I 

Johdanto

1.

Kansallinen tuomioistuin pyytää ennakkoratkaisupyynnöllään unionin tuomioistuimelta selvennyksiä kyetäkseen arvioimaan, ovatko seuraamukset, joita sovelletaan tupakkatuotteiden myyntiä alaikäiselle koskevan kiellon rikkomisiin, unionin oikeuden ja erityisesti suhteellisuusperiaatteen mukainen. Tämä pyyntö näyttää ensi arviolta kuuluvan täydellisesti unionin oikeuden tulkintaan liittyvien perinteisten asioiden sarjaan.

2.

On kuitenkin korostettava, että nyt käsiteltävään asiaan liittyy erityispiirre, joka liittyy sen kiellon perusteeseen, jonka rikkomisesta pääasiassa riitautetussa järjestelmässä määrätään seuraamuksia.

3.

Vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää unionin tuomioistuimelle kysymyksen direktiivin 2014/40/EU ( 2 ) näkökulmasta, jäsenvaltion velvoitetta toteuttaa toimenpiteitä estääkseen tupakkatuotteiden myynnin alaikäiselle, mistä on kyse nyt käsiteltävässä asiassa, ei näet vahvisteta tässä direktiivissä vaan kansainvälisessä sopimuksessa, jonka sopimuspuolina ovat jäsenvaltiot sekä Euroopan unioni.

4.

Näin ollen nyt käsiteltävässä ennakkoratkaisupyynnössä esitetty ennakkokysymys koskee sitä, rajoittaako suhteellisuusperiaate jäsenvaltioiden harkintavaltaa pääasian kohteena olevien seuraamusten osalta, ja mikäli rajoittaa, millä perusteella se sitä rajoittaa.

II 

Asiaa koskeva lainsäädäntö

A 

Puitesopimus

5.

Maailman terveysjärjestön (WHO) tupakoinnin torjuntaa koskeva puitesopimus, joka allekirjoitettiin Genevessä 21.5.2003 (jäljempänä puitesopimus), hyväksyttiin unionin nimissä päätöksellä 2004/513/EY. ( 3 )

6.

Puitesopimuksen 16 artiklan 1 ja 6 kohdan sanamuoto on seuraava:

B 

Direktiivi 2014/40

7.

Direktiivin 2014/40 johdanto-osan 7, 8, 21 ja 60 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

8.

Saman direktiivin 1 artiklassa säädetään seuraavaa:

9.

Kyseisen direktiivin 23 artiklan 3 kohdassa säädetään seuraavaa:

C 

Italian lainsäädäntö

10.

Äitien ja lasten suojelusta ja avustamisesta annettuja lakeja koskevan koonnoksen hyväksymisestä 24.12.1934 annetun kuninkaan asetuksen nro 2316 ( 5 ) (Regio decreto, n. 2316, approvazione del testo unico delle leggi sulla protezione ed assistenza della maternità ed infanzia) 25 §:n 2 momentissa, sellaisena kuin se on korvattuna tupakkatuotteiden ja vastaavien tuotteiden valmistamista, esittämistapaa ja myyntiä koskevien jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämisestä sekä direktiivin 2001/37/EY kumoamisesta 3.4.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/40/EU täytäntöönpanosta 12.1.2016 annetun asetuksen (decreto legislativo) ( 6 ) nro 6 24 §:n 3 momentilla (jäljempänä riidanalainen kansallinen säännös), säädetään seuraavaa:

III 

Pääasian tosiseikat, asian käsittelyn vaiheet ja ennakkoratkaisukysymys

11.

Pääasian valittajalla on tupakkakauppatoiminnan harjoittamista koskeva toimilupa, jonka perusteella hän saa myydä tupakkatuotteita, joita koskeva monopoli kuuluu Italiassa valtiolle.

12.

Tulliviranomainen totesi helmikuussa 2016 tekemässään tarkastuksessa, että pääasian valittaja oli myynyt savukkeita alaikäiselle.

13.

Tulliviranomainen määräsi riidanalaisen kansallisen säännöksen perusteella pääasian valittajalle 1 000 euron suuruisen hallinnollisen seuraamusmaksun sekä hallinnollisen lisäseuraamuksen, joka sisälsi hänen tupakkakauppatoiminnan harjoittamista koskevan toimilupansa voimassaolon keskeyttämisen 15 päiväksi.

14.

Pääasian valittaja maksoi hänelle määrätyn hallinnollisen seuraamusmaksun sitä riitauttamatta. Hän nosti sitä vastoin Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscanassa (Toscanan alueellinen hallintotuomioistuin, Italia) kanteen hallinnollisesta lisäseuraamuksesta, jolla hänen tupakkakauppatoiminnan harjoittamista koskevan toimilupansa voimassaolo oli keskeytetty.

15.

Pääasian valittaja esitti muun muassa, että hänen toimilupansa voimassaolon keskeyttäminen oli liiallinen ja suhteeton toimenpide, sillä tämä seuraamus oli määrätty hänelle sen jälkeen, kun hän oli rikkonut kieltoa ensimmäisen ja ainoan kerran.

16.

Hän katsoi riidanalaisen kansallisen säännöksen olevan ristiriidassa direktiivin 2014/40 kanssa ja pyysi tästä syystä Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscanaa esittämään ennakkoratkaisukysymyksen unionin tuomioistuimelle.

17.

Mainittu tuomioistuin hylkäsi pääasian valittajan nostaman kanteen 27.11.2018 antamallaan tuomiolla, koska se katsoi, että direktiivin 2014/40 johdanto-osan kahdeksannen perustelukappaleen ja 23 artiklan 3 kohdan tulkinta ei antanut mahdollisuutta katsoa, että kansallinen lainsäädäntö olisi ollut unionin oikeuden vastainen.

18.

Pääasian valittaja valitti tästä tuomiosta Consiglio di Statoon (ylin hallintotuomioistuin, Italia). Hän vetosi jälleen erityisesti siihen, että pääasian kohteena oleva lainsäädäntö oli direktiivin 2014/40 vastainen. Hän väitti erityisesti, että tässä lainsäädännössä asetettiin varovaisuusperiaate ensisijaiseksi alaikäisten terveyttä koskevan oikeuden takaamiseksi, mikä merkitsee suhteellisuusperiaatteen loukkaamista.

19.

Pääasian valittajan mielestä Italian lainsäätäjä on säätänyt seuraamuksista, joilla mennään pidemmälle kuin se, että ne vain vastaisivat taloudellista hyötyä, joka on saatu myymällä tupakkatuotteita ala-ikäisille. Näillä seuraamuksilla pyritään takaamaan ihmisten terveyden suojelun mahdollisimman korkea taso elinkeinonharjoittajien taloudellisten intressien vahingoksi. Näin menetellessään Italian lainsäätäjä on valittajan mukaan muuttanut unionin oikeudessa taattujen eri perusoikeuksien välistä tasapainoa.

20.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin arvioi tässä yhteydessä, että direktiivin 2014/40 johdanto-osan 8 ja 21 perustelukappaleessa sekä 1 artiklan viimeisessä alakohdassa asetetaan ihmisten, erityisesti nuorten terveyden suojelu ensisijaiseksi verrattuna talouden toimijoiden oikeuteen harjoittaa yritystoimintaa.

21.

Mainitun tuomioistuimen mukaan tutkittaessa pääasian kohteena olevien seuraamusten oikeasuhteisuutta on otettava huomioon suuri painoarvo, joka direktiivissä 2014/40 annetaan nuorten terveyden suojelulle. Tämä suuri painoarvo antaa mahdollisuuden konkretisoida ja rajata suhteellisuusperiaatetta.

22.

Se arvioi myös, että tasapainotettaessa yhtäältä intressi suojella nuorten terveyttä ja toisaalta talouden toimijoiden oikeus harjoittaa tupakkatuotteiden myyntiin liittyvää liiketoimintaa direktiivin 2014/40 23 artiklan 3 kohdassa jätetään jäsenvaltioiden tehtäväksi säätää seuraamuksista, joiden tarkoituksena on kieltää alaikäisten tupakanpoltto. Tässä säännöksessä edellytetään sen mielestä ainoastaan, että nämä seuraamukset ovat tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia. Vaikka kyseisessä säännöksessä säädetään, että määrättävät taloudelliset hallinnolliset seuraamukset voivat olla sellaisia, että ne vastaavat rikkomisella tavoiteltua taloudellista hyötyä, unionin lainsäätäjä ei ole myöskään sulkenut pois mahdollisuutta määrätä muita kuin rahamääräisiä hallinnollisia seuraamuksia. Näin ollen olisi katsottava, että direktiivin 2014/40 23 artiklan 3 kohdassa vahvistetaan, ei kuitenkaan tyhjentävästi, mahdollisuudesta määrätä rahamääräisiä seuraamuksia, jotka vastaavat tupakkatuotteiden myynnistä saatua taloudellista hyötyä.

23.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistiun arvioi tässä asiayhteydessä, että kun Italian lainsäätäjä on säätänyt sellaisten toimilupien voimassaolon keskeyttämisestä, joiden perusteella talouden toimijat saavat myydä tupakkatuotteita, se on direktiivin 2014/40 vaatimusten mukaisesti asettanut ihmisten terveyden suojelun etusijalle verrattuna talouden toimijoiden oikeuteen myydä tupakkatuotteita. Se korostaa, että kun otetaan huomioon nuorten terveyden suojelun ensisijaisuus ja se, että seuraamusten on välttämättä oltava varoittavia, jotta tämä suojelu olisi tehokas, yrittäjien taloudelliset menetykset ovat perusteltuja ja kohtuullisia, ja pääasian kohteena oleva seuraamus on varoittava ja tehokas.

24.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa siitä, miten pitkäksi aikaa toimiluvan voimassaolo voidaan keskeyttää, että tietyissä olosuhteissa tämä keskeytys voisi Italian oikeuden nojalla olla enintään kuusi kuukautta.

25.

Tässä asiayhteydessä Consiglio di Stato on 5.8.2020 tekemällään välipäätöksellä, joka saapui unionin tuomioistuimeen 23.9.2020, päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:

26.

Lausumia ovat esittäneet pääasian valittaja, Italian ja Unkarin hallitukset sekä Euroopan komissio. Suullista käsittelyä ei pidetty.

IV 

Oikeudellinen arviointi

27.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ainoalla kysymyksellään lähinnä, ovatko SEU 5 artiklassa tarkoitettu ja direktiivin 2014/40 23 artiklan 3 kohdassa konkretisoitu suhteellisuusperiaate sekä varovaisuusperiaate esteenä kansalliselle säännökselle, jossa säädetään hallinnollisen seuraamusmaksun määräämisen lisäksi myös sellaisen toimiluvan voimassaolon keskeyttämisestä 15 päiväksi, jonka perusteella tätä kieltoa rikkonut talouden toimija saa myydä näitä tuotteita, jos tupakkatuotteiden myyntiä alaikäiselle koskevaa kieltoa on rikottu ensi kertaa.

28.

Tähän kysymykseen vastaamiseksi on ensin selvitettävä, ovatko nämä kaksi periaatetta, joihin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa, sovellettavissa pääasian kohteena olevaan tilanteeseen. Kuten osapuolten kirjallisista huomautuksista näet ilmenee, ei ole ilmeistä, että nämä periaatteet olisivat sovellettavissa pääasian kohteena olevaan tilanteeseen.

A 

Suhteellisuus- ja varovaisuusperiaatteiden sovellettavuus

1. 

Suhteellisuusperiaate

29.

Pyytäessään unionin tuomioistuimelta suhteellisuusperiaatteeseen liittyviä selvennyksiä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää, että tätä periaatetta tarkoitetaan SEU 5 artiklassa ja direktiivin 2014740 23 artiklan 3 kohdassa.

30.

Näin ollen on aluksi tutkittava, sovelletaanko SEU 5 artiklaa sekä direktiivin 2014/40 23 artiklan 3 kohtaa suhteellisuusperiaatetta konkretisoivana säännöksenä pääasian kohteena olevan kaltaiseen tilanteeseen. Mikäli näin ei ole, pitäisi toiseksi selvittää, pannaanko riidanalaisella kansallisella säännöksellä unionin oikeus täytäntöön. Suhteellisuusperiaate kuuluu näet unionin oikeuden yleisiin periaatteisiin, joita on noudatettava unionin oikeuden soveltamisalaan kuuluvassa kansallisessa säännöstössä, jolla pannaan unionin oikeus täytäntöön; ( 7 ) lisäksi Euroopan unionin perusoikeuskirjaa (jäljempänä perusoikeuskirja), joka koskee niin ikään tätä periaatetta, sovelletaan ainoastaan, kun asiassa sovelletaan unionin oikeutta.

a) 

SEU 5 artiklan sovellettavuus

31.

Suhteellisuusperiaatteesta määrätään SEU 5 artiklan 4 kohdassa. Tämän määräyksen ensimmäisen alakohdan nojalla suhteellisuusperiaatteen mukaisesti unionin toiminnan sisältö ja muoto eivät saa ylittää sitä, mikä on tarpeen perussopimusten tavoitteiden saavuttamiseksi. Kyseisen määräyksen toinen alakohta koskee unionin toimielimiä ja velvoittaa ne soveltamaan suhteellisuusperiaatetta käyttäessään toimivaltaansa. SEU 5 artiklan 4 kohta koskee siis unionin toimielinten toimintaa.

32.

Pääasian valittaja riitauttaa tässä tapauksessa kansallisen säännöksen, joka sisältyy Italian lainsäätäjän hyväksymään asetukseen, jossa määritetään kansallisen tulliviranomaisen määrättävissä olevat seuraamukset. Pääasian kohteena oleva tilanne ei siis liity unionin toimielinten toimintaan, eikä SEU 5 artiklan 4 kohtaa näin ollen sovelleta tässä tapauksessa. ( 8 )

33.

Ennakkoratkaisukysymykseen ei siis ole syytä vastata siltä osin kuin se koskee SEU 5 artiklan 4 kohdan tulkintaa.

b) 

Direktiivin 2014/40 23 artiklan 3 kohdan sovellettavuus

1) 

Ongelman kuvaus

34.

Direktiivin 2014/40 23 artiklan 3 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on säädettävä seuraamuksista, joita sovelletaan tämän direktiivin nojalla annettujen kansallisten säännösten rikkomiseen.

35.

Direktiivissä 2014/40 ei kuitenkaan velvoiteta jäsenvaltioita toteuttamaan toimenpiteitä estääkseen tupakkatuotteiden myynnin alle 18‑vuotiaille alaikäisille. Direktiivissä ei säädetä yleisestä velvoitteesta, jonka mukaan tupakkatuotteiden myyjien pitäisi varmistaa, että ostajat ovat saavuttaneet kansallisessa lainsäädännössä näiden tuotteiden ostolle vahvistetun iän.

36.

Se, että direktiivissä 2014/40 ei säädetä tällaisesta velvoitteesta, johtuu tällä direktiivillä toteutetun yhdenmukaistamisen laajuudesta. Kuten unionin tuomioistuin on todennut, kyseisen direktiivin yleisestä rakenteesta ilmenee lisäksi, että kyseisellä direktiivillä ei yhdenmukaisteta tyhjentävästi tupakkatuotteiden ja vastaavien tuotteiden myyntiä. ( 9 ) Saman direktiivin johdanto-osan 48 perustelukappaleessa täsmennetään, että sillä ei myöskään yhdenmukaisteta kotimaisia myyntijärjestelyjä tai kotimaista mainontaa, eikä sillä oteta käyttöön sähkösavukkeita tai täyttösäiliöitä koskevaa ikärajoitusta. Tässä perustelukappaleessa todetaan niin ikään, että jäsenvaltiot voivat säännellä ja niitä kannustetaan sääntelemään tällaisia asioita oman lainkäyttövaltansa rajoissa.

37.

Vaikka direktiivissä 2014/40 ei aseteta velvoitetta toteuttaa toimenpiteitä, jotta estetään tupakkatuotteiden myynti alaikäisille, jäsenvaltioita koskee kuitenkin tällainen velvoite. Tämä velvoite sisältyy näet puitesopimukseen, joka on sekamuotoinen sopimus, jonka kaikki jäsenvaltiot ovat tehneet, allekirjoittaneet ja ratifioineet ja jonka unioni on itse hyväksynyt. ( 10 ) Puitesopimuksen 16 artiklan 1 kohdassa velvoitetaan jokainen tämän puitesopimuksen sopimuspuoli ottamaan käyttöön ja toteuttamaan toimia, joilla estetään tupakkatuotteiden myynti alueen tai maan lain asettamaa ikärajaa nuoremmille henkilöille tai alle 18‑vuotiaille.

38.

Jotta direktiivin 2014/40 23 artiklan 3 kohtaa sovellettaisiin pääasian kohteena olevaan tilanteeseen, pitäisi siis katsoa, että jos unionin jäsenvaltio antaa puitesopimuksen 16 artiklan 1 kohdassa määrätyn kiellon myydä tupakkatuotteita alaikäisille, tämä kielto perustuu ”tämän direktiivin nojalla” annettuun kansalliseen säännökseen.

2) 

Osapuolten näkemykset

39.

Pääasian valittaja, Italian hallitus ja komissio katsovat, että direktiivin 2014/40 23 artiklan 3 kohtaa sovelletaan pääasian kohteena olevaan tilanteeseen.

40.

Pääasian valittajan mielestä unionin oikeudessa velvoitetaan jäsenvaltiot vain vahvistamaan ikärajat tupakan kulutuksen osalta ja huolehtimaan niiden noudattamisesta. Hän vetoaa tämän väitteen tueksi erityisesti direktiivin 2014/40 1 artiklaan ja johdanto-osan 21 perustelukappaleeseen.

41.

Italian hallitus sitä vastoin viittaa direktiivin 2014/40 johdanto-osan 48 perustelukappaleeseen ja väittää, että siinä ei säännellä tupakan myyntiä alaikäisille. Italian hallitus katsoo kuitenkin, että tällä direktiivillä toteutetun yhdenmukaistamisen laajuus ei näytä estävän sitä, että kansallista säännöstä, jossa määritetään sovellettava seuraamus, tutkitaan kyseisen direktiivin 23 artiklan 3 kohdan valossa. Italian hallitus viittaa näet viimeksi mainittuun säännökseen sekä SEU 5 artiklaan ehdottaessaan vastausta ennakkoratkaisukysymykseen.

42.

Komissio esittää puolestaan yksiselitteisesti, että se, että direktiivissä 2014/40 ei ole yhdenmukaistamistoimenpiteitä, jotka liittyisivät tupakkatuotteiden myyntiä alaikäisille koskevaan kieltoon, ei estä tarkastamasta, että sen 23 artiklan 3 kohtaa on noudatettu, eikä näin ole ainoastaan niiden toimenpiteiden osalta, joilla määrätään seuraamus tässä direktiivissä säädettyjen erityisten velvoitteiden laiminlyönnistä, vaan kaikkien muiden toimenpiteiden osalta, joita jäsenvaltiot toteuttavat tarkoituksenaan saavuttaa kyseisen direktiivin tavoitteet ja panna unionin oikeus täytäntöön. Komissio korostaa tässä yhteydessä, että direktiivissä 2014/40 viitataan suoraan puitesopimukseen, ( 11 ) jonka 16 artiklassa määrätään, että on toteutettava tehokkaita toimenpiteitä, joilla estetään tupakkatuotteiden myynti alaikäisille. Direktiivin 2014/40 23 artiklan 3 kohdan, jossa määritellään periaatteet, joita jäsenvaltioiden määräämissä seuraamuksissa on noudatettava tämän direktiivin tavoitteiden täytäntöönpanemiseksi, ja kansallisessa lainsäädännössä tupakkatuotteiden myyntiä alaikäisille koskevan kiellon rikkomisen varalta säädettyjen seuraamusten välillä on siis toiminnallinen yhteys.

3) 

Oikeudellinen arviointi

43.

Riidanalainen kansallinen säännös, jolla määritetään seuraamus, jota sovelletaan tupakkatuotteiden myynnin alaikäisille kieltävän toisen kansallisen säännöksen rikkomisiin, sisältyy tosin Italian lainsäädännön säädökseen, jonka otsikossa todetaan, että se koskee direktiivin 2014/40 täytäntöönpanoa. On myös asianmukaista korostaa tässä yhteydessä, että tämän direktiivin 29 artiklan 2 kohdassa edellytetään, että jäsenvaltioiden antamissa täytäntöönpanosäädöksissä on viitattava tähän direktiiviin. Tämä saattaa ensi arviolta antaa aiheen ajatella, että kielto, joka koskee tupakkatuotteiden myyntiä alaikäisille, perustuu kansalliseen säännökseen, joka on annettu direktiivin 2014/40 nojalla, joten sen 23 artiklan 3 kohtaa pitäisi niin ikään soveltaa tähän seuraamukseen.

44.

On kuitenkin ensinnäkin korostettava, että direktiivin 2014/40 29 artiklassa erotetaan toisistaan kansalliset oikeussäännöt, jotka jäsenvaltio on pannut voimaan noudattaakseen tätä direktiiviä, ( 12 ) ja oikeussäännöt, jotka on annettu kyseisen direktiivin säätelemällä alalla. ( 13 ) Direktiivillä 2014/40 toteutettu yhdenmukaistaminen ei kata kaikkia sen sääntelemään alaan kuuluvia seikkoja.

45.

Edelleen tässä asiayhteydessä direktiivillä 2014/40 toteutettu yhdenmukaistaminen ei toiseksi kata velvoitetta toteuttaa toimenpiteitä, jotta estetään tupakkatuotteiden myynti alaikäisille.

46.

Suosituksen 2003/54 johdanto-osan 20 perustelukappaleessa tosin todettiin, että oli tärkeää varmistaa, että tämän suosituksen toimenpiteet ovat yhdenmukaisia tulevaan puitesopimukseen sisällytettyjen seikkojen kanssa. Tämän maininnan mukaisesti suosituksen 2003/54 1 artiklassa suositeltiin, että jäsenvaltiot hyväksyvät toimenpiteitä ehkäistäkseen tupakkatuotteiden myyntiä lapsille ja nuorille.

47.

Tämän jälkeen direktiivin 2014/40 johdanto-osan seitsemännessä perustelukappaleessa viitataan siihen, että se perustuu lainsäädäntötoimeen, jolla puitesopimus on pantu täytäntöön unionin tasolla.

48.

Lisäksi direktiivin 2014/40 johdanto-osan 21 perustelukappaleessa nostetaan suositus 2003/54 samalle tasolle kuin tämän direktiivin tarkoitus, joka on tupakkatuotteiden ja vastaavien tuotteiden sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan helpottaminen lähtökohtana varsinkin nuorten korkeatasoinen terveyden suojelu. Siinä todetaan lisäksi, että jäsenvaltioita olisi kannustettava estämään tällaisten tuotteiden myynti lapsille ja nuorille ja toteuttamaan asianmukaisia toimenpiteitä, joilla asetetaan ja sovelletaan ikärajoituksia.

49.

Samansuuntaisesti direktiivin 2014/40 johdanto-osan 48 perustelukappaleessa vahvistetaan, että sillä ei yhdenmukaisteta kotimaisia myyntijärjestelyjä tai kotimaista mainontaa, eikä sillä oteta käyttöön sähkösavukkeita tai täyttösäiliöitä koskevaa ikärajoitusta. Tässä perustelukappaleessa todetaan niin ikään, että jäsenvaltiot voivat säännellä ja niitä kannustetaan sääntelemään tällaisia asioita oman lainkäyttövaltansa rajoissa. Näin ollen siinä ei missään tapauksessa mainita, että jäsenvaltioiden harkintavaltaa olisi rajattu direktiivillä 2014/40.

50.

Lopuksi samansuuntaisesti direktiivin 2014/40 1 artiklassa selvennetään, että sen tarkoituksena on lähentää jäsenvaltioiden lakeja, jotta helpotetaan tupakkatuotteiden ja vastaavien tuotteiden sisämarkkinoiden moitteetonta toimintaa pitäen lähtökohtana varsinkin nuorten terveyden suojelun korkeaa tasoa, ja täytetään puitesopimuksen mukaiset unionin velvoitteet.

51.

Direktiivissä ei ole kuitenkaan säännöstä, joka vastaisi direktiivin 2014/40 johdanto-osan 21 ja 48 perustelukappaleessa jäsenvaltioille esitettyä kannustusta ja jossa asetettaisiin puitesopimuksen 16 artiklan 1 kohdassa olevan kaltainen velvoite. ( 14 ) Yleinen velvoite toteuttaa toimenpiteitä, jotta estettäisiin tupakkatuotteiden myynti alaikäisille, siis puuttuu. Kun luetaan direktiivillä 2014/40 toteutetun yhdenmukaistamisen kattamia aiheita, on kiistatonta, että ainoa aihe, joka on lähellä puitesopimuksen 16 artiklan 1 kohdan kohteena olevaa alaa, on tämän direktiivin 1 artiklan d alakohdassa ja 18 artiklassa ja koskee tupakkatuotteiden rajatylittävää etämyyntiä. Kyseisen direktiivin 18 artiklan 4 kohdan nojalla rajatylittävää etämyyntiä harjoittavien vähittäismyyntiliikkeiden on käytettävä iänvarmistusjärjestelmää, jolla varmistetaan myyntihetkellä, että ostava kuluttaja täyttää vähimmäisikää koskevan vaatimuksen, josta säädetään määräjäsenvaltion kansallisessa lainsäädännössä.

52.

Vaikka direktiivin 2014/40 18 artiklassa säädetään aiheesta, joka on lähellä puitesopimuksen 16 artiklan kohdetta, sen tarkoitus näyttää myös olevan hyvin erilainen. Tämä ero voi tietyssä määrin selittyä unionin lainsäätäjän toteuttaman yhdenmukaistamisen laajuudella, joka ei kata puitesopimuksen kohteena olevaa alaa. Komissio on näet todennut lainsäädännön esitöissä direktiivin 2014/40 18 artiklassa tarkoitetusta rajatylittävästä tupakkatuotteiden etämyynnistä, että jäsenvaltiolle oli lähes mahdotonta säännellä tupakkatuotteiden etämyyntiä erityisesti tupakkatuotteiden ostoon vaadittavan vähimmäisiän osalta, jos näitä liiketoimia ei säännellä muissa jäsenvaltioissa. ( 15 ) Oikeuskirjallisuudessa on sitä vastoin katsottu, että puitesopimuksen 16 artiklassa määrätyt toimenpiteet ovat lähinnä kansallisia eivätkä ole selvä peruste kansainvälisen sopimuksen olemassaololle. ( 16 ) Voitaisiin sitä suuremmalla syyllä esittää, että myöskään unionin lainsäätäjän ei pitäisi puuttua näihin toimenpiteisiin.

53.

Vaikka direktiiviin 2014/40 ei kolmanneksi sisälly säännöstä, jossa toistettaisiin puitesopimuksen 16 artiklan 1 kohdan sisältö, tässä puitesopimuksessa on sitä vastoin määräys, joka vastaa direktiivin 2014/40 23 artiklan 3 kohtaa, eli sen 16 artiklan 6 kohta. Viimeksi mainittu määräys on suppeampi kuin direktiivin 2014/40 säännös. Siitä ilmenee, että seuraamusten, joista säädetään, jotta varmistetaan, että velvoitetta estää tupakkatuotteiden myynti lapsille ja nuorille noudatetaan, on oltava ”tehokkaita”.

54.

Jäsenvaltiot liittyivät puitesopimukseen paljon ennen direktiivin 2014/40 täytäntöönpanon määräpäivää. Ennen tätä päivämäärää seuraamukset, joita sovellettiin tupakkatuotteiden myyntiä alaikäisille koskevaa kieltoa sääntelevän kansallisen säännöksen rikkomisiin, piti määrittää tämän puitesopimuksen 16 artiklan 6 kohdan perusteella. Tilanne on edelleen tämä direktiivin 2014/40 täytäntöönpanon jälkeenkin.

55.

Koska puitesopimuksen määräykset neljänneksi sitovat jäsenvaltioiden lisäksi myös unionia, tämä puitesopimus on siten sekamuotoinen sopimus: nämä määräykset ovat erottamaton osa unionin oikeutta. Tässä tapauksessa on ilmeistä, että kyseessä ovat määräykset, jotka koskevat seikkoja, jotka vaikuttavat sisämarkkinoiden toimintaan ja kuuluvat siten unionin toimivaltaan. Puitesopimuksen määräysten noudattaminen ja toimenpiteiden käyttöön ottaminen, jotta estetään tupakkatuotteiden myynti alle 18‑vuotiaille, perustuu siten kansainväliseen velvoitteeseen, joka on otettu osaksi unionin oikeusjärjestystä. Puitesopimuksen täytäntöönpanoa voidaan siten pitää unionin oikeuden täytäntöönpanona, ilman että olisi tarpeen sekoittaa tähän tarvetta hyväksyä säännöksiä direktiivin 2014/40 soveltamiseksi.

56.

Tätä näkemystä ei kyseenalaista komission argumentti, jonka mukaan direktiivin 2014740 23 artiklan 3 kohtaa sovelletaan pääasian kohteena olevaan tilanteeseen sillä perusteella, että tämän säännöksen ja riidanalaisessa kansallisessa säännöksessä säädettyjen seuraamusten välillä on toiminnallinen yhteys.

57.

Komission argumentti näyttää perustuvan lähinnä oletettuun yhdenmukaisuuteen direktiivin 2014/40 tavoitteiden ja riidanalaisen kansallisen säännöksen tavoitteiden välillä, mikä perustuisi tuomioon Siragusa, ( 17 ) johon komissio viittaa. Tämän tuomion mukaan sen määrittämiseksi, onko kansallinen säännöstö perusoikeuskirjan 51 artiklassa tarkoitettua unionin oikeuden soveltamista, on muiden seikkojen ohessa tarkastettava se, onko sen tavoitteena unionin oikeuden säännöksen täytäntöönpano, tämän säännöstön luonne sekä se, tavoitellaanko sillä eri päämääriä kuin niitä, joita unionin oikeus koskee. Kun otetaan nämä seikat huomioon, on huomautettava, että riidanalaisella kansallisella säännöksellä pyritään pikemminkin panemaan täytäntöön puitesopimuksen 16 artikla, joka kuuluu unionin tekemän sopimuksen määräyksenä erottamattomana osana sen oikeusjärjestykseen.

c) 

Suhteellisuusperiaatteen sovellettavuus unionin oikeuden yleisenä periaatteena

58.

Vaikka direktiivin 2014/40 23 artiklan 3 kohtaa ei sovelleta pääasian kohteena olevaan tilanteeseen, tähän tilanteeseen sovelletaan suhteellisuusperiaatetta, koska se on unionin oikeuden yleinen periaate.

59.

Yhtäältä näet suhteellisuusperiaatetta, joka velvoittaa jäsenvaltiot toteuttamaan tavoitteiden toteuttamiseen soveltuvat toimenpiteet, joilla ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen niiden saavuttamiseksi, on noudatettava kansallisessa säännöstössä, joka kuuluu unionin oikeuden soveltamisalaan tai jolla sovelletaan unionin oikeutta. ( 18 ) Unionin tekemät kansainväliset sopimukset, joiden määräykset muodostavat erottamattoman osan sen oikeusjärjestyksestä, eivät ole lähtökohtaisesti primäärioikeuden kannalta ”läpitunkemattomia”, mukaan lukien unionin oikeuden yleisperiaatteet. ( 19 ) Näin ollen tämän logiikan mukaisesti ja koska puitesopimus on erottamaton osa unionin oikeutta, sen täytäntöönpanossa on siten noudatettava suhteellisuusperiaatetta.

60.

Toisaalta perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan nojalla suhteellisuusperiaatteen mukaisesti rajoituksia voidaan säätää ainoastaan, jos ne ovat välttämättömiä ja vastaavat tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia. Niiden oikeasuhteisuuden osalta sama koskee lähinnä rajoituksia, joita asetetaan perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien käytölle ja joista on määräyksiä perussopimuksissa (perusoikeuskirjan 52 artiklan 2 kohta). ( 20 ) Joka tapauksessa se, että tällaisten oikeuksien ja vapauksien käytön rajoitus perustuu kansainväliseen velvoitteeseen, joka on erottamaton osa unionin oikeutta, ei voi merkitä sitä, että tämän rajoituksen ei tarvitsisi olla suhteellisuusperiaatteen mukainen.

2. 

Varovaisuusperiaate

61.

Komission mielestä varovaisuusperiaate ei ole tässä tapauksessa sovellettavissa, koska ei ole olemassa mitään epävarmuutta, joka koskisi tupakkatuotteiden myynnistä alaikäisille aiheutuvia terveydellisiä riskejä.

62.

Olen tältä osin samaa mieltä komission kanssa.

63.

Kun sen vuoksi, etteivät tehdyt tutkimukset ole riittäviä, vakuuttavia tai selviä, osoittautuu mahdottomaksi määrittää varmasti, onko väitetty riski olemassa ja kuinka merkittävä se on, varovaisuusperiaatteen nojalla on näet oikeus toteuttaa rajoittavia toimenpiteitä. ( 21 ) Tätä periaatetta ei sitä vastoin sovelleta tilanteessa, johon ei sisälly minkäänlaista epävarmuutta vaaran olemassaolosta tai laajuudesta. ( 22 )

64.

Kuten puitesopimuksen johdanto-osasta ilmenee, tämän sopimuksen sopimuspuolet ovat tunnustaneet tieteellisten tutkimustulosten osoittaneen kiistattomasti, että tupakan kulutus ja tupakansavulle altistuminen aiheuttavat kuolemaa, sairautta ja vammautumista. Vaikka direktiivin 2014/40 johdanto-osan 21 ja 48 perustelukappaleeseen sisältyvä kannustus ei näykään säännöksessä, jossa toistettaisiin puitesopimuksen 16 artiklan 1 kohdan sisältö, tämä kannustus merkitsee vastaavasti sitä, että unionin lainsäätäjä on tunnustanut näiden tietojen merkityksen. Mikään ei viittaa siihen, että tutkimukset, jotka ovat johtaneet puitesopimuksen tekemiseen ja direktiivin 2014/40 antamiseen, olisivat ominaispiirteiltään sellaisia, että olisi syytä soveltaa varovaisuusperiaatetta.

65.

Näin ei ole tarpeen vastata ennakkoratkaisukysymyksen tähän puoleen siltä osin kuin se koskee varovaisuusperiaatteen tulkintaa, koska tätä periaatetta ei sovelleta pääasian kohteena olevaan tilanteeseen. Näin ollen ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle on annettava tietoja, joiden perusteella se kykenee arvioimaan riidanalaisen kansallisen säännöksen unionin oikeuden mukaisuutta yksinomaan suhteellisuusperiaatteen kannalta, koska kyseinen periaate on unionin oikeuden yleinen periaate.

B 

Pääasia

66.

Pääasian valittaja esittää aluksi, että Italian lainsäätäjä on muuttanut riidanalaisella kansallisella säännöksellä tasapainoa, joka on löydettävä Euroopan unionin oikeudessa taattujen eri perusoikeuksien välille.

67.

Hän toteaa tämän jälkeen, että tämä säännös ei mahdollista nuorten tupakoinnin vähentämistä koskevan päämäärän tehokasta tavoittelua, koska sen vaikutuksena ei ole nuorten tupakoinnin vähentäminen vaan haitan aiheuttaminen sääntöjä rikkoneen yritykselle.

68.

Riidanalaisella kansallisella säännöksellä säädetyssä seuraamusjärjestelmässä ei pääasian valittajan mukaan noudateta myöskään suhteellisuusperiaatetta, koska säädetyt seuraamukset ovat liian ankaria. Tavoite vähentää nuorten tupakointia olisi voitu saavuttaa vähemmän raskailla ja vähemmän ankarilla velvoitteilla ottamalla käyttöön seuraamuksia, jotka perustuvat tehokkaaseen progressiivisuuden ja porrastamisen mekanismiin, jolla ei vaaranneta sääntöjä ensi kertaa rikkoneen talouden toimijan taloudellista ”henkiinjäämistä”. Jälleenmyyjät eivät myöskään kykene aina varmistamaan ostajan ikää varmuudella.

69.

Kun otetaan huomioon ennakkoratkaisukysymyksen taustalla olevat pääasian valittajan väitteet ja se, että direktiivin 2014/40 23 artiklan 3 kohtaa ei sovelleta pääasian kohteena olevaan tilanteeseen, näitä väitteitä on tulkittava siten, että riidanalaista kansallista säännöstä on niiden mukaan pidettävä elinkeinotoiminnan vapaan harjoittamisen rajoituksena ja mahdollisesti myös omistusoikeuden rajoituksena, jolla Italian lainsäätäjä pyrkii saavuttamaan tupakkatuotteiden myyntiä alaikäisille koskevan kiellon hyväksyttävän tavoitteen eli suojelemaan ihmisten terveyttä vähentääkseen erityisesti nuorten tupakointia. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo tässä yhteydessä, että pääasian valittajan väitteet, joiden mukaan riidanalainen säännös ei ole unionin oikeuden mukainen, eivät ole perusteltuja. Sen päätöksiin ei voida kuitenkaan hakea muutosta tuomioistuimessa, joten se on velvollinen esittämään ennakkoratkaisupyynnössä kysymyksen unionin oikeuden tulkinnasta.

70.

Näissä olosuhteissa on muistutettava, että koska sovellettavia seuraamuksia ei ole yhdenmukaistettu unionin tasolla, jäsenvaltiot ovat edelleen toimivaltaisia valitsemaan asianmukaisina pitämänsä seuraamukset.

71.

Seuraamusten, joita sovelletaan tupakkatuotteiden myyntiä alaikäisille koskevan kiellon loukkaamisiin, kuten pääasiassa kyseessä olevien seuraamusten, on kuitenkin, kuten tämän ratkaisuehdotuksen 53 ja 58 kohdassa mainituista näkemyksistä seuraa, oltava puitesopimuksen 16 artiklan 6 kohdan mukaisen tehokkuusperiaatteen sekä suhteellisuusperiaatteen mukaisia. ( 23 )

72.

Vaikka on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen, joka on yksin toimivaltaimen tulkitsemaan ja soveltamaan kansallista oikeutta, tehtävänä arvioida, onko tupakkakauppatoiminnan harjoittamista koskevan toimiluvan voimassaolon keskeyttäminen määrätyn hallinnollisen seuraamusmaksun lisäksi oikeassa suhteessa tupakkatuotteiden myyntiä alaikäisille koskevalla kiellolla tavoiteltuun hyväksyttävään tavoitteeseen eli ihmisten terveyden suojeluun esimerkiksi nuorten tupakointia vähentämällä, unionin tuomioistuin voi joka tapauksessa antaa sille unionin oikeuteen perustuvaan tulkintaan liittyviä tietoja, joiden perusteella se kykenee ratkaisemaan, onko tilanne tällainen.

73.

Tässä yhteydessä ensinnäkin siltä osin kuin kyseessä ovat rajoitukset, jotka perustuvat pääasian kohteena olevan kaltaisiin seuraamuksiin, joita sovelletaan tupakkatuotteiden myyntiä alaikäisille koskevan kiellon rikkomisiin, kyseessä ovat elinkeinovapaus ja omistusoikeus, joista määrätään perusoikeuskirjan 16 ja 17 artiklassa.

74.

Elinkeinovapaus ja omistusoikeus eivät ole ehdottomia. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti niiden käyttämistä voidaan rajoittaa vain silloin, jos se on välttämätöntä ja vastaa tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita. Terveydensuojelun ja nuorten tupakoinnin vähentämisen tavoitteet ovat kiistatta yleisen edun mukaisia tavoitteita.

75.

Unionin tuomioistuin tutki tässä yhteydessä tuomiossa Swedish Match ( 24 ) direktiiviä 2014/40 edeltäneen direktiivin 2001/37/EY ( 25 ) 8 artiklassa säädetyn kiellon, joka koski nuoria erityisesti houkuttelevan suussa käytettäväksi tarkoitetun tupakan markkinoille saattamista, vaikutuksia. Unionin tuomioistuimen mukaan rajoitusta, joka kohdistuu taloudellisen toiminnan harjoittamiseen ja jota tällainen toimenpide merkitsee, ei tavoiteltu päämäärä huomioon ottaen voida pitää sellaisena, että se merkitsisi kyseisen vapauden harjoittamisen oikeuteen tai omaisuudensuojaan kohdistuvaa suhteetonta loukkausta. Tähän oikeuskäytäntöön jatkumon muodostavassa tuomiossa ( 26 ) unionin tuomioistuin totesi direktiiviin 2014/40 sisältyvästä vastaavasta kiellosta, että terveyden suojelun tavoite on asetettava ensisijaiseen asemaan taloudellisiin seikkoihin nähden, ja kyseisen tavoitteen tärkeydellä voidaan perustella huomattaviakin epäedullisia taloudellisia seurauksia. Sitä suuremmalla syyllä tupakkakauppatoiminnan harjoittamista koskevan toimiluvan voimassaolon tilapäistä keskeyttämistä ei voida pitää elinkeinovapauden tai omistusoikeuden käyttämistä koskevan oikeuden suhteettomana loukkauksena.

76.

Toiseksi siitä, voiko tupakkakauppatoimintaa koskevan toimiluvan voimassaolon väliaikainen keskeyttäminen mahdollistaa tehokkaasti sen, että saavutetaan tavoite vähentää tupakointia nuorten keskuudessa, on huomautettava, että – kuten Italian hallitus esittää – yksittäinen taloudellinen seuraus ei ole tehokas toimenpide: jos alaikäiset tietäisivät, että he voivat hankkia tupakkaa tietystä toimipaikasta, he asioisivat siellä, mikä johtaisi toimipaikan omistajan voittojen merkittävään kasvuun, ja jäsenvaltion pitäisi käyttää suhteettoman suuria resursseja toteuttaakseen päivittäisiä tarkastuksia.

77.

Kolmanneksi pääasian valittajan väitteistä, joissa arvostellaan riidanalaista kansallista oikeussääntöä sillä perusteella, että se ei ole portaittainen ja progressiivinen, on kyllä niin, että suhteellisuusperiaate edellyttää, että määrätty seuraamus vastaa rikkomisen vakavuutta. ( 27 )

78.

Kuitenkin vaatimus, jonka mukaan seuraamuksen on vastattava asianomaisen rikkomisen vakavuutta, ei voi välttämättä johtaa siihen, että kielletään seuraamukset, jotka eivät ole portaittaisia ja progressiivisia, jos niitä määrätään ensi kertaa tehdystä rikkomisesta. Jokaisella tupakkatuotteiden myyntiä alaikäisille koskevan kiellon rikkomisella on näet erikseen tarkasteltuna yleisesti samankaltaiset ominaispiirteet sekä myytyjen tuotteiden lukumäärän että niiden henkilöiden kannalta, joille näitä tuotteita tarjotaan. Näissä olosuhteissa se, että määrätään yhdenmukainen ja standardoitu seuraamus, kuten baari- ja tupakkakauppaliiketoiminnan harjoittamista koskevan toimiluvan voimassaolon keskeyttäminen, jos tätä kieltoa rikotaan ensi kertaa, ei vaikuta olevan suhteellisuusperiaatteen vastainen.

79.

Toisin kuin seuraamusmaksun määrä, joka voi vaihdella 500 ja 3 000 euron välillä, riidanalaisen kansallisen oikeussäännön nojalla toimiluvan, jonka perusteella asianomainen talouden toimija saa myydä tupakkatuotteita, voimassaolo keskeytetään aina ensimmäisen rikkomisen yhteydessä kiinteäksi 15 päivän määräajaksi. Siten riidanalaisen kansallisen oikeussäännön yhteydessä seuraamuksen vakavuuden ja asianomaisen rikkomuksen välisen vastaavuuden ainakin tietyssä määrin varmistaa seuraamusmaksu, joka liittyy tupakkakauppatoiminnan harjoittamista koskevan toimiluvan voimassaolon keskeyttämiseen.

80.

Edellä esitetyn perusteella on katsottava, että suhteellisuusperiaatetta on tulkittava siten, ettei se ole esteenä sille, että jos talouden toimija rikkoo ensi kertaa tupakkatuotteiden myyntiä alaikäisille koskevaa kieltoa, hänen toimilupansa voimassaolo keskeytetään 15 päivän ajaksi hallinnollisen seuraamusmaksun määräämisen lisäksi.

V 

Ratkaisuehdotus

81.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Consiglio di Staton esittämään ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti: