeren forsøger at støtte på de græske toldstatistikker, ikke føjer noget nyt til den teori, der allerede blev fremsat i sagen Schroeder, og hvorefter mindsteprisordningen var ulovlig, fordi den var uegnet, virkningsløs og relativt let at omgå. Disse efterfølgende betragtninger om effektiviteten af de trufne foranstaltninger må således afvises.

For det andet påberåber firmaet Wünsche sig det faktum, at tilbudspriserne på tomatkoncentrat i virkeligheden var langt lavere end de fastsatte mindstepriser. Det henviser til visse tilbud fra græske eksportører; det bekræfter ligeledes, at italienske producenter fra 1969 indtil 1. halvår 1972 tilbød koncentrat til priser, der lå 24 % under disse mindstepriser.

Af disse kendsgerninger, som utvivlsomt ikke er fejlagtige, udleder firmaet, at mindstepriserne var fastsat på et for højt niveau.

Det er imidlertid let for Kommissionen at svare, at disse kendsgerninger ikke på nogen måde berører lovligheden af den udstedte forordning; den økonomiske prognose, som den har fundet det nødvendigt at opstille, indeholdt, som det er naturligt på dette område, en vis usikkerhedsmargin. Som De har fremhævet, er det tilstrækkeligt, at forordningen ved sin udstedelse »ikke fremtræder som åbenbart uegnet til virkeliggørelse af det tilstræbte mål«.

I denne sammenhæng kan man også henvise til en modsigelse i sagsøgerens argumentation, som på den ene side bebrejder Kommissionen at have fastsat mindstepriser, der var højere, end markedssituationen krævede, og på den anden side erkender, at de faktiske priser på markedet var genstand for en almindelig stigning fra juni 1972 som følge af den forventede dårlige tomathøst i hele Syd-Europa. Uden dette ville det ifølge sagsøgeren have været åbenbart, at mindsteprisordningen havde spillet fallit. Vi vil nøjes med at anføre, at Kommissionens prognose, muligvis takket være dette naturfænomen, i det mindste delvist, blev bekræftet af kendsgerningerne.

Men også her spiller sagsøgeren det lette spil med »efterfølgende prognoser« og støtter sig til efterfølgende forklaringer blottet for enhver relevans for at bestride forordningens lovlighed.

Faktisk er det vanskeligt at se, hvordan målet for denne forordning, som var at begrænse importen fra Grækenland, skulle have været forenelig med en fastsættelse af mindstepriser, der lå lavere end Fællesskabets produktionspriser.

Del II

Tilbage står en række søgsmålsgrunde, som De allerede helt har givet medhold i Deres dom af 7. februar d.a. De første af disse støttes på overtrædelse af to almindelige retsprincipper, nemlig princippet om forholdet mellem mål og midler og retssikkerhedsprincippet:

Vi foreslår derfor:

( 1 ) – Oversat fra fransk.