Paola Piscitello, der er italiensk statsborger, oppebar fra den 1. januar 1973 en såkaldt socialpension i medfør af artikel 26 i lov nr. 153 af 30. april 1979.

Det fremgår af artikel 26, at socialpensionen kan oppebæres af italienske statsborgere over 65 år, der er bosat på stats-territoriet, og som ikke har indkomster eller pensioner, der overstiger et i loven fastsat mindstebeløb.

Den 25. februar 1976 meddelte regions-sekretariatet for Associazione Christiana dei lavoratori Italiani i Liège Istituto nazionale della previdenza sociale, herefter benævnt INPS, at Paola Piscitello pr. 1. august 1975 havde flyttet sin bopæl til Belgien og nu boede hos et familiemedlem.

Ved afgørelse meddelt den 26. juni 1976 oplyste INPS Paola Piscitello, at hun ikke længere ville få udbetalt socialpension, og at denne afgørelse ville træde i kraft den 1. august 1975.

Paola Piscitello indbragte afgørelsen for Pretura di Enna, hvis dom hun senere indankede for Tribunale di Enna, som dog stadfæstede afgørelsen.

Paolo Piscitello indgav kassationsanke vedrørende dommen fra Tribunale di Enna. Hun gjorde herved gældende, at den socialpensionsordning, der består i medfør af artikel 26 i den ovennævnte italienske lov, er omfattet af bestemmelserne i artikel 10 i Rådets forordning nr. 1408/71 af 14. juni 1971, der angår ophævelse af bopælsbestemmelser, hvilket må gælde, uanset at den pågældende ydelse ikke hviler på bidrag.

Ved kendelse af 14. januar 1982 har Corte di cassazione besluttet at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål :

Forelæggelseskendelsen er registreret på Domstolens justitskontor den 30. april 1982.

I medfør af artikel 20 i protokollen vedrørende statutten for Domstolen har følgende indgivet skriftlige indlæg: Paola Piscitello ved Ugo Novelli, advokat ved Italiens Corte di cassazione; Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) ved formanden Ruggero Ravenna; den italienske regering ved avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri; Det forenede Kongeriges regering ved G. Dagtoglou, Treasury Solicitor's Department, som befuldmægtiget, bistået af Henry Knorpel, solicitor i sundhedsog socialdirektoratet; Kommissionen for De europæiske Fællesskaber ved Oreste Montako, den juridiske tjeneste, som befuldmægtiget.

På grundlag af den refererende dommers rapport og efter at have hørt generaladvokaten har Domstolen i medfør af statuttens artikel 21 og procesreglementets artikel 45 besluttet at foranstalte bevisoptagelse.

Ved skrivelse af 16. december 1982 har justitssekretæren opfordret parterne i hovedsagen til inden den 11. januar 1983 at besvare en række spørgsmål fra Domstolen.

Til Paola Piscitello rettede Domstolen følgende spørgsmål,

INPS blev opfordret til at besvare følgende spørgsmål:

De af INPS og Paola Piscitello afgivne svar er registreret på Domstolens justitskontor henholdsvis den 13. og 20. januar 1983.

I medfør af procesreglementets artikel 95, stk. 1 og 2, har Domstolen ved kendelse af 15. december 1982 besluttet at henvise sagen til tredje afdeling.

Sagsøgeren har anført, at den omstændighed, at socialpensionen, jf. artikel 26 i den italienske lov nr. 153 af 30. april 1969, også udbetales, uanset om modtageren har udøvet en lønnet virksomhed, ikke ændrer ydelsens karakter. Da INPS skal udbetale socialpension til statsborgere over 60 år, der er uden indkomst, foreligger der en tvungen ydelse. Det er derfor sagsøgerens opfattelse, at den ophævelse af bopælsbestemmelser, som er fastsat i artikel 10 i Rådets forordning nr. 1408/71, finder anvendelse i sagen og medfører, at den efter artikel 26 i den nævnte italienske lov bestående bopælspligt bortfalder.

Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) har bemærket, at fællesskabsbestemmelserne ikke kan finde anvendelse i den foreliggende sag, og at Corte di cassazione's anmodning om præjudiciel afgørelse derfor savner grundlag og end ikke vil kunne påkendes.

Ifølge INPS må der blandt socialsikringsydelserne sondres mellem dem, der som den pågældende socialpension er omfattet af socialforsorgen, og dem, der udbetales under socialforsikringen.

Den første gruppe socialsikringsydelser, hvortil hører den pågældende socialpension, er undergivet forfatningens artikel 38, stk. 1. Det fremgår af denne bestemmelse, at socialforsorgens grundlag er en pligt til samfundsmæssig solidaritet, der varetages af staten til fordel for ældre medborgere, som ikke har noget krav på udbetalingen af den pension, der er indført for de forsikrede arbejdstagere (forfatningsdomstolens dom nr. 157, afsagt den 15. 12. 1980).

Den anden gruppe socialsikringsydelser, der er undergivet forfatningens artikel 38, stk. 2, er udtryk for den gruppesolidaritet, der er indført via ordningen med tvungen forsikring (forfatningsdomstolens dom nr. 85, afsagt den 26. 7. 1979).

Det er INPS's opfattelse, at socialpensionen ikke kan forenes med ånden, meningen, ordlyden og formålene med Rom-traktaten og EF's gennemførelsesforordninger.

INPS har anført, at forordning nr. 1408/71 af 14. juni 1971, der alene finder anvendelse på arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, kun omfatter retsforhold, hvori der foreligger en tvungen social forsikring, og som er opstået ved erhvervsarbejde. Derfor kan den pågældende folkepension ikke sidestilles med de ydelser ved alderdom, som der tages sigte på i forordningens artikel 4, stk. 1, litra c).

INPS finder, at det fremgår af det personelle og materielle anvendelsesområde for forordning nr. 1408/71, at forordningens artikel 10, som angår ophævelse af bopælsbestemmelser, ikke kan finde anvendelse på de ydelser ved aldderdom, som henhørèr under et socialforsorgssystem.

INPS, der navnlig har henvist til dommen af 16. maj 1979, FNROM mod Mura, sag 236/78, Sml., s. 1819, er endvidere af den opfattelse, at EF-bestemmelserne ikke kan påberåbes i sagen, da der hverken var erhvervet eller kunne bevares et krav på socialpension i medfør af de nævnte bestemmelser.

Den italienske regering har anført, at Corte di cassazione's spørgsmål medfører, at der må foretages en undersøgelse af karakteren af den pågældende socialpension, for at det kan afgøres om den er omfattet af forordningen nr. 1408/71.

Den italienske regering har herved nærmere gjort gældende, at socialpensionen i medfør af artikel 26 i lov nr. 153 af 30. april 1969 automatisk tildeles ældre, som ikke oppebærer andre socialsikrings- eller socialforsorgsydelser, og som ud fra deres skattemæssige forhold ikke er i besiddelse af tilstrækkelige midler til at sikre deres underhold. Pensionen tildeles uafhængigt af, om modtageren tidligere har haft erhvervsarbejde eller er ydelsesberettiget pårørende efter en arbejdstager. Hvis den pågældende i øvrigt oppebærer indtægter over det i loven fastsatte mindstebeløb, nedsættes socialpensionen.

Det er den italienske regerings opfattelse, at under hensyn til karakteren af den pågældende pension bør den løsning, Domstolen valgte i dommen af 9. oktober 1974 (Caisse regionale d'assurance maladie de Paris mod Biason, sag 24/74, Sml., s. 999) ikke udvides til at omfatte dette konkrete forhold, da den nævnte sag angik en supplerende ydelse, som var udbetalt til en invalidepensionist, som oppebar den supplerende ydelse i sin egenskab af arbejdstager.

Ifølge den italienske regering fremgår det af de bestemmelser i forordning nr. 1408/71, som afgrænser forordningens personelle og materielle anvendelsesområde, at forordningen omfatter socialsikringsydelser, som medlemsstaterne tildeler deres statsborgere i deres egenskab enten af arbejdstagere eller af, at de er į familie med arbejdstagerne, jf. herved forordningens artikler 1 og 2. Det er den italienske regerings opfattelse, at der må drages en klar skillelinje mellem de socialsikringsydelser, der opregnes i artikel 4 i forordning nr. 1408/71, og de socialforsorgsydelser, der udbetales til ældre; skillelinjen bør drages på grundlag af de pågældende ydelsers funktion og de betingelser, der gælder for tildeling heraf.

Det forenede Kongeriges regering har bemærket, at Corte di cassazione's spørgsmål vedrører de retsvirkninger, artiklerne 4 og 10 i forordning nr. 1408/71 har for bestemmelserne i artikel 26 i den italienske lov nr. 153 af 30. april 1969.

Det forenede Kongeriges regering har henvist til, at selv om det ifølge fast retspraksis ikke tilkommer Domstolen at udtale sig om forholdet mellem en national retsregel og en EF-regel, kan den give den nationale ret de EF-retlige fortolkningsfaktorer, som vil kunne vejlede retten ved dens afgørelse af, hvad der er den nationale regels retsvirkninger. Ud fra dette synspunkt er det Det forenede Kongeriges regerings opfattelse, at det tilkommer Domstolen dels at præcisere de kriterier, hvorefter det vil kunne afgøres, om et mindstebeløb, der tildeles ældre, er en ydelse ved alderdom efter betydningen i artikel 4, stk. 1, litra c), i forordning nr. 1408/71, eller om der er tale om en socialforsorgsydelse, der i medfør af forordningens artikel 4, stk. 4, er udelukket fra dens anvendelssesområde, dels at præcisere bestemmelserne for, at det nævnte mindstebeløb kan være omfattet af den ophævelse af bopælsbestemmelser, der er fastsat i artikel 10 i forordning nr. 1408/71.

Ifølge Det forenede Kongeriges regering har Domstolen stedse antaget, at en lovgivning, der indeholder både regler om socialsikringsydelser og regler om socialforsorg, unddrager sig enhver udtømmende sondring i forhold til EF-reglerne.

Det fremgår af Domstolens praksis, at socialforsorgsydelserne er omfattet af EF-forordningerne i to tilfælde: for det første når arbejdstagerne ansøger herom for at supplere de socialsikringsydelser, som de har krav på i deres egenskab af arbejdstagere (dom af 22. 6. 1972, Frilli mod Den belgiske stat sag 1/72, Sml. 1972, s. 109,; dom af 28. 5. 1974, Callemeyn mod Belgien, sag 187/73, Sml., s. 553; dom af 9. 10. 1974, Caisse regionale d'assurance maladie de Paris mod Biason, sag 24/74, Sml., s. 999), for det andet når en medlemsstats socialinstitutioner tildeler et medlem af den vandrende arbejdstagers familie en forsorgsydelse, som bidrager til, at arbejdstageren fortsat uhindret kan arbejde i den pågældende medlemsstat (dom af 13. 11. 1974, Costa mod Belgien, sag 39/74, Sml., s. 1251; dom af 17. 6. 1975, ægtefællerne F. mod Belgien, sag 7/75, Sml., s. 679; dom af 7. 12. 1976, Inzirillo mod Caisse d'allocations familiales de l'arrondissement de Lyon, sag 63/76, Smi., s. 2057).

Ifølge Det forenede Kongeriges regering har Italiens kassationsdomstol ikke forelagt alle de oplysninger, der er nødvendige for at kunne afgøre, om socialpensionen skal henregnes til socialforsorgen eller til arbejdstagernes socialforsikring. Det forenede Kongeriges regering har imidlertid bemærket, at tildeling af socialpensionen er betinget af, at en række objektive krav er opfyldt, og ikke forudsætter en undersøgelse af ansøgerens individuelle forhold som eventuelt grundlag for, at den kompetente institution kan variere ydelsens størrelse ud fra ansøgerens trang og indtægter.

Det er opfattelsen hos Det forenede Kongeriges regering, at såfremt socialpensionen kan henregnes til en af de sociale sikringsgrene, som nævnes i artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1408/71, må den bedømmes som en ydelse ved alderdom, jf. bestemmelsens litra c), når henses til, at den i den italienske lovgivning fastsatte aldersgrænse er 65 år.

Det forenede Kongeriges regering har fremhævet præmisserne 20 og 21 i den ovennævnte dom af 22. juli 1972, Frilli, sag 1/72. Domstolen fastslog, at man vel som helhed kun via Fællesskabets lovgivningsprocedure kan løse vanskelighederne ved anvendelsen af generelle socialsikringssystemer, der tager sigte på samtidig at beskytte arbejdstagere, der som sådanne er omfattet af den sociale sikring, og personer, der ikke er omfatter heraf. Denne omstændighed kan imidlertid ikke fratage de dømmende myndigheder deres ret og pligt til at sikre, at de vandrende arbejdstagere beskyttes, hvor det er muligt, under iagttagelse af principperne i Fællesskabets sociallovgivning, og uden at systemet i de pågældende nationale lovgivninger herved forstyrres.

Det er på grundlag af disse principper, at Domstolen har fortolket artikel 10 i forordning nr. 1408/71. Den udtalte i dommen af 9. oktober 1974, Biason, sag 24/74, der er nævnt ovenfor, at en supplerende ydelse, der i en medlemsstat er tildelt en invalidepensionist, bevares af modtageren, når han flytter sin bopæl til en anden medlemsstat, for så vidt nævnte ydelse hører under anvendelsesområdet for fællesskabsbestemmelserne, selv om den ifølge den nationale lovgivning alene er forbeholdt personer, der er bosat i landet.

Det forenede Kongeriges regering er enig i den opfattelse, generaladvokaten gav udtryk for i sag 24/74. Generaladvokaten udtalte, at en generel anvendelse af de i artikel 10 i fællesskabsforordningerne nr. 3 og nr. 1408/71 hjemlede eksportmuligheder ikke kan komme i betragtning i alle tilfælde af supplerende socialforsikringsydelser eller garanterede mindsteindkomster.

Det forenede Kongeriges regering finder, at tre store fortolkningsprincipper fremgår af gennemgangen af de EF-retlige bestemmelser og af Domstolens praksis.

For det første må artikel 10 ses i sammenhæng med traktatens artikel 51; artikel 10 skal sikre, at den vandrende arbejdstager og de, han har forsørgerpligt overfor, ikke fratages udbyttet af beskæftigelsen som følge af bopælsskift til en anden medlemsstat.

For det andet synes det unødvendigt ved en fortolkning af artikel 10 i forordning nr. 1408/71 at afgøre det spørgsmål, om en mindsteydelse ved alderdom kan bevares i tilfælde af, at modtageren flytter sin bopæl til en anden medlemsstat. Det fremgår af Domstolens domme i sagerne 187/73, Celleymen mod Belgien, og 63/76, Inzirillo mod Caisse d'allocations familiales de l'arrondissement de Lyon, som er nævnt ovenfor, at denne ret er sikret ved artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 og ved artikel 7 i Rådets forordning nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet. Især er retten også sikret ved Den europæiske Overenskomst om social Sikring af 11. december 1953, som er ratificeret af samtlige medlemsstater.

For det tredje har Det forenede Kongeriges regering udtalt, at hvis man vil knæsætte muligheden for at eksportere forsorgsydelser, vil dette, når der ikke findes noget administativt EF-apparat til specielt at ansætte indkomster i en anden medlemsstat og fordele udgifterne mellem de implicerede nationale socialinstitutioner, vende op og ned på de ordninger, som er indført ved de forskellige nationale lovgivninger.

Af disse forskellige grunde er det opfattelsen hos Det forenede Kongeriges regering, at retten til en mindsteindkomst, såsom den pågældende socialpension, ikke bør indrømmes i andre tilfælde end dem, hvori der ved den nationale lovgivning er tillagt arbejdstagerne (og nu også selvstændige) og deres familier ret til ydelser, der udgør et supplement til andre ydelser, som er hjemlet i samme medlemsstats lovgivning og på deres side også kan eksporteres i medfør af artikel 10 i forordning nr. 1408/71.

Kommissionen har anført, at den har indledt det forberedende arbejde med henblik på at forelægge en ny forordning, der skal samordne de ydelser, der ikke hviler på bidrag, og som indeholder træk fra andre ydelser. Det arbejde, der udføres af De europæiske Fællesskabers administrative Kommission for social Sikring af vandrende Arbejdstagere, sker med udgangspunkt i et notat fra Den internationale Arbejdsorganisation (ILO) af 24. marts 1981, som blev udarbejdet på Kommissionens anmodning. I notatet fremhævede ILO, at det foreslåede samordningssystem kun kunne have begrænset betydning, eftersom forordning nr. 1408/71 allerede omfatter visse ydelser, der ikke hviler på bidrag.

Ifølge Kommissionen synes der blandt Den administrative Kommissions medlemmer overvejende at være enighed om en løsning gående ud på, at dersom den berettigede, efter at have fået tildelt en ydelse, der ikke hviler på bidrag, forlader den medlemsstat, der betaler ydelsen, vil han ikke længere opfylde betingelserne for retten til den pågældende ydelse, men bør dog have mulighed for at kræve tilsvarende ydelser på grundlag af lovgivningen i den medlemstat, til hvis område han flytter sin bopæl.

Disse indledende bemærkninger fra Kommissionens side vil ikke øve indflydelse på det svar, som den på grundlag af de gældende EF-bestemmelser vil foreslå at give Corte di cassazione.

For at skabe større klarhed i så henseende har Kommissionen opdelt det præjudicielle spørgsmål i tre dele.

Ifølge Kommissionen er det for det første et spørgsmål, om den pågældende socialpension falder ind under socialsikringsydelserne, således som disse må forstås i traktatens artikel 51 og i forordning nr. 1408/71. Kommissionen har herved nærmere bemærket, at socialpensionen ikke adskiller sig fundamentalt fra de øvrige blandingsydelser, der ikke hviler på bidrag, og som af Domstolen antages at falde ind under EF-bestemmelserne. Ud over de domme, der er nævnt af Det forenede Kongeriges regering, har Kommissionen henvist til dommen af 12. juli 1979, CRAM mod Toia, sag 237/78, Sml., s. 2645.

Kommissionen finder at måtte gøre opmærksom på, at Domstolen i de domme, den afsagde i sagerne 1/72, 187/73, 24/74 og 39/74, har udtalt:

Kommissionen har fremhævet, at i præmis 14 i dommen i sag 1/72, der ordret er gengivet i sagerne 187/73, 39/74 og 7/75, der er nævnt ovenfor, har Domstolen udtalt:

Ifølge Kommissionen fremgår det af ovenstående, at den italienske socialpension må betragtes som en ydelse ved alderdom, jf. artikel 4, litra c), i forordning nr. 1408/71. Efter Kommissionens opfattelse kan den omstændighed, at den italienske regering ikke har givet den meddelelse, der foreskrives i forordningens artikel 5, ikke begrunde, at pensionen udelukkes fra dens materielle anvendelsesområde.

Ifølge Kommissionen er det for det andet et spørgsmål, om forordning nr. 1408/71 finder anvendelse på Paola Piscitello som arbejdstager eller som medlem af en vandrende arbejdstagers familie.

Kommissionen har bemærket, at modtageren af en italiensk socialpension ikke synes at kunne betragtes som arbejdstager, for så vidt som den pågældende pension kun tildeles, når der ikke foreligger andre former for indkomst, her altså en sædvanlig pension udbetalt på grundlag af den sociale sikring.

Kommissionen har henvist til, at i medfør af artikel 1, litra f), betyder udtrykket familiemedlem enhver person, der betegnes eller anerkendes som familiemedlem i den lovgivning, hvorefter ydelserne udredes ...; dersom disse lovgivninger kun anser en person, der bor hos arbejdstageren som hørende til familien eller husstanden, anses denne betingelse dog for opfyldt, når arbejdstageren i overvejende grad bidrager til den pågældendes forsørgelse.

Kommissionen har anført, at den italienske socialpension er en subjektiv ret, der tilkommer statsborgere, som opfylder betingelserne i lov nr. 153 af 30. april 1969, og at denne ikke omtaler begrebet familiemedlem.

Ifølge Kommissionen, der har henvist til præmis 13 i den førnævnte dom i sag 63/76, skal begrebet familiemedlem i forordning nr. 1408/71 fortolkes i lyset af femte betragtning i forordningens præambel og af artikel 10, stk. 1, litra a) og b) i forordning nr. 1612/68 af 16. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet, der lyder således :

Kommissionen er nået til den slutning, at forordning nr. 1408/71's materielle anvendelsesområde omfatter den italienske socialpension og dens personnelle anvendelsesområde Paola Piscitello. Den har derefter gennemgået det tredje spørgsmål, om forordningens artikel 10 indeholder hjemmel til, at hun i Belgien stadig kan oppebære den pågældende ydelse.

Kommissionen har bemærket, at et princip om eksportabilitet af socialforsorgsydelser kan frembyde ikke ubetydelige vanskeligheder, såsom en vurdering af, hvorledes den personlige økonomi er for den pågældende, som bor i en anden medlemsstat, ligesom det må vurderes, om der kan tages hensyn til underholdsbidrag eller arvekrav, samt om betalingspligten kan fordeles mellem de forpligtede institutioner i hjemstaten og opholdsstaten.

Det er imidlertid Kommissionens opfattelse, at man for at besvare dette spørgsmål må gå tilbage til det ræsonnement, Domstolen fulgte i den ovennævnte dom i sag 24/74 med hensyn til fortolkningen af artikel 10 i Rådets forordning nr. 3. I lyset af denne dom udtaler Kommissionen, at artikel 10 i forordning nr. 1408/71, der er næsten identisk med artikel 10 i forordning nr. 3, foreskriver ophævelse af bopælsbestemmelser, medmindre andet er bestemt i denne forordning. Forordning nr. 1408/71 indeholder imidlertid ingen bestemmelser, som angår den italienske socialpension.

Kommissionen har foreslået, at det præjudicielle spørgsmål besvares således :

I besvarelse af spørgsmålene til Paola Piscitello har Rossini, medlem af Patronato ACLI i Bruxelles, erklæret, at Paola Piscitello aldrig har arbejdet og aldrig personligt har været forsikret efter den italienske socialforsikring.

Paola Piscitello blev enke i sit første ægteskab efter Paolo Berbagallo, der afgik ved døden i 1955, og som oppebar en krigspension.

Paola Piscitello har boet i Belgien hos sin datter og svigersøn, der begge var vandrende arbejdstagere fra 1962 til 1972. I 1972 indgik hun på ny ægteskab med Michele Bognanno, som da oppebar en alderspension.

Den 1. oktober 1973 fik Paola Piscitello tildelt den mindsteydelse ved alderdom, som gælder efter den italienske lovgivning. Efter uoverensstemmelser med sin mand vendte Paola Piscitello den 1. august 1975 tilbage for at bo hos sin datter i Belgien, på hvilket tidspunkt hun mistede retten til laveste alderspension.

Paola Piscitello befinder sig for øjeblikket på et plejehjem i Enna og oppebærer italiensk enkepension, efter at hendes mand afgik ved døden i august 1982.

INPS har bemærket, at da Paola Piscitello aldrig har været forsikret efter socialsikringen, oppebar hun ikke socialpensionen som et tillæg til andre ydelser.

INPS har oplyst, at Paola Piscitello for tiden oppebærer en enkepension, der supplerer den laveste alderspension.

INPS har præciseret, at Paola Piscitello's anden ægtemand Bognanno aldrig har været vandrende arbejdstager, men betalte bidrag til socialforsikringen i sin egenskab af landarbejder.

Hovedsagens parter, den italienske regering, Det forenede Kongeriges regering og Kommissionen har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 9. februar 1983.

Generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 10. marts 1983.