Rådets forordning af
Procedurebestemmelserne i artikel 75, stk. 1 og 3, finder anvendelse.
Det indre marked indebærer et område uden indre grænser med fri bevægelighed for varer, personer, tjenesteydelser og kapital.
...
Det var Linate lufthavn, der ligger 10 km fra Milanos bymidte, der var centrum for det meste af indenrigs- og udenrigstrafikken til og fra Fællesskabet. Linate lufthavn stod over for alvorlige kapacitetsproblemer. I 1997 blev den således benyttet af ca. 14 mio. passagerer, mens dens største kapacitet er anslået til 8 mio. Malpensa lufthavn, der ligger 53 km fra Milanos bymidte, var centrum for den internationale trafik, da der var driftsmæssige hindringer for interkontinental trafik i Linate lufthavn. Kun få flyvninger til og fra Fællesskabet foregik fra Malpensa lufthavn, idet passagererne foretrak Linate lufthavn, der ligger nærmere Milanos bymidre. Malpensa lufthavn modtog således kun ca. 4 mio. passagerer i 1997, mens dens største kapacitet er anslået til 6 mio. Orio al Serio lufthavn, der ligger ca. 50 km fra Milanos bymidte og nær Bergamo, blev navnlig benyttet til fragt- og charterflyvninger, selv om et begrænset antal passagerruteflyvninger også fandt sted fra denne lufthavn.
Dette projekt er et af de 14 prioriterede projekter i det transeuropæiske transportnet, som blev oprettet i henhold til Europa-Parlamentet og Rådets beslutning nr. 1692/96/EF af
Den
Ifølge de klagende luftfartsselskaber vil en anvendelse af de italienske regler medføre, at der kun drives en enkelt rute fra Linate lufthavn, nemlig ruten Milano-Rom. Denne rute beflyves på nuværende tidspunkt af flere af Fællesskabets luftfartsselskaber, herunder Alitalia. Alitalia vil således i vid udstrækning kunne benytte sin hovedlufthavn i Rom, som selskabet kan betjene fra Linate lufthavn, mens Fællesskabets øvrige luftfartsselskaber ikke vil kunne flyve pi deres respektive hovedlufthavne fra Linate lufthavn, idet de er forpligtet til at foretage disse flyvninger fra Malpensa lufthavn. Følgen bliver, at Alitalia får en konkurrencefordel frem for Fællesskabets øvrige luftfartsselskaber, fordi selskabet via sin hovedlufthavn kan tilbyde lufttransport til mellem- og langdistancedestinationer. Med andre ord vil passagerer, som fra Milano flyver til en lang- eller mellemdistancedestination via en hovedlufthavn, foretrække at flyve via Alitalia's hovedlufthavn frem for de hovedlufthavne, der benyttes af Fællesskabets øvrige luftfartsselskaber. Luftfartsselskaberne har tilføjet, at manglen på tilstrækkelige transportforbindelser vil forstærke ulemperne ved Malpensa i forhold til Linate og dermed også den forskelsbehandling, de italienske trafikrordelingsregler medfører.
Luftfartsselskaberne anførte, at de italienske regler ikke er forholdsmæssige, idet formålet kunne have været opnået uden forskelsbehandling og med en mere rationel udnyttelse af lufthavnskapaciteten, således at både underudnyttelse af Linate lufthavn og overtrafikering af Malpensa lufthavn kunne være undgået. På denne baggrund burde alle Fællesskabets luftfartsselskaber have tilladelse til at flyve på deres respektive hovedlufthavne fra Linate lufthavn.
Med henblik på at kunne undersøge sagen på grundlag af alle de nødvendige oplysninger i henhold til den i artikel 8, stk. 3, i forordning nr. 2408/92 fastsatte procedure og med henblik på at varetage retten til kontradiktion tilstillede Kommissionen den
I en række breve og på forskellige møder underrettede Kommissionen de italienske myndigheder om sin holdning i sagen ud fra de oplysninger, den var i besiddelse af, og begrundede, hvorfor den tvivlede på, at de italienske regler var i overensstemmelse med artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 2408/92. De italienske myndigheder gentog, at kriterierne for fordeling af trafikken på Milanos lufthavnssystem i dekret nr. 46-T ikke indebar nogen forskelsbehandling til fordel for Alitalia. For at berolige Kommissionen i dette spørgsmål var de italienske myndigheder imidlertid villige til eventuelt at opstille visse betingelser for beflyvningen af ruten Milano-Rom fra Linate lufthavn. Ifølge Kommissionen var disse betingelser dog hverken rimelige eller hensigtsmæssige.
Den italienske regering har nærmere anført, at artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 2408/92 tillægger medlemsstaterne en enekompetence til at fastlægge fordelingen af trafikken på de enkelte lufthavne, en kompetence, som er begrænset gennem forpligtelsen til at overholde princippet om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af luftfartsselskabets nationalitet eller identitet. Samme artikels stk. 3 tillægger Kommissionen kompetence til at undersøge, om de vedtagne nationale bestemmelser er i overensstemmelse med stk. 1. Det følger af formuleringen af denne bestemmelse, der er klar, at det eneste formål med undersøgelsen er, om de nationale bestemmelser er i overensstemmelse med det i stk. 1 omhandlede princip om forbud mod forskelsbehandling, men ikke, mere generelt, om de er i overensstemmelse med fællesskabsretten. Når fællesskabslovgiver har ønsket at indføre en sådan generel undersøgelse, således som det er tilfældet med samme forordnings artikel 9, stk. 4 og 5, har lovgiver udtrykkeligt fastsat, at den pågældende undersøgelse ikke udtrykkeligt drejer sig om, hvorvidt de nationale bestemmelser er i overensstemmelse med forordningens bestemmelser, men at undersøgelsen endvidere består i at efterprøve, om de pågældende estemmelser er i strid med
Den Italienske Republik har tilføjet, at Kommissionen i den anfægtede beslutning har udtalt, at den i henhold til artikel 8, stk. 3, i forordning nr. 2408/92 var bemyndiget til at efterprøve de italienske regler, rent generelt ud fra et fællesskabsretligt synspunkt, og mere specielt ud fra proportionalitetsprincippet, som regulerer restriktionerne for den frie udveksling af tjenesteydelser. En sådan holdning medfører fejlagtigt en udvidende fortolkning af bestemmelsen, der tillægger Kommissionen en beslutningsbeføjelse, idet Kommissionen har anvendt bestemmelsen i et andet tilfælde og på andre betingelser, end bestemmelsen omhandler. En sådan anvendelse er i strid med de principper i traktaten, der omhandler Fællesskabets institutionelle opbygning og navnlig med det strenge legalitetsprincip med hensyn til Kommissionens beslutningsbeføjelse, der omhandles i traktatens artikel 155. Da artikel 8, stk. 3, i forordning nr. 2408/92 er en undtagelse fra traktatens artikel 169, må den ifølge Den Italienske Republik fortolkes snævert. Det kan derfor ikke antages, at bestemmelsen indebærer, at Kommissionen kan udnytte sin beslutningsbeføjelse til at fremkomme med vurderinger eller vedtage bindende beslutninger, der ikke er snævert forbundet med en anvendelse af samme artikels stk. 1. I henhold til denne bestemmelse er forskelsbehandling forbudt, et forbud, hvis gennemførelse ikke kan indebære en skønsmæssig vurdering.
Kommissionen har nærmere anført, at artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 2408/92 ikke hjemler mulighed for, at medlemsstaterne kan fordele lufttrafikken under tilsidesættelse af fællesskabsretten, og at samme artikels stk. 3 ikke begrænser Kommissionens beføjelse til at undersøge, om nationale foranstaltninger er i overensstemmelse med samme artikels stk. 1. Tværtimod kræves det i henhold til stk. 3, at Kommissionen undersøger, om medlemsstaten fortsat kan anvende foranstaltningen.
Kommissionen har tilføjet, at proportionalitetsprincippet er et generelt fællesskabsretligt princip, som medlemsstaterne skal overholde, når en fællesskabsretlig bestemmelse forbeholder dem ret til at udøve nærmere fastlagte beføjelser. Kommissionen har ligeledes påpeget, at i henhold til traktatens artikel 155
Den omstændighed, at artikel 9, stk. 4 og 5, i forordning nr. 2408/92 udtrykkeligt indeholder bestemmelse om en generel efterprøvelse a.i, om de nationale bestemmelser er lovlige, er ikke til hinder for, at det samme ræsonnement også finder anvendelse med hensyn til artikel 8, stk. 1. Til støtte for sit synspunkt har Kommissionen henvist til, at Renen i dom af
Sagsøgeren har anført, at selv om det måtte antages, at de principper, der er opstillet i traktatens artikel 59, er relevante i relation til fortolkningen af dekretets bestemmelser, har Kommissionen påberåbt sig dem, ikke for at fortolke forordningens artikel 8, men for at udfylde bestemmelsen ved at tillægge den en betydning og en rækkevidde, der går ud over bestemmelsens klare indhold. Endvidere kan Kommissionen ikke påberåbe sig artikel 59 og retspraksis vedrørende denne grundlæggende traktatbestemmelse. Bestemmelserne i traktatens afsnit IV finder ikke anvendelse på sø- og luftfart (artikel 84, stk. 1). Det tilkommer Rådet at fastsætte bestemmelser for luftfart (artikel 84, stk. 2). Forordning nr. 2408/92 er netop blevet vedtaget med denne hjemmel, og den er følgelig den eneste retskilde inden for det område, den anfægtede beslutning omhandler.Ifølge sagsøgeren har Kommissionen ikke anvendt de principper, der er opstillet i retspraksis vedrørende begrænsningerne af den frie udveksling af tjenesteydelser, korrekt. De nævnte principper kan ikke anvendes inden for luftfartsområdet, eftersom der ved forordning nr. 2408/92 er foretaget en harmonisering af betingelserne for adgang til flyruter inden for Fællesskabet. Som sagsøgeren har anført i replikken, indgår artikel 8, stk. 1, hvorefter medlemsstaterne kan fastlægge fordelingen af flytrafikken på betingelse af, at de overholder princippet om forbud mod forskelsbehandling, ligesom andre af forordningens artikler, herunder artikel 9, som udtrykkeligt (stk. 2, sidste led) fastsætter, at proportionalitetsprincippet skal overholdes, såfremt der indføres restriktioner med hensyn til luftfartsselskabernes udøvelse af deres rettigheder, i en skønsbeføjelse, som Rådet i henhold til Domstolens praksis (den italienske regering har her henvist til dom af
Sagsøgeren har i den forbindelse anført, at i henhold til Domstolens praksis finder proportionalitetsprincippet anvendelse ved vurderingen af lovligheden af restriktioner, der er begrundet i tvingende almene hensyn. Såfremt en restriktion ikke er begrundet ud fra et tvingende hensyn, skal proportionalitetsprincippet ikke bringes i anvendelse. Hvis de omtvistede bestemmelser i henhold til artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 2408/92 kan vedtages på grundlag af økonomiske hensyn (og på betingelse af, at princippet om forbud mod forskelsbehandling overholdes), forekommer det vilkårligt at bringe de generelle principper i anvendelse med henblik på at efterprøve de pågældende bestemmelser på grundlag af proportionalitetsprincippet. Ifølge sagsøgeren må Kommissionen desuden ikke udfylde den manglende henvisning til proportionalitetsprincippet i artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 2408/92 på den måde, at den selv skaber et nyt alment hensyn, der omfatter rent økonomiske hensyn som f.eks. dem, der har relation til tilvejebringelsen af et effektivt lufthavnssystem. Den italienske regering har tilføjet, at Kommissionen ikke kan
Endelig har sagsøgeren påpeget, at de anlægsarbejder, der skal forbedre forbindelsen med Malpensa lufthavn, og som Kommissionen har taget hensyn ril, er irrelevante i forbindelse med anvendelsen af forordning nr. 2408/92, idet regeringen har vanskeligt ved at se, hvordan de kan have indflydelse på spørgsmålet om, hvorvidt dekreterne om fordeling af trafikken mellem Malpensa og Linate er i overensstemmelse med fællesskabsretten, selv i lyset af de ganske vist bestridte retlige synspunkter, som den anfægtede beslutning er baseret på.
Ifølge Kommissionen henhører hensyn vedrørende infrastrukturen på transportområdet under begrebet et alment hensyn, således som artikel 8, stk. 1, og artikel 9 i forordning nr. 2408/92 peger i retning af. Selv om det formål, der består i, at der skabes en funktions- og bæredygtig hovedlufthavn, har makroøkonomiske følger, vedrører det på ingen måde mikroøkonomiske forhold, som ifølge Domstolen ikke kan begrunde restriktioner for den frie udveksling af tjenesteydelser. Under alle omstændigheder antages det i retspraksis, at det forhold, at nationale bestemmelser også forfølger økonomiske formål, ikke er til hinder for, at de kan betragtes som lovlige i det omfang, de også forfølger tvingende almene hensyn, et synspunkt der også underbygges af EF-traktatens artikel 129 C (efter ændring nu artikel 155 EF).
For så vidt angår litteraturen skal jeg henvise til K. Lenaerts:
Med hensyn til retspraksis kan jeg f.eks. henvise til dom af
Den anfægtede beslutnings punkt 30.
Der kan kun fores et absolut bevis for, at der er taie om forskelsbehandling, når det drejer sig om direkte forskelsbehandling. Et umiddelbart bevis for indirekte forskelsbehandling, som det er tilfældet med andre retlige beviser, består i at godtgøre en sandsynlighed eller nærmere bestemt at tilvejebringe et retligt bevismateriale på det punkt.
Jf. f.eks. dom af
Det særlige for indirekte forskelsbehandling er allerede kommet frem i forbindelse med retspraksis vedrørende lovlige begrænsninger af den frie udveksling af tjenesteydelser (jf. nedenfor i punkt 51), idet det er vanskeligt at afgøre, om indirekte forskelsbehandling henhører under de restriktive bestemmelser, som anvendes diskriminerende, eller under bestemmelser, som anvendes uden forskel (jf. generaladvokat Tesauro's forslag til afgørelse i Deckersagen, hvor der blev afsagt dom den
Med hensyn til betydningen af proportionalitetsprincippet i forbindelse med indirekte forskelsbehandling skal jeg henvise til K. Giannakopouios: Στατιστικά δεδομένα και απόδειξη δυσμενών λόγω φύλου διακρίσεων στο κοινοτικό δίκαιο (statistiske oplysninger og bevis for forskelsbehandling på grundlag af køn i fællesskabsretten); udgivet af A.N. Sakkoula, Athen-Komotini, s. 144:
Jf. punkt 15 i stævningen.
Jf. dom af
For det første forudsætter en eventuel anvendelse af ovennævnte retspraksis, at man har løst det spørgsmål, om de generelle principper i artikel 59 ff. finder anvendelse på forordning nr. 2408/92 Jf. punkt 47 ff. nedenfor.
For det andet er det på ingen måde åbenbart, at ovennævnte direkte formål med de omtvistede italienske dekreter har forbindelse med den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den offentlige sundhed.
For det tredje er det, som Kommissionen med rette har anført, under alle omstændigheder klart, at de tvingende hensyn, som varetages med de omtvistede italienske dekreter, og som er nævnt i den anfægtede beslutning, har organisatoriske og funktionelle makroøkonomiske konsekvenser, som vedrører selve eksistensen af et lufthavnssystem, men ikke — og i hvert fald ikke i første række — tilsigter at have mikroøkonomiske følger. Med henvisning til ovennævnte dom kan de hensyn, som har begrundet vedtagelsen af de omtvistede bestemmelser, ikke betragtes som ulovlige, idet Domstolen i dommen af Sag
For det fjerde er jeg af den opfattelse, at den bærende tanke bag Campus Oil m.fl.-dommen må finde anvendelse, selv om man måtte antage, at forholdet generelt og ikke kun i forbindelse med diskriminerende begrænsninger af den frie udveksling af tjenesteydelser, som indføres ud fra hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den offentlige sundhed, i henhold til Domstolens praksis er det, at rent økonomiske hensyn ikke objektivt kan begrunde en forskelsbehandling Jf. f.eks. med hensyn til forskelsbehandling på grundlag af køn Domstolens dom af
Jf. med hensyn til Rådets skønsbeføjelse nedenfor i punkt 50 ff.
Således hedder det i dommen i sagen Air Inter mod Kommissionen (præmis 1 og 2):
Jf. herved generaladvokat Van Gerven's forslag til afgørelse (punkt 14 og 23) i Corsica Ferries-sagen, hvor der blev afsagt dom den
Dommen allerede nævnt i fodnote 12, præmis 65.
Jf. f.eks. dom af
Jf. f.eks. dom af
Jf. f.eks. dommen i Collectieve Antennevoorziening Gouda-sagen (allerede nævnt i fodnote 21, præmis 12 ff.) og dom af
Jf. dom af
Jf- dommen i Collectieve Antennevoorziening Goudasagen (allerede nævnt i fodnote 21, præmis 15).
Jeg skal i den forbindelse bemærke, at der ikke er tvivl om, at de omtvistede bestemmelser reelt udgør restriktioner for den frie udveksling af tjenesteydelser. Som Kommissionen med rette har anført i den anfægtede beslutnings punkt 48:
Jf. ovenfor i punkt 43.
Jf. den anfægtede beslutnings punkt 27.2.
Jf. den anfægtede beslutnings punkt 48.
Den italienske regering har anført, at Kommissionen har indrømmet, at de regler om trafikfordeling, de italienske myndigheder har vedtaget, er i overensstemmelse med det formål der består i, at der skal overføres en sådan del af trafikmængden, at investeringens rentabilitet er sikret, og at det nævnte formål er i overensstemmelse med fællesskabsretten. Sagsøgeren har i den forbindelse nærmere anført, at en koncentration af en trafikmængde, der kan sikre forbindelserne mellem flyvninger fra regionale lufthavne og langdistanceflyvninger, er afgørende for udviklingen af en hovedlufthavn. Kommissionens forslag, hvorefter trafikken skal fordeles med 45% på Linate lufthavn og 50% på Malpensa lufthavn, ville ifølge regeringen sikre de to regionale lufthavnes drift, men ikke driften af en lufthavn, som skal anvendes som hovedlufthavn. Forslaget er derfor i strid med det erklærede formål med projektet.
Tf. den anfægtede beslutnings punkt 49, 49.1 og 49.2, hvori det header:
Jf. den anfægtede beslutnings punkt 50, som lyder:
Jf. den anfægtede beslutnings punkt 45 og 46.
Kommissionen har i den forbindelse anført, at selv om der som fastsat i det italienske dekret af
Den anfægtede beslutning indeholder en præcis beskrivelse af infrastrukturforholdene, således som de blev registreret på et møde den
Jf. punkt 24 i stævningen.
Jf. punkt 44 i svarskriftet.
Ifølge sagsøgeren har Kommissionens tredje argument, hvorefter beslutningen om at overføre trafikken fra Linate til Malpensa er i strid med den i dekret nr. 46-T tilkendegivne hensigt om under alle omstændigheder at holde Linate lufthavn i drift, ikke hold i virkeligheden. Linate lufthavn vil fortsat være i brug, men vil blive anvendt i begrænset omfang.
I relation til ovennævnte bemærkninger fremgår det af den anfægtede beslutnings punkt 50, at Kommissionen har anvendt principperne for vurderingen af, om de omtvistede nationale bestemmelser er hensigtsmæssige, korrekt. Kommissionen har således anført følgende:
Jf. ovenfor i punkt 32.
Den italienske regering har anført, at Kommissionen har betragtet Linate lufthavn som den lufthavn, hvor trafikken til og fra hovedlufthavnene i Fællesskabet var koncentreret, inden den nye fordeling fandt sted, og at Linate lufthavn efter vedtagelsen af det omtvistede dekret skulle benyttes til forbindelser til en eneste større lufthavn, nemlig Rom-Fiumicino, mens forbindelserne til de andre europæiske hovedlufthavne (Frankfurt, Paris osv.) skulle overføres til en anden og mindre bekvem lufthavn, nemlig Malpensa. Dette ville ifølge Kommissionen medføre en konkurrencemæssig fordel for Alitalia og være til skade for de øvrige luftfartsselskaber, der anvender andre hovedlufthavne end Fiumicino. Navnlig ville de passagerer, som måne ønske at rejse ud af Den Europæiske Union eller ud af Europa, foretrække at rejse fra Linate og i transit via hovedlufthavnen Rom frem for at rejse fra Malpensa og i transit via andre hovedlufthavne. Den italienske regering har imidlertid bestridt, at dette er tilfældet og har anført, at de omtvistede italienske dekreter var begrundet i objektive hensyn, eftersom de havde til formål, at Linate lufthavn skulle anvendes på en nv made, dvs. til en enkelt flyvning, nemlig forbindelsen Milano-Rom. Den italienske regering har i den forbindelse påpeget, at forbindelsen Milano-Rom i det væsentlige anvendes til forretningsrejser, hvor de fleste rejser frem og tilbage samme dag. Regeringen har understreget, at netop denne forbindelse bedst kan beflyves fra Linate lufthavn, således at forbindelsen er konkurrencedygtig i forhold til jernbaneforbindelsen. Såfremt Kommissionen havde taget hensyn til disse omstændigheder, ville den ifølge sagsøgeren ikke have kunnet fastslå, at der var tale om indirekte forskelsbehandling.
Jf. ovenfor i punkt 32.
Sagsøgeren har således i punkt 20 i replikken indrømmet, at 85% af de passagerer, der rejste videre fra Fiumicino, var passagerer på internationale ruter.
If. minister Burlando's skrivelse af
Den italienske regering har i den forbindelse understreget, at en bestemmelse kun kan antages at være udtryk for indirekte forskelsbehandling, såfremt det bevises, at den kan være til gunst eller til skade for en person.
Jf. ovenfor i punkt 45.
Jf. f.eks. dom af
Jf. den anfægtede beslutnings punkt 35, som har følgende ordlyd:
Jf. også den anfægtede beslutnings punkt 44, der lyder som følger:
Jf. den anfægtede beslutnings punkt 45, hvori det hedder:
I replikken har sagsøgeren anført, at en annulation af den anfægtede beslutning ikke kræver en
Jf. Kommissionens beslutning 97/789/EF af
Jf. bilag 3 til svarskriftet.
Kommissionen har anført, at selv om de ikke formelt har betydning for vurderingen af lovligheden af den anfægtede beslutning, bekræfter alle efterfølgende oplysninger, at Alitalia fortsat benytter to hovedlufthavne.
Jf. dom af
Jf. ovenfor i punkt 32.
Sagsøgeren har navnlig anført, at såfremt Kommissionen tvivlede eller ikke var sikker på, at den omstændighed, at flyvningen til Rom fortsat fandt sted fra Linate, kunne give Alitalia en konkurrencefordel, burde Kommissionen have underrettet de italienske myndigheder herom og under alle omstændigheder have valgt mindre drastiske foranstaltninger over for den italienske regering med hensyn til overholdelsen af det princip om forbud mod forskelsbehandling, der er opstillet i artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 2408/92. Den italienske regering har tilføjet, at den har foreslået tekniske forholdsregler med henblik på at afhjælpe situationen. Kommissionen accepterede dem imidlertid ikke.
Jf. punkt 16 ff. i den anfægtede beslutning og punkt 14 ovenfor.
Jf. artikel 8, stk. 3, i forordning nr. 2408/92.
Bilag 5 til svarskriftet.