SKLEP SPLOŠNEGA SODIŠČA (deseti razširjeni senat)

z dne 8. junija 2021(*)

„Ničnostna tožba – Območje svobode, varnosti in pravice – Sporazum o izstopu Združenega kraljestva iz Unije in Euratoma – Sklep Sveta o sklenitvi sporazuma o izstopu – Državljani Združenega kraljestva – Izguba državljanstva Unije – Neobstoj posamičnega nanašanja – Akt, ki ni predpis – Nedopustnost“

V zadevi T‑198/20,

Harry Shindler, stanujoč v Porto d’Ascoliju (Italija), in druge tožeče stranke, navedene v prilogi(1), ki jih zastopa J. Fouchet, odvetnik,

tožeče stranke,

proti

Svetu Evropske unije, ki ga zastopajo M. Bauer, R. Meyer in J. Ciantar, agenti,

tožena stranka,

zaradi predloga na podlagi člena 263 PDEU, da se za v celoti ali delno nična razglasita na eni strani Sporazum o izstopu Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska iz Evropske unije in Evropske skupnosti za atomsko energijo (UL 2020, L 29, str. 7) in na drugi strani Sklep Sveta (EU) 2020/135 z dne 30. januarja 2020 o sklenitvi Sporazuma o izstopu Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska iz Evropske unije in Evropske skupnosti za atomsko energijo (UL 2020, L 29, str. 1),

SPLOŠNO SODIŠČE (deseti razširjeni senat),

v sestavi A. Kornezov, predsednik, E. Buttigieg, sodnik, K. Kowalik-Bańczyk (poročevalka), sodnica, G. Hesse, sodnik, in M. Stancu, sodnica,

sodni tajnik: E. Coulon,

sprejema naslednji

Sklep

 Dejansko stanje

1        Tožeče stranke, Harry Shindler in druge tožeče stranke, navedene v prilogi, so državljani Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska s stalnim prebivališčem na Irskem, v Španiji, Franciji in Italiji.

2        Državljani Združenega kraljestva so se 23. junija 2016 na referendumu odločili za izstop svoje države iz Evropske unije.

3        Združeno kraljestvo je 29. marca 2017 na podlagi člena 50(2) PEU uradno obvestilo Evropski svet o svoji nameri, da izstopi iz Unije.

4        Predstavniki Unije in Združenega kraljestva so 24. januarja 2020 podpisali Sporazum o izstopu Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska iz Evropske unije in Evropske skupnosti za atomsko energijo (UL 2020, L 29, str. 7, v nadaljnjem besedilu: sporazum o izstopu).

5        Svet Evropske unije je 30. januarja 2020 sprejel Sklep (EU) 2020/135 o sklenitvi Sporazuma o izstopu Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska iz Evropske unije in Evropske skupnosti za atomsko energijo (UL 2020, L 29, str. 1). V skladu s členom 1 tega sklepa je bil sporazum o izstopu odobren v imenu Unije in Evropske skupnosti za atomsko energijo.

6        Združeno kraljestvo je 31. januarja 2020 izstopilo iz Evropske unije in Evropske skupnosti za atomsko energijo. Sporazum o izstopu je začel veljati 1. februarja 2020.

 Postopek in predlogi strank

7        Tožeče stranke so 30. marca 2020 vložile to tožbo.

8        Tožeče stranke so 21. aprila 2020 z vlogo Splošnemu sodišču predlagale, naj Sodišču predloži vprašanja za predhodno odločanje. Predsednik Splošnega sodišča je 28. aprila 2020 odločil, da se ta vloga ne vloži v spis.

9        Svet je z ločenim aktom, vloženim v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 14. julija 2020, vložil ugovor nedopustnosti na podlagi člena 130(1) Poslovnika Splošnega sodišča.

10      Tožeče stranke so 21. avgusta 2020 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložile stališča glede ugovora nedopustnosti.

11      Medtem je Komisija 15. junija 2020 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila predlog za intervencijo v tej zadevi v podporo predlogom Sveta. Svet je v dopisu, vloženem v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 8. julija 2020, navedel, da v zvezi z njo nima pripomb.

12      British in Europe, združenje francoskega prava, je 6. avgusta 2020 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložilo predlog za intervencijo v tej zadevi v podporo predlogom tožečih strank. Svet je v dopisu, vloženem v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 26. novembra 2020, presojo glede morebitne dopustitve te intervencije prepustil Splošnemu sodišču.

13      Splošno sodišče (deseti senat) je s sklepom z dne 5. novembra 2020 na podlagi člena 130(7) Poslovnika odločanje o ugovoru nedopustnosti pridržalo za končno odločbo in pridržalo odločitev o stroških.

14      Splošno sodišče je s sklepom z dne 10. novembra 2020 v skladu s členom 28 Poslovnika zadevo dodelilo desetemu razširjenemu senatu.

15      Svet je 18. januarja 2021 vložil odgovor na tožbo. Predsednik desetega razširjenega senata je 11. februarja 2021 odločil, da te vloge ne bo vročil tožečim strankam.

16      Tožeče stranke so z dopisom, vloženim v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 19. januarja 2021, predlagale prekinitev postopka v tej zadevi na podlagi člena 69(d) Poslovnika. Svet je z dopisom, vloženim v sodnem tajništvu 8. februarja 2021, predložil stališča glede tega predloga za prekinitev. Predsednik desetega razširjenega senata je s sklepom z dne 10. februarja 2021 ta predlog za prekinitev zavrnil.

17      Tožeče stranke Splošnemu sodišču predlagajo, naj:

–        primarno, sporazum o izstopu in Sklep 2020/135 v celoti razglasi za nična;

–        podredno, sporazum o izstopu in Sklep 2020/135 razglasi za delno nična „v delu, v katerem ta akta avtomatično in na splošno […] razlikujeta državljane Unije in državljane Združenega kraljestva“, in tako razglasi za nično zlasti šesto uvodno izjavo in člene 9, 10 in 127 sporazuma o izstopu;

–        Svetu Evropske unije naloži plačilo stroškov, „vključno z odvetniškimi stroški v višini 5000 EUR“.

18      Svet v ugovoru nedopustnosti Splošnemu sodišču predlaga, naj:

–        tožbo zavrže kot nedopustno;

–        tožečim strankam naloži plačilo stroškov.

 Pravo

 Možnost odločanja s sklepom

19      Na podlagi člena 130(1) in (7) Poslovnika lahko Splošno sodišče na predlog tožene stranke odloči o nedopustnosti, ne da bi odločalo o zadevi po vsebini. V skladu s členom 130(6) navedenega poslovnika lahko Splošno sodišče začne ustni del postopka v zvezi z ugovorom nedopustnosti.

20      V skladu s sodno prakso možnost, da se tožba kot nedopustna zavrže z obrazloženim sklepom – torej brez obravnave – ni izključena, kadar Splošno sodišče pred tem sprejme sklep, s katerim ugovor na podlagi člena 130(1) Poslovnika pridrži za končno odločbo (glej v tem smislu sklep z dne 19. februarja 2008, Tokai Europe/Komisija, C‑262/07 P, neobjavljen, EU:C:2008:95, točke od 26 do 28).

21      Čeprav je Splošno sodišče v obravnavanem primeru s sklepom z dne 5. novembra 2020 odločilo, da se ugovor nedopustnosti Sveta pridrži za končno odločbo, zdaj meni, da ima na podlagi listin v spisu dovolj informacij, da s sklepom odloči o tem ugovoru.

 Predmet tožbe

22      Uvodoma je treba poudariti, na prvem mestu, da tožeče stranke podredno predlagajo razglasitev delne ničnosti sporazuma o izstopu in Sklepa 2020/135 „v delu, v katerem ta akta avtomatično in na splošno […] razlikujeta državljane Unije in državljane Združenega kraljestva“, zlasti pa, da se za nično razglasi šesta uvodna izjava ter členi 9, 10 in 127 sporazuma o izstopu (točka 17, druga alinea, zgoraj).

23      V zvezi s tem iz vseh vlog tožečih strank izhaja, da s predlogom za razglasitev delne ničnosti v bistvu predlagajo razglasitev ničnosti aktov, navedenih v točki 22 zgoraj, v delu, v katerem naj bi bili s tema aktoma državljani Združenega kraljestva – zlasti tisti, ki so uresničevali svojo pravico do prostega gibanja v Uniji in 23. junija 2016 niso smeli glasovati na referendumu – odvzet njihov status državljanov Unije in pravice, povezane s tem statusom.

24      Na drugem mestu je treba ugotoviti, da tožeče stranke predlagajo, da se v celoti ali delno kot ničen ne razglasi samo Sklep 2020/135, ampak tudi sam sporazum o izstopu.

25      Sporazum o izstopu pa ni enostranski akt Unije, ampak akt prava mednarodnih pogodb, sklenjen med Unijo na eni strani in Združenim kraljestvom na drugi.

26      V takem primeru se nadzor zakonitosti, ki ga mora zagotoviti sodišče Unije, nanaša na akt institucij Unije, katerega namen je izvajanje zadevnega mednarodnega sporazuma, ne pa na tega kot takega (glej v tem smislu sodbo z dne 3. septembra 2008, Kadi in Al Barakaat International Foundation/Svet in Komisija, C‑402/05 P in C‑415/05 P, EU:C:2008:461, točka 286). Se pa lahko ta nadzor kljub temu nanaša na zakonitost tega akta z vidika same vsebine zadevnega mednarodnega sporazuma (glej po analogiji sodbo z dne 27. februarja 2018, Western Sahara Campaign UK, C‑266/16, EU:C:2018:118, točka 51).

27      Zato sodišče Unije, kadar odloča o pravnem sredstvu zoper mednarodni sporazum, ki ga je sklenila Unija, to pravno sredstvo prekvalificira tako, kot da je dejansko vloženo zoper sklep o odobritvi sklenitve tega sporazuma (glej v tem smislu sodbo z dne 9. avgusta 1994, Francija/Komisija, C‑327/91, EU:C:1994:305, točke od 13 do 17).

28      Zato je treba tožbo prekvalificirati tako, kot da je vložena samo zoper Sklep 2020/135 (v nadaljevanju: izpodbijani sklep).

 Ugovor nedopustnosti

29      Svet trdi, da je tožba nedopustna, ker tožeče stranke nimajo procesnega upravičenja za izpodbijanje izpodbijanega sklepa. Prvič, tožeče stranke naj namreč ne bi bile naslovnice navedenega sklepa. Drugič, navedeni sklep naj se na tožeče stranke ne bi nanašal posamično. Tretjič, izpodbijani sklep naj bi na eni strani potreboval izvedbene ukrepe, na drugi strani pa naj ne bi bil predpis.

30      Tožeče stranke prerekajo ugovor nedopustnosti. Trdijo, prvič, da se izpodbijani sklep nanje nanaša neposredno in posamično, in drugič, da je ta sklep predpis, ki se nanje nanaša neposredno in ne potrebuje izvedbenih ukrepov.

31      Spomniti je treba, da lahko v skladu s členom 263, četrti odstavek, PDEU fizične ali pravne osebe pod pogoji iz prvega in drugega odstavka tega člena vložijo ničnostno tožbo zoper tri vrste aktov, in sicer, prvič, zoper nanje naslovljene akte, drugič, zoper akte, ki se nanje neposredno in posamično nanašajo, in tretjič, zoper predpise, ki se nanje neposredno nanašajo, a ne potrebujejo izvedbenih ukrepov.

32      V obravnavani zadevi je treba glede na delno prekvalifikacijo tožbe (točka 28 zgoraj) procesno upravičenje tožečih strank presojati zgolj glede izpodbijanega sklepa. V skladu s sodno prakso (točka 26 zgoraj) pa je treba pri tej presoji upoštevati naravo in vsebino sporazuma o izstopu.

33      Takoj je treba ugotoviti, da tožeče stranke niso naslovnice niti izpodbijanega sklepa niti sporazuma o izstopu. Zato nimajo pravice do vložitve tožbe na podlagi člena 263, četrti odstavek, prvi del stavka, PDEU, česar sicer ne prerekajo.

34      V teh okoliščinah je treba preizkusiti, ali imajo tožeče stranke pravico do vložitve tožbe na podlagi katerega od primerov iz člena 263, četrti odstavek, drugi in tretji del stavka, PDEU.

 Procesno upravičenje tožečih strank na podlagi člena 263, četrti odstavek, drugi del stavka, PDEU

35      Opozoriti je treba, da sta pogoja neposrednega nanašanja na eni strani in posamičnega nanašanja na drugi iz člena 263, četrti odstavek, drugi del stavka, PDEU kumulativna (glej sodbo z dne 3. oktobra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami in drugi/Parlament in Svet, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, točki 75 in 76 ter navedena sodna praksa).

36      V okoliščinah obravnavane zadeve je treba najprej preizkusiti, ali je izpolnjen drugi pogoj, ki se nanaša na posamično nanašanje na tožeče stranke.

37      V zvezi s tem je treba spomniti, da se v skladu z ustaljeno sodno prakso akt na fizično ali pravno osebo, ki ni naslovnik tega akta, posamično nanaša le, če nanjo vpliva zaradi nekaterih njenih posebnih značilnosti ali zaradi dejanskega položaja, na podlagi katerega se razlikuje od vseh drugih oseb, in jo zato posamično opredeli enako, kot bi posamično opredelila naslovnika take odločbe (sodbi z dne 15. julija 1963, Plaumann/Komisija, 25/62, EU:C:1963:17, str. 223, in z dne 13. marca 2018, European Union Copper Task Force/Komisija, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, točka 93).

38      Zato možnost, da se bolj ali manj natančno opredeli število ali celo identiteta pravnih subjektov, za katere se ukrep uporablja, nikakor ne pomeni, da je treba za te subjekte šteti, da se ta ukrep posamično nanaša nanje, ker do te uporabe pride na podlagi pravno ali dejansko objektivnega položaja, ki je določen v zadevnem aktu (sodbi z dne 22. novembra 2001, Antillean Rice Mills/Svet, C‑451/98, EU:C:2001:622, točka 52, in z dne 13. marca 2018, European Union Copper Task Force/Komisija, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, točka 94).

39      Prav tako dejstvo, da ima lahko splošni akt različne konkretne učinke za različne pravne subjekte, za katere se uporablja, teh ne ločuje od vseh drugih zadevnih subjektov, kadar se ta akt uporabi na podlagi objektivno določenega položaja (sodba z dne 22. februarja 2000, ACAV in drugi/Svet, T‑138/98, EU:T:2000:45, točka 66, in sklep z dne 3. decembra 2008, RSA Security Ireland/Komisija, T‑227/06, EU:T:2008:547, točka 59).

40      Vendar dejstvo, da je določba po naravi in obsegu splošna, ker se uporablja za zadevne osebe na splošno, ne izključuje možnosti, da se na nekatere med njimi nanaša posamično (sodbi z dne 22. junija 2006, Belgija in Forum 187/Komisija, C‑182/03 in C‑217/03, EU:C:2006:416, točka 58, ter z dne 23. aprila 2009, Sahlstedt in drugi/Komisija, C‑362/06 P, EU:C:2009:243, točka 29).

41      Kadar namreč akt vpliva na skupino oseb, ki so bile v času sprejetja tega akta prepoznane ali prepoznavne na podlagi meril, značilnih za člane skupine, bi se lahko ta akt na te osebe posamično nanašal kot na del omejenega kroga oseb. Tako je lahko predvsem takrat, kadar akt posega v pravice, ki jih je posameznik pridobil pred njegovo izdajo (glej v tem smislu sodbi z dne 13. marca 2008, Komisija/Infront WM, C‑125/06 P, EU:C:2008:159, točki 71 in 72 ter navedena sodna praksa, in z dne 27. februarja 2014, Stichting Woonpunt in drugi/Komisija, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, točka 59).

42      V obravnavani zadevi tožeče stranke v bistvu trdijo, da se izpodbijani sklep nanje nanaša neposredno in posamično, ker jim odvzema status državljanov Unije in pravice, povezane s tem statusom, zlasti pravico do prostega gibanja in prebivanja na ozemljih držav članic ter pravico voliti in biti voljen na volitvah v Evropski parlament ter na občinskih volitvah v državi članici njihovega prebivališča.

43      Natančneje, tožeče stranke posamično nanašanje utemeljujejo s tem, da so del prvega omejenega kroga državljanov Združenega kraljestva, ki so uresničili svojo pravico do prostega gibanja v Uniji (2 % „celotnega britanskega prebivalstva“). Poleg tega naj bi bili del drugega, še bolj omejenega kroga državljanov Združenega kraljestva, ki so poleg tega več kot 15 let prebivali zunaj Združenega kraljestva in jim je bila zato na podlagi „pravila 15 let“ (15 years rule) odvzeta volilna pravica na parlamentarnih volitvah v Združenem kraljestvu in na referendumu 23. junija 2016 (1,2 % „britanskega prebivalstva“). Zaradi tega odvzema volilne pravice naj bi jim bilo onemogočeno sodelovanje pri odločilnem glasovanju za ohranitev statusa državljanov Unije.

44      Tožeče stranke prav tako pojasnjujejo, da je vsaka od njih pomembno in konkretno prizadeta zaradi izgube statusa državljana Unije in s tem povezanih pravic. V zvezi s tem navajajo, kakšne posledice naj bi zanje imela izguba statusa državljanov Unije in pravic, povezanih s tem statusom, zaradi različnih okoliščin, med drugim:

–        statusa veterana druge svetovne vojne (ena tožeča stranka);

–        statusa „žrtve pravila 15 let“ (pet tožečih strank);

–        ker niso smele voliti ali kandidirati na francoskih občinskih volitvah leta 2020 (pet tožečih strank);

–        zaradi vpliva na opravljanje poklicne dejavnosti v Gibraltarju (ena tožeča stranka);

–        zaradi vpliva na zasebno in družinsko življenje (dve tožeči stranki);

–        zaradi vpliva na lastninsko pravico (štiri tožeče stranke);

–        zaradi novega socialnega ali davčnega odtegljaja od pokojnin, ki jih izplačuje Združeno kraljestvo (sedem tožečih strank);

–        zaradi novih formalnosti za vstop v Unijo ali prebivanje v njej (tri od tožečih strank).

45      Najprej je treba ugotoviti, da argumentacija tožečih strank, s katero želijo dokazati svoje procesno upravičenje na podlagi člena 263, četrti odstavek, drugi del stavka, PDEU, temelji na predpostavki, da naj bi izpodbijani sklep povzročil „izgubo“ ali „ukinitev“ njihovega statusa državljanov Unije in pravic, povezanih s tem statusom.

46      V zvezi s tem je sicer res, da niti izpodbijani sklep niti sporazum o izstopu državljanom Združenega kraljestva izrecno ne odvzemata statusa državljanov Unije in pravic, povezanih s tem statusom.

47      Vendar iz besedila in sistematike sporazuma o izstopu – zlasti iz šestega odstavka njegove preambule, člena 2, od (b) do (d), njegovega člena 10(1), od (a) do (d), in splošneje iz njegovega drugega dela, naslovljenega „Pravice državljanov“ – jasno izhaja, da ta sporazum državljane Združenega kraljestva, tudi tiste, ki so bili ob izstopu Združenega kraljestva iz Unije njeni državljani, obravnava kot osebe, ki na ta dan nimajo ali nimajo več statusa državljanov Unije. Navedeni sporazum torej ne določa, da državljani Združenega kraljestva obdržijo status državljanov Unije in vse pravice, povezane s tem statusom.

48      Poudariti pa je treba, da izguba ali neohranitev statusa državljana Unije nesporno lahko pomembno vpliva na pravice državljana države članice, ki izstopa iz Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 10. decembra 2018, Wightman in drugi, C‑621/18, EU:C:2018:999, točka 64). Državljane take države članice, ki prebivajo v drugi državi članici, lahko izstop njihove matične države članice še toliko bolj prizadene zaradi osebnih, poklicnih in gospodarskih vezi, ki so lahko dolgoročne (sklep z dne 16. junija 2020, Walker in drugi/Parlament in Svet, T‑383/19, neobjavljen, EU:T:2020:269, točka 41).

49      Vendar morajo tožeče stranke v zvezi s pogojem posamičnega nanašanja in v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 37 zgoraj, dokazati, da izpodbijani sklep v delu, v katerem jim odvzema status državljanov Unije in pravic, povezanih s tem statusom, nanje vpliva zaradi nekaterih njihovih posebnih značilnosti ali dejanskega položaja, zaradi katerega se razlikujejo od vseh drugih oseb, in jih zato posamično opredeljuje enako kot naslovnike.

50      V zvezi s tem na prvem mestu ni sporno, da se sporazum o izstopu – zlasti ker ne določa, da državljani Združenega kraljestva obdržijo status državljanov Unije – uporablja za vse državljane te države in je torej splošen.

51      Izpodbijani sklep, s katerim je sporazum o izstopu vključen v pravni red Unije, je zato tudi sam splošen akt in kot tak vpliva na tožeče stranke zaradi njihovega objektivnega statusa državljanov Združenega kraljestva.

52      Drugič, na podlagi okoliščin, na katere se sklicujejo tožeče stranke, ki so navedene v točki 43 zgoraj in izhajajo iz pripadnosti posebnim kategorijam državljanov Združenega kraljestva, ki so uresničevali svojo pravico do prostega gibanja v Uniji, nekaterim pa je bila odvzeta tudi pravica do glasovanja na volitvah, ki jih je organizirala navedena država članica, ni mogoče sklepati, da so tožeče stranke del zaprtega kroga oseb v smislu sodne prakse, navedene v točki 41 zgoraj.

53      Izpodbijani sklep namreč v delu, v katerem naj bi se z njim državljanom Združenega kraljestva odvzel status državljanov Unije in pravice, povezane s tem statusom, prvič, ni bil sprejet na podlagi meril v zvezi s konkretnimi osebami iz posebnih kategorij državljanov Združenega kraljestva, ki jih omenjajo tožeče stranke, in drugič, tem osebam kot pripadnikom teh kategorij ni bila odvzeta pridobljena specifična in izključna pravica. Prav nasprotno, iz tega, kar je bilo navedeno v točki 51 zgoraj, izhaja, da zatrjevana izguba statusa državljanov Unije in pravic, povezanih s tem statusom, velja za skupino objektivno določenih oseb, in sicer za vse državljane Združenega kraljestva, ne glede na državo njihovega stalnega prebivališča (glej po analogiji sklep z dne 16. junija 2020, Walker in drugi/Parlament in Svet, T‑383/19, neobjavljen, EU:T:2020:269, točki 52 in 53).

54      V teh okoliščinah in v skladu s sodno prakso, navedeno v točkah 38 in 39 zgoraj, okoliščini, da bi bilo na eni strani mogoče bolj ali manj natančno določiti število ali celo identiteto oseb iz kategorij državljanov Združenega kraljestva, ki jih omenjajo tožeče stranke, in da bi na drugi strani zatrjevana izguba statusa državljanov Unije in pravic, povezanih s tem statusom, na te osebe vplivala bolj kot na druge državljane Združenega kraljestva, ne moreta sami po sebi pomeniti, da se izpodbijani sklep nanje posamično nanaša (glej v tem smislu in po analogiji sklep z dne 16. junija 2020, Walker in drugi/Parlament in Svet, T‑383/19, neobjavljen, EU:T:2020:269, točke 43, 45 in 46).

55      Na tretjem mestu, na podlagi različnih osebnih okoliščin tožečih strank, navedenih v točki 44 zgoraj, je mogoče kvečjemu dokazati možne konkretne, različne in, odvisno od primera, pomembne posledice zatrjevane izgube statusa državljana Unije in pravic, povezanih s tem statusom, za vsako od njih. Nasprotno pa nobena od teh okoliščin ne dokazuje, da bi imela izguba statusa in pravic, povezanih s tem statusom, zanje tako posebne in konkretne posledice, ki bi jih glede na vse druge osebe posamično opredelile enako kot naslovnike v smislu sodne prakse, navedene v točki 37 zgoraj.

56      Na četrtem mestu, tožeče stranke z ničemer niso dokazale, da se izpodbijani sklep nanje posamično nanaša z drugih vidikov, kot je domnevna izguba statusa državljana Unije in pravic, povezanih s tem statusom.

57      V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da se izpodbijani sklep na tožeče stranke ne nanaša posamično. Zato nimajo procesnega upravičenja glede na člen 263, četrti odstavek, drugi del stavka, PDEU, ne da bi bilo treba preizkusiti, ali se ta sklep nanje nanaša neposredno.

 Procesno upravičenje tožečih strank glede na člen 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU

58      Spomniti je treba, da so pogoji, ki se nanašajo, prvič, na naravo izpodbijanega akta kot predpisa, drugič, na neposredno nanašanje na tožeče stranke, in tretjič, na neobstoj izvedbenih ukrepov iz člena 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU, kumulativni (glej v tem smislu sklep z dne 19. novembra 2020, Buxaé Villalba in drugi/Parlament, T‑32/20, neobjavljen, EU:T:2020:552, točka 30 in navedena sodna praksa).

59      V okoliščinah tega primera je treba najprej preizkusiti, ali je prvi pogoj, ki se nanaša na naravo izpodbijanega sklepa kot predpisa, izpolnjen.

60      Opozoriti je treba, da ima pojem „predpisi“ v smislu člena 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU bolj omejen obseg kot pojem „akti“ iz člena 263, četrti odstavek, prvi in drugi del stavka, PDEU. Zato se ta pojem ne more nanašati na vse splošne akte, temveč se nanaša na bolj omejeno vrsto takih aktov (sodba z dne 3. oktobra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami in drugi/Parlament in Svet, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, točka 58).

61      Zato se pojem „predpisi“ na eni strani nanaša na splošne akte in na drugi strani ne zajema zakonodajnih aktov (glej v tem smislu sodbo z dne 3. oktobra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami in drugi/Parlament in Svet, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, točki 60 in 61).

62      V obravnavanem primeru se stranke strinjajo – kar je utemeljeno – da je izpodbijani sklep splošni nezakonodajni akt.

63      Na eni strani namreč ni sporno, da je izpodbijani sklep splošni akt (točka 51 zgoraj).

64      Na drugi strani je treba spomniti, da se lahko pravni akt opredeli kot zakonodajni akt Unije le, če je bil sprejet na podlagi določbe Pogodb, ki se izrecno sklicuje bodisi na redni zakonodajni postopek bodisi na posebni zakonodajni postopek (sodba z dne 6. septembra 2017, Slovaška in Madžarska/Svet, C‑643/15 in C‑647/15, EU:C:2017:631, točka 62). V obravnavani zadevi je bil izpodbijani sklep sprejet na podlagi člena 50(2) PEU. Ugotoviti pa je treba, da čeprav je v navedeni določbi pojasnjeno, da Svet s kvalificirano večino po odobritvi Evropskega parlamenta v imenu Unije sklene sporazum o podrobnostih izstopa države članice, pa izrecno ne omenja niti rednega zakonodajnega postopka niti posebnega zakonodajnega postopka. Zato izpodbijanega sklepa ni mogoče opredeliti kot zakonodajni akt.

65      Na drugem mestu, stranke se ne strinjajo glede posledic, ki jih je treba izpeljati iz dejstva, da je izpodbijani sklep splošni nezakonodajni akt. Po mnenju tožečih strank je ta sklep lahko le predpis. Po mnenju Sveta navedeni sklep ni niti zakonodajni akt niti predpis.

66      V zvezi s tem je treba ugotoviti, da Sodišče v sodbi z dne 3. oktobra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami in drugi/Parlament in Svet (C‑583/11 P, EU:C:2013:625), ni razsodilo, da pojem „predpisi“ zajema vse splošne nezakonodajne akte.

67      Opozoriti je treba, da je Sodišče v poznejši sodbi zavrnilo razlago, v skladu s katero naj bi obstajali splošni nezakonodajni akti, ki niso zajeti s pojmom „predpisi“ v smislu člena 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU. Zato je Sodišče razsodilo, da ta pojem zajema vse splošne nezakonodajne akte (glej v tem smislu sodbo z dne 6. novembra 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori in Komisija/Ferracci, od C‑622/16 P do C‑624/16 P, EU:C:2018:873, točki 24 in 28).

68      Vendar je treba poudariti, da je bil v zadevi, v kateri je bila izdana sodba z dne 6. novembra 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori in Komisija/Ferracci (od C‑622/16 P do C‑624/16 P, EU:C:2018:873), sporni akt sklep Komisije s področja državnih pomoči. Čeprav je navedeni sklep splošen, ker je bilo v njem odločeno o nacionalnih ureditvah, je upravnega značaja in ga je sprejela Komisija sama, brez Sveta in Parlamenta. V tem okviru za takratno tezo Komisije, da je navedeni sklep splošni nezakonodajni akt, ki ni zajet s pojmom „predpisi“, ni bilo nobene podlage v besedilu, nastanku ali namenu člena 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU, kot je Sodišče navedlo v točkah od 24 do 27 navedene sodbe.

69      Nasprotno pa Sodišče še ni imelo priložnosti preizkusiti, ali je treba sklepe o odobritvi sklenitve mednarodnega sporazuma, zlasti sklepe o odobritvi sklenitve sporazuma o podrobnostih izstopa države članice, opredeliti kot predpise v smislu člena 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU.

70      V teh okoliščinah je treba preučiti, ali pojem „predpisi“ zajema tudi take sklepe.

71      V zvezi s tem je treba, prvič, poudariti, da sporazum o podrobnostih izstopa države članice, tako kot vsak mednarodni sporazum, ki ga sklene Unija, zavezuje njene institucije in prevlada nad akti, ki jih te sprejmejo (glej po analogiji sodbo z dne 13. januarja 2015, Svet in Komisija/Stichting Natuur en Milieu in Pesticide Action Network Europe, C‑404/12 P in C‑405/12 P, EU:C:2015:5, točka 44 in navedena sodna praksa).

72      Iz te primarnosti mednarodnih sporazumov, ki jih sklene Unija, v razmerju do besedil sekundarne zakonodaje, izhaja, da ima sporazum o izstopu v hierarhiji norm višji položaj kot drugi splošni akti, tako zakonodajni akti kot predpisi.

73      Iz tega sledi, da se z izpodbijanim sklepom v pravni red Unije uvajajo pravila iz sporazuma o izstopu, ki prevladajo nad zakonodajnimi akti in predpisi, zato sama po sebi ne morejo biti predpisi.

74      Drugič, glede na postopek sprejemanja in podobno kot pri drugih mednarodnih sporazumih, ki jih je sklenila Unija, je mogoče šteti, da je sporazum o izstopu sporazum na zunanji ravni enakovreden temu, kar je zakonodajni akt na notranji ravni (glej v tem smislu in po analogiji mnenje 1/15 (Sporazum PNR med EU in Kanado) z dne 26. julija 2017, EU:C:2017:592, točka 146).

75      Svet je namreč sporazum o izstopu v skladu s postopkom iz člena 50(2) PEU sklenil v imenu Unije po odobritvi Parlamenta. Ker ta postopek vključuje Svet in Parlament, je podoben rednim in posebnim zakonodajnim postopkom, ki so opredeljeni v členu 289(1) in (2) PDEU ter navedeni v členu 21(2) in (3), členu 22(1) in (2), členu 23, drugi odstavek, členu 24, prvi odstavek, členu 25, drugi odstavek, in členu 228(4) PDEU, na podlagi katerih lahko ti instituciji sprejmeta pravila o pravicah, povezanih s statusom državljana Unije.

76      Zato se z izpodbijanim sklepom v pravni red Unije uvajajo pravila iz sporazuma o izstopu, za katera je značilna posebej visoka demokratična legitimacija, podobno kot to velja za pravila iz zakonodajnega akta. Prav posebej visoka demokratična legitimacija zakonodaje, sprejete po postopku s sodelovanjem Sveta in Parlamenta, upravičuje neobstoj omilitve pogojev, pod katerimi lahko posamezniki vložijo ničnostno tožbo zoper zakonodajne akte (glej v tem smislu sklepne predloge generalne pravobranilke J. Kokott v zadevi Inuit Tapiriit Kanatami in drugi/Parlament in Svet, C‑583/11 P, EU:C:2013:21, točka 38).

77      Sicer pa pojem „predpisi“ v številnih jezikovnih različicah člena 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU bolj kot na akte zakonodajne veje oblasti spominja na akte izvršilne veje oblasti (glej v tem smislu sklepne predloge generalne pravobranilke J. Kokott v zadevi Inuit Tapiriit Kanatami in drugi/Parlament in Svet, C‑583/11 P, EU:C:2013:21, točka 41). Sklepa o odobritvi sklenitve mednarodnega sporazuma ali sporazuma o podrobnostih izstopa države članice, kakršen je izpodbijani sklep, pa ni mogoče enačiti z aktom izvršilne oblasti.

78      Tretjič, bilo bi nedosledno in paradoksalno, če bi se pogoji, pod katerimi lahko posamezniki vložijo ničnostno tožbo zoper izpodbijani sklep, omilili s tem, da bi tega opredelili kot predpis. Posledica take omilitve bi namreč bila, da bi lahko posamezniki določeno pravno pravilo iz mednarodnega sporazuma, na primer sporazuma o izstopu, ki je nato v pravni red Unije vneseno s sklepom o odobritvi sklenitve zadevnega sporazuma, kakršen je izpodbijani sklep, lažje izpodbijali kot pravno pravilo iz zakonodajnega akta z enako vsebino, ki ima v hierarhiji norm nižji položaj.

79      Četrtič, iz zgodovine nastanka člena 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU izhaja, da avtorji osnutka Pogodbe o Ustavi za Evropo in nato Lizbonske pogodbe niso imeli namena omiliti pogojev dopustnosti tožb posameznikov zoper sklepe o odobritvi sklenitve mednarodnih sporazumov, med drugim še posebej sklepov o odobritvi sklenitve sporazuma o podrobnostih izstopa države članice. Natančneje, iz pripravljalnih dokumentov za osnutek Pogodbe o Ustavi za Evropo – in zlasti njenega člena III-365 (4), katerega vsebina je bila povzeta z enakim besedilom kot v členu 263, četrti odstavek, PDEU – nikakor ni razvidno, da bi navedeni avtorji želeli, da se taki sklepi opredelijo kot „predpisi“ v smislu navedenih dveh členov.

80      V teh okoliščinah je treba pojem „predpisi“ v smislu člena 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU razlagati tako, da ne zajema sklepov o odobritvi sklenitve mednarodnega sporazuma, med drugim še posebej sklepov o odobritvi sklenitve sporazuma o podrobnostih izstopa države članice.

81      Zato izpodbijanega sklepa ni mogoče opredeliti kot predpis v smislu člena 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU.

82      Iz navedenega izhaja – ne da bi bilo treba preizkusiti, ali se izpodbijani sklep neposredno nanaša na tožeče stranke in ali potrebuje izvedbene ukrepe – da tožeče stranke nimajo procesnega upravičenja v skladu s členom 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU.

83      Zato je utemeljena trditev Sveta, da tožeče stranke nimajo procesnega upravičenja. Posledično je treba ugovoru nedopustnosti ugoditi in tožbo zavreči kot nedopustno.

 Predlogi za intervencijo

84      V skladu s členom 142(2) Poslovnika intervencija postane brezpredmetna, če se tožba razglasi za nedopustno. Ker je bila v obravnavani zadevi tožba zavržena kot nedopustna, ni treba odločati o predlogih za intervencijo Komisije in združenja British in Europe.

 Stroški

85      Prvič, v skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker tožeče stranke niso uspele, se jim v skladu s predlogi Sveta naloži, da poleg svojih stroškov nosijo tudi stroške Sveta, razen tistih, ki se nanašajo na predloge za intervencijo.

86      Drugič, v skladu s členom 144(10) Poslovnika predlagatelj intervencije in glavne stranke nosijo vsak svoje stroške, povezane s predlogom za intervencijo, če se postopek v glavni stvari konča pred odločitvijo o predlogu za intervencijo. V obravnavani zadevi tožeče stranke, Svet, Komisija in združenje British in Europe nosijo vsak svoje stroške v zvezi s predlogi za intervencijo.

Iz teh razlogov je

SPLOŠNO SODIŠČE (deseti razširjeni senat)

sklenilo:

1.      Tožba se kot nedopustna zavrže.

2.      Postopek s predlogoma za intervencijo Evropske komisije ter British in Europe se ustavi.

3.      Harryju Shindlerju in drugim tožečim strankam, ki so navedene v prilogi, se naloži, da poleg svojih stroškov nosijo tudi stroške Sveta Evropske unije, razen tistih, ki se nanašajo na predloge za intervencijo.

4.      Harry Shindler in druge tožeče stranke, ki so navedene v prilogi, Svet, Komisija in British in Europe nosijo vsak svoje stroške v zvezi s predlogi za intervencijo.

V Luxembourgu, 8. junija 2021.

*      Jezik postopka: francoščina.

1      Seznam drugih tožečih strank je priložen le različici, ki se vroči strankam.