I.

Introduzione

1.

La direttiva sui rifiuti  ( 2 ) prevede l’elaborazione di piani per la gestione dei rifiuti nonché periodicamente la loro valutazione e riesame. Nel presente procedimento occorre accertare se la Spagna abbia proceduto a tale riesame in tempo utile in due regioni. In particolare, assume rilievo se il riesame debba essere completato entro un dato termine. La corrispondente normativa è stata recentemente introdotta nella direttiva sui rifiuti e, sfortunatamente, non è particolarmente chiara al riguardo.

II.

Contesto normativo

2.

L’articolo 28 della direttiva sui rifiuti impone agli Stati membri di predisporre piani di gestione dei rifiuti e stabilisce requisiti quanto al loro contenuto:

3.

Il successivo articolo 30, paragrafo 1, disciplina la valutazione e il riesame dei piani:

4.

I precedenti articoli 9 e 11 enunciano taluni obiettivi in materia di prevenzione, riutilizzo e riciclaggio dei rifiuti.

5.

L’articolo 33, paragrafo 1, della direttiva medesima prevede un obbligo di informazione della Commissione:

6.

Il successivo articolo 40, paragrafo 1, fissa il relativo termine di trasposizione:

III.

Fase precontenziosa e ricorso

7.

Il 18 novembre 2016 la Commissione invitava la Spagna a presentare le proprie osservazioni, inter alia, in merito all’addebito secondo cui i piani di gestione dei rifiuti in alcune regioni spagnole non sarebbero stati tempestivamente riesaminati. In esito alla risposta della Spagna, il 14 luglio 2017 la Commissione trasmetteva allo Stato medesimo un parere motivato, fissando il termine ultimo del 14 settembre 2017 per porre fine all’asserita violazione della direttiva sui rifiuti. Il 12 ottobre 2018 la Commissione proponeva il ricorso in esame.

8.

Dopo aver desistito da taluni capi del proprio ricorso iniziale, la Commissione chiede ora che la Corte voglia

–

dichiarare, ai sensi dell’articolo 258, paragrafo 1 del TFUE, che il Regno di Spagna,

–

non avendo provveduto al riesame dei piani di gestione dei rifiuti conformemente ai requisiti della direttiva sui rifiuti, è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dell’articolo 30, paragrafo 1, della direttiva medesima, per quanto riguarda le comunità autonome delle isole Baleari e delle isole Canarie,

–

non avendo provveduto ad informare ufficialmente la Commissione in merito all’adozione o al riesame dei piani di gestione dei rifiuti per quanto riguarda le comunità autonome delle isole Baleari e delle isole Canarie, è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dell’articolo 33, paragrafo 1, della direttiva 2008/98/CE;

–

condannare il Regno di Spagna alle spese.

9.

Nella controreplica, il Regno di Spagna chiede

–

il rigetto del ricorso in quanto irricevibile e, in via subordinata, il suo rigetto in quanto infondato e

–

con condanna della Commissione europea alle spese.

10.

Le parti hanno formulato osservazioni scritte.

IV.

Analisi giuridica

11.

A mio parere, il ricorso è irricevibile dal momento che, come illustrerò in prosieguo, la Commissione ha chiesto prematuramente alla Spagna di pronunciarsi in merito all’addebito relativo al ritardato riesame dei piani per la gestione dei rifiuti. Solo in subordine, mi esprimerò quindi, sulla fondatezza del ricorso, laddove dovesse essere dichiarato ricevibile dalla Corte.

A.

Sulla ricevibilità

12.

Nella propria controreplica, la Spagna chiede il rigetto del ricorso per irricevibilità, senza peraltro motivare tale eccezione.

13.

Inoltre, l’eccezione sarebbe tardiva ai sensi dell’articolo 127 del regolamento di procedura, ai sensi del quale non è consentita la deduzione di motivi nuovi in corso di causa, salvo che si basino su elementi di diritto e di fatto emersi solo durante il procedimento, ipotesi che non ricorre peraltro nella specie.

14.

Nondimeno, la Corte può sollevare d’ufficio la questione dell’irricevibilità del ricorso  ( 3 ). Nella specie, il dubbio di irricevibilità discende dalla data di invio della lettera del 18 novembre 2016, con cui la Commissione ha chiesto alla Spagna, ai sensi dell’articolo 258, del TFUE, di presentare proprie osservazioni sulle censure controverse in relazione al riesame dei piani di gestione dei rifiuti.

15.

Come la Corte ha avuto modo di dichiarare, l’emissione di una lettera di diffida presuppone che la Commissione abbia fatto previamente valere l’inadempimento di un obbligo incombente allo Stato membro interessato  ( 4 ). La facoltà dello Stato membro medesimo di esprimersi al riguardo, anche laddove ritenga di non avvalersi di tale facoltà, costituisce una garanzia fondamentale voluta dal TFUE, la cui osservanza è prescritta ad substantiam ai fini della regolarità del procedimento volto alla declaratoria d’inadempimento di uno Stato membro. Di conseguenza, una lettera di diffida non può segnatamente riguardare la mancata trasposizione di una direttiva il cui termine di attuazione non sia ancora scaduto  ( 5 ). La stessa considerazione vale nel caso in cui la Commissione contesti la violazione di un obbligo di altro genere, che debba essere adempiuto entro un determinato periodo di tempo  ( 6 ). Se la Commissione invia la lettera di diffida ad uno Stato membro anteriormente alla scadenza di tale termine, essa è priva di effetti. Un conseguente ricorso ai sensi dell’articolo 258, del TFUE, risulterebbe irricevibile per irregolarità del procedimento precontenzioso  ( 7 ).

16.

L’articolo 28, paragrafo 1, della direttiva sui rifiuti obbliga gli Stati membri a predisporre piani di gestione dei rifiuti. Ai sensi del successivo articolo 40, essi mettono in vigore le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per conformarsi alla direttiva medesima entro il 12 dicembre 2010 e, ai sensi dell’articolo 30, paragrafo 1, della direttiva stessa, gli Stati membri provvedono affinché i piani di gestione e i programmi di prevenzione dei rifiuti siano valutati almeno ogni sei anni e, se opportuno, riesaminati.

17.

Pertanto, i piani per la gestione dei rifiuti dovevano essere predisposti entro il 12 dicembre 2010. Il termine di cui all’articolo 30, paragrafo 1, della direttiva de qua fatto valere dalla Commissione non poteva quindi scadere prima di sei anni dopo ( 8 ), vale a dire il 12 dicembre 2016.

18.

La Commissione, tuttavia, già alcune settimane prima, il 18 novembre 2016, invitava la Spagna a presentare osservazioni in merito all’addebito secondo cui i piani di gestione dei rifiuti in alcune regioni spagnole non sarebbero stati riesaminati entro i termini.

19.

È pur vero che il termine fissato dalla Commissione per la presentazione delle osservazioni è scaduto solo dopo il 12 dicembre 2016, segnatamente il 18 gennaio 2017  ( 9 ), tuttavia, il procedimento precontenzioso di cui all’articolo 258, del TFUE, presuppone che lo Stato membro abbia già mancato ad uno degli obblighi ad esso incombenti in virtù dei trattati. Pertanto, la Commissione non può, per così dire, chiedere allo stesso di presentare le proprie osservazioni nelle more di una futura violazione. Inoltre, non sarebbe da escludere che una tale richiesta possa incidere sul diritto di difesa dello Stato membro, generando confusione quanto al rispetto dei requisiti procedurali.

20.

Il ricorso non può, pertanto, essere fondato sulla lettera di diffida del 18 novembre 2016. Inoltre, nulla indica che, successivamente alla scadenza del termine di cui all’articolo 30, paragrafo 1, della direttiva sui rifiuti, la Commissione abbia chiesto nuovamente alla Spagna di presentare proprie osservazioni.

21.

Di conseguenza, il ricorso è irricevibile.

22.

Non si può tuttavia escludere che la Corte non condivida la mia tesi in ordine alla ricevibilità del ricorso, o quantomeno, non la riprenda in quanto, ad esempio, le parti non si sono espresse in merito alla natura prematura dell’invito a presentare osservazioni.

23.

Pertanto, esaminerò in prosieguo, in subordine, la fondatezza del ricorso.

B.

In subordine: sulla fondatezza del ricorso

24.

La Commissione ritiene che la Spagna, non avendo riesaminato i piani di gestione dei rifiuti in conformità alla direttiva sui rifiuti, vale a dire entro sei anni dalla scadenza del termine di attuazione, e non avendoli comunicati alla Commissione, sia venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 30, paragrafo 1 e articolo 33, paragrafo 1, della direttiva sui rifiuti, per quanto riguarda le comunità autonome delle isole Baleari e delle isole Canarie.

1.

Sul riesame dei piani per la gestione dei rifiuti

25.

Ai sensi dell’articolo 30, paragrafo 1, della direttiva sui rifiuti, gli Stati membri provvedono affinché i piani di gestione dei rifiuti siano valutati almeno ogni sei anni e, se opportuno, riesaminati.

26.

La Commissione e la Spagna concordano sul fatto che le comunità autonome delle isole Baleari e delle isole Canarie stiano effettivamente procedendo al riesame dei propri piani per la gestione dei rifiuti, senza peraltro aver ancora completato tali procedure prima della conclusione della fase scritta del procedimento.

a)

Sulla necessità di un riesame

27.

La Spagna riconosce che i piani per la gestione dei rifiuti devono essere valutati ogni sei anni. Nondimeno, essa ritiene che una revisione dei piani sia necessaria solo qualora i piani esistenti non soddisfino più i relativi requisiti. La situazione sarebbe tuttavia diversa nel caso in esame e la Commissione non avrebbe dimostrato la necessità di una revisione.

28.

La Commissione contesta, correttamente, l’argomento della Spagna, affermando che i piani di gestione dei rifiuti di cui all’articolo 28, paragrafo 2, della direttiva sui rifiuti, devono comprendere un’analisi della situazione della gestione dei rifiuti esistente. L’obbligo di valutare i piani almeno ogni sei anni evidenzierebbe che difficilmente possano essere considerate attuali analisi risalenti a sei anni prima. Anche se la valutazione dovesse dimostrare che la situazione non è cambiata, ciò richiederebbe comunque un accertamento specifico. Tale accertamento dovrebbe, almeno, essere collegato al piano di gestione dei rifiuti in modo tale che la costante attualità dell’analisi risulti chiaramente dalla lettura del piano. Spetta agli Stati membri decidere se provvedere in tal senso mediante una revisione esplicita del piano, o in altro modo, ad esempio, allegando al piano una relazione di valutazione. Ciò implica comunque un riesame minimo del piano, che è in ogni caso necessario.

29.

Nella specie, la Spagna ha inoltre già informato la Commissione, nel quadro del procedimento precontenzioso, che i piani per la gestione dei rifiuti delle isole Baleari sarebbero in corso di riesame  ( 10 ) e che le isole Canarie avrebbero predisposto un piano per la gestione dei rifiuti  ( 11 ). Questo argomento è stato sostenuto dalla Spagna nel corso del procedimento.

30.

Poiché non si può presumere che queste regioni procederanno alla revisione dei loro piani anche nel caso non fosse necessario, la Spagna ha almeno implicitamente riconosciuto che i piani di gestione dei rifiuti di queste due regioni richiedono un riesame.

b)

Sul termine per il riesame

31.

Tuttavia, nella controreplica, la Spagna aggiunge ai propri argomenti giuridici la considerazione che, sebbene i piani debbano essere valutati decorsi sei anni, non sarebbe tuttavia previsto un termine per il completamento di tale valutazione e di eventuali revisioni.

32.

Occorre anzitutto osservare che tale argomento non è stato dedotto entro i termini, avendolo la Spagna formulato per la prima volta nella controreplica  ( 12 ). Nel controricorso, la Spagna ha invece ancora sostenuto che il termine si applicherebbe anche al riesame  ( 13 ).

33.

In ogni caso, l’argomento non appare convincente nemmeno nel merito.

i)

Tenore letterale della disposizione

34.

Alcune versioni linguistiche dell’articolo 30, paragrafo 1, della direttiva sui rifiuti, suggeriscono effettivamente che il termine di sei anni si riferirebbe esclusivamente alla valutazione, mentre il riesame non sarebbe necessariamente soggetto a tale termine. Ciò risulta grammaticalmente dall’ordine dei termini in francese («que les programmes de prévention des déchets soient évalués au moins tous les six ans et révisés, s’il y a lieu»), in inglese («the waste management plans and waste prevention programmes are evaluated at least every sixth year and revised as appropriate»), in italiano («i piani di gestione e i programmi di prevenzione dei rifiuti siano valutati almeno ogni sei anni e, se opportuno, riesaminati») e in spagnolo («los planes de gestión de residuos y los programas de prevención de residuos se evalúen, como mínimo, cada seis años y se revisen en la forma apropiada»).

35.

Queste versioni potrebbero, in particolare, essere intese nel senso che un riesame debba avere luogo se e quando opportuno. Sia la necessità, sia il momento del riesame, dovrebbero quindi essere valutati caso per caso sulla base dei risultati della valutazione.

36.

Peraltro, queste versioni linguistiche non ostano all’applicazione del termine di sei anni al riesame. La disposizione può essere infatti intesa quale obbligo per gli Stati membri di valutare i piani almeno ogni sei anni e, se necessario, di procedere anche ad un riesame entro il termine medesimo  ( 14 ). Tale interpretazione sarebbe esclusa solo se per un eventuale riesame fosse stato esplicitamente fissato un termine diverso  ( 15 ).

37.

In effetti, la versione tedesca dell’articolo 30, paragrafo 1, della direttiva sui rifiuti sembra corrispondere maggiormente a questa seconda interpretazione. In questo caso, il termine previsto precede entrambe le fasi («die Abfallwirtschaftspläne und Abfallvermeidungsprogramme [werden] mindestens alle sechs Jahre bewertet und gegebenenfalls – … – überarbeitet») [«affinché almeno ogni sei anni i piani di gestione e i programmi di prevenzione dei rifiuti [siano] valutati e riesaminati, se opportuno)». Tuttavia, anche questo riferimento non è necessariamente tassativo dal punto di vista grammaticale. Sarebbe possibile anche riferire il termine esclusivamente alla prima fase.

38.

Pertanto, ai fini dell’interpretazione di tale disposizione, occorre accertare la reale volontà del legislatore  ( 16 ), esaminando, in particolare, il contesto e la finalità  ( 17 ), nonché la genesi della disposizione  ( 18 ).

ii)

Genesi della disposizione

39.

La genesi dell’articolo 30, paragrafo 1, della direttiva sui rifiuti evidenzia, in particolare, che gli Stati membri volevano evitare l’obbligo di riesaminare i piani di gestione dei rifiuti periodicamente e indipendentemente dalle esigenze reali.

40.

In effetti, la Commissione aveva proposto di sottoporre i piani di gestione dei rifiuti a revisione almeno ogni cinque anni  ( 19 ). Il Consiglio ha integrato tale proposta con la valutazione e il chiarimento che i piani devono essere riesaminati solo se opportuno, prorogando il termine a sei anni  ( 20 ).

41.

Non si può escludere, ma nemmeno affermare con certezza, che il Consiglio intendesse al tempo stesso esonerare eventuali riesami da qualsiasi termine. Si può anche ipotizzare che la proroga del termine a sei anni fosse volta a lasciare tempo sufficiente per procedere ad entrambe le fasi, segnatamente la valutazione e il riesame.

iii)

Contesto e finalità

42.

Sia il contesto, sia la finalità del riesame dei piani di gestione dei rifiuti, suggeriscono che il termine di sei anni indicato debba applicarsi anche al riesame.

43.

La valutazione dovrebbe essere quantomeno effettuata a distanza di non oltre sei anni. Ciò implica che la valutazione dei piani dev’essere effettuata anche a intervalli più brevi, se si rivela necessario. Pertanto, il termine definisce il limite esterno per la valutazione, che non dev’essere superato nel senso, segnatamente, che la valutazione dev’essere avviata entro tale termine, valutazione che, come sostenuto dalla Spagna, potrebbe essere peraltro completata più tardi.

44.

Qualora, tuttavia, dalla valutazione emerga l’opportunità di un riesame, sarebbe insensato non subordinarlo a un termine. Questo perché, in assenza di un termine, sarebbe fondato il timore che un riesame, in linea di principio opportuno, venga effettuato in ritardo o non venga effettuato affatto. L’effetto pratico dell’articolo 30, paragrafo 1, della direttiva sui rifiuti e l’elevato livello di tutela dell’ambiente ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 3, del TUE, dell’articolo 37 della Carta e dell’articolo 191, paragrafo 2, del TFUE, non risulterebbero più garantiti.

45.

Nemmeno la presunzione di un obbligo non dichiarato di procedere al riesame dei piani entro un termine ragionevole potrebbe garantire in maniera adeguata l’efficacia dell’articolo 30, paragrafo 1, della direttiva sui rifiuti  ( 21 ). Ciò in quanto un «termine ragionevole» comporterebbe notevoli difficoltà pratiche. Prima di una dichiarazione della Corte di giustizia sarebbe dubbia l’esistenza stessa di un termine e, successivamente, sarebbe necessario chiarire, caso per caso, quale termine considerare ragionevole. Sebbene la Corte abbia già ammesso un termine non scritto del genere, si trattava in quel caso di un rimedio di necessità, non essendo previsto alcun termine  ( 22 ). Per contro, nella specie sarebbe perfettamente compatibile con la formulazione della disposizione estendere il termine di sei anni al riesame  ( 23 ).

46.

A ciò non osta nemmeno il fatto che il riesame di un piano richieda inevitabilmente del tempo. È certamente vero che è impossibile riesaminare un piano alla scadenza del termine, se la valutazione viene completata in quel momento. Ma questo problema può essere risolto effettuando la valutazione in tempo utile, per lasciare tempo sufficiente per un eventuale riesame.

47.

Dovrebbe inoltre essere relativamente facile per le autorità competenti organizzare di conseguenza l’applicazione dell’articolo 30, paragrafo 1, della direttiva sui rifiuti. Questo perché, sulla base della loro esperienza pratica nella gestione dei rifiuti, dovrebbero essere in grado di anticipare, con un margine relativamente sufficiente, i risultati della valutazione e quindi l’opportunità di un riesame. Ciò è dimostrato anche dalle informazioni fornite dalla Spagna sulla situazione nelle due regioni in questione, dove fin dall’inizio appariva chiaro che la valutazione avrebbe portato ad un riesame  ( 24 ).

48.

Infine, questa interpretazione deve tener conto del fatto che non riguarda obblighi direttamente applicabili a privati. Piuttosto, gli Stati membri che hanno partecipato all’adozione della direttiva sui rifiuti da parte del Consiglio devono valutare e riesaminare i piani di gestione dei rifiuti. È pertanto giustificato interpretare una regola ambigua in modo da garantirne l’efficacia pratica.

49.

Di conseguenza, contrariamente a quanto sostenuto dalla Spagna, l’articolo 30, paragrafo 1, della direttiva sui rifiuti dev’essere interpretato quale obbligo per gli Stati membri di provvedere alla valutazione dei piani almeno ogni sei anni e, se necessario, parimenti al loro riesame entro tale periodo, il che non è avvenuto nella specie.

50.

Pertanto, laddove la Corte dovesse ritenere il ricorso ricevibile, il primo capo dello stesso dovrebbe essere accolto.

2.

Sulla comunicazione alla Commissione dei piani riveduti

51.

Per contro, il secondo capo del ricorso, diretto a dichiarare che, non avendo la Spagna informato ufficialmente la Commissione dell’adozione o del riesame dei piani di gestione dei rifiuti per quanto riguarda le comunità autonome delle isole Baleari e delle isole Canarie, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 33, paragrafo 1, della direttiva 2008/98/CE, dovrebbe essere respinto. La Spagna sostiene, giustamente, che ai sensi dell’articolo 33, paragrafo 1, della direttiva sui rifiuti, essa ha un obbligo di informare la Commissione unicamente in merito a revisioni sostanziali dei piani di gestione dei rifiuti. La Commissione non ha tuttavia dimostrato che il riesame dei piani di queste due regioni implicherebbe necessariamente revisioni sostanziali.

V.

Sulle spese

52.

Nel caso in cui la Corte dovesse concordare con la mia tesi circa l’irricevibilità del ricorso, la Commissione dovrà essere condannata alle spese ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura, avendo la Spagna formulato domanda in tal senso.

53.

Nel caso in cui, invece, la Corte dovesse ritenere il ricorso ricevibile ed accogliere gli argomenti da me esposti in subordine, la decisione sulle spese sarebbe più complessa. Entrambe le parti sarebbero in parte vittoriose e, di conseguenza, in parte soccombenti. Nella parte in cui la Commissione ha desistito da taluni capi del ricorso, le ragioni sono in parte riconducibili al fatto che la Spagna ha provveduto tardivamente al riesame dei piani per la gestione dei rifiuti di alcune regioni con riferimento alla violazione dell’articolo 28, paragrafo 1, della direttiva sui rifiuti inizialmente lamentata, ma parimenti al fatto che la Commissione non ha esaminato il contenuto dei piani anteriori per la gestione dei rifiuti, di cui disponeva. Pertanto, in questo caso, le spese dovrebbero essere compensate ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 3, prima frase, del regolamento di procedura.

VI.

Conclusione

54.

Suggerisco pertanto alla Corte di dichiarare quanto segue:

55.

Qualora, tuttavia, la Corte dovesse ritenere il ricorso ricevibile, essa dovrebbe accoglierlo quantomeno parzialmente nei termini seguenti: