I.

Sissejuhatus

1.

Jäätmedirektiiv ( 2 ) näeb ette jäätmekavade koostamise ning nende korrapärase hindamise ja läbivaatamise. Käesolevas menetluses tuleb selgitada, kas Hispaania viis selle läbivaatamise kahes piirkonnas läbi õigel ajal. Seejuures on eelkõige oluline, kas läbivaatamine tuleb lõpule viia teatud tähtaja jooksul. Jäätmedirektiivi lisati vastav säte ja see ei ole kahjuks selles mõttes mitte eriti selgelt sõnastatud.

II.

Õigusraamistik

2.

Jäätmedirektiivi artikkel 28 kohustab liikmesriike koostama jäätmekavasid ning sisaldab nende sisule esitatavaid nõudeid:

3.

Jäätmedirektiivi artikli 30 lõige 1 sätestab kavade hindamise ja läbivaatamise:

4.

Jäätmedirektiivi artiklid 9 ja 11 sisaldavad teatud sihte jäätmete vältimiseks ning korduskasutamiseks ja ringlussevõtuks.

5.

Vastavalt jäätmedirektiivi artikli 33 lõikele 1 tuleb teavitada komisjoni:

6.

Jäätmedirektiivi artikli 40 lõige 1 sisaldab ülevõtmistähtaega:

III.

Kohtueelne menetlus ja haginõue

7.

Komisjon nõudis 18. novembril 2016 Hispaanialt muu hulgas oma seisukoha esitamist etteheite kohta, et Hispaania teatud piirkondades ei ole jäätmekavasid ettenähtud tähtaja jooksul läbi vaadatud. Pärast Hispaania vastust esitas komisjon 14. juulil 2017 sellele liikmesriigile põhjendatud arvamuse, milles ta määras tema poolt eeldatava jäätmedirektiivi rikkumise lõpetamise viimaseks tähtajaks 14. septembri 2017. 12. oktoobril 2018 esitas komisjon käesoleva hagi.

8.

Pärast seda, kui ta võttis osa oma esialgsest hagist tagasi, palub komisjon nüüd

9.

Hispaania Kuningriik palub vasturepliigis

10.

Pooled esitasid kirjalikud seisukohad.

IV.

Õiguslik hinnang

11.

Minu arvates on hagi vastuvõetamatu, sest komisjon nõudis Hispaanialt, nagu ma kohe kirjeldan, liiga vara seisukoha võtmist jäätmekavade hilinenud läbivaatamise etteheite kohta. Seejärel käsitlen ma seega ainult veel teise võimalusena seda, kas hagi oleks põhjendatud, kui Euroopa Kohus selle siiski vastuvõetavaks tunnistab.

A.

Vastuvõetavus

12.

Hispaania taotleb vasturepliigis küll hagi vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata jätmist, kuid seda taotlust ei ole ta põhjendanud.

13.

Peale selle oleks see kodukorra artikli 127 kohaselt hilinenud. Vastavalt sellele on menetluse käigus uute väidete esitamine keelatud, välja arvatud juhul, kui need tuginevad faktilistele või õiguslikele asjaoludele, mis on tulnud ilmsiks menetluse käigus. Selliseid asjaolusid siiski ei esine.

14.

Vaatamata sellele võib Euroopa Kohus omal algatusel uurida kahtlusi hagi vastuvõetavuse suhtes. ( 3 ) Käesoleval juhul tulenevad niisugused kahtlused selle 18. novembri 2016. aasta kirja saatmise ajast, millega komisjon nõudis Hispaanialt vastavalt ELTL artiklile 258 seisukoha esitamist vaidlusaluste etteheidete kohta seoses jäätmekavade läbivaatamisega.

15.

Nagu Euroopa Kohus on otsustanud, eeldab ametliku kirja saatmine asjaomase liikmesriigi kohustuste eelnevat rikkumist. ( 4 ) Liikmesriigi võimalus märkuste esitamiseks kujutab endast isegi juhul, kui ta otsustab seda võimalust mitte kasutada, olulist garantiid, mille EL toimimise leping on ette näinud. Selle järgimine on oluline menetlusnõue, mis peab olema täidetud, et liikmesriigi kohustuste rikkumise tuvastamise menetlus oleks nõuetekohane. Järelikult ei saa ametlikku kirja saata juhul, kui direktiivi ülevõtmise tähtaeg ei ole möödunud. ( 5 ) Sama kehtib juhul, kui komisjon väidab, et on rikutud muud kohustust, mis tuleb teatud tähtaja jooksul täita. ( 6 ) Kui komisjon saadab liikmesriigile ametliku kirja enne selle tähtja lõppemist, siis on see kehtetu. Sellele tuginev ELTL artikli 258 alusel esitatud hagi oleks eelmenetluse nõuetele mittevastavuse tõttu vastuvõetamatu. ( 7 )

16.

Jäätmedirektiivi artikli 28 lõige 1 kohustab liikmesriike koostama jäätmekavasid. Vastavalt artiklile 40 jõustavad liikmesriigid 12. detsembriks 2010 käesoleva direktiivi järgimiseks vajalikud õigus- ja haldusnormid. Ja vastavalt jäätmedirektiivi artikli 30 lõikele 1 tagavad liikmesriigid, et jäätmekavasid ja jäätmetekke vältimise programme hinnatakse ja vajaduse korral vaadatakse läbi vähemalt iga kuue aasta järel.

17.

Seega tuli jäätmekavad esimest korda koostada 12. detsembriks 2010. Jäätmedirektiivi artikli 30 lõikes 1 sätestatud tähtaeg, mille rikkumist komisjon väidab, lõppes järelikult (kõige varem ( 8 )) kuus aastat hiljem, 12. detsembril 2016.

18.

Komisjon nõudis aga Hispaanialt juba mõni nädal enne seda, 18. novembril 2016, seisukoha esitamist etteheite kohta, et Hispaania teatud piirkondades ei ole jäätmekavasid ettenähtud tähtaja jooksul läbi vaadatud.

19.

Komisjoni määratud seisukoha esitamise tähtaeg lõppes alles pärast 12. detsembrit 2016, nimelt 18. jaanuaril 2017. ( 9 ) ELTL artiklis 258 sätestatud kohtueelne menetlus eeldab siiski, et liikmesriik on juba rikkunud aluslepingutest tulenevat kohustust. Seetõttu ei saa komisjon temalt tulevase rikkumise ootel nõuda seisukoha nii-öelda varuks esitamist. Muu hulgas ei saa välistada, et selline varuks esitamise nõue kahjustab liikmesriigi kaitseõigusi ja viib menetlusnõuete suhtes selguse puudumiseni.

20.

Seega ei saa hagi tugineda 18. novembri 2016. aasta ametlikule kirjale. Ka ei ilmne, et komisjon oleks nõudnud Hispaanialt pärast jäätmedirektiivi artikli 30 lõikes 1 sätestatud tähtaja lõppemist veel kord seisukoha esitamist.

21.

Järelikult on hagi vastuvõetamatu.

22.

Siiski ei saa välistada, et Euroopa Kohus ei jaga minu käsitust hagi vastuvõetavuse kohta või vähemalt ei kasuta seda seetõttu, et pooled ei ole näiteks avaldanud oma seisukohta liiga varase ametliku kirja kohta.

23.

Seega uurin ma järgnevalt teise võimalusena hagi põhjendatust.

B.

Teine võimalus: hagi põhjendatus

24.

Komisjoni arvates on Hispaania rikkunud sellega jäätmedirektiivi artikli 30 lõikest 1 ja artikli 33 lõikest 1 tulenevat kohustust, et ta ei ole Baleaaride ja Kanaari saarte autonoomsete piirkondade jäätmekavasid vastavalt käesolevas direktiivis sätestatule – st kuue aasta jooksul pärast ülevõtmistähtaja lõppemist – läbi vaadanud ning komisjoni teavitanud.

1.

Jäätmekavade läbivaatamine

25.

Vastavalt jäätmedirektiivi artikli 30 lõikele 1 tagavad liikmesriigid, et jäätmekavasid hinnatakse ja vajaduse korral vaadatakse läbi vähemalt iga kuue aasta järel.

26.

Komisjon ja Hispaania on selles osas ühel arvamusel, et Baleaaride ja Kanaari saarte autonoomsete piirkondade jäätmekavade läbivaatamine tegelikult toimub, aga nad ei ole neid menetlusi kirjaliku menetluse lõppemise ajaks veel lõpule viinud.

a)

Läbivaatamise vajadus

27.

Hispaania tunnistab, et jäätmekavasid tuleb iga kuue aasta järel hinnata. Ta on siiski arvamusel, et kavade muutmine on ainult siis vajalik, kui olemasolevad kavad ei vasta enam nõuetele. Nii see aga tema sõnul ei ole.

28.

Komisjon esitab Hispaania väitele siiski õigesti vastuväite, et jäätmedirektiivi artikli 28 lõikes 2 sätestatud jäätmekavad peavad sisaldama jäätmekäitlusolukorra analüüsi. Kõigis direktiivi keeleversioonides (v.a prantsuse keel) on sõnaselgelt märgitud, et hindama peab olemasolevat olukorda. kavade vähemalt iga kuue aasta järel hindamise kohustus näitab, et kuue aasta vanuseid analüüse ei saa ilma pikemata tunnistada aktuaalseks. Isegi juhul, kui hindamisel peaks ilmnema, et olukord ei ole muutunud, vajab see siiski sõnaselget sedastust. Vähemalt see sedastus tuleb jäätmekavaga sel viisil siduda, et kava lugemisel saab analüüsi jätkuv aktuaalsus selgeks. Selle üle, kas see juhtub kava sõnaselge muutmise teel või muul kujul, näiteks sellega, et kavale lisatakse hindamisaruanne, võivad otsustada liikmesriigid. Sellegipoolest seisneb selles igal juhul vajalik kava minimaalne läbivaatamine.

29.

Käesoleval juhul teatas Hispaania komisjonile peale selle juba kohtueelses menetluses, et Baleaaride jäätmekavasid vaadatakse parajasti läbi ( 10 ) ja Kanaari saared koostavad jäätmekava ( 11 ). Menetluse käigus jäi Hispaania selle väite juurde.

30.

Kuna ei saa eeldada, et need piirkonnad oma kavasid muudavad, kuigi see ei oleks vajalik, möönis Hispaania vähemalt kaudselt, et nende mõlema piirkonna jäätmekavad vajavad läbivaatamist.

b)

Läbivaatamise tähtaeg

31.

Vasturepliigis täiendab Hispaania siiski oma õiguslikku väidet kaalutlusega, et kavasid tuleb küll hinnata kuue aasta järel, kuid selle hindamise lõpule viimise ja võimalike muudatuste tegemise tähtaeg puudub.

32.

Kõigepealt tuleb märkida, et see väide on hilinenud, kuna Hispaania esitas selle esimest korda vasturepliigis. ( 12 ) Kostja vastuses lähtus Hispaania seevastu veel sellest, et tähtaeg kehtib ka läbivaatamise kohta. ( 13 )

33.

Igal juhul ei ole see väide lõpuks ka sisuliselt veenev.

i)

Sõnastus

34.

Nii võib jäätmedirektiivi artikli 30 lõike 1 mõne keeleversiooni kohaselt tõepoolest näida, et kuueaastane tähtaeg kehtib üksnes hindamise kohta, samas kui läbivaatamisele seda tähtaega tingimata ei kohaldata. See tuleneb grammatika kohaselt mõistete järjekorrast, näiteks prantsuse keeles („que les programmes de prévention des déchets soient évalués au moins tous les six ans et révisés, s’il y a lieu“), inglise keeles („the waste management plans and waste prevention programmes are evaluated at least every sixth year and revised as appropriate“), itaalia keeles („i piani di gestione e i programmi di prevenzione dei rifiuti siano valutati almeno ogni sei anni e, se opportuno, riesaminati“) ja hispaania keeles („los planes de gestión de residuos y los programas de prevención de residuos se evalúen, como mínimo, cada seis años y se revisen en la forma apropiada“).

35.

Neid versioone võib eeskätt nii mõista, et läbivaatamine peab toimuma juhul, kui see on vajalik ja niipea kui vajalik. Nii vajalikkuse kui ka läbivaatamise aja üle tuleb siis konkreetsel juhul otsustada hindamistulemuste alusel.

36.

Need keeleversioonid ei ole siiski vastuolus ka kuueaastase tähtaja kohaldamisega läbivaatamise suhtes. Õigusnormi saab nimelt ka nii mõista, et liikmesriigid hindavad kavasid vähemalt iga kuue aasta järel ja peavad need – vajaduse korral – selle tähtaja jooksul ka läbi vaatama. ( 14 ) Selline tõlgendus oleks ainult siis välistatud, kui võimaliku läbivaatamise jaoks oleks sõnaselgelt kehtestatud muu tähtaeg. ( 15 )

37.

Tegelikult vastab jäätmedirektiivi artikli 30 lõike 1 saksakeelne versioon pigem sellele teisele tõlgendusele. Selle kohaselt on tähtaja asukoht lauses nimelt mõlema sammu ees („die Abfallwirtschaftspläne und Abfallvermeidungsprogramme [werden] mindestens alle sechs Jahre bewertet und gegebenenfalls – … – überarbeitet“ (vähemalt iga kuue aasta järel hinnatakse ja vaadatakse vajaduse korral – […] – läbi jäätmekavasid ja jäätmetekke vältimise programme)). Igatahes ei ole ka see seos grammatikast tulenevalt kohustusena sõnastatud. Tähtaega on võimalik ka üksnes esimese sammuga seostada.

38.

Seega tuleb sätte tõlgendamiseks kindlaks teha selle vastuvõtja tegelik tahe, ( 16 ) uurides eelkõige selle konteksti ja eesmärki ( 17 ) ning selle teket. ( 18 )

ii)

Õigusnormi tekkelugu

39.

Jäätmedirektiivi artikli 30 lõike 1 tekkelugu näitab eelkõige, et liikmesriigid tahtsid vältida kohustust, et nad peavad jäätmekavad korrapäraselt ja tegelikest vajadustest sõltumata läbi vaatama.

40.

Komisjon oli nimelt teinud ettepaneku, et jäätmekavad vaadatakse läbi vähemalt iga viie aasta järel. ( 19 ) Nõukogu täiendas seda ettepanekut hindamise ning selgitusega, et kavad vaadatakse läbi üksnes niivõrd, kui see on vajalik. Seejuures pikendati tähtaega kuuele aastale. ( 20 )

41.

Ei saa küll välistada, et nõukogu kavatses ühtlasi võimaliku läbivaatamise igasugusest ajalisest piirangust vabastada, kuid seda ei saa ka tingimata tõdeda. Samuti on võimalik ette kujutada, et tähtaja kuue aasta peale pikendamise eesmärk oli näha ette piisav aeg mõlema sammu teostamiseks, nimelt hindamiseks ja läbivaatamiseks.

iii)

Kontekst ja eesmärk

42.

Nii jäätmekavade läbivaatamise kontekst kui ka eesmärk räägivad selle kasuks, et märgitud kuueaastast tähtaega pidada ka läbivaatamise kohta käivaks.

43.

Vähemalt hindamine peab toimuma vähemalt iga kuue aasta järel. See viitab kaudselt sellele, et kui see osutub vajalikuks, tuleb kavade hindamine ka lühemate ajavahemike tagant läbi viia. Seega tähistab tähtaeg hindamise välisraami, mida ei või eeskätt sellega ületada, et hindamine algatatakse küll tähtaja jooksul, kuid lõpetatakse alles hiljem, nagu väidab Hispaania.

44.

Kui nüüd aga tuleneb hindamisest läbivaatamise vajadus, siis ei ole selle jaoks tähtaja kehtestamata jätmine mõttekas. Ilma tähtajata tuleks karta, et põhimõtteliselt vajalikku läbivaatamist üldse ei teostata või teostatakse hilinemisega. Jäätmedirektiivi artikli 30 lõike 1 soovitav toime ja kõrgetasemeline keskkonnakaitse ELL artikli 3 lõike 3, harta artikli 37 ja ELTL artikli 191 lõike 2 tähenduses ei oleks enam tagatud.

45.

Ka otsesõnu niisuguse nimetamata kohustuse eeldamine, et kavad vaadatakse läbi mõistliku tähtaja jooksul, ei saa piisavalt tagada jäätmedirektiivi artikli 30 lõike 1 mõju. ( 21 ) Selline „mõistlik tähtaeg“ oleks seotud küllaltki suurte praktiliste raskustega. Enne Euroopa Kohtu vastavat seisukohta oleks ebaselge, kas tähtaeg üldse eksisteerib ja järgnevalt tuleks igal konkreetsel juhul selgitada, milline tähtaeg oleks mõistlik. Euroopa Kohus on küll juba sellise kirjutamata tähtaja olemasolu eeldanud, kuid seejuures oli tegemist hädaabinõuga, sest tähtaega ei olnud üldse ette nähtud. ( 22 ) Käesoleval juhul oleks seevastu siiski õigusnormi tekstiga kooskõlas, et läbivaatamisele kohaldatakse märgitud kuueaastast tähtaega. ( 23 )

46.

Selle vastu ei räägi ka see, et kava läbivaatamine nõuab tingimata aega. On küll tõsi, et kava läbivaatamine tähtaja lõpuks on võimatu siis, kui selleks ajaks lõpetatakse alles hindamine. Seda probleemi saab aga nii lahendada, et hindamine viikase läbi nii õigel ajal, et järgnevalt jääb võimalikuks läbivaatamiseks küllalt aega.

47.

Jäätmedirektiivi artikli 30 lõike 1 rakendamise korraldamine peaks pädevatel asutustel olema ka suhteliselt kergesti teostatav. Nad peaksid hindamistulemusi ja seega läbivaatamise vajalikkust oma praktiliste kogemuste alusel jäätmete käitlemisel suutma suhteliselt kaugeleulatuvalt ette näha. Muu hulgas näitab seda ka Hispaania edastatud teave olukorra kohta mõlemas vaidlusaluses piirkonnas. Seal oli ilmselt algusest peale selge, et hindamine toob kaasa läbivaatamise. ( 24 )

48.

Jäätmedirektiivi artikli 30 lõike 1 tõlgendamisel tuleb lõpuks arvesse võtta, et tegemist ei ole kohustustega, mida kohaldatakse vahetult eraõiguslike isikute suhtes. Pigem peavad jäätmekavasid hindama ja läbi vaatama liikmesriigid, kes osalesid nõukogus jäätmedirektiivi vastuvõtmisel. Seega on põhjendatud mitmetähendusliku õigusnormi selline tõlgendamine, et tagatakse selle soovitav toime.

49.

Järelikult tuleb jäätmedirektiivi artikli 30 lõiget 1 vastupidi Hispaania seisukohale tõlgendada nii, et liikmesriigid hindavad kavasid iga kuue aasta järel ja peavad – kui see on vajalik – selle tähtaja jooksul ka läbi vaatama. Käesoleval juhul ei ole seda tehtud.

50.

Kui Euroopa Kohus hagi menetlusse võtab, tuleks haginõude esimene osa seega rahuldada.

2.

Komisjoni teavitamine läbivaadatud kavadest

51.

Haginõude teine osa, milles palutakse tuvastada, et kuna Hispaania ei teavitanud komisjoni ametlikult Baleaaride ja Kanaari saarte autonoomsete piirkondade jäätmekavade kehtestamisest või läbivaatamisest, siis rikkus ta sellega jäätmedirektiivi artikli 33 lõikest 1 tulenevat kohustust, tuleks seevastu jätta rahuldamata. Nimelt tugineb Hispaania õigesti sellele, et ta peab vastavalt jäätmedirektiivi artikli 33 lõikele 1 teavitama komisjoni üksnes jäätmekavade olulistest muudatustest. Komisjon ei ole siiski tõendanud, et nende mõlema piirkonna kavade läbivaatamine viib tingimata oluliste muudatusteni.

V.

Kohtukulud

52.

Kui Euroopa Kohus järgib minu seisukohta hagi vastuvõetavuse kohta, siis kannab komisjon vastavalt kodukorra artikli 138 lõikele 1 menetluskulud, sest Hispaania on seda nõudnud.

53.

Kui ta peab hagi seevastu vastuvõetavaks ja järgib minu teise võimalusena toodud käsitust, siis oleks kohtukulude väljamõistmise otsus keerulisem. Mõlemad pooled võidavad osaliselt ja seega ka kaotavad osaliselt. Niivõrd kui komisjon võttis hagi tagasi, tuleneb see osaliselt sellest, et Hispaania vaatas teatud piirkondade jäätmekavad hilinenult läbi, algul ette heidetud jäätmedirektiivi artikli 28 lõike 1 rikkumisega seoses aga ka sellest, et komisjon ei kontrollinud sisuliselt temal endal olemasolevaid vanemaid jäätmekavasid. Seega peaksid mõlemad pooled sel juhul kandma vastavalt menetluskorra artikli 138 lõike 3 esimesele lausele ise oma kohtukulud.

VI.

Ettepanek

54.

Eeltoodust tulenevalt teen Euroopa Kohtule ettepaneku teha järgmine otsus:

55.

Kui Euroopa Kohus hagi siiski menetlusse võtab, peaks ta selle vähemalt osaliselt rahuldama: