Okolnosti predchádzajúce sporu

1

Žalobcovia, pán Harry Shindler a ďalší žalobcovia, ktorých mená sú uvedené v prílohe, sú štátni príslušníci Spojeného kráľovstva s bydliskom v Írsku, Španielsku, vo Francúzsku a v Taliansku.

2

Dňa 23. júna 2016 sa občania Spojeného kráľovstva vyslovili v referende pre vystúpenie ich krajiny z Európskej únie.

3

Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska oznámilo 29. marca 2017 Európskej rade, že má v úmysle vystúpiť z Únie na základe článku 50 ods. 2 ZEÚ.

4

Dňa 24. januára 2020 podpísali zástupcovia Únie a Spojeného kráľovstva Dohodu o vystúpení Spojeného kráľovstva Veľkej Británie a Severného Írska z Európskej únie a z Európskeho spoločenstva pre atómovú energiu (Ú. v. EÚ L 29, 2020, s. 7, ďalej len „dohoda o vystúpení“).

5

Rada Európskej únie prijala 30. januára 2020 rozhodnutie (EÚ) 2020/135 o uzavretí Dohody o vystúpení Spojeného kráľovstva Veľkej Británie a Severného Írska z Európskej únie a z Európskeho spoločenstva pre atómovú energiu (Ú. v. EÚ L 29, 2020, s. 1). Podľa článku 1 tohto rozhodnutia bola dohoda o vystúpení schválená v mene Únie a Európskeho spoločenstva pre atómovú energiu.

6

Spojené kráľovstvo vystúpilo 31. januára 2020 z Únie a z Európskeho spoločenstva pre atómovú energiu. Dohoda o vystúpení nadobudla platnosť 1. februára 2020.

Konanie a návrhy účastníkov konania

7

Návrhom zaregistrovaným 30. marca 2020 podali žalobcovia túto žalobu.

8

Dňa 21. apríla 2020 predložili žalobcovia vyjadrenie, v ktorom navrhli, aby Všeobecný súd položil Súdnemu dvoru prejudiciálne otázky. Dňa 28. apríla 2020 predseda Všeobecného súdu rozhodol nezaložiť toto vyjadrenie do spisu.

9

Samostatným podaním doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 14. júla 2020 vzniesla Rada námietku neprípustnosti podľa článku 130 ods. 1 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu.

10

Dňa 21. augusta 2020 podali žalobcovia do kancelárie Všeobecného súdu svoje pripomienky k námietke neprípustnosti.

11

Medzitým podaním doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 15. júna 2020 Európska komisia podala návrh na vstup do tohto konania ako vedľajší účastník konania na podporu návrhov Rady. Listom doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 8. júla 2020 Rada uviedla, že k tomu nemá nijaké pripomienky.

12

Podaním doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 6. augusta 2020, British in Europe, združenie založené podľa francúzskeho práva, podalo návrh na vstup do tohto konania ako vedľajší účastník konania na podporu návrhov žalobcov. Listom doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 26. novembra 2020 ponechala Rada prípadné povolenie vstupu tohto združenia ako vedľajšieho účastníka do konania na úvahu Všeobecného súdu.

13

Uznesením z 5. novembra 2020 Všeobecný súd (desiata komora) spojil na základe článku 130 ods. 7 rokovacieho poriadku preskúmanie námietky neprípustnosti s prejednaním veci samej s tým, že o trovách konania sa rozhodne neskôr.

14

Rozhodnutím z 10. novembra 2020 Všeobecný súd postúpil vec desiatej rozšírenej komore v súlade s článkom 28 rokovacieho poriadku.

15

Rada predložila vyjadrenie k žalobe 18. januára 2021. Dňa 11. februára 2021 predseda desiatej rozšírenej komory rozhodol, že toto vyjadrenie žalobcom neoznámi.

16

Listom doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 19. januára 2021 žalobcovia navrhli prerušenie konania v prejednávanej veci na základe článku 69 písm. d) rokovacieho poriadku. Listom doručeným do kancelárie 8. februára 2021 Rada predložila svoje pripomienky k tomuto návrhu na prerušenie konania. Rozhodnutím z 10. februára 2021 predseda desiatej rozšírenej komory uvedený návrh na prerušenie konania zamietol.

17

Žalobcovia navrhujú, aby Všeobecný súd:

–

zrušil v plnom rozsahu dohodu o vystúpení a rozhodnutie 2020/135,

–

subsidiárne, čiastočne zrušil dohodu o vystúpení a rozhodnutie 2020/135 „v rozsahu, v akom tieto akty automaticky a všeobecným spôsobom… rozlišujú občanov Únie a štátnych príslušníkov Spojeného kráľovstva“, a zrušil tak predovšetkým šiesty odsek preambuly a články 9, 10 a 127 dohody o vystúpení,

–

uložil Rade povinnosť nahradiť trovy konania „vrátane výdavkov súvisiacich s advokátom vo výške 5 000 [eur]“.

18

V námietke neprípustnosti Rada navrhuje, aby Všeobecný súd:

–

zamietol žalobu ako neprípustnú,

–

uložil žalobcom povinnosť nahradiť trovy konania.

Právny stav

O možnosti rozhodnúť uznesením

19

V súlade s článkom 130 ods. 1 a 7 rokovacieho poriadku, ak žalovaná strana o to požiada, Všeobecný súd môže rozhodnúť o neprípustnosti bez prejednania veci samej. Podľa článku 130 ods. 6 tohto rokovacieho poriadku Všeobecný súd môže rozhodnúť, že začne ústnu časť konania o námietke neprípustnosti.

20

Podľa judikatúry možnosť zamietnuť žalobu ako neprípustnú odôvodneným uznesením, a teda bez nariadenia pojednávania, nie je vylúčená skutočnosťou, že Všeobecný súd predtým prijal uznesenie, ktorým preskúmanie námietky vznesenej na základe článku 130 ods. 1 rokovacieho poriadku spojil s prejednaním veci samej (pozri v tomto zmysle uznesenie z 19. februára 2008, Tokai Europe/Komisia, C‑262/07 P, neuverejnené, EU:C:2008:95, body 26 až 28).

21

V prejednávanej veci síce Všeobecný súd uznesením z 5. novembra 2020 rozhodol, že preskúmanie námietky neprípustnosti podanej Radou spojí s prejednaním veci samej, teraz sa však domnieva, že na základe písomností obsiahnutých v spise má dostatok informácií, aby o tejto námietke rozhodol uznesením.

O predmete žaloby

22

Na úvod je potrebné po prvé uviesť, že žalobcovia subsidiárne navrhujú čiastočné zrušenie dohody o vystúpení a rozhodnutia 2020/135 „v rozsahu, v akom tieto akty automaticky a všeobecným spôsobom… rozlišujú občanov Únie a štátnych príslušníkov Spojeného kráľovstva“ a zrušenie najmä šiesteho odseku preambuly a článkov 9, 10 a 127 dohody o vystúpení (bod 17 druhá zarážka vyššie).

23

V tejto súvislosti zo všetkých písomností žalobcov vyplýva, že svojím návrhom na čiastočné zrušenie v podstate požadujú zrušenie aktov uvedených v bode 22 vyššie v rozsahu, v akom tieto akty zbavujú štátnych príslušníkov Spojeného kráľovstva – a najmä tých z nich, ktorí využili svoje právo na voľný pohyb v Únii a ktorým nebolo povolené hlasovať v referende 23. júna 2016 – ich postavenia občanov Únie a práv spojených s týmto postavením.

24

Po druhé je dôležité poznamenať, že žalobcovia navrhujú úplné alebo čiastočné zrušenie nielen rozhodnutia 2020/135, ale aj samotnej dohody o vystúpení.

25

Dohoda o vystúpení však nie je jednostranným aktom Únie, ale aktom medzinárodného zmluvného práva uzatvoreným medzi Úniou na jednej strane a Spojeným kráľovstvom na strane druhej.

26

V takomto prípade sa preskúmanie zákonnosti, ktoré musí zabezpečiť súd Únie, týka aktu prijatého inštitúciami Únie, ktorý má vykonať dotknutú medzinárodnú dohodu, a nie tejto dohody ako takej (pozri v tomto zmysle rozsudok z 3. septembra 2008, Kadi a Al Barakaat International Foundation/Rada a Komisia, C‑402/05 P a C‑415/05 P, EU:C:2008:461, bod 286). Toto preskúmanie sa však môže týkať zákonnosti tohto aktu so zreteľom na samotný obsah dotknutej medzinárodnej dohody (pozri analogicky rozsudok z 27. februára 2018, Western Sahara Campaign UK, C‑266/16, EU:C:2018:118, bod 51).

27

Z tohto dôvodu súd Únie, ktorý rozhoduje o žalobe smerujúcej proti medzinárodnej dohode uzatvorenej s Úniou, prekvalifikuje žalobu tak, že v skutočnosti smeruje proti rozhodnutiu, ktorým sa schvaľuje uzatvorenie tejto dohody (pozri v tomto zmysle rozsudok z 9. augusta 1994, Francúzsko/Komisia, C‑327/91, EU:C:1994:305, body 13 až 17).

28

Žalobu je preto potrebné prekvalifikovať na žalobu smerujúcu len proti rozhodnutiu 2020/135 (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“).

O námietke neprípustnosti

29

Rada tvrdí, že žaloba je neprípustná, keďže žalobcovia nemajú aktívnu legitimáciu na podanie žaloby proti napadnutému rozhodnutiu. Po prvé toto rozhodnutie totiž nie je určené žalobcom. Po druhé žalobcovia nie sú osobne dotknutí uvedeným rozhodnutím. Po tretie napadnuté rozhodnutie jednak vyžaduje vykonávacie opatrenia a jednak nie je regulačným aktom.

30

Žalobcovia spochybňujú námietku neprípustnosti. Tvrdia, že sú napadnutým rozhodnutím priamo a osobne dotknutí a že toto rozhodnutie je regulačným aktom, ktorý sa ich priamo týka a nevyžaduje vykonávacie opatrenia.

31

Treba pripomenúť, že podľa článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ môže akákoľvek fyzická alebo právnická osoba za podmienok ustanovených v prvom a druhom odseku podať žalobu o neplatnosť proti trom typom aktov, a to po prvé proti aktom, ktoré sú jej určené, po druhé aktom, ktoré sa jej priamo a osobne týkajú, a po tretie proti regulačným aktom, ktoré sa jej priamo týkajú a nevyžadujú vykonávacie opatrenia.

32

Vzhľadom na čiastočné prekvalifikovanie žaloby (bod 28 vyššie) v prejednávanej veci sa aktívna legitimácia žalobcov musí posúdiť len s ohľadom na napadnuté rozhodnutie. V súlade s judikatúrou (bod 26 vyššie) je však na účely tohto posúdenia potrebné zohľadniť povahu a obsah dohody o vystúpení.

33

Na úvod treba konštatovať, že žalobcom nie je určené ani napadnuté rozhodnutie, ani dohoda o vystúpení. Z toho vyplýva, že nemajú právo podať žalobu na základe článku 263 štvrtého odseku prvej časti vety ZFEÚ, čo okrem iného nespochybňujú.

34

Za týchto podmienok treba preskúmať, či žalobcovia majú právo podať žalobu na základe niektorého z prípadov stanovených v článku 263 štvrtom odseku druhej a tretej časti vety ZFEÚ.

O aktívnej legitimácií žalobcov z hľadiska článku 263 štvrtého odseku druhej časti vety ZFEÚ

35

Treba pripomenúť, že podmienky priamej dotknutosti na jednej strane a osobnej dotknutosti na strane druhej stanovené v článku 263 štvrtom odseku druhej časti vety ZFEÚ sú kumulatívne (pozri rozsudok z 3. októbra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami a i./Parlament a Rada, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, body 75 a 76 a citovanú judikatúru).

36

Za okolností prejednávanej veci je potrebné najprv preskúmať, či je splnená druhá podmienka týkajúca sa osobnej dotknutosti žalobcov.

37

V tejto súvislosti je dôležité pripomenúť, že z ustálenej judikatúry vyplýva, že na to, aby sa fyzická alebo právnická osoba považovala za osobne dotknutú aktom, ktorý jej nebol určený, musí byť týmto aktom dotknutá z dôvodu určitých vlastností, ktoré sú pre ňu príznačné, alebo faktickej situácie, ktorá ju vymedzuje vo vzťahu k akejkoľvek inej osobe, a tým ju individualizuje podobným spôsobom, akým by bol individualizovaný adresát rozhodnutia (rozsudky z 15. júla 1963, Plaumann/Komisia, 25/62, EU:C:1963:17, s. 223, a z 13. marca 2018, European Union Copper Task Force/Komisia, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, bod 93).

38

V dôsledku toho možnosť s väčšou či menšou presnosťou určiť počet alebo dokonca aj totožnosť právnych subjektov, na ktoré sa opatrenie uplatňuje, však vôbec neznamená, že tieto subjekty sa musia považovať za osobne dotknuté týmto opatrením, pokiaľ k tomuto uplatňovaniu dochádza na základe objektívnej právnej alebo skutkovej situácie definovanej dotknutým aktom (rozsudky z 22. novembra 2001, Antillean Rice Mills/Rada, C‑451/98, EU:C:2001:622, bod 52, a z 13. marca 2018, European Union Copper Task Force/Komisia, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, bod 94).

39

Rovnako okolnosť, že normatívny akt môže mať rôzne konkrétne účinky na rôzne právne subjekty, na ktoré sa vzťahuje, ich nemôže vymedzovať vo vzťahu ku všetkým ostatným dotknutým osobám, pokiaľ sa uplatňovanie tohto aktu vykonáva na základe objektívne určenej situácie (rozsudok z 22. februára 2000, ACAV a i./Rada, T‑138/98, EU:T:2000:45, bod 66, a uznesenie z 3. decembra 2008, RSA Security Ireland/Komisia, T‑227/06, EU:T:2008:547, bod 59).

40

Skutočnosť, že ustanovenie má na základe svojej povahy a dosahu všeobecný charakter, keďže sa vo všeobecnosti uplatňuje na dotknuté osoby, však nevylučuje, že by sa mohlo osobne dotýkať niektorých z nich (rozsudky z 22. júna 2006, Belgicko a Forum 187/Komisia, C‑182/03 a C‑217/03, EU:C:2006:416, bod 58, a z 23. apríla 2009, Sahlstedt a i./Komisia, C‑362/06 P, EU:C:2009:243, bod 29).

41

Pokiaľ sa totiž akt dotýka skupiny osôb, ktoré boli určené alebo ich bolo možné určiť v čase prijatia tohto aktu a na základe kritérií vlastných členom tejto skupiny, tieto osoby môžu byť osobne dotknuté týmto aktom, keďže tvoria súčasť obmedzeného okruhu osôb. O taký prípad môže ísť najmä vtedy, ak uvedený akt mení práva, ktoré tieto osoby nadobudli pred jeho prijatím (pozri v tomto zmysle rozsudky z 13. marca 2008, Komisia/Infront WM, C‑125/06 P, EU:C:2008:159, body 71 a 72 a citovanú judikatúru, a z 27. februára 2014, Stichting Woonpunt a i./Komisia, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, bod 59).

42

V prejednávanej veci žalobcovia v podstate tvrdia, že sú napadnutým rozhodnutím priamo a osobne dotknutí, keďže toto rozhodnutie ich zbavuje postavenia občanov Únie a práv spojených s týmto postavením, a najmä práva slobodne sa pohybovať a zdržiavať sa na území členských štátov, ako aj práva voliť a byť volený vo voľbách do Európskeho parlamentu a v komunálnych voľbách v členskom štáte ich bydliska.

43

Konkrétnejšie na odôvodnenie svojej osobnej dotknutosti žalobcovia vysvetľujú, že sú súčasťou prvého obmedzeného okruhu štátnych príslušníkov Spojeného kráľovstva, ktorí využili svoje právo na voľný pohyb v rámci Únie (2 % „celkového britského obyvateľstva“). Navyše sú tiež súčasťou druhého ešte obmedzenejšieho okruhu štátnych príslušníkov Spojeného kráľovstva, ktorí navyše mali viac ako pätnásť rokov bydlisko mimo Spojeného kráľovstva a z tohto dôvodu boli zbavení práva voliť počas parlamentných volieb v Spojenom kráľovstve, ako aj v referende z 23. júna 2016 na základe „pravidla 15 rokov“ (15 years rule) (1,2 % „britskej populácie“). Toto zbavenie práva voliť im zabránilo v účasti na voľbách, ktoré boli rozhodujúce pre zachovanie ich postavenia občanov Únie.

44

Žalobcovia tiež vysvetľujú, že každý z nich je významným a osobitným spôsobom dotknutý stratou svojho postavenia občana Únie a práv s ním spojených. V tejto súvislosti sa dovolávajú dôsledkov, ktoré pre nich znamená strata postavenia občanov Únie a práv spojených s týmto postavením z dôvodu rôznych vlastností, ako sú najmä:

–

postavenie veterána druhej svetovej vojny (jeden žalobca),

–

postavenie „obetí ,pravidla 15 rokov‘“ (päť žalobcov),

–

postavenie osôb, ktorým bolo znemožnené voliť alebo kandidovať vo francúzskych komunálnych voľbách v roku 2020 (päť žalobcov),

–

postavenie osoby, ktorá bude dotknutá pri výkone svojej profesijnej činnosti na Gibraltári (jedna žalobkyňa),

–

postavenie osôb, ktorých súkromný a rodinný život bude dotknutý (dvaja žalobcovia),

–

postavenie osôb, ktorých právo vlastniť majetok bude dotknuté (štyria žalobcovia),

–

postavenie osôb, na ktoré sa bude vzťahovať nový sociálny a daňový odvod z ich starobných dôchodkov vyplácaných Spojeným kráľovstvom (sedem žalobcov),

–

postavenie osôb, na ktoré sa budú vzťahovať nové formality pre vstup alebo pobyt na území Únie (traja žalobcovia).

45

Na úvod je potrebné konštatovať, že argumentácia žalobcov smerujúca k preukázaniu ich aktívnej legitimácie na základe článku 263 štvrtého odseku druhej časti vety ZFEÚ spočíva v predpoklade, že napadnuté rozhodnutie spôsobuje „stratu“ alebo „odňatie“ ich postavenia občanov Únie a práv spojených s týmto postavením.

46

V tejto súvislosti je nepochybne pravda, že ani napadnuté rozhodnutie, ani dohoda o vystúpení výslovne neodnímajú štátnym príslušníkom Spojeného kráľovstva postavenie občanov Únie a práva spojené s týmto postavením.

47

Zo znenia a zo systematiky dohody o vystúpení – a najmä zo šiesteho odseku jej preambuly, z jej článku 2 písm. b) až d), jej článku 10 ods. 1 písm. a) až d) a všeobecne z jej druhej časti, nazvanej „Práva občanov“ – však jasne vyplýva, že táto dohoda zaobchádza so štátnymi príslušníkmi Spojeného kráľovstva, vrátane tých, ktorí boli občanmi Únie ku dňu vystúpenia Spojeného kráľovstva z Únie, ako s osobami, ktoré nemajú alebo k tomuto dátumu už nemajú postavenie občanov Únie. Uvedená dohoda tak nestanovuje pre štátnych príslušníkov Spojeného kráľovstva zachovanie postavenia občanov Únie a všetkých práv spojených s týmto postavením.

48

Je pritom potrebné zdôrazniť, že strata alebo nezachovanie postavenia občana Únie môže nepochybne podstatným spôsobom ovplyvniť práva štátneho príslušníka členského štátu vystupujúceho z Únie (pozri v tomto zmysle rozsudok z 10. decembra 2018, Wightman a i., C‑621/18, EU:C:2018:999, bod 64). Štátni príslušníci takéhoto členského štátu, ktorí žijú v inom členskom štáte, môžu byť vystúpením členského štátu, z ktorého pochádzajú, z Únie o to viac dotknutí, že si už častokrát vytvorili dlhodobé osobné, profesijné či ekonomické väzby (uznesenie zo 16. júna 2020, Walker a i./Parlament a Rada, T‑383/19, neuverejnené, EU:T:2020:269, bod 41).

49

Pokiaľ však ide o podmienku osobnej dotknutosti a v súlade s judikatúrou citovanou v bode 37 vyššie, je na žalobcoch, aby odôvodnili, že napadnuté rozhodnutie v rozsahu, v akom ich zbavuje postavenia občanov Únie a práv spojených s týmto postavením, sa ich dotýka z dôvodu určitých vlastností, ktoré sú pre ne príznačné, alebo faktickej situácie, ktorá ich vymedzuje vo vzťahu k akejkoľvek inej osobe, a tým ich individualizuje podobným spôsobom, akým by boli individualizovaní adresáti rozhodnutia.

50

V tejto súvislosti je po prvé nesporné, že dohoda o vystúpení, najmä v rozsahu, v akom nestanovuje zachovanie postavenia občanov Únie pre štátnych príslušníkov Spojeného kráľovstva, sa uplatňuje na všetkých štátnych príslušníkov tohto štátu, a je tak všeobecne záväzná.

51

Z toho vyplýva, že napadnuté rozhodnutie, na základe ktorého sa dohoda o vystúpení stala súčasťou právneho poriadku Únie, je samo osebe všeobecne záväzným aktom a ako také sa dotýka žalobcov z dôvodu ich objektívneho postavenia štátnych príslušníkov Spojeného kráľovstva.

52

Po druhé okolnosti, na ktoré sa odvolávajú žalobcovia, uvedené v bode 43 vyššie a vychádzajúce z príslušnosti k osobitným kategóriám štátnych príslušníkov Spojeného kráľovstva, ktorí využili svoje právo na voľný pohyb v rámci Únie a z ktorých niektorí boli vo voľbách organizovaných týmto členským štátom zbavení svojho práva voliť, neumožňujú domnievať sa, že žalobcovia sú súčasťou obmedzeného okruhu osôb v zmysle judikatúry uvedenej v bode 41 vyššie.

53

Napadnuté rozhodnutie totiž v rozsahu, v akom zbavuje štátnych príslušníkov Spojeného kráľovstva postavenia občanov Únie a práv spojených s týmto postavením, jednak nebolo prijaté na základe kritérií vlastných osobám, ktoré sú členmi osobitných kategórií štátnych príslušníkov Spojeného kráľovstva, na ktoré sa žalobcovia odvolávajú, a jednak nezbavuje tieto osoby nadobudnutého práva, ktoré je osobitné alebo výlučné pre členov týchto kategórií. Práve naopak, z toho, čo bolo uvedené v bode 51 vyššie vyplýva, že údajná strata postavenia občanov Únie a práv spojených s týmto postavením sa vzťahuje na všetky objektívne určené osoby, a to na všetkých štátnych príslušníkov Spojeného kráľovstva bez ohľadu na štát ich bydliska (pozri analogicky uznesenie zo 16. júna 2020, Walker a i./Parlament a Rada, T‑383/19, neuverejnené, EU:T:2020:269, body 52 a 53).

54

Za týchto podmienok a v súlade s judikatúrou citovanou v bodoch 38 a 39 vyššie okolnosti, že počet, či dokonca totožnosť osôb, ktoré patria do kategórie štátnych príslušníkov Spojeného kráľovstva, na ktoré sa odvolávajú žalobcovia, možno určiť s väčšou či menšou presnosťou a ďalej, že tieto osoby sú viac dotknuté údajnou stratou postavenia občanov Únie a práv spojených s týmto postavením než ostatní štátni príslušníci Spojeného kráľovstva, nemôžu samy osebe viesť k tomu, že tieto osoby sú napadnutým rozhodnutím osobne dotknuté (pozri v tomto zmysle a analogicky uznesenie zo 16. júna 2020, Walker a i./Parlament a Rada, T‑383/19, neuverejnené, EU:T:2020:269, body 43, 45 a 46).

55

Po tretie rôzne vlastnosti, na ktoré sa osobne odvoláva každý zo žalobcov a ktoré sú vymenované v bode 44 vyššie, môžu nanajvýš preukázať konkrétne, odlišné a prípadne významné účinky, ktoré pre každého z nich môže mať údajná strata postavenia občana Únie a práv spojených s týmto postavením. Naopak žiadna z týchto vlastností nemôže preukázať, že strata tohto postavenia a práv spojených s uvedeným postavením by mala pre nich tak osobitné a tak špecifické dôsledky, že by ich individualizovala vo vzťahu k akejkoľvek inej osobe, ako by išlo o adresátov v zmysle judikatúry pripomenutej v bode 37 vyššie.

56

Po štvrté žalobcovia nepredložili nijaký dôkaz, ktorý by mohol preukázať, že sú osobne dotknutí inými aspektmi napadnutého rozhodnutia, než je údajná strata postavenia občana Únie a práv spojených s týmto postavením.

57

Za týchto podmienok sa treba domnievať, že žalobcovia nie sú napadnutým rozhodnutím osobne dotknutí. Preto bez toho, aby bolo potrebné preskúmať, či sú uvedení žalobcovia týmto rozhodnutím priamo dotknutí, nemajú aktívnu legitimáciu z hľadiska článku 263 štvrtého odseku druhej časti vety ZFEÚ.

O aktívnej legitimácii žalobcov z hľadiska článku 263 štvrtého odseku tretej časti vety ZFEÚ

58

Treba pripomenúť, že podmienky súvisiace po prvé s regulačnou povahou napadnutého aktu, po druhé s priamou dotknutosťou žalobcov a po tretie s neexistenciou vykonávacích opatrení stanovených v článku 263 štvrtom odseku tretej časti vety ZFEÚ sú kumulatívne (pozri v tomto zmysle uznesenie z 19. novembra 2020, Buxadé Villalba a i./Parlament, T‑32/20, neuverejnené, EU:T:2020:552, bod 30 a citovanú judikatúru).

59

Za okolností prejednávanej veci treba najskôr preskúmať, či je splnená prvá podmienka týkajúca sa regulačnej povahy napadnutého rozhodnutia.

60

Je dôležité pripomenúť, že pojem „regulačné akty“ v zmysle článku 263 štvrtého odseku tretej časti vety ZFEÚ má obmedzenejší rozsah než pojem „akty“, ktorý je použitý v článku 263 štvrtom odseku prvej a druhej časti vety ZFEÚ. Tento pojem sa teda nemôže vzťahovať na všetky všeobecne záväzné akty, ale týka sa obmedzenejšej kategórie aktov tejto povahy (rozsudok z 3. októbra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami a i./Parlament a Rada, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, bod 58).

61

V dôsledku toho sa pojem „regulačné akty“ vzťahuje na všeobecne záväzné akty a nezahŕňa legislatívne akty (pozri v tomto zmysle rozsudok z 3. októbra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami a i./Parlament a Rada, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, body 60 a 61).

62

V prejednávanej veci sa účastníci konania po prvé správne zhodujú na tom, že napadnuté rozhodnutie je všeobecne záväzným nelegislatívnym aktom.

63

Na jednej strane je nesporné, že napadnuté rozhodnutie je všeobecne záväzným aktom (bod 51 vyššie).

64

Na druhej strane treba pripomenúť, že právny akt možno kvalifikovať ako legislatívny akt Únie len vtedy, ak bol prijatý na základe ustanovenia Zmlúv, ktoré výslovne odkazuje buď na riadny legislatívny postup, alebo na mimoriadny legislatívny postup (rozsudok zo 6. septembra 2017, Slovensko a Maďarsko/Rada, C‑643/15 a C‑647/15, EU:C:2017:631, bod 62). V prejednávanej veci bolo napadnuté rozhodnutie prijaté na základe článku 50 ods. 2 ZEÚ. Je pritom potrebné konštatovať, že hoci toto ustanovenie spresňuje, že dohodu o podmienkach vystúpenia členského štátu uzatvára v mene Únie Rada, ktorá rozhoduje kvalifikovanou väčšinou po získaní súhlasu Parlamentu, výslovne neodkazuje ani na riadny legislatívny postup, ani na mimoriadny legislatívny postup. Z toho vyplýva, že napadnuté rozhodnutie nemožno kvalifikovať ako legislatívny akt.

65

Po druhé sa účastníci konania nezhodujú na dôsledkoch, ktoré treba vyvodiť zo skutočnosti, že napadnuté rozhodnutie je všeobecne záväzným nelegislatívnym aktom. Podľa žalobcov je toto rozhodnutie len regulačným aktom. Podľa Rady nie je uvedené rozhodnutie ani legislatívnym aktom, ani regulačným aktom.

66

V tejto súvislosti treba poznamenať, že v rozsudku z 3. októbra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami a i./Parlament a Rada (C‑583/11 P, EU:C:2013:625), Súdny dvor nerozhodol, že pojem „regulačné akty“ zahŕňa všetky všeobecne záväzné nelegislatívne akty.

67

Je nepochybne potrebné pripomenúť, že v neskoršom rozsudku Súdny dvor odmietol výklad, podľa ktorého existujú všeobecne záväzné nelegislatívne akty, ktoré nespadajú pod pojem „regulačné akty“ v zmysle článku 263 štvrtého odseku tretej časti vety ZFEÚ. Súdny dvor preto rozhodol, že tento pojem sa vzťahuje na všetky všeobecne záväzné nelegislatívne akty (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 6. novembra 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Komisia, Komisia/Scuola Elementare Maria Montessori a Komisia/Ferracci, C‑622/16 P až C‑624/16 P, EU:C:2018:873, body 24 a 28).

68

Je však potrebné uviesť, že vo veci, v ktorej bol vydaný rozsudok zo 6. novembra 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Komisia, Komisia/Scuola Elementare Maria Montessori a Komisia/Ferracci (C‑622/16 P až C‑624/16 P, EU:C:2018:873), bolo sporným aktom rozhodnutie Komisie prijaté v oblasti štátnej pomoci. Aj keď toto rozhodnutie bolo všeobecne záväzné, keďže sa vyslovovalo k vnútroštátnym režimom, malo správnu povahu a bolo prijaté len Komisiou bez účasti Rady a Parlamentu. V tomto kontexte názor, ktorý vtedy zastávala Komisia, že uvedené rozhodnutie bolo všeobecne záväzným nelegislatívnym aktom, ktoré nespadá pod pojem „regulačné akty“, nenachádza nijakú oporu v znení, genéze alebo účele článku 263 štvrtého odseku tretej časti vety ZFEÚ, ako uviedol Súdny dvor v bodoch 24 až 27 tohto rozsudku.

69

Súdny dvor naopak ešte nemal príležitosť preskúmať, či sa rozhodnutia, ktorými sa schvaľuje uzavretie medzinárodnej dohody, a osobitne rozhodnutia, ktorými sa schvaľuje uzavretie dohody o podmienkach vystúpenia členského štátu, musia kvalifikovať ako regulačné akty v zmysle článku 263 štvrtého odseku tretej časti vety ZFEÚ.

70

Za týchto podmienok treba preskúmať, či sa pojem „regulačné akty“ vzťahuje aj na takéto rozhodnutia.

71

V tejto súvislosti je po prvé dôležité uviesť, že dohoda o podmienkach vystúpenia členského štátu je rovnako ako každá medzinárodná zmluva uzatvorená Úniou záväzná pre jej inštitúcie a má prednosť pred aktmi, ktoré tieto inštitúcie prijímajú (pozri analogicky rozsudok z 13. januára 2015, Rada a Komisia/Stichting Natuur en Milieu a Pesticide Action Network Europe, C‑404/12 P a C‑405/12 P, EU:C:2015:5, bod 44 a citovanú judikatúru).

72

Z tejto prednosti medzinárodných zmlúv uzavretých Úniou pred ustanoveniami sekundárneho práva vyplýva, že dohoda o vystúpení má v hierarchii právnych noriem vyššie postavenie ako ostatné všeobecne záväzné akty, či už ide o legislatívne, alebo regulačné akty.

73

Z toho vyplýva, že napadnuté rozhodnutie zavádza do právneho poriadku Únie pravidlá uvedené v dohode o vystúpení, ktoré majú prednosť pred legislatívnymi a regulačnými aktmi a ktoré teda samy osebe nemôžu mať regulačnú povahu.

74

Po druhé vzhľadom na postup jej prijímania a podobne ako v prípade ostatných medzinárodných dohôd uzatvorených Úniou možno dohodu o vystúpení považovať na vonkajšej úrovni za rovnocennú tomu, čo na vnútornej úrovni predstavuje legislatívny akt [pozri v tomto zmysle a analogicky stanovisko 1/15 (Dohoda PNR medzi EÚ a Kanadou) z 26. júla 2017, EU:C:2017:592, bod 146].

75

Dohodu o vystúpení totiž uzavrela v mene Únie Rada po získaní súhlasu Parlamentu v súlade s postupom stanoveným v článku 50 ods. 2 ZEÚ. Tento postup sa tým, že sa na ňom zúčastňuje Rada a Parlament, blíži riadnemu a mimoriadnemu legislatívnemu postupu, ktoré sú vymedzené v článku 289 ods. 1 a 2 ZFEÚ a uvedené v článku 21 ods. 2 a 3, v článku 22 ods. 1 a 2, článku 23 druhom odseku, článku 24 prvom odseku, článku 25 druhom odseku a článku 228 ods. 4 ZFEÚ, na základe ktorých obe tieto inštitúcie môžu prijať ustanovenia týkajúce sa práv spojených s postavením občana Únie.

76

Z toho vyplýva, že napadnuté rozhodnutie zavádza do právneho poriadku Únie pravidlá obsiahnuté v dohode o vystúpení, ktoré sa vyznačujú mimoriadne vysokou demokratickou legitimitou, podobne ako pravidlá obsiahnuté v legislatívnom akte. Pritom práve mimoriadne vysoká demokratická legitimita právnych predpisov prijatých postupom, ktorý stanovuje účasť Rady a Parlamentu, odôvodňuje zachovanie prísnosti podmienok, za ktorých môžu jednotlivci podať žaloby o neplatnosť proti legislatívnym aktom (pozri v tomto zmysle návrhy, ktoré predniesla generálna advokáta Kokott vo veci Inuit Tapiriit Kanatami a i./Parlament a Rada, C‑583/11 P, EU:C:2013:21, bod 38).

77

Okrem toho vo viacerých jazykových verziách článku 263 štvrtého odseku tretej časti vety ZFEÚ evokuje pojem „regulačné akty“ skôr akty výkonnej moci než akty zákonodarnej moci (pozri v tomto zmysle návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Kokott vo veci Inuit Tapiriit Kanatami a i./Parlament a Rada, C‑583/11 P, EU:C:2013:21, bod 41). Také rozhodnutie, ktorým sa schvaľuje uzavretie medzinárodnej dohody alebo dohody o podmienkach vystúpenia členského štátu, ako je napadnuté rozhodnutie, pritom nemožno prirovnať k aktu výkonnej moci.

78

Po tretie by bolo nekonzistentné a paradoxné zmierniť podmienky, za ktorých môžu jednotlivci podať žalobu o neplatnosť proti napadnutému rozhodnutiu tým, že ho kvalifikujú ako regulačný akt. Takéto zmiernenie by totiž malo za následok, že jednotlivci by mohli ľahšie napadnúť danú právnu normu, pokiaľ je obsiahnutá v takej medzinárodnej dohode, ako je dohoda o vystúpení, a je následne zavedená do právneho poriadku Únie prostredníctvom takého rozhodnutia, ktorým sa schvaľuje uzavretie predmetnej dohody, ako je predmetné rozhodnutie, než keď je tá istá právna norma obsiahnutá v legislatívnom akte s rovnakým obsahom, ktorý má v hierarchii noriem nižšie postavenie.

79

Po štvrté z genézy článku 263 štvrtého odseku tretej časti vety ZFEÚ vyplýva, že autori návrhu Zmluvy o Ústave pre Európu a následne autori Lisabonskej zmluvy nemali v úmysle zmierniť podmienky prípustnosti žalôb jednotlivcov smerujúcich proti takým rozhodnutiam, ktorými sa schvaľuje uzavretie medzinárodnej dohody, ako sú najmä rozhodnutia, ktorými sa schvaľuje uzavretie dohody o podmienkach vystúpenia členského štátu. Konkrétne z prípravných prací k návrhu Zmluvy o Ústave pre Európu – a najmä z jej článku III‑365 ods. 4, ktorého obsah bol v totožnom znení prevzatý v článku 263 štvrtom odseku ZFEÚ – nijako nevyplýva, že uvedení autori si želali, aby takéto rozhodnutia boli kvalifikované ako „regulačné akty“ v zmysle oboch týchto článkov.

80

Za týchto podmienok sa musí pojem „regulačné akty“ v zmysle článku 263 štvrtého odseku tretej časti vety ZFEÚ vykladať tak, že nezahŕňa rozhodnutia, ktorými sa schvaľuje uzavretie medzinárodnej dohody, ako sú najmä rozhodnutia, ktorými sa schvaľuje uzavretie dohody o podmienkach vystúpenia členského štátu.

81

Napadnuté rozhodnutie teda nemožno kvalifikovať ako regulačný akt v zmysle článku 263 štvrtého odseku tretej časti vety ZFEÚ.

82

Z vyššie uvedeného vyplýva, že bez toho, aby bolo potrebné preskúmať, či sú žalobcovia priamo dotknutí napadnutým rozhodnutím a či napadnuté rozhodnutie vyžaduje vykonávacie opatrenia, žalobcovia nemajú aktívnu legitimáciu z hľadiska článku 263 štvrtého odseku tretej časti vety ZFEÚ.

83

Z toho vyplýva, že Rada oprávnene tvrdí, že žalobcovia nemajú aktívnu legitimáciu. Preto sa námietke neprípustnosti musí vyhovieť a žaloba sa musí zamietnuť ako neprípustná.

O návrhoch na vstup vedľajšieho účastníka do konania

84

Podľa článku 142 ods. 2 rokovacieho poriadku sa vedľajšie účastníctvo stane bezpredmetné, ak je žaloba vyhlásená za neprípustnú. Vzhľadom na to, že v prejednávanej veci bola žaloba zamietnutá ako neprípustná, konanie o návrhoch na vstup vedľajšieho účastníka do konania, ktoré podali Komisia a British in Europe, sa zastavuje.

O trovách

85

Po prvé podľa článku 134 ods. 1 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže žalobcovia nemali vo veci úspech, je opodstatnené uložiť im povinnosť znášať svoje vlastné trovy konania a nahradiť trovy konania, ktoré vznikli Rade, v súlade s jej návrhmi, s výnimkou trov spojených s návrhmi na vstup vedľajšieho účastníka do konania.

86

Po druhé podľa článku 144 ods. 10 rokovacieho poriadku, ak sa hlavné konanie skončí predtým, ako sa rozhodne o návrhu na vstup vedľajšieho účastníka do konania, tento navrhovateľ a hlavní účastníci konania znášajú svoje vlastné trovy konania spojené s návrhom na vstup vedľajšieho účastníka do konania. V prejednávanej veci žalobcovia, Rada, Komisia a British in Europe, znášajú svoje vlastné trovy konania súvisiace s návrhmi na vstup vedľajšieho účastníka do konania.

1.

Žaloba sa zamieta ako neprípustná.

2.

Konanie o návrhoch na vstup vedľajšieho účastníka do konania, ktoré podali Európska komisia a British in Europe, sa zastavuje.

3.

Pán Harry Shindler a ďalší žalobcovia, ktorých mená sú uvedené v prílohe, znášajú svoje vlastné trovy konania a sú povinní nahradiť trovy konania, ktoré vznikli Rade Európskej únie, s výnimkou trov spojených s návrhmi na vstup vedľajšieho účastníka do konania.

4.

Pán Shindler a ďalší žalobcovia, ktorých mená sú uvedené v prílohe, Rada, Komisia a British in Europe, znášajú svoje vlastné trovy konania spojené s návrhmi na vstup vedľajšieho účastníka do konania.