KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 25.6.2025
COM(2025) 332 final
Zalecenie
DECYZJA RADY
upoważniająca do rozpoczęcia negocjacji w sprawie umowy między Unią Europejską a Królestwem Norwegii dotyczącej współpracy administracyjnej w kwestiach podatków bezpośrednich
UZASADNIENIE
1.KONTEKST ZALECENIA
•Przyczyny i cele zalecenia
W 2024 r. Królestwo Norwegii (Norwegia) wyraziło zainteresowanie przystąpieniem do negocjacji z Unią w celu zawarcia umowy o zacieśnieniu współpracy administracyjnej w kwestiach podatków bezpośrednich z państwami członkowskimi. Umowa stanowiłaby podstawę prawną częściowego rozszerzenia na Norwegię dyrektywy Rady 2011/16/UE z dnia 15 lutego 2011 r. 1 (dyrektywa w sprawie współpracy administracyjnej w dziedzinie opodatkowania – DAC), z późniejszymi zmianami.
DAC ustanawia kompleksowe ramy współpracy administracyjnej między organami podatkowymi państw członkowskich w dziedzinie podatków bezpośrednich. Przewidziano w niej trzy rodzaje wymiany informacji (automatyczna, na wniosek i spontaniczna), a także zaawansowane narzędzia ułatwiające współpracę między organami podatkowymi państw członkowskich (kontrole jednoczesne, wspólne kontrole, obecność w urzędach administracyjnych oraz udział w postępowaniu administracyjnym) w celu zwalczania oszustw podatkowych, uchylania się od opodatkowania i unikania opodatkowania.
Norwegia jest członkiem Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) i otwartych ram OECD/G-20 w sprawie erozji bazy podatkowej i przenoszenia zysków (BEPS) oraz sygnatariuszem szeregu międzynarodowych instrumentów dotyczących współpracy administracyjnej w dziedzinie podatków bezpośrednich, a także Oświadczenia w sprawie dwufilarowego rozwiązania w celu sprostania wyzwaniom podatkowym wynikającym z cyfryzacji gospodarki 2 . Obecne ramy współpracy administracyjnej do celów podatków bezpośrednich między państwami członkowskimi UE a Norwegią opierają się na dwóch głównych filarach: dwustronnych umowach podatkowych zawartych między Norwegią a poszczególnymi państwami członkowskimi oraz wielostronnych instrumentach współpracy uzgodnionych w kontekście OECD. Umowa z Unią stworzyłaby głębsze i bardziej zintegrowane ramy współpracy między stronami do celów podatków bezpośrednich, na wzór uregulowań, które już obowiązują między państwami członkowskimi UE.
Dokładniej rzecz ujmując, celem jest zapewnienie wzajemnej automatycznej wymiany informacji podatkowych między państwami członkowskimi a Norwegią w trzech głównych obszarach DAC: (i) potencjalnie szkodliwe pod względem podatkowym uzgodnienia transgraniczne, zgodnie z dyrektywą Rady 2018/822 z dnia 25 maja 2018 r. 3 (DAC6); (ii) kategorie dochodów i aktywów wymienione w art. 8 4 DAC, zmienionej dyrektywą Rady 2021/514 z dnia 22 marca 2021 r. 5 (DAC7) i dyrektywą Rady 2023/2226 z dnia 17 października 2023 r. 6 (DAC8) oraz (iii) interpretacje indywidualne prawa podatkowego i uprzednie porozumienia cenowe zgodnie z dyrektywą Rady 2015/2376 z dnia 8 grudnia 2015 r. 7 (DAC3).
Oprócz automatycznej wymiany informacji można by również uwzględnić inne formy współpracy administracyjnej objęte DAC, jeżeli zostaną one uznane za przydatne w celu zapewnienia lepszych możliwości zwalczania uchylania się od opodatkowania i unikania opodatkowania oraz zapewnienia równych warunków działania.
Aby zapewnić pełną zgodność umowy z odpowiednimi przepisami dyrektywy, umowa powinna obejmować mechanizm przeglądu zobowiązujący strony do zmiany umowy w celu odzwierciedlenia wszelkich przyszłych zmian dyrektywy dotyczących obszarów objętych umową.
Ponieważ Norwegia jest już sygnatariuszem kilku międzynarodowych instrumentów dotyczących współpracy administracyjnej, niektórych przepisów DAC nie uznaje się za bezpośrednio istotne dla zacieśnienia współpracy w kwestiach podatków bezpośrednich między Unią a Norwegią, w związku z czym nie zostały one uwzględnione w niniejszym wniosku. W tym względzie przedłużenie okresu obowiązywania dyrektywy Rady 2014/107/UE z dnia 9 grudnia 2014 r. 8 (DAC2) nie jest konieczne, ponieważ państwa członkowskie i Norwegia wymieniają już równoważne informacje na podstawie wielostronnej umowy między właściwymi organami w sprawie automatycznej wymiany informacji finansowych („CRS MCAA”) 9 . Podobnie rozszerzenie dyrektyw DAC7 i DAC8 nie jest rozważane, ponieważ wiązałoby się z nałożeniem na zainteresowane strony podwójnych wymogów w zakresie sprawozdawczości. Jeżeli chodzi o fakty, państwa członkowskie UE i Norwegia mogą już wymieniać istotne informacje odpowiednio na podstawie modelowych zasad OECD dotyczących operatorów platform cyfrowych oraz ram sprawozdawczości w zakresie kryptoaktywów („CARF”) 10 .
•Spójność z przepisami obowiązującymi w tej dziedzinie polityki
Niniejsze zalecenie jest w pełni zgodne z celem Komisji, jakim jest zwiększenie przejrzystości podatkowej i wymiany informacji nie tylko w Unii, ale również z państwami trzecimi, z myślą o zwalczaniu oszustw podatkowych, uchylania się od opodatkowania i unikania opodatkowania. Zobowiązanie to znajduje wyraźne odzwierciedlenie w komunikacie pt. „Plan działania na rzecz sprawiedliwego i prostego opodatkowania wspierającego odbudowę gospodarczą” z dnia 15 lipca 2020 r. 11 , w którym zachęcano do skutecznej współpracy z państwami trzecimi i ściślejszego dialogu z partnerami międzynarodowymi w celu zapewnienia skuteczności unijnej polityki podatkowej.
Komisja wykazała spójne podejście w tym zakresie, o czym świadczy zawarcie w latach 2015–2016 umów między Unią Europejską a pięcioma państwami spoza UE 12 w dziedzinie automatycznej wymiany informacji finansowych w celu poprawy wypełniania międzynarodowych obowiązków podatkowych. Umowy te są obecnie renegocjowane w celu dostosowania ich do zmian w DAC i odpowiednich norm międzynarodowych.
Niniejsze zalecenie jest również w pełni spójne z działaniami podejmowanymi przez UE w celu stworzenia solidnych ram współpracy podatkowej z Norwegią w dziedzinie podatku od wartości dodanej (VAT). W 2018 r. UE zawarła umowę z Norwegią, która została następnie zaktualizowana w 2024 r. 13 W tym kontekście państwa członkowskie i Norwegia opracowały działania dotyczące odpowiednich mechanizmów współpracy podatkowej, które będą stanowić solidną podstawę dla ram współpracy w kwestiach podatków bezpośrednich.
•Spójność z innymi politykami Unii
Niniejsze zalecenie uwzględnia polityki Unii w dziedzinie walki z praniem pieniędzy i finansowaniem terroryzmu, które mają liczne powiązania z DAC. Zgodnie z DAC6 projekt cech rozpoznawczych powodujących powstanie obowiązku zgłaszania uzgodnień transgranicznych opiera się w pewnym stopniu na unijnych ramach prawnych zapobiegających praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu. Dotyczy to w szczególności cech rozpoznawczych związanych z automatyczną wymianą informacji na temat własności rzeczywistej 14 .
Niniejsze zalecenie uwzględnia również politykę Unii w dziedzinie poszanowania praw podstawowych, w szczególności w zakresie ochrony danych osobowych. W tym względzie proponowana umowa zostanie dostosowana do wymogów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. 15 (ogólne rozporządzenie o ochronie danych).
2.PODSTAWA PRAWNA, POMOCNICZOŚĆ I PROPORCJONALNOŚĆ
•Podstawa prawna
Niniejsze zalecenie przedkłada się Radzie zgodnie z art. 218 ust. 3 i 4 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).
• Pomocniczość (w przypadku kompetencji niewyłącznych)
Niniejsze zalecenie dotyczy przyjęcia przez Norwegię środków równoważnych z systemem ustanowionym w prawodawstwie UE w tej samej dziedzinie, w szczególności na mocy DAC.
Art. 3 ust. 2 TFUE stanowi, że oprócz dziedzin wymienionych w art. 3 ust. 1 TFUE, w których Unii przysługują wyłączne kompetencje, „Unia ma także wyłączną kompetencję do zawierania umów międzynarodowych, jeżeli ich zawarcie zostało przewidziane w akcie ustawodawczym Unii lub jest niezbędne do umożliwienia Unii wykonywania jej wewnętrznych kompetencji lub w zakresie, w jakim ich zawarcie może wpływać na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres”.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości 16 umowa może wpływać na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres, jeżeli obejmuje dziedziny, w których istnieją środki harmonizujące. Przedmiot proponowanej umowy, który obejmuje rozszerzenie na Norwegię istniejących przepisów DAC, wchodzi zatem w zakres wyłącznych kompetencji Unii.
•Proporcjonalność
Niniejsze zalecenie Komisji jest zgodne z zasadą proporcjonalności i nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu, jakim jest ustanowienie jednolitych i zintegrowanych ram współpracy administracyjnej do celów podatków bezpośrednich między państwami członkowskimi UE a Norwegią. Jest to zgodne z art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej. Proponowana umowa umożliwi właściwym organom państw członkowskich współpracę z norweskimi organami podatkowymi w taki sam sposób, w jaki współpracują one między sobą przy stosowaniu obecnych ram DAC.
•Wybór instrumentów
Zalecenie Komisji dotyczące decyzji Rady upoważniającej do rozpoczęcia negocjacji jest zgodne z art. 218 ust. 3 TFUE, który stanowi, że Komisja przedstawia swoje zalecenia Radzie, która przyjmuje decyzję upoważniającą do podjęcia rokowań.
3.WYNIKI OCEN EX POST, KONSULTACJI Z ZAINTERESOWANYMI STRONAMI I OCEN SKUTKÓW
•Konsultacje z zainteresowanymi stronami
W drugiej połowie 2024 r. odbyły się nieformalne konsultacje między służbami Komisji a odpowiednimi organami Norwegii. Państwa członkowskie zostały poinformowane o wynikach tych nieformalnych konsultacji na forum Grupy Roboczej Wysokiego Szczebla w dniu 26 lutego 2025 r. i co do zasady zgodziły się na rozpoczęcie negocjacji.
•Ocena skutków
Zgodnie z siódmym instrumentem Zestawu instrumentów służących lepszemu stanowieniu prawa 17 ocena skutków nie jest konieczna, jeżeli przewidywany wpływ jest niewielki, nie można go jasno określić ex ante lub jeżeli Komisja ma niewielki wybór lub nie ma żadnego wyboru.
Zalecenie to nie zobowiązuje Komisji do zajęcia na tym etapie określonego stanowiska. Będzie ono obejmowało jedynie „upoważnienie” Rady do rozpoczęcia negocjacji z Norwegią. Ponieważ w niniejszym zaleceniu przewidziano szeroki stopień elastyczności w odniesieniu do zakresu negocjacji, spełniony jest drugi warunek wymieniony w siódmym instrumencie Zestawu instrumentów służących lepszemu stanowieniu prawa.
Ponadto negocjacje skoncentrują się na rozszerzeniu na Norwegię stosowania narzędzi współpracy administracyjnej, które już istnieją w UE i w odniesieniu do których państwa członkowskie dysponują długoletnią praktyką.
•Prawa podstawowe
Jeżeli Rada zezwoli na otwarcie i prowadzenie negocjacji, Komisja będzie czuwać nad tym, by wszelkie zmienione umowy były zgodne z podstawowymi wartościami UE określonymi w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej i w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej.
4.WPŁYW NA BUDŻET
Wniosek nie ma wpływu na budżet Unii, w szczególności dlatego, że Komisja nie odgrywa i nadal nie będzie odgrywać żadnej roli w wymianie informacji. Ponadto, ponieważ istnieją już infrastruktury informatyczne na potrzeby wymiany w ramach różnych DAC, przedmiotowa Umowa nie powinna powodować żadnych wymiernych skutków gospodarczych dla państw członkowskich i innych zainteresowanych stron w Unii.
Zalecenie
DECYZJA RADY
upoważniająca do rozpoczęcia negocjacji w sprawie umowy między Unią Europejską a Królestwem Norwegii dotyczącej współpracy administracyjnej w kwestiach podatków bezpośrednich
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 218 ust. 3 i 4,
uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej,
a także mając na uwadze, co następuje:
(1)Państwa członkowskie Unii korzystają z solidnych i dobrze zintegrowanych ram współpracy administracyjnej do celów podatków bezpośrednich określonych w dyrektywie Rady 2011/16/UE z dnia 15 lutego 2011 r. („dyrektywa”). Ramy te mają na celu zapewnienie przestrzegania przepisów podatkowych w Unii, a jednocześnie wspieranie organów podatkowych w zapobieganiu oszustwom podatkowym, uchylaniu się od opodatkowania i unikaniu opodatkowania oraz w zwalczaniu tych zjawisk.
(2)Królestwo Norwegii („Norwegia”) jest kluczowym partnerem handlowym Unii i umawiającą się stroną Porozumienia EOG. W interesie państw członkowskich leży rozszerzenie ram współpracy do celów podatkowych między Unią a Norwegią, które obecnie są ograniczone do podatków pośrednich.
(3)W tym celu należy ustanowić umowę umożliwiającą rozszerzenie na Norwegię wybranych części dyrektywy w celu rozszerzenia zakresu wzajemnej automatycznej wymiany informacji między państwami członkowskimi a Norwegią. Rozszerzenie to powinno obejmować przede wszystkim przepisy dyrektywy Rady 2011/16/UE, a także dyrektyw Rady (UE) 2015/2376 i (UE) 2018/822.
(4)Strony powinny mieć również możliwość wyrażenia zgody na rozszerzenie zakresu umowy na inne przepisy dyrektywy w trakcie procesu negocjacyjnego, jeżeli zostanie to uznane za konieczne do usprawnienia walki z uchylaniem się od opodatkowania i unikaniem opodatkowania oraz zagwarantowania równych warunków działania.
(5)W tym celu należy rozpocząć negocjacje w celu zawarcia umowy dotyczącej współpracy do celów podatkowych w kwestiach podatków bezpośrednich między Unią a Norwegią.
(6)Aby zapewnić pełną zgodność umowy z odpowiednimi przepisami dyrektywy, umowa powinna obejmować mechanizm przeglądu zobowiązujący strony do zmiany umowy w celu odzwierciedlenia wszelkich przyszłych zmian dyrektywy dotyczących obszarów objętych umową.
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
Niniejszym upoważnia się Komisję do prowadzenia, w imieniu Unii, negocjacji w sprawie umowy między Unią Europejską a Królestwem Norwegii dotyczącej współpracy administracyjnej w kwestiach podatków bezpośrednich.
Artykuł 2
Wytyczne negocjacyjne określono w załączniku.
Artykuł 3
Negocjacje są prowadzone w konsultacji ze specjalnym komitetem wyznaczonym przez Radę zgodnie z art. 218 ust. 4 TFUE.
Artykuł 4
Niniejsza decyzja skierowana jest do Komisji.
Sporządzono w Brukseli dnia r.
W imieniu Rady
Przewodniczący
Dochody z zatrudnienia; wynagrodzenia dyrektorów; ubezpieczenia na życie nieobjęte innymi unijnymi instrumentami prawnymi dotyczącymi wymiany informacji i innych podobnych środków; świadczenia emerytalne i rentowe; własność nieruchomości i dochody z tego tytułu; należności licencyjne, dochody z dywidend niepowierniczych inne niż dochody z dywidend zwolnione z podatku dochodowego od osób prawnych na mocy art. 4, 5 lub 6 dyrektywy Rady 2011/96/UE.
Umowa pomiędzy Unią Europejską a Królestwem Norwegii o współpracy administracyjnej, zwalczaniu oszustw oraz odzyskiwaniu wierzytelności w dziedzinie podatku od wartości dodanej , Dz.U. L 195 z 1.8.2018, s. 1, zmieniona decyzją Rady (UE) 2024/2888 z dnia 5 listopada 2024 r. (Dz.U. L, 2024/2888, 19.11.2024).