Sagens baggrund

1

Sagsøgerne Harry Shindler og de øvrige sagsøgere, hvis navne fremgår af bilaget, er statsborgere i Det Forenede Kongerige med bopæl i Irland, Spanien, Frankrig og Italien.

2

Den 23. juni 2016 stemte borgerne i Det Forenede Kongerige ved en folkeafstemning for, at deres land skulle træde ud af Den Europæiske Union.

3

Den 29. marts 2017 meddelte Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland Det Europæiske Råd, at det havde til hensigt at udtræde af Unionen i henhold til artikel 50, stk. 2, TEU.

4

Den 24. januar 2020 undertegnede Unionens og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands repræsentanter aftalen om Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands udtræden af Unionen og Det Europæiske Atomenergifællesskab (EUT 2020, L 29, s. 7, herefter »udtrædelsesaftalen«).

5

Den 30. januar 2020 vedtog Rådet for Den Europæiske Union afgørelse (EU) 2020/135 om indgåelse af aftalen om Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands udtræden af Den Europæiske Union og Det Europæiske Atomenergifællesskab (EUT 2020, L 29, s. 1). I henhold til denne afgørelses artikel 1 blev udtrædelsesaftalen godkendt på Unionens og Det Europæiske Atomenergifællesskabs vegne.

6

Den 31. januar 2020 udtrådte Det Forenede Kongerige af Unionen og Det Europæiske Atomenergifællesskab. Den 1. februar 2020 trådte udtrædelsesaftalen i kraft.

Retsforhandlingerne og parternes påstande

7

Ved stævning registreret den 30. marts 2020 har sagsøgerne anlagt den foreliggende sag.

8

Den 21. april 2020 afgav sagsøgerne et indlæg med det formål, at Retten skulle forelægge Domstolen et antal præjudicielle spørgsmål. Den 28. april 2020 besluttede Rettens præsident, at dette indlæg ikke skulle indgå i sagens akter.

9

Ved særskilt dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 14. juli 2020 har Rådet fremsat en formalitetsindsigelse i henhold til artikel 130, stk. 1, i Rettens procesreglement.

10

Den 21. august 2020 har sagsøgerne indgivet deres bemærkninger til formalitetsindsigelsen til Rettens Justitskontor.

11

I mellemtiden har Europa-Kommissionen ved dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 15. juni 2020 anmodet om tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Rådets påstande. Ved skrivelse indleveret til Rettens Justitskontor den 8. juli 2020 har Rådet anført, at det ikke har noget at bemærke hertil.

12

Ved dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 6. august 2020 har British in Europe, som er en fransk forening, anmodet om tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for sagsøgernes påstande. Ved skrivelse indleveret til Rettens Justitskontor den 26. november 2020 har Rådet overladt det til Retten at afgøre, om den vil tillade denne intervention.

13

Ved kendelse af 5. november 2020 har Retten (Tiende Afdeling) på grundlag af procesreglementets artikel 130, stk. 7, henskudt formalitetsindsigelsen til afgørelse i forbindelse med sagens realitet og udsat afgørelsen om sagsomkostningerne.

14

Ved afgørelse af 10. november 2020 har Retten henvist sagen til behandling ved Tiende Udvidede Afdeling i henhold til procesreglementets artikel 28.

15

Rådet har indgivet sit svarskrift den 18. januar 2021. Den 11. februar 2021 har formanden for Tiende Udvidede Afdeling besluttet, at dette svarskrift ikke skal meddeles sagsøgerne.

16

Ved skrivelse indleveret til Rettens Justitskontor den 19. januar 2021 anmodede sagsøgerne om udsættelse af den foreliggende sag i henhold til procesreglementets artikel 69, litra d). Ved skrivelse indleveret til Justitskontoret den 8. februar 2021 fremsatte Rådet sine bemærkninger til denne anmodning om udsættelse. Ved afgørelse af 10. februar 2021 gav formanden for Tiende Udvidede Afdeling afslag på den nævnte anmodning om udsættelse.

17

Sagsøgerne har nedlagt følgende påstande:

–

Principalt annullation i det hele af udtrædelsesaftalen og afgørelse 2020/135.

–

Subsidiært delvis annullation af udtrædelsesaftalen og afgørelse 2020/135, »for så vidt som disse retsakter automatisk og generelt […] sondrer mellem unionsborgere og statsborgere fra Det Forenede Kongerige«, og således bl.a. annullation af præamblens nr. 6 og af artikel 9, 10 og 127 i udtrædelsesaftalen.

–

Rådet tilpligtes at betale sagsomkostningerne, »herunder advokatomkostninger på 5 000 EUR«.

18

Rådet har i sin formalitetsindsigelse nedlagt følgende påstande:

–

Sagen afvises.

–

Sagsøgerne tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

Retlige bemærkninger

Muligheden for at træffe afgørelse ved kendelse

19

I medfør af procesreglementets artikel 130, stk. 1 og 7, kan Retten, hvis sagsøgte anmoder herom, tage stilling til, om sagen bør afvises, uden at indlede behandlingen af sagens realitet. Retten kan i medfør af dette procesreglements artikel 130, stk. 6, beslutte at indlede den mundtlige forhandling vedrørende formalitetsindsigelsen.

20

Ifølge retspraksis udelukkes muligheden for at afvise et søgsmål ved begrundet kendelse og dermed uden at afholde retsmøde ikke af det forhold, at Retten forinden har afsagt en kendelse, hvorved den har henskudt en indsigelse, der er rejst på grundlag af procesreglementets artikel 130, stk. 1, til afgørelse i forbindelse med sagens realitet (jf. i denne retning kendelse af 19.2.2008, Tokai Europe mod Kommissionen, C-262/07 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2008:95, præmis 26-28).

21

I den foreliggende sag er det Rettens opfattelse, selv om den ved kendelse af 5. november 2020 besluttede at henskyde Rådets formalitetsindsigelse til afgørelse i forbindelse med sagens realitet, at den nu er tilstrækkeligt oplyst af sagens akter til at træffe afgørelse om denne indsigelse ved kendelse.

Søgsmålets genstand

22

Indledningsvis bemærkes for det første, at sagsøgerne subsidiært har påstået delvis annullation af udtrædelsesaftalen og afgørelse 2020/135, »for så vidt som disse retsakter automatisk og generelt […] sondrer mellem unionsborgere og statsborgere fra Det Forenede Kongerige«, og således bl.a. annullation af præamblens nr. 6 og af artikel og artikel 9, 10 og 127 i udtrædelsesaftalen (præmis 17, andet led, ovenfor).

23

I denne henseende fremgår det af samtlige sagsøgeres skriftlige indlæg, at de med deres påstand om delvis annullation i det væsentlige har tilsigtet annullation af de retsakter, der er nævnt i præmis 22 ovenfor, for så vidt som disse retsakter fratager Det Forenede Kongeriges statsborgere – og navnlig de statsborgere, som har udøvet deres ret til fri bevægelighed i Unionen og ikke fået lov til at stemme ved folkeafstemningen den 23. juni 2016 – deres status som unionsborgere og de rettigheder, der knytter sig til denne status.

24

For det andet er det vigtigt at bemærke, at sagsøgerne har påstået hel eller delvis annullation af ikke alene afgørelse 2020/135, men også af selve udtrædelsesaftalen.

25

Udtrædelsesaftalen er imidlertid ikke en retsakt vedtaget af Unionen alene, men en international aftaleretlig retsakt indgået mellem Unionen på den ene side og Det Forenede Kongerige på den anden side.

26

I et sådant tilfælde er genstanden for den legalitetskontrol, som skal sikres af Unionens retsinstanser, den retsakt udstedt af Den Europæiske Unions institutioner, som har til formål at gennemføre den internationale aftale, og ikke den internationale aftale i sig selv (jf. i denne retning dom af 3.9.2008, Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, C-402/05 P og C-415/05 P, EU:C:2008:461, præmis 286). Denne kontrol kan ikke desto mindre vedrøre lovligheden af denne retsakt i lyset af selve indholdet af den pågældende internationale aftale (jf. analogt dom af 27.2.2018, Western Sahara Campaign UK, C-266/16, EU:C:2018:118, præmis 51).

27

Derfor omkvalificerer Unionens retsinstanser, når der for disse indbringes et søgsmål, som er rettet mod en international aftale, der er indgået af Unionen, det pågældende søgsmål til i realiteten at være rettet mod den afgørelse, hvorved indgåelsen af denne aftale blev godkendt (jf. i denne retning dom af 9.8.1994, Frankrig mod Kommissionen, C-327/91, EU:C:1994:305, præmis 13-17).

28

Følgelig skal søgsmålet omkvalificeres til alene at være rettet mod afgørelse 2020/135 (herefter »den anfægtede afgørelse«).

Formalitetsindsigelsen

29

Rådet har gjort gældende, at søgsmålet ikke kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som sagsøgerne ikke har søgsmålskompetence i henseende til den anfægtede afgørelse. For det første er denne afgørelse nemlig ikke rettet til sagsøgerne. For det andet er sagsøgerne ikke individuelt berørt af den nævnte afgørelse. For det tredje omfatter den anfægtede afgørelse dels gennemførelsesforanstaltninger, dels er den ikke en regelfastsættende retsakt.

30

Sagsøgerne har anfægtet formalitetsindsigelsen. De har gjort gældende, dels at de er umiddelbart og individuelt berørt af den anfægtede afgørelse, dels at denne afgørelse er en regelfastsættende retsakt, der berører dem umiddelbart og ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger.

31

Det skal fremhæves, at enhver fysisk eller juridisk person i medfør af artikel 263, stk. 4, TEUF på det grundlag, der er omhandlet i denne artikels stk. 1 og 2, kan indbringe et annullationssøgsmål til prøvelse af tre typer retsakter, nemlig for det første retsakter, der er rettet til vedkommende, for det andet retsakter, som berører vedkommende umiddelbart og individuelt, og for det tredje regelfastsættende retsakter, der berører vedkommende umiddelbart, og som ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger.

32

I den foreliggende sag skal sagsøgernes søgsmålskompetence på grund af den delvise omkvalificering af søgsmålet (præmis 28 ovenfor) alene vurderes i henseende til den anfægtede afgørelse. I overensstemmelse med retspraksis (præmis 26 ovenfor) skal der ved denne vurdering imidlertid tages hensyn til udtrædelsesaftalens art og indhold.

33

Det bør indledningsvis fastslås, at hverken den anfægtede afgørelse eller udtrædelsesaftalen er rettet til sagsøgerne. Det følger heraf, at sagsøgerne ikke har klageadgang baseret på artikel 263, stk. 4, første sætningsled, TEUF, hvilket de i øvrigt ikke har bestridt.

34

På denne baggrund skal det undersøges, om sagsøgerne har søgsmålsadgang på basis af den ene eller den anden af de situationer, der er fastsat i artikel 263, stk. 4, andet og tredje sætningsled, TEUF.

Sagsøgernes søgsmålskompetence i henhold til artikel 263, stk. 4, andet sætningsled, TEUF

35

Det skal fremhæves, at betingelserne om at være dels umiddelbart berørt, dels individuelt berørt, jf. artikel 263, stk. 4, andet sætningsled, TEUF, er kumulative (jf. dom af 3.10.2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Parlamentet og Rådet, C-583/11 P, EU:C:2013:625, præmis 75 og 76 og den deri nævnte retspraksis).

36

Under de foreliggende omstændigheder skal det først undersøges, om den anden betingelse vedrørende sagsøgernes individuelle berørthed er opfyldt.

37

I denne henseende bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at en fysisk eller juridisk person for at kunne anses for individuelt berørt af en retsakt, som ikke er rettet til vedkommende, skal være berørt af denne retsakt på grund af visse egenskaber, som er særlige for den pågældende, eller på grund af en faktisk situation, der adskiller denne person fra alle andre og derfor individualiserer vedkommende på lignende måde som adressaten for en afgørelse (dom af 15.7.1963, Plaumann mod Kommissionen, 25/62, EU:C:1963:17, s. 223, og af 13.3.2018, European Union Copper Task Force mod Kommissionen, C-384/16 P, EU:C:2018:176, præmis 93).

38

Følgelig indebærer den omstændighed, at det er muligt med større eller mindre nøjagtighed at fastlægge antallet eller endog identiteten af de retssubjekter, som en foranstaltning finder anvendelse på, ikke, at de pågældende retssubjekter må anses for individuelt berørt af foranstaltningen, eftersom denne retsvirkning er baseret på objektive retlige eller faktiske kriterier, som er opstillet i den pågældende retsakt (dom af 22.11.2001, Antillean Rice Mills mod Rådet, C-451/98, EU:C:2001:622, præmis 52, og af 13.3.2018, European Union Copper Task Force mod Kommissionen, C-384/16 P, EU:C:2018:176, præmis 94).

39

Ligeledes kan den omstændighed, at en generel retsakt har forskellige konkrete virkninger for de enkelte retssubjekter, den finder anvendelse på, ikke føre til, at de adskilles fra alle andre berørte personer, såfremt den finder anvendelse på en objektivt bestemt situation (dom af 22.2.2000, ACAV m.fl. mod Rådet, T-138/98, EU:T:2000:45, præmis 66, og kendelse af 3.12.2008, RSA Security Ireland mod Kommissionen, T-227/06, EU:T:2008:547, præmis 59).

40

Den omstændighed, at en bestemmelse på grund af sin art og rækkevidde har en generel karakter, for så vidt som den finder anvendelse på de omhandlede personer, udelukker imidlertid ikke i sig selv, at den også kan berøre visse af disse individuelt (dom af 22.6.2006, Belgien og Forum 187 mod Kommissionen, C-182/03 og C-217/03, EU:C:2006:416, præmis 58, og af 23.4.2009, Sahlstedt m.fl. mod Kommissionen, C-362/06 P, EU:C:2009:243, præmis 29).

41

Når en retsakt berører en gruppe personer, som var identificerede eller kunne identificeres på tidspunktet for vedtagelsen af denne retsakt og på grundlag af kriterier, som er specifikke for medlemmerne af denne gruppe, kan disse nemlig antages at være individuelt berørt af denne retsakt, da de indgår i en sluttet personkreds. Dette kan bl.a. være tilfældet, når den nævnte retsakt ændrer rettigheder, som disse personer har erhvervet før retsaktens vedtagelse (jf. i denne retning dom af 13.3.2008, Kommissionen mod Infront WM, C-125/06 P, EU:C:2008:159, præmis 71 og 72 og den deri nævnte retspraksis, og af 27.2.2014, Stichting Woonpunt m.fl. mod Kommissionen, C-132/12 P, EU:C:2014:100, præmis 59).

42

I den foreliggende sag har sagsøgerne i det væsentlige gjort gældende, at de er umiddelbart og individuelt berørt af den anfægtede afgørelse, for så vidt som denne fratager dem deres status som unionsborgere og de rettigheder, der knytter sig til denne status, navnlig retten til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område og deres valgret og valgbarhed ved valg til Europa-Parlamentet og ved kommunale valg i deres bopælsmedlemsstat.

43

Sagsøgerne har for at begrunde deres individuelle berørthed nærmere bestemt forklaret, at de indgår i en sluttet kreds af statsborgere i Det Forenede Kongerige, der har udøvet deres ret til fri bevægelighed i EU (2% af »den brede britiske befolkning«). De indgår også i en anden, endnu snævrere kreds af statsborgere i Det Forenede Kongerige, der endvidere i over 15 år har haft bopæl uden for Det Forenede Kongerige og derfor er blevet frataget deres stemmeret ved parlamentsvalg i Det Forenede Kongerige og ved folkeafstemningen den 23. juni 2016 i medfør af »15-årsreglen« (15 years rule) (1,2% af »den britiske befolkning«). Denne fratagelse af stemmeretten forhindrede dem i at deltage i afstemninger, der var afgørende for opretholdelsen af deres status som unionsborgere.

44

Sagsøgerne har ligeledes forklaret, at de hver især i væsentlig og særlig grad er berørt af tabet af deres status som unionsborgere og de rettigheder, der knytter sig til denne status. I denne henseende har de påberåbt sig de følger, som tabet af deres unionsborgerskab og de dertil knyttede rettigheder får for dem på grund af visse egenskaber, navnlig deres status som:

–

veteran fra anden verdenskrig (en sagsøger)

–

»offer for 15-årsreglen« (fem sagsøgere)

–

person, der blev frataget sin valgret og valgbarhed ved de kommunale valg i Frankrig i 2020 (fem sagsøgere)

–

person, der vil blive berørt i udøvelsen af sit erhverv i Gibraltar (en sagsøger)

–

person, hvis privatliv og familieliv vil blive berørt (to sagsøgere)

–

person, hvis ejendomsret vil blive berørt (fire sagsøgere)

–

person, hvis alderspension fra Det Forenede Kongerige vil blive omfattet af et nyt socialbidrag eller en ny skat (syv sagsøgere)

–

person, der vil blive pålagt nye formaliteter for at kunne rejse ind i eller opholde sig på Unionens område (tre sagsøgere).

45

Det fastslås indledningsvis, at sagsøgernes argumenter for, at de har søgsmålskompetence i henhold til artikel 263, stk. 4, andet sætningsled, TEUF, er baseret på den antagelse, at den anfægtede afgørelse medfører »tab« eller »ophævelse« af deres status som unionsborgere og de rettigheder, der knytter sig til denne status.

46

I denne henseende fratager ganske vist hverken den anfægtede afgørelse eller udtrædelsesaftalen udtrykkeligt statsborgere fra Det Forenede Kongerige deres status som unionsborgere og de rettigheder, der knytter sig til denne status.

47

Det fremgår dog alligevel klart af udtrædelsesaftalens ordlyd og opbygning – bl.a. præamblens nr. 6, artikel 2, litra b)-d), artikel 10, stk. 1, litra a)-d), og mere overordnet hele anden del med overskriften »Borgerrettigheder« – at statsborgere i Det Forenede Kongerige, herunder dem, der var unionsborgere på datoen for Det Forenede Kongeriges udtræden, ifølge aftalen behandles som personer, der ikke har eller fra denne dato ikke længere har unionsborgerskab. Det er således ikke i den nævnte aftale bestemt, at statsborgere i Det Forenede Kongerige beholder deres status som unionsborgere og alle de rettigheder, der knytter sig til denne status.

48

Det bør imidlertid fremhæves, at det forhold, at en statsborger fra en medlemsstat, som træder ud af Unionen, mister eller ikke beholder sin status som unionsborger, ubestrideligt vil kunne berøre den pågældendes rettigheder (jf. i denne retning dom af 10.12.2018, Wightman m.fl., C-621/18, EU:C:2018:999, præmis 64). Statsborgere i en sådan medlemsstat, der er bosat i en anden medlemsstat, vil i desto højere grad kunne blive berørt af deres oprindelsesmedlemsstats udtræden af Unionen på grund af de personlige, erhvervsmæssige og økonomiske bånd, som de gennem en kortere eller længere årrække har knyttet til stedet (kendelse af 16.6.2020, Walker m.fl. mod Parlamentet og Rådet, T-383/19, ikke trykt i Sml., EU:T:2020:269, præmis 41).

49

For så vidt angår betingelsen om at være individuelt berørt og i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i præmis 37 ovenfor, tilkommer det sagsøgerne at godtgøre, at den anfægtede afgørelse, for så vidt som den fratager dem deres status som unionsborgere og de rettigheder, der knytter sig til denne status, rammer dem på grund af visse egenskaber, som er særlige for dem, eller på grund af en faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre og derfor individualiserer dem på lignende måde som adressater.

50

I denne henseende er det for det første ubestridt, at udtrædelsesaftalen, navnlig for så vidt som den ikke lader statsborgere i Det Forenede Kongerige bevare deres status som unionsborgere, finder anvendelse på samtlige statsborgere i denne stat og således er almengyldig.

51

Det følger heraf, at den anfægtede afgørelse, hvorved udtrædelsesaftalen indlemmes i Unionens retsorden, selv er en almengyldig retsakt og således rammer sagsøgerne på grund af deres objektive egenskab af statsborgere i Det Forenede Kongerige.

52

For det andet gør de omstændigheder, som sagsøgerne har gjort gældende, jf. præmis 43 ovenfor, og som vedrører deres tilhørsforhold til særlige kategorier af statsborgere i Det Forenede Kongerige, der har udøvet deres ret til fri bevægelighed i Unionen og for nogles vedkommende endvidere er blevet frataget deres stemmeret ved valg, der er blevet afholdt i denne medlemsstat, det ikke muligt at lægge til grund, at sagsøgerne indgår i en sluttet personkreds som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i præmis 41 ovenfor.

53

Den anfægtede afgørelse, for så vidt som den fratager statsborgere i Det Forenede Kongerige deres status som unionsborgere og de rettigheder, der knytter sig til denne status, er nemlig for det første ikke blevet vedtaget på grundlag af kriterier, som er specifikke for medlemmerne af de kategorier af statsborgere i Det Forenede Kongerige, som sagsøgerne har gjort gældende, og fratager for det andet ikke disse personer en specifik ret eller eneret, som medlemmerne af disse kategorier har erhvervet. Det følger tværtimod af det i præmis 51 ovenfor anførte, at det angivelige tab af unionsborgerskabet og de dertil knyttede rettigheder finder anvendelse på en objektivt fastlagt personkreds, nemlig samtlige statsborgere i Det Forenede Kongerige uafhængigt af deres bopælsmedlemsstat (jf. analogt kendelse af 16.6.2020, Walker m.fl. mod Parlamentet og Rådet, T-383/19, ikke trykt i Sml., EU:T:2020:269, præmis 52 og 53).

54

På denne baggrund og i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i præmis 38 og 39 ovenfor, vil den omstændighed, at antallet eller identiteten af de personer, der indgår i de kategorier af statsborgere i Det Forenede Kongerige, som sagsøgerne har gjort gældende, kunne bestemmes mere eller mindre præcist, og det forhold, at disse personer bliver mere berørt af det angivelige tab af deres status som unionsborgere og de rettigheder, der knytter sig til denne status, end de øvrige statsborgere i Det Forenede Kongerige, ikke i sig selv kunne bevirke, at disse personer bliver individuelt berørt af den anfægtede afgørelse (jf. i denne retning og analogt kendelse af 16.6.2020, Walker m.fl. mod Parlamentet og Rådet, T-383/19, ikke trykt i Sml., EU:T:2020:269, præmis 43, 45 og 46).

55

For det tredje vil de forskellige egenskaber, som hver af sagsøgerne personligt har påberåbt sig, jf. præmis 44 ovenfor, højst kunne anvendes til at fastslå de konkrete, forskellige og i givet fald omfattende virkninger for dem hver især af, at de angiveligt har fortabt deres status som unionsborgere og de rettigheder, der knytter sig til unionsborgerskabet. Ingen af disse egenskaber vil til gengæld kunne tjene til at godtgøre, at tabet af denne status og de dertil knyttede rettigheder vil få så særlige og så specifikke konsekvenser for dem, at de dermed individualiseres i forhold til alle andre på samme måde som adressater, jf. den i præmis 37 ovenfor anførte retspraksis.

56

For det fjerde har sagsøgerne ikke fremlagt oplysninger, hvorved det kunne fastslås, at de er individuelt berørt af andre aspekter af den anfægtede afgørelse end det angivelige tab af deres status som unionsborgere og de rettigheder, der knytter sig til denne status.

57

Sagsøgerne må på denne baggrund anses for ikke at være individuelt berørt af den anfægtede afgørelse. Uden at det er nødvendigt at undersøge, om sagsøgerne er umiddelbart berørt af denne afgørelse, skal det følgelig konkluderes, at sagsøgerne ikke har søgsmålskompetence i henhold til artikel 263, stk. 4, andet sætningsled, TEUF.

Sagsøgernes søgsmålskompetence i henhold til artikel 263, stk. 4, tredje sætningsled, TEUF

58

Det bemærkes, at de betingelser, der for det første er knyttet til den anfægtede retsakts regelfastsættende karakter, for det andet til sagsøgernes umiddelbare berørthed og for det tredje til fraværet af gennemførelsesforanstaltninger som fastsat i artikel 263, stk. 4, tredje sætningsled, TEUF, er kumulative (jf. i denne retning kendelse af 19.11.2020, Buxadé Villalba m.fl. mod Parlamentet, T-32/20, ikke trykt i Sml., EU:T:2020:552, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis).

59

Under de foreliggende omstændigheder skal det først undersøges, om den første betingelse vedrørende den anfægtede afgørelses regelfastsættende karakter er opfyldt.

60

Det skal fremhæves, at begrebet »regelfastsættende retsakt« som omhandlet i artikel 263, stk. 4, tredje sætningsled, TEUF har en mere begrænset rækkevidde end begrebet »retsakter«, der anvendes i artikel 263, stk. 4, første og andet sætningsled, TEUF. Dette begreb omfatter derfor ikke samtlige almengyldige retsakter, men vedrører en mere begrænset kategori af retsakter af denne art (dom af 3.10.2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Parlamentet og Rådet, C-583/11 P, EU:C:2013:625, præmis 58).

61

Begrebet »regelfastsættende retsakter« omfatter derfor på den ene side almengyldige retsakter og på den anden side ikke lovgivningsmæssige retsakter (jf. i denne retning dom af 3.10.2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Parlamentet og Rådet, C-583/11 P, EU:C:2013:625, præmis 60 og 61).

62

I den foreliggende sag er parterne på den ene side med rette enige om, at den anfægtede afgørelse er en ikke-lovgivningsmæssig almengyldig retsakt.

63

Det er nemlig for det første ubestridt, at den anfægtede afgørelse er en almengyldig retsakt (præmis 51 ovenfor).

64

Det bemærkes for det andet, at en retsakt kun kan anses for en lovgivningsmæssig EU-retsakt, såfremt den er blevet vedtaget på grundlag af en traktatbestemmelse, hvori der udtrykkeligt henvises til enten den almindelige lovgivningsprocedure eller den særlige lovgivningsprocedure (dom af 6.9.2017, Slovakiet og Ungarn mod Rådet, C-643/15 og C-647/15, EU:C:2017:631, præmis 62). I den foreliggende sag blev den anfægtede afgørelse vedtaget på grundlag af artikel 50, stk. 2, TEU. Det må imidlertid konstateres, at selv om denne bestemmelse præciserer, at den aftale, hvorved de nærmere betingelser for en medlemsstats udtræden er fastlagt, indgås på Unionens vegne af Rådet, der træffer afgørelse med kvalificeret flertal efter Europa-Parlamentets godkendelse, henvises der hverken udtrykkeligt heri til den almindelige lovgivningsprocedure eller til den særlige lovgivningsprocedure. Det følger heraf, at den anfægtede afgørelse ikke kan anses for en lovgivningsmæssig retsakt.

65

På den anden side er parterne uenige om de konsekvenser, der må drages af det forhold, at den anfægtede afgørelse er en ikke-lovgivningsmæssig almengyldig retsakt. Ifølge sagsøgerne kan denne afgørelse kun være en regelfastsættende retsakt. Ifølge Rådet er den nævnte afgørelse hverken en lovgivningsmæssig retsakt eller en regelfastsættende retsakt.

66

Det bemærkes i denne forbindelse, at i dom af 3. oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Parlamentet og Rådet (C-583/11 P, EU:C:2013:625), fastslog Domstolen ikke, at begrebet »regelfastsættende retsakt« omfattede alle ikke-lovgivningsmæssige almengyldige retsakter.

67

Ganske vist skal det fremhæves, at Domstolen i en senere dom forkastede den fortolkning, hvorefter der fandtes ikke-lovgivningsmæssige almengyldige retsakter, der ikke faldt ind under begrebet »regelfastsættende retsakt« som omhandlet i artikel 263, stk. 4, tredje sætningsled, TEUF. Domstolen fastslog følgelig, at dette begreb dækkede alle ikke-lovgivningsmæssige almengyldige retsakter (jf. i denne retning dom af 6.11.2018, Scuola Elementare Maria Montessori mod Kommissionen, Kommissionen mod Scuola Elementare Maria Montessori og Kommissionen mod Ferracci, C-622/16 P – C-624/16 P, EU:C:2018:873, præmis 24 og 28).

68

Det bemærkes imidlertid, at i den sag, der gav anledning til dom af 6. november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori mod Kommissionen, Kommissionen mod Scuola Elementare Maria Montessori og Kommissionen mod Ferracci (C-622/16 P – C-624/16 P, EU:C:2018:873), var den omtvistede retsakt en afgørelse om statsstøtte truffet af Kommissionen. Selv om denne afgørelse var almengyldig, fordi den gjaldt nationale ordninger, havde den administrativ karakter og var blevet vedtaget af Kommissionen alene uden Rådets eller Parlamentets medvirken. I denne forbindelse var der, således som Domstolen anførte i denne doms præmis 24-27, intet grundlag i ordlyden af artikel 263, stk. 4, tredje sætningsled, TEUF eller denne bestemmelses tilblivelseshistorie eller formål for den udlægning, som Kommissionen dengang forfægtede, at den nævnte afgørelse var en ikke-lovgivningsmæssig almengyldig retsakt, der ikke var omfattet af begrebet »regelfastsættende retsakt«.

69

Domstolen har derimod endnu ikke haft lejlighed til at undersøge, om afgørelser, hvorved indgåelsen af en international aftale godkendes, og navnlig afgørelser om godkendelse af indgåelsen af en aftale, der fastsætter de nærmere bestemmelser for en medlemsstats udtræden, skal kvalificeres som regelfastsættende retsakter som omhandlet i artikel 263, stk. 4, tredje sætningsled, TEUF.

70

På denne baggrund skal det undersøges, om begrebet »regelfastsættende retsakt« ligeledes omfatter sådanne afgørelser.

71

I denne henseende bemærkes for det første, at en aftale, der fastsætter de nærmere bestemmelser for en medlemsstats udtræden, i lighed med enhver international aftale, som Unionen indgår, er bindende for EU-institutionerne og har forrang for de retsakter, de udsteder (jf. analogt dom af 13.1.2015, Rådet og Kommissionen mod Stichting Natuur en Milieu og Pesticide Action Network Europe, C-404/12 P og C-405/12 P, EU:C:2015:5, præmis 44 og den deri nævnte retspraksis).

72

Det følger af denne forrang, som internationale aftaler indgået af Unionen har for de afledte retsakter, at udtrædelsesaftalen i den retlige trinfølge placerer sig på et højere trin end andre almengyldige retsakter, såvel de lovgivningsmæssige som de regelfastsættende.

73

Det følger heraf, at den anfægtede afgørelse tilfører Unionens retsorden regler, dvs. de i udtrædelsesaftalen indeholdte, som har forrang for de lovgivningsmæssige og regelfastsættende retsakter, og derfor ikke i sig selv kan have en regelfastsættende karakter.

74

For det andet kan udtrædelsesaftalen, henset til proceduren for dens vedtagelse og i lighed med andre internationale aftaler indgået af Unionen, eksternt anses for at svare til det, en lovgivningsmæssig retsakt er internt (jf. i denne retning og analogt udtalelse 1/15 (PNR-aftalen mellem EU og Canada) af 26.7.2017, EU:C:2017:592, præmis 146).

75

Udtrædelsesaftalen er nemlig indgået på Unionens vegne af Rådet efter Parlamentets godkendelse ifølge den procedure, der er fastsat i artikel 50, stk. 2, TEU. For så vidt som denne procedure kræver Rådets og Parlamentets medvirken, er den sammenlignelig med den almindelige og den særlige lovgivningsprocedure, der er defineret i artikel 289, stk. 1 og 2, TEUF og nævnt i artikel 21, stk. 2 og 3, TEUF, artikel 22, stk. 1 og 2, TEUF, artikel 23, stk. 2, TEUF, artikel 24, stk. 1, TEUF, artikel 25, stk. 2, TEUF og artikel 228, stk. 4, TEUF, på grundlag af hvilke disse to institutioner kan vedtage bestemmelser om de rettigheder, der knytter sig til unionsborgerskabet.

76

Det følger heraf, at den anfægtede afgørelse tilfører Unionens retsorden regler, dvs. de i udtrædelsesaftalen indeholdte, som er kendetegnet ved en særlig høj grad af demokratisk legitimitet i lighed med de regler, der er fastlagt i en lovgivningsmæssig retsakt. Det er netop den særlig høje grad af demokratisk legitimitet, der er forbundet med lovgivning, som vedtages efter en procedure, hvori Rådet og Parlamentet deltager, der begrunder, at det ikke er gjort lettere for borgere at anlægge sag med påstand om annullation af lovgivningsmæssige retsakter (jf. i denne retning generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Parlamentet og Rådet, C-583/11 P, EU:C:2013:21, punkt 38).

77

I mange sprogversioner af artikel 263, stk. 4, tredje sætningsled, TEUF minder begrebet »regelfastsættende retsakt« endvidere i højere grad om lovgivning fra den udøvende magts side end om lovgivning fra den lovgivende magts side (jf. i denne retning generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Parlamentet og Rådet, C-583/11 P, EU:C:2013:21, punkt 41). En afgørelse om godkendelse af indgåelsen af en international aftale eller en aftale, der fastsætter de nærmere bestemmelser for en medlemsstats udtræden, såsom den anfægtede afgørelse, kan imidlertid ikke sammenlignes med en retsakt vedtaget af den udøvende magt.

78

For det tredje vil det være usammenhængende og paradoksalt at lempe betingelserne for, at borgerne kan anlægge annullationssøgsmål mod den anfægtede afgørelse, ved at betegne denne som en regelfastsættende retsakt. En sådan lempelse vil nemlig gøre det lettere for borgerne at anfægte en given retlig bestemmelse, når den indgår i en international aftale, såsom udtrædelsesaftalen, og derefter føjes til Unionens retsorden ved en afgørelse om godkendelse af den pågældende aftale, såsom den anfægtede afgørelse, end når den samme retlige bestemmelse indgår i en lovgivningsmæssig retsakt, der har samme indhold og indtager et lavere trin i den retlige trinfølge.

79

For det fjerde fremgår det af tilblivelseshistorien bag artikel 263, stk. 4, tredje sætningsled, TEUF, at ophavsmændene til udkastet til traktat om en forfatning for Europa og derefter ophavsmændene til Lissabontraktaten ikke har haft til hensigt at lempe betingelserne for antagelse til realitetsbehandling af søgsmål, som borgere retter mod afgørelser om godkendelse af indgåelsen af en international aftale, såsom navnlig afgørelser om godkendelse af indgåelsen af en aftale, der fastsætter de nærmere bestemmelser for en medlemsstats udtræden. Det fremgår især på ingen måde af forarbejderne til udkastet til en traktat om en forfatning for Europa, bl.a. dennes artikel III-365, stk. 4, hvis indhold er gentaget med samme ordlyd i artikel 263, stk. 4, TEUF, at de nævnte ophavsmænd har ønsket, at sådanne afgørelser skulle anses for »regelfastsættende retsakter« som omhandlet i disse to artikler.

80

På denne baggrund skal begrebet »regelfastsættende retsakt« som omhandlet i artikel 263, stk. 4, tredje sætningsled, TEUF fortolkes således, at det ikke omfatter afgørelser om godkendelse af indgåelsen af en international aftale, såsom navnlig afgørelser om godkendelse af indgåelsen af en aftale, der fastsætter de nærmere bestemmelser for en medlemsstats udtræden.

81

Den anfægtede afgørelse kan derfor ikke anses for en »regelfastsættende retsakt« som omhandlet i artikel 263, stk. 4, tredje sætningsled, TEUF.

82

Uden at det er nødvendigt at undersøge, om den anfægtede afgørelse berører sagsøgerne umiddelbart, og om den omfatter gennemførelsesforanstaltninger, skal det følgelig konkluderes, at sagsøgerne ikke har søgsmålskompetence i henhold til artikel 263, stk. 4, tredje sætningsled, TEUF.

83

Det følger heraf, at Rådet med føje har gjort gældende, at sagsøgerne ikke har søgsmålskompetence. Formalitetsindsigelsen skal derfor tages til følge, og søgsmålet skal afvises.

Anmodningerne om intervention

84

I henhold til procesreglementets artikel 142, stk. 2, mister interventionen sin genstand, såfremt sagen afvises. Da det foreliggende søgsmål skal afvises, er det ufornødent at træffe afgørelse om Kommissionens og British in Europes anmodninger om intervention.

Sagsomkostninger

85

For det første pålægges det ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da sagsøgerne har tabt sagen, bør det pålægges dem at bære deres egne omkostninger og betale de af Rådet afholdte omkostninger i overensstemmelse med dettes påstand herom, bortset fra omkostningerne i forbindelse med anmodningerne om intervention.

86

For det andet bestemmes det i procesreglementets artikel 144, stk. 10, at den, der anmoder om intervention, og hovedparterne, såfremt hovedsagen afsluttes, inden der er truffet afgørelse om en anmodning om intervention, hver især bærer de omkostninger, som de har haft i forbindelse med anmodningen om intervention. Sagsøgerne, Rådet, Kommissionen og British in Europe bærer hver deres egne omkostninger i forbindelse med anmodningerne om intervention.

1)

Sagen afvises.

2)

Det er ufornødent at træffe afgørelse om de anmodninger om intervention, som Europa-Kommissionen og British in Europe har fremsat.

3)

Harry Shindler og de øvrige sagsøgere, hvis navne fremgår af bilaget, bærer hver deres egne omkostninger og betaler de af Rådet for Den Europæiske Union afholdte omkostninger, bortset fra omkostningerne i forbindelse med anmodningerne om intervention.

4)

Harry Shindler og de øvrige sagsøgere, hvis navne fremgår af bilaget, Rådet, Kommissionen og British in Europe bærer hver især deres egne omkostninger i forbindelse med anmodningerne om intervention.