Okolnosti spora

1

Tužitelji, Harry Shindler i drugi tužitelji čija se imena nalaze u prilogu, državljani su Ujedinjene Kraljevine koji borave u Irskoj, Španjolskoj, Francuskoj i Italiji.

2

Građani Ujedinjene Kraljevine na referendumu 23. lipnja 2016. izjasnili su se za povlačenje svoje države iz Europske unije.

3

Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske obavijestila je 29. ožujka 2017. Europsko vijeće o svojoj namjeri povlačenja iz Unije na temelju članka 50. stavka 2. UEU‑a.

4

Predstavnici Unije i Ujedinjene Kraljevine potpisali su 24. siječnja 2020. Sporazum o povlačenju Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske iz Unije i Europske zajednice za atomsku energiju (SL 2020., L 29, str. 7.; u daljnjem tekstu: Sporazum o povlačenju).

5

Vijeće Europske unije donijelo je 30. siječnja 2020. Odluku (EU) 2020/135 o sklapanju Sporazuma o povlačenju Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske iz Europske unije i Europske zajednice za atomsku energiju (SL 2020., L 29, str. 1.). Na temelju članka 1. te odluke Sporazum o povlačenju odobren je u ime Unije i Europske zajednice za atomsku energiju.

6

Ujedinjena Kraljevina povukla se 31. siječnja 2020. iz Unije i Europske zajednice za atomsku energiju. Sporazum o povlačenju stupio je na snagu 1. veljače 2020.

Postupak i zahtjevi stranaka

7

Tužbom zaprimljenom 30. ožujka 2020. tužitelji su pokrenuli ovaj postupak.

8

Tužitelji su 21. travnja 2020. podnijeli podnesak kojim su zahtijevali da Opći sud postavi prethodna pitanja Sudu. Predsjednik Općeg suda odlučio je 28. travnja 2020. da taj podnesak neće uložiti u spis.

9

Vijeće je zasebnim aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 14. srpnja 2020. istaknulo prigovor nedopuštenosti na temelju članka 130. stavka 1. Poslovnika Općeg suda.

10

Tužitelji su 21. kolovoza 2020. podnijeli tajništvu Općeg suda svoja očitovanja o prigovoru nedopuštenosti.

11

U međuvremenu Europska komisija je aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 15. lipnja 2020. zatražila intervenciju u ovaj predmet u potporu zahtjevu Vijeća. Dopisom podnesenim tajništvu Općeg suda 8. srpnja 2020. Vijeće je navelo da nema nikakvo očitovanje za podnijeti o tom zahtjevu.

12

Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 6. kolovoza 2020. British in Europe, udruga francuskog prava, zatražila je intervenciju u ovaj predmet u potporu zahtjevu tužiteljâ. Dopisom podnesenim tajništvu Općeg suda 26. studenoga 2020. Vijeće je Općem sudu prepustilo odluku glede mogućeg dopuštanja te intervencije.

13

Rješenjem od 5. studenoga 2020. Opći sud (deseto vijeće) je na temelju članka 130. stavka 7. Poslovnika odgodio odluku o prigovoru nedopuštenosti do odluke o meritumu i odredio da će se o troškovima naknadno odlučiti.

14

Odlukom od 10. studenoga 2020. Opći sud uputio je predmet desetom proširenom vijeću u skladu s člankom 28. Poslovnika.

15

Vijeće je 18. siječnja 2021. podnijelo odgovor na tužbu. Dana 11. veljače 2021. predsjednik desetog proširenog vijeća odlučio je da taj podnesak neće dostaviti tužiteljima.

16

Dopisom podnesenim tajništvu Općeg suda 19. siječnja 2021. tužitelji su zatražili prekid postupka u ovom predmetu na temelju članka 69. točke (d) Poslovnika. Dopisom podnesenim tajništvu 8. veljače 2021. Vijeće je podnijelo svoja očitovanja o tom zahtjevu za prekid postupka. Odlukom od 10. veljače 2021. predsjednik desetog proširenog vijeća odbio je navedeni zahtjev za prekid postupka.

17

Tužitelji od Općeg suda zahtijevaju da:

–

prvenstveno, u cijelosti poništi Sporazum o povlačenju i Odluku 2020/135;

–

podredno, djelomično poništi Sporazum o povlačenju i Odluku 2020/135 „u dijelu u kojem ti akti na automatski i općenit način prave razliku između građana Unije i državljana Ujedinjene Kraljevine” i time poništi, među ostalim, šesti stavak preambule i članke 9., 10. i 127. Sporazuma o povlačenju;

–

naloži Vijeću snošenje troškova, „uključujući odvjetničke troškove u visini od 5000 [eura]”.

18

U prigovoru nedopuštenosti Vijeće od Općeg suda zahtijeva da:

–

odbaci tužbu kao nedopuštenu;

–

naloži tužiteljima snošenje troškova.

Pravo

Mogućnost odlučivanja rješenjem

19

Na temelju članka 130. stavaka 1. i 7. Poslovnika, ako tuženik to zatraži, Opći sud može odlučiti o nedopuštenosti, bez ulaženja u raspravljanje o meritumu. Primjenom članka 130. stavka 6. tog poslovnika, Opći sud može odlučiti otvoriti usmeni dio postupka o prigovoru nedopuštenosti.

20

Prema sudskoj praksi, mogućnost odbacivanja tužbe kao nedopuštene obrazloženim rješenjem i stoga bez održavanja rasprave ne sprječava činjenica da je Opći sud prethodno donio rješenje u kojem je odgodio odluku o prigovoru podnesenom na temelju članka 130. stavka 1. Poslovnika do odluke o meritumu (vidjeti u tom smislu rješenje od 19. veljače 2008., Tokai Europe/Komisija, C‑262/07 P, neobjavljeno, EU:C:2008:95, t. 26. do 28.).

21

U konkretnom slučaju, iako je rješenjem od 5. studenoga 2020. odlučio odgoditi odluku o prigovoru nedopuštenosti Vijeća do odluke o meritumu, Opći sud sada smatra da je dovoljno upoznat sa sadržajem spisa da rješenjem odluči o tom prigovoru.

Predmet tužbe

22

Uvodno valja, kao prvo, istaknuti da tužitelji podredno zahtijevaju djelomično poništenje Sporazuma o povlačenju i Odluke 2020/135 „u dijelu u kojem ti akti na automatski i općenit način prave razliku između građana Unije i državljana Ujedinjene Kraljevine” i poništenje, među ostalim, šestog stavka preambule i članaka 9., 10. i 127. Sporazuma o povlačenju (točka 17. druga alineja ovog rješenja).

23

U tom pogledu iz svih pismena tužiteljâ proizlazi da svojim zahtjevom za djelomično poništenje oni traže, u biti, poništenje akata spomenutih u točki 22. ovog rješenja u dijelu u kojem ti akti državljanima Ujedinjene Kraljevine, a osobito onima među njima koji su se koristili svojim pravom slobodnog kretanja u Uniji i kojima nije bilo dopušteno glasovati na referendumu od 23. lipnja 2016., oduzimaju njihov status građana Unije i prava povezana s tim statusom.

24

Kao drugo, treba primijetiti da tužitelji zahtijevaju potpuno ili djelomično poništenje ne samo Odluke 2020/135, nego i samog Sporazuma o povlačenju.

25

Međutim, Sporazum o povlačenju nije jednostrani akt Unije, nego akt međunarodnog ugovornog prava sklopljen između Unije, s jedne strane, i Ujedinjene Kraljevine, s druge strane.

26

U takvom slučaju nadzor zakonitosti koji treba osigurati sud Unije odnosi se na akt koji su donijele institucije Unije radi provedbe predmetnog međunarodnog sporazuma, a ne na međunarodni sporazum kao takav (vidjeti u tom smislu presudu od 3. rujna 2008., Kadi i Al Barakaat International Foundation/Vijeće i Komisija, C‑402/05 P i C‑415/05 P, EU:C:2008:461, t. 286.). Taj se nadzor može odnositi i na zakonitost tog akta u pogledu sadržaja samog predmetnog međunarodnog sporazuma (vidjeti po analogiji presudu od 27. veljače 2018., Western Sahara Campaign UK, C‑266/16, EU:C:2018:118, t. 51.).

27

Zato će u slučaju kada mu je podnesena tužba usmjerena protiv međunarodnog sporazuma koji je Unija sklopila sud Unije prekvalificirati tužbu na način da je zapravo usmjerena protiv odluke o odobravanju sklapanja tog sporazuma (vidjeti u tom smislu presudu od 9. kolovoza 1994., Francuska/Komisija, C‑327/91, EU:C:1994:305, t. 13. do 17.).

28

Prema tome, tužba se mora prekvalificirati na način da je usmjerena samo protiv Odluke 2020/135 (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).

Prigovor nedopuštenosti

29

Vijeće tvrdi da je tužba nedopuštena s obzirom na to da tužitelji nemaju aktivnu procesnu legitimaciju u odnosu na pobijanu odluku. Naime, kao prvo, tužitelji nisu adresati te odluke. Kao drugo, navedena odluka ne odnosi se osobno na tužitelje. Kao treće, pobijana odluka, s jedne strane, podrazumijeva provedbene mjere i, s druge strane, nije regulatorni akt.

30

Tužitelji osporavaju prigovor nedopuštenosti. Ističu, s jedne strane, da se pobijana odluka izravno i osobno odnosi na njih i, s druge strane, da je ta odluka regulatorni akt koji se izravno odnosi na njih i ne podrazumijeva provedbene mjere.

31

Valja podsjetiti na to da na temelju članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, svaka fizička ili pravna osoba može pod uvjetima utvrđenima u prvom i drugom stavku tog članka pokrenuti postupak za poništenje protiv triju vrsta akata, to jest, prvo, akata koji su upućeni toj osobi, drugo, akata koji se izravno i osobno odnose na nju i, treće, regulatornih akata koji se izravno odnose na nju, a ne podrazumijevaju provedbene mjere.

32

U konkretnom slučaju, uzimajući u obzir djelomičnu prekvalifikaciju tužbe (točka 28. ovog rješenja), aktivna procesna legitimacija tužiteljâ mora se ocijeniti samo s obzirom na pobijanu odluku. Međutim, u skladu sa sudskom praksom (točka 26. ovog rješenja), treba u svrhu te ocjene uzeti u obzir narav i sadržaj Sporazuma o povlačenju.

33

Treba utvrditi na početku da tužitelji nisu adresati ni pobijane odluke niti Sporazuma o povlačenju. Iz toga slijedi da oni nemaju pravo na pravnu zaštitu na temelju prvog dijela rečenice članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, a što oni, osim toga, ne osporavaju.

34

U tim okolnostima valja ispitati imaju li tužitelji pravo na pravni lijek na temelju jednog ili drugog slučaja koji su predviđeni drugim i trećim dijelom rečenice članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a.

Aktivna procesna legitimacija tužiteljâ s obzirom na drugi dio rečenice članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a

35

Valja podsjetiti na to da su pretpostavka izravnog utjecaja, s jedne strane, i pretpostavka osobnog utjecaja, s druge strane, koje su predviđene u drugom dijelu rečenice članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, kumulativno postavljene (vidjeti presudu od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, t. 75. i 76. i navedenu sudsku praksu).

36

U okolnostima konkretnog slučaja valja ponajprije ispitati je li ispunjena druga pretpostavka koja se odnosi na osobni utjecaj na tužitelje.

37

U tom se pogledu mora podsjetiti na to da iz ustaljene sudske prakse proizlazi da kako bi se smatralo da akt koji nije upućen fizičkoj ili pravnoj osobi osobno utječe na nju, taj je se akt mora ticati zbog određenih osobina koje su joj svojstvene ili zbog neke činjenične situacije koja je razlikuje od bilo koje druge osobe, izdvajajući je uslijed toga pojedinačno, poput osoba kojima je odluka upućena (presude od 15. srpnja 1963., Plaumann/Komisija, 25/62, EU:C:1963:17, str. 223. i od 13. ožujka 2018., European Union Copper Task Force/Komisija, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, t. 93.).

38

Slijedom navedenog, mogućnost da se, s više ili manje točnosti, odredi broj ili čak identitet pravnih subjekata na koje se primjenjuje neka mjera ni u kojem slučaju ne znači kako treba smatrati da se ta mjera osobno odnosi na te subjekte sve dok se njezina primjena ostvaruje na temelju objektivnih pravnih ili činjeničnih okolnosti određenih u predmetnom aktu (presude od 22. studenoga 2001., Antillean Rice Mills/Vijeće, C‑451/98, EU:C:2001:622, t. 52., i od 13. ožujka 2018., European Union Copper Task Force/Komisija, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, t. 94.).

39

Isto tako, okolnost da normativni akt može imati različite konkretne učinke za razne pravne subjekte na koje se primjenjuje ne može ih razlikovati od bilo koje druge dotične osobe kada se taj akt primjenjuje na temelju objektivno određene situacije (presuda od 22. veljače 2000., ACAV i dr./Vijeće, T‑138/98, EU:T:2000:45, t. 66., i rješenje od 3. prosinca 2008., RSA Security Ireland/Komisija, T‑227/06, EU:T:2008:547, t. 59.).

40

Međutim, činjenica da odredba po svojoj prirodi i dosegu ima opću primjenu, utoliko što se primjenjuje na sve zainteresirane osobe, ne isključuje mogućnost da se može osobno odnositi na neke od njih (presude od 22. lipnja 2006., Belgija i Forum 187/Komisija, C‑182/03 i C‑217/03, EU:C:2006:416, t. 58., i od 23. travnja 2009., Sahlstedt i dr./Komisija, C‑362/06 P, EU:C:2009:243, t. 29.).

41

Naime, kada akt dotiče skupinu osoba koje su bile određene ili odredive u trenutku donošenja tog akta i prema kriterijima koji su svojstveni članovima skupine, taj se akt može osobno odnositi na te osobe kao na dio uskoga kruga osoba. To može posebno biti slučaj kad navedeni akt mijenja prava koja je pojedinac stekao njegovim donošenjem (vidjeti u tom smislu presude od 13. ožujka 2008., Komisija/Infront WM, C‑125/06 P, EU:C:2008:159, t. 71. i 72. i navedenu sudsku praksu, i od 27. veljače 2014., Stichting Woonpunt i dr./Komisija, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, t. 59.).

42

U konkretnom slučaju tužitelji tvrde, u biti, da se pobijana odluka izravno i osobno odnosi na njih u dijelu u kojem im oduzima njihov status građana Unije i prava povezana s tim statusom, osobito pravo slobodnog kretanja i boravka na državnim područjima država članica te aktivno i pasivno biračko pravo na izborima za Europski parlament i na lokalnim izborima njihove države članice boravišta.

43

Konkretnije, kako bi opravdali postojanje osobnog utjecaja na njih, tužitelji objašnjavaju da su dio prvog uskog kruga državljana Ujedinjene Kraljevine koji su se koristili svojim pravom slobodnog kretanja unutar Unije (2 % „općeg britanskog stanovništva”). Štoviše, oni su također dio drugog još užeg kruga državljana Ujedinjene Kraljevine koji su, usto, tijekom više od petnaest godina živjeli izvan Ujedinjene Kraljevine i zbog toga su na temelju „pravila o 15 godina” (15 years rule) lišeni aktivnog biračkog prava na parlamentarnim izborima u Ujedinjenoj Kraljevini kao i na referendumu od 23. lipnja 2016. (1,2 % „općeg britanskog stanovništva”). To uskraćivanje aktivnog biračkog prava spriječilo ih je da sudjeluju u odlučujućem glasovanju za zadržavanje svojeg statusa građana Unije.

44

Tužitelji također objašnjavaju da gubitak njihova statusa građanina Unije i prava povezanih s njim znatno i posebno utječe na svakog od njih. U tom pogledu ističu posljedice koje bi za njih imao gubitak statusa građana Unije i prava povezanih s tim statusom zbog različitih svojstava poput, osobito:

–

svojstva veterana Drugog svjetskog rata (jedan tužitelj);

–

svojstva „žrtava ,pravila o 15 godina’” (pet tužitelja);

–

svojstva osoba kojima je onemogućeno aktivno ili pasivno biračko pravo na francuskim lokalnim izborima 2020. (pet tužitelja);

–

svojstva osobe na koju će postojati utjecaj prilikom obavljanja njezine profesionalne djelatnosti u Gibraltaru (jedna tužiteljica);

–

svojstva osoba na čiji će privatni i obiteljski život postojati utjecaj (dva tužitelja);

–

svojstva osoba na čije će pravo vlasništva postojati utjecaj (četiri tužitelja);

–

svojstava osoba na koje će se primjenjivati novo socijalno ili porezno davanje na njihove starosne mirovine koje Ujedinjena Kraljevina isplaćuje (sedam tužitelja);

–

svojstva osoba na koje će se primjenjivati nove formalnosti radi ulaska na područje Unije ili boravka na njemu (tri tužitelja).

45

Na početku valja utvrditi da argumentacija tužiteljâ koja se odnosi na dokazivanje njihove aktivne procesne legitimacije na temelju drugog dijela rečenice članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a počiva na pretpostavci prema kojoj pobijana odluka dovodi do „gubitka” ili „ukidanja” njihova statusa građana Unije i prava povezanih s tim statusom.

46

U tom je pogledu točno, doduše, da se ni pobijanom odlukom niti Sporazumom o povlačenju državljanima Ujedinjene Kraljevine izričito ne opozivaju status građana Unije i prava povezana s tim statusom.

47

Ipak, iz teksta i strukture Sporazuma o povlačenju, a osobito šestog stavka njegove preambule te njegova članka 2. točaka (b) do (d), članka 10. stavka 1. točaka (a) do (d) i, općenitije, iz cijelog njegova drugog dijela naslovljenog „Prava građana” jasno proizlazi da taj sporazum postupa s državljanima Ujedinjene Kraljevine, uključujući one koji su bili građani Unije na datum povlačenja Ujedinjene Kraljevine iz Unije, kao s osobama koje nemaju ili koje od tog datuma više nemaju svojstvo građana Unije. Stoga navedenim sporazumom nije za državljane Ujedinjene Kraljevine predviđeno zadržavanje statusa građana Unije i svih prava povezanih s tim statusom.

48

No valja naglasiti da nesporno gubitak ili nezadržavanje statusa građana Unije može znatno utjecati na prava državljanina države članice koja se povlači iz Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 10. prosinca 2018., Wightman i dr., C‑621/18, EU:C:2018:999, t. 64.). Na državljane takve države članice, iseljene u drugu državu članicu, tim više može utjecati izlazak iz Unije one države članice iz koje oni potječu zbog veza koje su ponekad stvarane kroz dugo razdoblje, i to kako s osobnog tako i s profesionalnog i ekonomskog stajališta (rješenje od 16. lipnja 2020., Walker i dr./Parlament i Vijeće, T‑383/19, neobjavljeno, EU:T:2020:269, t. 41.).

49

Međutim, glede pretpostavke osobnog utjecaja i u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 37. ovog rješenja, na tužiteljima je da obrazlože da ih se pobijana odluka, u dijelu u kojem im oduzima njihov status građana Unije i prava povezana s tim statusom, tiče zbog određenih osobina koje su im svojstvene ili zbog neke činjenične situacije koja ih razlikuje od bilo koje druge osobe, izdvajajući ih uslijed toga pojedinačno, poput osoba kojima je odluka upućena.

50

U tom je pogledu, kao prvo, nesporno da se Sporazum o povlačenju, osobito po tome što ne predviđa zadržavanje statusa građana Unije za državljane Ujedinjene Kraljevine, primjenjuje na sve državljane te države i stoga je općeprimjenjiv.

51

Iz toga proizlazi da pobijana odluka, na temelju koje Sporazum o povlačenju ulazi u pravni poredak Unije, jest sama akt opće primjene i po toj se osnovi tiče tužitelja zbog njihova objektivnog svojstva državljana Ujedinjene Kraljevine.

52

Kao drugo, na temelju okolnosti koje su tužitelji istaknuli, koje su spomenute u točki 43. ovog rješenja i koje se temelje na pripadnosti posebnim kategorijama državljana Ujedinjene Kraljevine koji su se koristili svojim pravom slobodnog kretanja unutar Unije, te su neki od njih usto lišeni svojeg aktivnog biračkog prava prilikom glasovanja koje je organizirala ta država članica, ne može se zaključiti da su tužitelji dio uskog kruga osoba u smislu sudske prakse spomenute u točki 41. ovog rješenja.

53

Naime, u dijelu u kojem bi državljanima Ujedinjene Kraljevine oduzela status građana Unije i prava povezana s tim statusom, pobijana odluka, s jedne strane, nije donesena prema kriterijima koji su svojstveni osobama koje su članovi posebnih kategorija državljana Unije na koje se tužitelji pozivaju i, s druge strane, ne lišava te osobe stečenog prava koje bi bilo specifično ili isključivo pravo članova tih kategorija. Naprotiv, iz onoga što je istaknuto u točki 51. ovog rješenja proizlazi da se navodni gubitak statusa građana Unije i prava povezanih s tim statusom primjenjuje na sve objektivno određene osobe, to jest na sve državljane Ujedinjene Kraljevine, neovisno o njihovoj državi boravišta (vidjeti po analogiji rješenje od 16. lipnja 2020., Walker i dr./Parlament i Vijeće, T‑383/19, neobjavljeno, EU:T:2020:269, t. 52. i 53.).

54

U tim okolnostima i u skladu sa sudskom praksom navedenom u točkama 38. i 39. ovog rješenja, okolnosti, s jedne strane, da se broj ili čak identitet osoba koje su dio kategorija državljana Ujedinjene Kraljevine na koje se tužitelji pozivaju može odrediti s više ili manje preciznosti i, s druge strane, da bi na te osobe više utjecao navodni gubitak statusa građana Unije i prava povezanih s tim statusom nego na ostale državljane Ujedinjene Kraljevine ne mogu same za sebe dovesti do toga da ta odluka osobno utječe na te osobe (vidjeti u tom smislu i po analogiji rješenje od 16. lipnja 2020., Walker i dr./Parlament i Vijeće, T‑383/19, neobjavljeno, EU:T:2020:269, t. 43., 45. i 46.).

55

Kao treće, različita svojstva na koja se svaki od tužitelja osobno poziva i koja su navedena u točki 44. ovog rješenja mogu u najboljem slučaju proizvesti konkretne, različite i, ovisno o okolnostima, znatne učinke koje za svakog od njih može imati navodni gubitak statusa građanina Unije i prava povezanih s tim statusom. S druge strane, nijednim od tih svojstava ne može se dokazati da bi gubitak tog statusa i prava povezanih s navedenim statusom imao za njih tako posebne i specifične posljedice da bi ih pojedinačno izdvojile u odnosu na bilo koju drugu osobu, na isti način kao i adresate, u smislu sudske prakse navedene u točki 37. ovog rješenja.

56

Kao četvrto, tužitelji nisu podnijeli nijedan element kojim se može dokazati da bi na njih osobno utjecali aspekti pobijane odluke različiti od navodnog gubitka statusa građanina Unije i prava povezanih s tim statusom.

57

U tim okolnostima valja zaključiti da se pobijana odluka osobno ne odnosi na tužitelje. Prema tome, oni nemaju aktivnu procesnu legitimaciju s obzirom na drugi dio rečenice članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, pri čemu nije potrebno ispitati odnosi li se ta odluka izravno na njih.

Aktivna procesna legitimacija tužiteljâ s obzirom na treći dio rečenice članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a

58

Valja podsjetiti na to da su pretpostavke koje su povezane, kao prvo, s regulatornom prirodom osporenog akta, kao drugo, s izravnim utjecajem na tužitelje i, kao treće, s nepostojanjem provedbenih mjera predviđene trećim dijelom rečenice članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, kumulativno postavljene (vidjeti u tom smislu rješenje od 19. studenoga 2020., Buxadé Villalba i dr./Parlament, T‑32/20, neobjavljeno, EU:T:2020:552, t. 30. i navedenu sudsku praksu).

59

U okolnostima konkretnog slučaja valja ponajprije ispitati je li ispunjena prva pretpostavka koja se odnosi na regulatorni karakter pobijane odluke.

60

Mora se podsjetiti na to da je doseg pojma „regulatorni akti” u smislu trećeg dijela članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a ograničeniji od dosega pojma „akti”, korištenog u prvom i drugom dijelu rečenice članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a. Stoga taj pojam ne može uključivati ukupnost općih akata, već se odnosi na jednu ograničeniju kategoriju akata te prirode (presuda od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, t. 58.).

61

Slijedom navedenog, pojam „regulatorni akti”, s jedne strane, obuhvaća opće akte i, s druge strane, ne uključuje zakonodavne akte (vidjeti u tom smislu presudu od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, t. 60. i 61.).

62

U ovom slučaju, kao prvo, stranke se s pravom slažu oko zaključka da je pobijana odluka nezakonodavni akt opće primjene.

63

Naime, s jedne strane, nesporno je da je pobijana odluka akt opće primjene (točka 51. ovog rješenja).

64

S druge strane, valja podsjetiti na to da se pravni akt može okvalificirati kao zakonodavni akt Unije samo ako je donesen na temelju odredbe Ugovorâ koja izričito upućuje bilo na redovni zakonodavni postupak bilo na posebni zakonodavni postupak (presuda od 6. rujna 2017., Slovačka i Mađarska/Vijeće, C‑643/15 i C‑647/15, EU:C:2017:631, t. 62.). U konkretnom slučaju pobijana odluka donesena je na temelju članka 50. stavka 2. UEU‑a. No mora se utvrditi da, iako je tom odredbom određeno da sporazum kojim se utvrđuju aranžmani za povlačenje države članice Vijeće sklapa u ime Unije odlučujući kvalificiranom većinom, uz prethodnu suglasnost Parlamenta, ona ne upućuje izričito ni na redovni zakonodavni postupak ni na poseban zakonodavni postupak. Proizlazi da se pobijana odluka ne može okvalificirati kao zakonodavni akt.

65

Kao drugo, stranke se ne slažu oko posljedica koje treba izvesti iz činjenice da je pobijana odluka nezakonodavni akt opće primjene. Tužitelji smatraju da ta odluka može biti samo regulatorni akt. Prema stajalištu Vijeća, navedena odluka nije ni zakonodavni ni regulatorni akt.

66

U tom pogledu valja primijetiti da u presudi od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće (C‑583/11 P, EU:C:2013:625), Sud nije presudio da pojam „regulatorni akti” uključuje sve nezakonodavne akte opće primjene.

67

Doduše, treba podsjetiti na to da je u kasnijoj presudi Sud otklonio tumačenje prema kojem postoje nezakonodavni akti opće primjene koji nisu obuhvaćeni pojmom „regulatorni akti” u smislu trećeg dijela rečenice članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a. Slijedom toga, Sud je presudio da taj pojam obuhvaća sve nezakonodavne akte opće primjene (vidjeti u tom smislu presudu od 6. studenoga 2018., Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori i Komisija/Ferracci, C‑622/16 P do C‑624/16 P, EU:C:2018:873, t. 24. i 28.).

68

Međutim, valja istaknuti da je u predmetu povodom kojeg je donesena presuda od 6. studenoga 2018., Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori i Komisija/Ferracci (C‑622/16 P do C‑624/16 P, EU:C:2018:873), sporni akt bila odluka Komisije donesena u području državnih potpora. Iako je bila općeprimjenjiva jer je njome odlučeno o nacionalnim sustavima, ta je odluka bila upravne naravi i donesena samo od strane Komisije, bez intervencije Vijeća i Parlamenta. U tom kontekstu pretpostavka, koju je tada Komisija branila i prema kojoj je navedena odluka bila nezakonodavni akt opće primjene koji nije obuhvaćen pojmom „regulatorni akti”, ni na koji način nije bila utemeljena u tekstu, nastanku, a ni cilju trećeg dijela rečenice članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, kao što je Sud to istaknuo u točkama 24. do 27. te presude.

69

S druge strane, Sud nije još imao priliku ispitati moraju li se odluke kojima se odobrava sklapanje međunarodnog sporazuma, a osobito odluke kojima se odobrava sklapanje sporazuma kojim se utvrđuju aranžmani za povlačenje države članice, okvalificirati kao regulatorni akti u smislu trećeg dijela rečenice članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a.

70

U tim okolnostima valja ispitati obuhvaća li pojam „regulatorni akti” i takve odluke.

71

U tom se pogledu, prvo, mora istaknuti da, kao i svaki međunarodni sporazum koji Unija sklopi, sporazum kojim se utvrđuju aranžmani za povlačenje države članice jest obvezujuć za njezine institucije i stoga je nadređen aktima koje one donose (vidjeti po analogiji presudu od 13. siječnja 2015., Vijeće i Komisija/Stichting Natuur en Milieu i Pesticide Action Network Europe, C‑404/12 P i C‑405/12 P, EU:C:2015:5, t. 44. i navedenu sudsku praksu).

72

Iz te nadređenosti međunarodnih sporazuma koje Unija sklopi nad propisima sekundarnog prava proizlazi da u hijerarhiji pravnih pravila Sporazum o povlačenju zauzima viši rang od ranga ostalih akata opće primjene, kako zakonodavnih tako i regulatornih.

73

Iz toga slijedi da se pobijanom odlukom uvode u pravni poredak Unije pravila sadržana u Sporazumu o povlačenju koja su nadređena zakonodavnim i regulatornim aktima i koja, stoga, sama ne mogu biti regulatorna.

74

Kao drugo, s obzirom na postupak njegova donošenja te na isti način kao i ostali međunarodni sporazumi koje Unija sklopi, za Sporazum o povlačenju može se smatrati da je na vanjskom planu ekvivalentan onome što je zakonodavni akt na unutarnjem planu (vidjeti u tom smislu i po analogiji mišljenje 1/15 (Sporazum PNR EU‑Kanada) od 26. srpnja 2017., EU:C:2017:592, t. 146.).

75

Naime, Sporazum o povlačenju Vijeće je sklopilo u ime Unije i uz prethodnu suglasnost Parlamenta, prema postupku predviđenom u članku 50. stavku 2. UEU‑a. Budući da uključuje Vijeće i Parlament, taj postupak sliči redovnom i posebnom zakonodavnom postupku koji su definirani u članku 289. stavcima 1. i 2. UFEU‑a i spomenuti u članku 21. stavcima 2. i 3., članku 22. stavcima 1. i 2., članku 23. drugom stavku, članku 24. prvom stavku, članku 25. drugom stavku i u članku 228. stavku 4. UFEU‑a, na temelju kojih te dvije institucije mogu donijeti odredbe o pravima povezanima sa statusom građanina Unije.

76

Iz toga slijedi da se pobijanom odlukom uvode u pravni poredak Unije pravila sadržana u Sporazumu o povlačenju koja obilježava osobito visoka demokratska legitimacija poput onih koja se nalaze u zakonodavnom aktu. No upravo osobito visoka demokratska legitimacija zakonodavstva donesenog prema postupku kojim je predviđeno sudjelovanje Vijeća i Parlamenta opravdava neublažavanje pretpostavki pod kojima pojedinci mogu podnijeti tužbe za poništenje protiv zakonodavnih akata (vidjeti u tom smislu mišljenje nezavisne odvjetnice J. Kokott u predmetu Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:21, t. 38.).

77

Osim toga, u brojnim jezičnim verzijama trećeg dijela rečenice članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a pojam „regulatorni akti” više ukazuje na donošenje propisa od strane izvršne, a ne zakonodavne vlasti (vidjeti u tom smislu mišljenje nezavisne odvjetnice J. Kokott u predmetu Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:21, t. 41.). Međutim, odluka o odobravanju sklapanja međunarodnog sporazuma ili sporazuma kojim se utvrđuju aranžmani za povlačenje države članice, poput pobijane odluke, ne može se usporediti s aktom izvršne vlasti.

78

Kao treće, bilo bi nedosljedno i paradoksalno ublažiti pretpostavke pod kojima pojedinci mogu podnijeti tužbu za poništenje protiv pobijane odluke tako da je se okvalificira kao regulatorni akt. Naime, takvo bi ublažavanje imalo za posljedicu to da bi pojedinci mogli lakše osporiti određeno pravno pravilo kada se nalazi u međunarodnom sporazumu, poput Sporazuma o povlačenju, i potom bude uvedeno u pravni poredak Unije putem odluke o odobravanju sklapanja predmetnog sporazuma, poput pobijane odluke, nego kada se isto pravno pravilo nalazi u zakonodavnom aktu koji ima istovjetni sadržaj i zauzima niži rang u hijerarhiji pravnih pravila.

79

Kao četvrto, iz nastanka trećeg dijela rečenice članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a proizlazi da autori nacrta Ugovora o Ustavu za Europu, a potom autori Ugovora iz Lisabona nisu imali namjeru ublažiti pretpostavke dopuštenosti tužbi pojedinaca usmjerenih protiv odluka kojima se odobrava sklapanje međunarodnog sporazuma, poput, osobito, odluka kojima se odobrava sklapanje sporazuma kojim se utvrđuju aranžmani za povlačenje države članice. Konkretno, iz pripremnih akata za nacrt Ugovora o Ustavu za Europu, a osobito za njegov članak III‑365. stavak 4. čiji je sadržaj na istovjetan način preuzet u članak 263. četvrti stavak UFEU‑a, uopće nije razvidno da bi navedeni autori željeli da se takve odluke okvalificiraju kao „regulatorni akti” u smislu tih dvaju članaka.

80

U tim okolnostima pojam „regulatorni akti” u smislu trećeg dijela članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a treba tumačiti na način da ne uključuje odluke kojima se odobrava sklapanje međunarodnog sporazuma, poput, osobito, odluka kojima se odobrava sklapanje sporazuma kojim se utvrđuju aranžmani za povlačenje države članice.

81

Stoga se pobijana odluka ne može okvalificirati kao regulatorni akt u smislu trećeg dijela članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a.

82

Iz prethodno navedenog proizlazi da tužitelji nemaju aktivnu procesnu legitimaciju s obzirom na treći dio rečenice članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, pri čemu nije potrebno ispitati utječe li pobijana odluka izravno na njih i podrazumijeva li ona provedbene mjere.

83

Iz toga proizlazi da Vijeće utemeljeno tvrdi da tužitelji nemaju aktivnu procesnu legitimaciju. Prema tome, prigovor nedopuštenosti mora se prihvatiti i tužba odbaciti kao nedopuštena.

Zahtjevi za intervenciju

84

U skladu s člankom 142. stavkom 2. Poslovnika, intervencija gubi svoju svrhu kad je tužba proglašena nedopuštenom. Budući da je u ovom slučaju tužba odbačena kao nedopuštena, valja obustaviti postupak povodom zahtjeva za intervenciju koje su podnijeli Komisija i British in Europe.

Troškovi

85

Kao prvo, u skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da tužitelji nisu uspjeli u postupku, valja im naložiti da, osim vlastitih troškova, snose i troškove Vijeća, u skladu s njegovim zahtjevom, uz iznimku troškova povezanih sa zahtjevima za intervenciju.

86

Kao drugo, u skladu s člankom 144. stavkom 10. Poslovnika, ako je glavni postupak završio prije odlučivanja o zahtjevu za intervenciju, podnositelj zahtjeva za intervenciju i glavne stranke snose svatko vlastite troškove povezane sa zahtjevom za intervenciju. U ovom će slučaju tužitelji, Vijeće, Komisija i British in Europe snositi svaki vlastite troškove povezane sa zahtjevima sa intervenciju.

1.

Tužba se odbacuje kao nedopuštena.

2.

Postupak povodom zahtjevâ za intervenciju Europske komisije i British in Europe se obustavlja.

3.

Harryju Shindleru i drugim tužiteljima čija se imena nalaze u prilogu nalaže se da, osim vlastitih, snose i troškove Vijeća Europske unije, uz iznimku troškova povezanih sa zahtjevima za intervenciju.

4.

Harry Shindler i drugi tužitelji čija se imena nalaze u prilogu, Vijeće, Komisija i British in Europe snosit će svaki vlastite troškove povezane sa zahtjevima za intervenciju.