I.

Bevezetés

1.

Előzetes döntéshozatal iránti kérelmével a kérdést előterjesztő bíróság felvilágosítást kér a Bíróságtól annak értékelése érdekében, hogy a dohánytermékek kiskorúaknak történő értékesítésére vonatkozó tilalom megsértése esetén alkalmazandó szankciórendszer összhangban van‑e az uniós joggal és különösen az arányosság elvével. A priori úgy tűnik, hogy e kérelem tökéletesen illeszkedik az uniós jog értelmezésére vonatkozó klasszikus ügyek sorába.

2.

Mindazonáltal a jelen esetben meg kell jegyezni, hogy fennáll egy sajátosság a tilalom eredetére vonatkozóan, amelynek megsértését az alapeljárásban vitatott rendszerrel szankcionálják.

3.

Noha a kérdést előterjesztő bíróság a 2014/40/EU irányelv ( 2 ) szemszögéből terjeszt a Bíróság elé kérdést, a tagállamok azon kötelezettségét, hogy intézkedéseket fogadjanak el a jelen ügyben szóban forgó, a dohánytermékek kiskorúak részére történő értékesítésének megakadályozása érdekében, nem az említett irányelv, hanem egy olyan nemzetközi megállapodás írja elő, amelynek a tagállamok és az Unió is részes felei.

4.

Következésképpen a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem által felvetett előzetes kérdés az, hogy az arányosság elve korlátozza‑e, és ha igen, milyen alapon, a tagállamok mozgásterét az alapeljárásban szóban forgó szankciórendszer tekintetében.

II.

Jogi háttér

A.

A keretegyezmény

5.

Az Egészségügyi Világszervezet (WHO) Dohányzás‑ellenőrzési Keretegyezményét, amelyet 2003. május 21‑én írtak alá Genfben (kihirdette: a 2005. évi III. törvény, a továbbiakban: keretegyezmény), az Unió nevében a 2004/513/EK határozattal ( 3 ) hagyták jóvá.

6.

A keretegyezmény 16. cikkének (1) és (6) bekezdése a következőket írja elő:

B.

A 2014/40 irányelv

7.

A 2014/40 irányelv (7), (8), (21) és (60) preambulumbekezdése az alábbiakat mondja ki:

8.

Ezen irányelv 1. cikke a következőképpen rendelkezik:

9.

Az említett irányelv 23. cikkének (3) bekezdése a következőket írja elő:

C.

Az olasz jog

10.

A 2016. január 12‑i decreto legislativo n. 6 Recepimento della direttiva 2014/40/UE sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla lavorazione, alla presentazione e alla vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati e che abroga la direttiva 2001/37/CE (a 2014/40 irányelv átültetéséről szóló, 2016. évi 6. sz. felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet) ( 5 ) 24. cikkének (3) bekezdésével (a továbbiakban: vitatott nemzeti rendelkezés) felváltott, 1934. december 24‑i regio decreto n. 2316 – Testo unico delle leggi sulla protezione ed assistenza della maternità ed infanzia (az anyaság és gyermekkor védelméről és támogatásáról szóló törvények egységes szövegének elfogadásáról szóló, 1934. december 24–i 2316. sz. királyi rendelet) ( 6 ) 25. cikkének (2) bekezdése a következőképpen rendelkezik:

III.

Az alapeljárás tényállása, az eljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés

11.

Az alapeljárás felperese dohánybolt működtetésére szóló engedély jogosultja, amely – Olaszországban állami monopólium tárgyát képező – dohánytermék‑értékesre jogosítja fel.

12.

2016 februárjában egy ellenőrzést követően a vámhatóság megállapította, hogy az alapeljárás felperese kiskorú részére értékesített cigarettát.

13.

A vitatott nemzeti rendelkezés alapján a vámhatóság 1000 euró összegű közigazgatási bírsággal és a dohánybolt működtetésére szóló engedélyének 15 napra történő felfüggesztésével, mint járulékosan kiszabott szankcióval sújtotta a fellebbezőt.

14.

Az alapeljárás felperese vitatás nélkül megfizette a vele szemben kiszabott közigazgatási bírságot. A Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (toszkánai közigazgatási bíróság, Olaszország) előtt azonban megtámadta a járulékosan kiszabott szankciót, amely felfüggesztette a dohánybolt működtetésére szóló engedélyét.

15.

Az alapeljárás felperese többek között azzal érvelt, hogy a működési engedélyének felfüggesztése túlzott és aránytalan volt, mivel azt az első alkalommal elkövetett egyszeri jogsértést követően szabták ki.

16.

Úgy vélte, hogy a vitatott nemzeti rendelkezés összeegyeztethetetlen a 2014/40 irányelvvel, és ezért a Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscanától (toszkánai regionális közigazgatási bíróság) azt kérte, hogy terjesszen előzetes döntéshozatali kérdést a Bíróság elé.

17.

E bíróság 2018. november 27‑i ítéletével elutasította az alapeljárás felperesének keresetét, mivel úgy vélte, hogy a 2014/40 irányelv (8) preambulumbekezdésének és 23. cikke (3) bekezdésének értelmezése nem teszi lehetővé, hogy a nemzeti szabályozás az uniós joggal összeegyeztethetetlennek minősüljön.

18.

Az alapeljárás felperese ezen ítélettel szemben fellebbezést nyújtott be a Consiglio di Stato (államtanács, Olaszország) előtt. Többek között ismét arra hivatkozott, hogy az alapeljárás tárgyát képező szabályozás összeegyeztethetetlen a 2014/40 irányelvvel. Különösen azzal érvelt, hogy e szabályozás az elővigyázatosság elvét helyezi előtérbe a kiskorúak egészséghez való jogának biztosítása érdekében, ami az arányosság elvének megsértését vonja maga után.

19.

Az alapeljárás felperese szerint az olasz jogalkotó olyan szankciókat írt elő, amelyek túllépnek a dohánytermékek kiskorúaknak történő értékesítéséből származó pénzügyi előny egyszerű semlegesítésén. E szankciók célja az emberi egészség lehető legmagasabb szintű védelmének biztosítása a kereskedők gazdasági érdekeinek rovására. Ezzel az olasz jogalkotó megváltoztatta az uniós jog által biztosított különböző alapvető jogok közötti egyensúlyt.

20.

E tekintetben a kérdést előterjesztő bíróság úgy véli, hogy a 2014/40 irányelv (8) és (21) preambulumbekezdése, valamint 1. cikkének utolsó bekezdése az emberi egészség, különösen a fiatalok egészségének védelmét helyezi előtérbe a gazdasági szereplők vállalkozáshoz való jogával szemben.

21.

E bíróság szerint az alapeljárásban szóban forgó szankciók arányosságának vizsgálata során figyelembe kell venni azt az elsőbbséget, amelyet a 2014/40 irányelv a fiatalok egészségvédelmének biztosít. Ezen elsőbbség lehetővé tenné az arányosság elvének konkretizálását és behatárolását.

22.

Úgy véli továbbá, hogy a 2014/40 irányelv 23. cikkének (3) bekezdése a tagállamokra bízza a kiskorúak dohányfogyasztásának tiltását célzó szankciórendszerek meghatározását az egyrészt a fiatalok egészségének védelméhez fűződő érdek, másrészt a gazdasági szereplők dohánytermékek értékesítésére irányuló kereskedelmi tevékenység folytatásához való joga közötti egyensúly megteremtése keretében. Ez a rendelkezés csak azt írja elő, hogy e szankcióknak hatékonynak, arányosnak és visszatartó erejűnek kell lenniük. Ezenkívül, noha az említett rendelkezés előírja, hogy a kiszabott pénzbírságok jellegüknél fogva semlegesíthetik a jogsértésből származó pénzügyi előnyt, az uniós jogalkotó nem zárta ki a pénzbírságon kívüli közigazgatási szankciók kiszabásának lehetőségét. Ennélfogva a 2014/40 irányelv 23. cikkének (3) bekezdését úgy kell tekinteni, mint amely nem kimerítő jelleggel meghatározza a dohánytermékek értékesítéséből származó gazdasági előny pénzügyi szankciókkal történő semlegesítésének lehetőségét.

23.

Ebben az összefüggésben a kérdést előterjesztő bíróság úgy véli, hogy az olasz jogalkotó azáltal, hogy előírta a gazdasági szereplők dohánytermékek értékesítését lehetővé tevő működési engedélyének felfüggesztését, a 2014/40 irányelv követelményeinek megfelelően az emberi egészség védelmét helyezte előtérbe a gazdasági szereplők dohánytermékek értékesítéséhez való jogával szemben. E bíróság kiemeli, hogy tekintettel a fiatalok egészségvédelmének elsőbbségére és arra, hogy a szankcióknak visszatartó erejűnek kell lenniük ahhoz, hogy ez a védelem hatékony legyen, a vállalkozások pénzügyi veszteségei igazoltak és észszerűek, és az alapeljárásban szóban forgó szankció visszatartó erejű és hatékony.

24.

A működési engedély felfüggesztésének időtartamát illetően a kérdést előterjesztő bíróság jelzi, hogy az olasz jog alapján bizonyos feltételek mellett e felfüggesztés időtartama legfeljebb hat hónapra hosszabbítható.

25.

E körülmények között határozott úgy a Consiglio di Stato (államtanács) a Bírósághoz 2020. szeptember 23‑án érkezett 2020. augusztus 5‑i határozatával, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdést terjeszti a Bíróság elé:

26.

Írásbeli észrevételeket nyújtott be az alapeljárás felperese, az olasz és a magyar kormány, valamint az Európai Bizottság. Az ügyben nem tartottak tárgyalást.

IV.

Elemzés

27.

Az előterjesztő bíróság egyetlen kérdésével lényegében arra vár választ, hogy az EUSZ 5. cikkben említett és a 2014/40 irányelv 23. cikkének (3) bekezdésében konkretizált arányosság elvével, valamint az elővigyázatosság elvével ellentétes‑e az olyan nemzeti rendelkezés, amely a dohánytermékek kiskorúaknak történő értékesítésére vonatkozó tilalom első alkalommal történő megsértése esetén a közigazgatási bírság kiszabásán túlmenően előírja a tilalmat megsértő gazdasági szereplővel szemben az említett termékek értékesítésére jogosító működési engedély 15 napra történő felfüggesztését.

28.

E kérdés megválaszolásához előzetesen meg kell vizsgálni, hogy a kérdést előterjesztő bíróság által hivatkozott két elv alkalmazható‑e az alapeljárás tárgyát képező helyzetre. Amint az a felek írásbeli észrevételeiből kitűnik, ezen elveknek a jelen ügyben szóban forgó helyzetre való alkalmazhatósága nem nyilvánvaló.

A.

Az arányosság elvének és az elővigyázatosság elvének alkalmazhatóságáról

1.

Az arányosság elve

29.

A kérdést előterjesztő bíróság a Bíróságtól az arányosság elvére vonatkozó felvilágosítást kérve utal arra, hogy ezen elv az EUSZ 5. cikkben és a 2014/40 irányelv 23. cikkének (3) bekezdésében szerepel.

30.

Következésképpen először is meg kell vizsgálni, hogy az EUSZ 5. cikk és a 2014/40 irányelv 23. cikkének (3) bekezdése az arányosság elvét konkretizáló rendelkezésként alkalmazható‑e az alapeljárásban szóban forgóhoz hasonló helyzetre. Ha ez nem így van, második lépésként ellenőrizni kell, hogy a vitatott nemzeti rendelkezés végrehajtja‑e az uniós jogot. Az arányosság elve ugyanis az uniós jog általános elve, amelyet az uniós jog alkalmazási körébe tartozó vagy azt végrehajtó nemzeti szabályozásoknak tiszteletben kell tartani ( 7 ); egyébiránt az Európai Unió Alapjogi Chartája (a továbbiakban: Charta), amely szintén említi ezen elvet, kizárólag az uniós jog végrehajtásának keretében alkalmazandó.

a)

Az EUSZ 5. cikk alkalmazhatóságáról

31.

Az arányosság elvéről az EUSZ 5. cikk (4) bekezdése rendelkezik. E rendelkezés első albekezdésének értelmében az arányosság elvének megfelelően az Unió intézkedése sem tartalmilag, sem formailag nem terjedhet túl azon, ami a Szerződések célkitűzéseinek eléréséhez szükséges. Az említett rendelkezés második albekezdése az uniós intézményekre vonatkozik, és arra kötelezi azokat, hogy a hatásköreik gyakorlása során tartsák tiszteletben az arányosság elvét. Az EUSZ 5. cikk (4) bekezdése tehát az uniós intézmények intézkedésére vonatkozik.

32.

A jelen ügyben az alapeljárás felperese az olasz jogalkotó által elfogadott királyi rendeletben foglalt olyan nemzeti rendelkezést vitat, amely a nemzeti vámhatóság által kiszabott szankciókat határozza meg. Az alapeljárásban szóban forgó helyzet tehát nem az uniós intézmények intézkedéseire vonatkozik és ebből következően az EUSZ 5. cikk (4) bekezdése a jelen esetben nem alkalmazható. ( 8 )

33.

Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre tehát nem kell válaszolni, amennyiben az az EUSZ 5. cikk (4) bekezdésének értelmezésére vonatkozik.

b)

A 2014/40 irányelv 23. cikke (3) bekezdésének alkalmazhatóságáról

1)

A probléma kifejtése

34.

A 2014/40 irányelv 23. cikkének (3) bekezdése előírja, hogy a tagállamok megállapítják az ennek az irányelvnek megfelelően elfogadott nemzeti rendelkezések megsértése esetén alkalmazandó szankciók szabályait.

35.

A 2014/40 irányelv azonban nem kötelezi a tagállamokat arra, hogy intézkedéseket fogadjanak el a dohánytermékek 18 éven aluliak részére történő értékesítésének megakadályozására. Ezen irányelv nem ír elő a dohánytermékek eladói számára olyan általános kötelezettséget, hogy megbizonyosodjanak arról, hogy a vásárlók elérték a nemzeti jogszabályban az e termékek megvásárlására meghatározott életkort.

36.

Az, hogy a 2014/40 irányelv nem tartalmaz ilyen kötelezettséget, az ezen irányelv által megvalósított harmonizáció mértékének köszönhető. Amint arra a Bíróság utalt, az említett irányelv általános szerkezetéből az következik, hogy az nem törekszik kimerítő harmonizációra a dohánytermékek és a kapcsolódó termékek értékesítését illetően ( 9 ). Ugyanezen irányelv (48) preambulumbekezdése kimondja, hogy az nem harmonizálja a belföldi reklámozásra vonatkozó szabályokat, és nem vezet be korhatárt az elektronikus cigaretták és az utántöltő flakonok tekintetében. E preambulumbekezdés utal arra is, hogy a tagállamok saját joghatóságukon belül szabadon szabályozhatják ezeket a kérdéseket, és ez kívánatos is.

37.

Noha a 2014/40 irányelv nem írja elő a dohánytermékek kiskorúak részére történő értékesítésének megelőzésére irányuló intézkedések elfogadásának kötelezettségét, ez a kötelezettség a tagállamokat terheli. E kötelezettség ugyanis megjelenik a keretegyezményben, amely vegyes megállapodás, valamennyi tagállam aláírta és ratifikálta, és maga az Unió is jóváhagyta. ( 10 ) A keretegyezmény 16. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy a keretegyezmény valamennyi részes fele köteles olyan intézkedéseket elfogadni és végrehajtani, amelyek megtiltják a dohánytermékek olyan személyeknek történő értékesítését, akik nem érték el a nemzeti jogszabályokban meghatározott életkort vagy a 18. életévüket.

38.

Ahhoz, hogy a 2014/40 irányelv 23. cikkének (3) bekezdése az alapeljárás tárgyát képező helyzetre alkalmazható legyen, úgy kell tekinteni, hogy amennyiben a keretegyezmény 16. cikkének (1) bekezdésében előírt, a dohánytermékek kiskorúaknak történő értékesítésére vonatkozó tilalmat az Unió valamely tagállama írja elő, e tilalom az „[ezen] irányelv alapján” elfogadott nemzeti rendelkezésből ered.

2)

A felek álláspontja

39.

Az alapeljárás felperese, az olasz kormány és a Bizottság úgy véli, hogy a 2014/40 irányelv 23. cikkének (3) bekezdése alkalmazandó az alapeljárás tárgyát képező helyzetre.

40.

Az alapeljárás felperese szerint az uniós jog arra korlátozódik, hogy a tagállamokat a dohányfogyasztásra vonatkozó korhatárok megállapítására és azok betartatására kötelezi. Ennek alátámasztására többek között a 2014/40 irányelv 1. cikkére és (21) preambulumbekezdésére hivatkozik.

41.

Az olasz kormány ezzel szemben a 2014/40 irányelv (48) preambulumbekezdésére hivatkozva azt állítja, hogy az irányelv nem szabályozza a dohánytermékek kiskorúaknak történő értékesítését. Mindazonáltal e kormány álláspontja szerint ezen irányelv által megvalósított harmonizáció mértéke nem zárja ki, hogy az alkalmazandó szankciót meghatározó nemzeti rendelkezést az említett irányelv 23. cikkének (3) bekezdése alapján vizsgálják. Az említett kormány ugyanis az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre adott válaszjavaslatában ez utóbbi rendelkezésre, valamint az EUSZ 5. cikkre hivatkozik.

42.

A Bizottság a maga részéről egyértelműen kifejti, hogy a 2014/40 irányelvben a dohánytermékek kiskorúak részére történő értékesítési tilalmára vonatkozó harmonizációs intézkedések hiánya nem akadályozza az említett irányelv 23. cikke (3) bekezdésének való megfelelés ellenőrzését, nem csupán ezen irányelvben meghatározott konkrét kötelezettségek megsértésének szankcionálására irányuló intézkedések tekintetében, hanem a tagállamok által az említett irányelv céljainak elérése és az uniós jog végrehajtása érdekében elfogadott minden más intézkedés tekintetében is. A Bizottság e tekintetben kiemeli, hogy a 2014/40 irányelv közvetlenül utal a keretegyezményre, ( 11 ) amely a 16. cikkében előírja, hogy hatékony intézkedéseket kell hozni a dohánytermékek kiskorúak részére történő értékesítésének megtiltására. Funkcionális kapcsolat áll fenn tehát a 2014/40 irányelv 23. cikkének (3) bekezdése – amely meghatározza azokat az elveket, amelyeket a tagállamok által ezen irányelv célkitűzéseinek végrehajtása érdekében elfogadott szankcióknak tiszteletben kell tartaniuk – és a szóban forgó nemzeti szabályozás által a dohánytermékek kiskorúak részére történő értékesítési tilalmának be nem tartása esetére előírt szankciók között.

3)

Értékelés

43.

Kétségtelenül igaz, hogy a vitatott nemzeti rendelkezés, amely meghatározza a dohánytermékek kiskorúaknak történő értékesítését tiltó másik nemzeti rendelkezés megsértése esetén alkalmazandó szankciót, olyan olasz jogszabályban található, amelynek címe jelzi, hogy a 2014/40 irányelv átültetéséről van szó. E tekintetben célszerű arra is rámutatni, hogy ezen irányelv 29. cikkének (2) bekezdése előírja, hogy a tagállamok által elfogadott átültető rendelkezéseknek hivatkozniuk kell az említett irányelvre. Ez a priori arra utalhat, hogy a dohánytermékek kiskorúak részére történő értékesítésének tilalma a 2014/40 irányelv alapján elfogadott nemzeti rendelkezésből ered, így az ezen irányelv 23. cikkének (3) bekezdése e szankció tekintetében is alkalmazandó.

44.

Mindazonáltal először is meg kell jegyezni, hogy a 2014/40 irányelv 29. cikke különbséget tesz a tagállamok által az ezen irányelvnek való megfelelés érdekében hatályba léptetett rendelkezések ( 12 ) és az említett irányelv által szabályozott területen elfogadott rendelkezések között ( 13 ). A 2014/40 irányelv által megvalósított harmonizáció nem terjed ki az általa szabályozott terület valamennyi aspektusára.

45.

Továbbra is ebben az összefüggésben, másodszor, a 2014/40 irányelv által elért harmonizáció nem tartalmaz olyan intézkedések elfogadására vonatkozó kötelezettséget, amely a dohánytermékek kiskorúak részére történő értékesítésének megakadályozására irányul.

46.

A 2003/54 ajánlás (20) preambulumbekezdése szerint kétségtelenül biztosítani kell az ezen ajánlásban foglalt intézkedések és a jövőbeli keretegyezmény alkotóelemei közötti összhangot. Ezzel összhangban a 2003/54 ajánlás 1. cikke felszólította a tagállamokat, hogy fogadjanak el olyan intézkedéseket, amelyek megakadályozzák a dohánytermékek gyermekeknek és fiatalkorúaknak történő értékesítését.

47.

A 2014/40 irányelv (7) preambulumbekezdése továbbá azt sugallja, hogy ezen irányelv azon jogalkotási tevékenység eredménye, amellyel a keretegyezményt uniós szinten végrehajtották.

48.

Egyébiránt a 2014/40 irányelv (21) preambulumbekezdése a 2003/54 ajánlást ezen irányelv céljával azonos szintre emeli, miszerint elő kell segíteni a dohány‑ és kapcsolódó termékek belső piaca zavartalan működését az egészség védelmének magas szintjét alapul véve, különösen a fiatalok tekintetében. Ezenkívül kimondja, hogy a tagállamokat arra kell ösztönözni, hogy korhatárokat megállapító és érvényre juttató megfelelő intézkedések elfogadása révén akadályozzák meg az említett termékek gyermek‑ és fiatalkorúak részére történő értékesítését.

49.

A 2014/40 irányelv (48) preambulumbekezdése ehhez hasonlóan megerősíti, hogy az nem harmonizálja a belföldi értékesítés módozataira, a belföldi reklámozásra vonatkozó szabályokat, és nem vezet be korhatárt az elektronikus cigaretták és az utántöltő flakonok tekintetében sem. E preambulumbekezdés utal arra is, hogy a tagállamok saját joghatóságukon belül szabadon szabályozhatják ezeket a kérdéseket, és ez kívánatos is. Ezzel nem utal sehol sem arra, hogy a 2014/40 irányelv korlátozná a tagállamok mozgásterét.

50.

Végül ugyanebben a gondolatmenetben a 2014/40 irányelv 1. cikke rámutat arra, hogy célja a tagállamok rendelkezéseinek közelítése a dohány‑ és a kapcsolódó termékek belső piaca zavartalan működésének elősegítése érdekében, kiindulásként az emberi egészség védelmének magas szintjét alapul véve, különös tekintettel a fiatalkorúak egészségének védelmére, valamint az Uniónak a keretegyezmény szerinti kötelezettségeinek való megfelelés céljából.

51.

Mindazonáltal a 2014/40 irányelv (21) és (48) preambulumbekezdésében foglalt, tagállamoknak szóló ösztönzést nem a keretegyezmény 16. cikkének (1) bekezdésében ( 14 ) szereplő kötelezettséget előíróhoz hasonló rendelkezéssel veszi át az irányelv. Nincs tehát olyan általános kötelezettség, amely a dohánytermékek kiskorúak részére történő értékesítésének megakadályozására irányuló intézkedések elfogadására vonatkozik. A 2014/40 irányelv által megvalósított harmonizáció hatálya alá tartozó kérdéseket értelmezve nem vitatott, hogy a keretegyezmény 16. cikkének (1) bekezdésében említett területhez közel álló egyetlen terület az ezen irányelv 1. cikkének d) pontjában és 18. cikkében említett, a dohánytermékek határokon átnyúló távértékesítése. Az említett irányelv 18. cikkének (4) bekezdésével összhangban a határokon átnyúló távértékesítést folytató kiskereskedelmi egységeknek rendelkezniük kell egy életkor‑ellenőrző rendszerrel, amellyel az értékesítés időpontjában ellenőrizni lehet, hogy a terméket vásárló fogyasztó eléri‑e a rendeltetési hely szerinti tagállam nemzeti joga szerint meghatározott alsó korhatárt.

52.

Egyébiránt, noha a 2014/40 irányelv 18. cikke a keretegyezmény 16. cikkében foglalthoz közel álló területet szabályoz, a ratio legis igen eltérőnek tűnik. Bizonyos mértékig ez a különbség magyarázhatja az uniós jogalkotó által ezen irányelv révén elért harmonizáció mértékét, amely nem érinti a keretegyezmény által célzott tárgykört. A 2014/40 irányelv 18. cikkében említett, dohánytermékek határokon átnyúló távértékesítését illetően ugyanis a Bizottság az előkészítő munkálatok során azt állította, hogy a tagállamok számára csaknem lehetetlen az internetes dohányértékesítés szabályozása, például a dohánytermék vásárlásához szükséges törvényes alsó korhatár tekintetében, ha az ilyen értékesítés más tagállamban nincs szabályozva ( 15 ). A jogirodalom szerint azonban a keretegyezmény 16. cikkében előírt intézkedések alapvetően nemzeti jellegűek, és nem igazolják egyértelműen egy nemzetközi szerződés meglétét. ( 16 ) Azzal lehetne érvelni, hogy a fortiori ezek az intézkedések sem indokolják az uniós jogalkotó beavatkozását.

53.

Harmadszor, noha a 2014/40 irányelv nem tartalmaz olyan rendelkezést, amely megismételné a keretegyezmény 16. cikke (1) bekezdésének tartalmát, a keretegyezmény azonban tartalmaz egy, a 2014/40 irányelv 23. cikkének (3) bekezdéséhez hasonló rendelkezést, nevezetesen a 16. cikkének (6) bekezdését. Ez utóbbi rendelkezés tömörebb a 2014/40 irányelvben szereplő rendelkezésnél. Ebből kitűnik, hogy a dohánytermékek gyermekek és serdülők részére történő értékesítésének megelőzésére vonatkozó kötelezettség betartásának biztosítására előírt szankcióknak „hatékonynak” kell lenniük.

54.

A tagállamok jóval a 2014/40 irányelv átültetésének időpontja előtt csatlakoztak a keretegyezményhez. Ezen időpontot megelőzően a dohánytermékek kiskorúak részére történő értékesítési tilalmára vonatkozó valamely nemzeti rendelkezés megsértése esetén alkalmazandó szankciókat ezen keretegyezmény 16. cikkének (6) bekezdése szempontjából kellett meghatározni. Ez a helyzet a 2014/40 irányelv átültetése után is fennáll.

55.

Negyedszer, mivel a keretegyezmény rendelkezései nem csupán a tagállamokra, hanem az Unióra is kötelezőek, ezen egyezmény ezért vegyes megállapodásnak minősül: e rendelkezések az uniós jog szerves részét képezik. Egyértelmű, hogy a jelen esetben olyan rendelkezésekről van szó, amelyek a belső piac működését befolyásoló, és ezért az Unió hatáskörébe tartozó szempontokra vonatkoznak. A keretegyezmény rendelkezéseinek való megfelelés és a dohánytermékek 18 éven aluliak részére történő értékesítésének megakadályozását célzó intézkedések bevezetése ezért az Unió jogrendjébe beépült nemzetközi kötelezettségből ered. A keretegyezmény végrehajtása ezért az uniós jog végrehajtásának tekinthető, anélkül hogy szükségszerűen a 2014/40 irányelv végrehajtásához szükséges rendelkezéseket kellene elfogadni.

56.

E megfontolást nem kérdőjelezi meg a Bizottság azon érvelése, amely szerint a 2014/40 irányelv 23. cikkének (3) bekezdését alkalmazni kell az alapeljárásban szóban forgó helyzetre, azzal az indokkal, hogy e rendelkezés és a vitatott nemzeti rendelkezés által előírt szankciók között funkcionális kapcsolat áll fenn.

57.

Úgy tűnik, hogy a Bizottság érvelése lényegében a 2014/40 irányelv céljai és a vitatott nemzeti rendelkezés céljai közötti állítólagos párhuzamon nyugszik, a Siragusa ítéletre ( 17 ) támaszkodva, amelyre a Bizottság utal. Az említett ítélet szerint annak meghatározása céljából, hogy valamely nemzeti szabályozás az uniós jognak a Charta 51. cikke szerinti végrehajtásába tartozik‑e, egyebek között azt kell megvizsgálni, hogy a nemzeti szabályozás uniós jogi rendelkezés végrehajtására irányul‑e, hogy milyen jellegű ez a szabályozás, és hogy az uniós jog hatálya alá tartozó célokon kívül más célok elérésére is irányul‑e. Márpedig e tényezőkre figyelemmel meg kell jegyezni, hogy a vitatott nemzeti rendelkezés inkább a keretegyezmény 16. cikkének végrehajtására irányul, amely az Unió által kötött megállapodás rendelkezéseként az Unió jogrendjének szerves részét képezi.

c)

Az arányosság elvének, mint az uniós jog általános elvének alkalmazhatóságáról

58.

Noha a 2014/40 irányelv 23. cikkének (3) bekezdése nem alkalmazható az alapeljárásban szóban forgó helyzetre, az arányosság elvét, mint az uniós jog általános elvét alkalmazni kell e helyzetre.

59.

Egyrészről ugyanis az arányosság elvét, amely megköveteli a tagállamoktól, hogy a kitűzött cél megvalósítására alkalmas intézkedéseket fogadjanak el, amelyek nem lépik túl az elérni kívánt cél megvalósításához szükséges mértéket, az uniós jog alkalmazási körébe tartozó vagy azt végrehajtó nemzeti szabályozásoknak tiszteletben kell tartaniuk ( 18 ). Az Unió által kötött nemzetközi megállapodások, amelyek rendelkezései az uniós jogrend szerves részét képezik, főszabály szerint nem „áthatolhatatlanok” az elsődleges jog számára, ideértve az uniós jog általános elveit is. ( 19 ) Következésképpen e logikát követve, és amennyiben a keretegyezmény az uniós jog szerves részét képezi, a végrehajtásának tiszteletben kell tartania az arányosság elvét.

60.

Másrészről a Charta 52. cikke (1) bekezdésének megfelelően az arányosság elvére figyelemmel, a Chartában elismert jogok és szabadságok gyakorlásának korlátozására csak akkor és annyiban kerülhet sor, ha és amennyiben az elengedhetetlen és ténylegesen az Unió által elismert általános érdekű célkitűzéseket vagy mások jogainak és szabadságainak védelmét szolgálja. Az arányosságukat illetően lényegében ugyanez érvényes a Charta által elismert, a Szerződések egyes rendelkezéseiben szabályozott jogok gyakorlásának korlátozására (a Charta 52. cikkének (2) bekezdése). ( 20 ) Mindenesetre az a tény, hogy az ilyen jogok és szabadságok gyakorlására vonatkozó korlátozás az uniós jog szerves részét képező nemzetközi kötelezettségből ered, nem jelentheti azt, hogy az ilyen korlátozásnak ne kellene tiszteletben tartania az arányosság elvét.

2.

Az elővigyázatosság elve

61.

A Bizottság úgy véli, hogy az elővigyázatosság elve ebben az esetben nem alkalmazható, mivel nincs bizonytalanság a dohánytermékek kiskorúaknak történő értékesítéséhez kapcsolódó, az emberi egészséget érintő kockázatok tekintetében.

62.

Ebben a kérdésben egyetértek a Bizottsággal.

63.

Az elővigyázatosság elve ugyanis akkor igazolja a korlátozó intézkedések elfogadását, ha lehetetlennek bizonyul pontosan meghatározni az állítólagos kockázat meglétét vagy terjedelmét az elvégzett kutatások eredményének elégtelen, nem meggyőző vagy pontatlan jellege miatt ( 21 ). Ezen elv azonban nem játszik szerepet olyan helyzetben, amelyben nincs bizonytalanság a kockázat fennállását vagy terjedelmét illetően ( 22 ).

64.

Amint a keretegyezmény preambulumából kitűnik, az egyezmény részes felei elismerték, hogy tudományos bizonyítékok egyértelműen megállapították, hogy a dohányzás és a dohányfüst–expozíció halált, betegséget és rokkantságot okoz. Ebben a gondolatmenetben, noha a 2014/40 irányelv (21) és (48) preambulumbekezdésében szereplő ösztönzés nem a keretegyezmény 16. cikke (1) bekezdésének tartalmát megismétlő rendelkezés formájában jelenik meg, ezen ösztönzés jelzi, hogy az uniós jogalkotó elismerte ezen adatok jelentőségét. Semmi nem sugallja azt, hogy a keretegyezmény és a 2014/40 irányelv elfogadásához vezető tanulmányok olyan jellemzőkkel rendelkeznek, amelyek igazolnák az elővigyázatosság elvének alkalmazását.

65.

Következésképpen az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésnek e szempontjára nem kell válaszolni, amennyiben az az elővigyázatosság elvének értelmezésére vonatkozik, és amennyiben ezen elv nem alkalmazható az alapeljárásban szóban forgó helyzetre. Következésképpen a kérdést előterjesztő bíróságot olyan információkkal kell ellátni, amelyek lehetővé teszik számára, hogy a vitatott nemzeti rendelkezés megfelelőségét kizárólag az arányosság elvének, mint az uniós jog általános elvének fényében értékelje.

B.

Az ügy érdeméről

66.

Az alapeljárás felperese először is azt állítja, hogy a vitatott nemzeti rendelkezéssel az olasz jogalkotó megváltoztatta az uniós jog által biztosított különböző alapvető jogok között megteremtendő egyensúlyt.

67.

Ezt követően véleménye szerint ez a rendelkezés nem teszi lehetővé a dohányzás fiatalok körében való elterjedésének csökkentésére irányuló cél hatékony elérését, mivel az nem a fiatalok dohányzását csökkenti, hanem a jogsértést elkövető működését károsítja.

68.

Végül a vitatott nemzeti rendelkezés által előírt szankciórendszer nem tartja be az arányosság elvét, mivel az előírt szankciók túl szigorúak. A fiatalok dohányzásának csökkentésére irányuló célt el lehetett volna érni kevésbé súlyos és kevésbé szigorú kötelezettségekkel, olyan hatékony, progresszivitáson és fokozatossági mechanizmusokon alapuló szankciórendszer révén, amely nem veszélyezteti már az első jogsértéstől kezdve a jogsértő – mint gazdasági szereplő – gazdasági „túlélését”. Ráadásul a kereskedőknek nincs mindig lehetősége bizonyossággal ellenőrizni a vevő életkorát.

69.

Tekintettel az alapeljárás felperesének az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés alapjául szolgáló állításaira, és figyelemmel arra, hogy a 2014/40 irányelv 23. cikkének (3) bekezdése nem alkalmazható az alapeljárásban szóban forgó helyzetre, ezeket az állításokat úgy kell érteni, hogy a vitatott nemzeti rendelkezést a vállalkozás szabadságának gyakorlására vonatkozó jog korlátozásának, és esetleg a tulajdonhoz való jog korlátozásának is kell tekinteni, amellyel az olasz jogalkotó a dohánytermékek kiskorúak részére történő értékesítési tilalmával elérni kívánt jogos célt, nevezetesen az emberi egészség védelmét kívánja megvalósítani, különösen a dohányzásnak a fiatalok körében való elterjedtségének csökkentése érdekében. E tekintetben a kérdést előterjesztő bíróság úgy véli, hogy a felperesnek az alapügyben a vitatott nemzeti rendelkezés uniós jognak való meg nem felelésével kapcsolatos állításai megalapozatlanok. Határozatai azonban nem képezik bírósági felülvizsgálat tárgyát, ezért az előterjesztő bíróság köteles lett volna az uniós jog értelmezésére vonatkozó előzetes döntéshozatal iránti kérelmet előterjeszteni.

70.

E körülmények között emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében az alkalmazandó szankciókra vonatkozó uniós szintű harmonizáció hiányában a tagállamok hatáskörébe tartozik a számukra megfelelőnek tűnő szankciók megválasztása.

71.

Ugyanakkor az alapeljárásban szereplőhöz hasonló, a dohánytermékek kiskorúak részére történő értékesítési tilalmának megsértése esetén alkalmazandó szankciórendszernek – amint az a jelen indítvány 53. és 58. pontjában szereplő megfontolásokból kitűnik – be kell tartania a keretegyezmény 16. cikkének (6) bekezdésében előírt hatékonyság követelményét és az arányosság elvét ( 23 ).

72.

Egyébiránt, noha a nemzeti jog értelmezésére és alkalmazására kizárólag a nemzeti bíróság rendelkezik hatáskörrel, annak értékelése, hogy a jelen esetben a kiszabott bírságon felül arányos‑e a dohánybolt működési engedélyének felfüggesztése, a dohánytermékek kiskorúak részére történő értékesítési tilalmával elérni kívánt jogos cél megvalósításával, nevezetesen az emberi egészség védelme, különösen a dohányzás fiatalok körében való elterjedtségének csökkentése érdekében, a Bíróság mindazonáltal az uniós joghoz tartozó olyan értelmezési szempontokat adhat számára, amelyek lehetővé teszik annak meghatározását, hogy ez a helyzet áll‑e fenn.

73.

Ebben az összefüggésben először is a dohánytermékek kiskorúak részére történő értékesítési tilalmának megsértése esetén alkalmazandó, az alapeljárásban szereplőhöz hasonló szankciórendszerből eredő korlátozásokat illetően, a Charta 16. és 17. cikkében említett vállalkozás szabadsága és a tulajdonhoz való jog a kérdéses.

74.

A vállalkozás szabadsága és a tulajdonhoz való jog nem abszolút. Az arányosság elvével összhangban a jogkörök gyakorlását csak akkor lehet korlátozni, ha az szükséges, és ténylegesen megfelel az Unió által elismert közérdekű céloknak. Az egészségvédelem és a dohányzás fiatalok körében való elterjedtségének csökkentése kétségtelenül általános érdekű cél.

75.

Ebben az összefüggésben a Swedish Match ítéletben ( 24 ) a Bíróság a különösen a fiatalok számára vonzó, szájon át fogyasztható dohánytermékek forgalmazási tilalmának hatásait vizsgálta, amelyet a 2014/40 irányelvet megelőző 2001/37/EK irányelv ( 25 ) 8. cikke írt elő. A Bíróság álláspontja szerint a gazdasági tevékenység szabad gyakorlását érintő azon akadály, amelyet egy ilyen tilalom jelent, nem tekinthető az elérni kívánt egészségvédelmi cél szempontjából úgy, mint amely az e szabadság gyakorlásához való jog vagy a tulajdonhoz való jog aránytalan sérelmét jelenti. Ezen ítélkezési gyakorlat meghosszabbításaként ( 26 ) a 2014/40 irányelv által előírt hasonló tilalmat illetően a Bíróság úgy ítélte meg, hogy az egészség védelmére irányuló cél a gazdasági megfontolásokhoz képest döntő jelentőséggel bír, és ezzel a céllal akár jelentős hátrányos gazdasági következményeket is igazolni lehet. A fortiori, a dohánybolt üzemeltetésére vonatkozó engedély ideiglenes felfüggesztése nem tekinthető a vállalkozás szabadságának gyakorlásához való jog vagy a tulajdonhoz való jog túlzott mértékű megsértésének.

76.

Másodszor, ami azt a kérdést illeti, hogy a dohánybolt működési engedélyének felfüggesztése lehetővé teszi–e a dohányzás fiatalok körében való elterjedtségének csökkentésére irányuló cél hatékony elérését, meg kell jegyezni, hogy – amint arra az olasz kormány hivatkozik – önmagában a kiszabott pénzbírság nem hatékony intézkedés: tudva, hogy egy adott létesítményben dohányt szerezhetnek be, a kiskorúak odamennének, ami a létesítmény tulajdonosának jelentős nyereségnövekedéséhez vezetne, és a tagállamnak aránytalanul nagy erőforrásokat kellene fordítania a napi ellenőrzések elvégzésére.

77.

Harmadszor, az alapeljárás felperesének azon állításait illetően, amely a vitatott nemzeti rendelkezést bírálja arra hivatkozással, hogy az nem fokozatos és progresszív, kétségtelenül igaz, hogy az arányosság elve megköveteli, hogy a kiszabott szankció megfeleljen a jogsértés súlyának ( 27 ).

78.

Mindazonáltal az a követelmény, hogy a szankció súlyosságának meg kell felelnie az érintett jogsértés súlyának, nem vezethet szükségszerűen egy olyan szankciórendszer tilalmához, amely az első alkalommal elkövetett jogsértés esetében nem rendelkezik fokozatos és progresszív jelleggel. A dohánytermékek kiskorúaknak történő értékesítésére vonatkozó tilalom minden egyes megsértése, önmagában véve, általában hasonló jellemzőket mutat, mind az értékesített termékek számát, mind pedig azon személyeket tekintve, akik számára e termékeket elérhetővé tették. Ilyen körülmények között e tilalom első alkalommal történő megsértése esetén a dohánybolt működési engedélyének felfüggesztésére vonatkozó egységes és szabványosított szankció alkalmazása nem tűnik ellentétesnek az arányosság elvével.

79.

Ezenkívül a vitatott nemzeti rendelkezés szerint a bírság összegével ellentétben, amely 500 és 3000 euró között változhat, az érintett gazdasági szereplőnek a dohánytermékek értékesítésére jogosító működési engedélyét első alkalommal elkövetett jogsértés esetén mindig rögzített tizenöt napra függesztik fel. Így a vitatott nemzeti rendelkezéssel összefüggésben a szankció súlyossága és az érintett jogsértés súlyossága közötti megfelelést – legalábbis bizonyos mértékig – a dohánybolt működési engedélyének felfüggesztését kísérő pénzbírság biztosítja.

80.

A fenti megfontolásokra tekintettel az arányosság elvét úgy kell értelmezni, hogy azzal nem ellentétes, hogy a dohánytermékek kiskorúak részére történő értékesítési tilalmának első alkalommal történő megsértése esetén az e tilalmat megsértő gazdasági szereplővel szemben nemcsak közigazgatási bírságot szabnak ki, hanem tizenöt napra felfüggesztik a működési engedélyét is.

V.

Végkövetkeztetés

81.

A fenti megfontolásokra tekintettel azt javaslom a Bíróságnak, hogy a Consiglio di Stato (államtanács, Olaszország) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre a következő választ adja: