I.

Úvod

1.

Unijní právo vyžaduje různá posouzení vlivů na životní prostředí některých plánů a záměrů. Jejich zřejmě nejznámějšími příklady jsou posouzení vlivů na životní prostředí podle směrnice o posuzování vlivů ( 2 ) a odpovídající ( 3 ) posouzení důsledků pro lokalitu podle směrnice o stanovištích ( 4 ).

2.

Projednávaná žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká především určitých formálních požadavků na předběžné šetření, zda jsou uvedená posouzení vůbec nezbytná. U obou směrnic je zapotřebí vyjasnit, zda musí být odůvodnění rozhodnutí neprovádět vlastní posouzení výslovně uvedeno a zda toto odůvodnění musí v případě posouzení vlivů na životní prostředí výslovně uvádět všechna kritéria, která je podle směrnice o posuzování vlivů nezbytné vzít v úvahu. Ve vztahu k předběžnému šetření u směrnice o stanovištích je navíc zapotřebí posoudit, zda je možné zohlednit určitá opatření na zmírnění škod a zda odůvodnění rozhodnutí o neprovedení odpovídajícího posouzení důsledků pro lokalitu musí vyvracet konkrétní námitky.

3.

Soudní dvůr má kromě toho rozhodnout o požadavcích, které musí splňovat vyjádření žalobců u vnitrostátního soudu. U něj je problém podobný, jako u odůvodnění rozhodnutí z předběžného šetření: Je možné, že sami žalobci s dostatečnou jednoznačností nepřednesli žalobní důvod, že toto odůvodnění není dostatečně jasné.

4.

Následně vyložím, že požadavky unijního práva na tvrzení před soudem a na formální rámec odůvodnění jsou velmi omezené. V zásadě přísluší členským státům, aby přijaly příslušná pravidla, a vnitrostátním soudům, aby posoudily tvrzení účastníků a příslušné informace ve sporném rozhodnutí.

II.

Právní rámec

A.

Směrnice o posuzování vlivů

5.

Článek 4 směrnice o posuzování vlivů stanoví, jak má být rozhodnuto o tom, zda musí být provedeno posouzení vlivů na životní prostředí:

6.

Příloha III směrnice o posuzování vlivů obsahuje kritéria výběru pro rozhodnutí podle čl. 4 odst. 3:

B.

Směrnice o stanovištích

7.

Článek 6 odst. 3 směrnice o stanovištích upravuje takzvané posouzení důsledků pro lokalitu:

III.

Skutkové okolnosti a žádost o rozhodnutí o předběžné otázce

8.

Předmětem žaloby je soudní přezkum platnosti povolení, které An Board Pleanála (irský orgán pro plánování, dále jen „rada pro plánování“) udělila záměru výstavby bytů v Trimu, hrabství Meath. Záměr se týká výstavby 320 bytů v Charterschool Land, Manorlands.

9.

Po nejrůznějších neformálních kontaktech byla formální žádost o vydání územního rozhodnutí pro tento záměr podána dne 8. července 2020. Projekt je koncipován tak, že budou přijata určitá opatření k čištění odtékající povrchové vody předtím, než bude tato voda svedena do potoka, který je přítokem řeky Boyne.

10.

Samotná řeka Boyne se nachází přibližně 640 metrů severně od zástavby. Je součástí oblasti chráněné podle směrnice o ochraně ptáků, „River Boyne and River Blackwater Special Protection Area“ (IE0004232), jejímž kvalifikovaným zájmem je ledňáček (Alcedo atthis) [A229]. Oblast se překrývá s chráněnou oblastí podle směrnice o stanovištích, oblastí „River Boyne and River Blackwater Special Area of Conservation“ (IE0002299). Kvalifikovanými zájmy jsou zde alkalické slatiny [7230] a lužní lesy s Alnus glutinosa a Fraxinus excelsior (Alno-Padion, Alnion incanae, Salicion albae) [91E0], jakož i druhy Lampetra fluviatilis (mihule říční) [1099], Salmo salar (losos) [1106] a Lutra lutra (vydra) [1355].

11.

Byla vypracována zpráva o předběžném šetření ve vztahu k posouzení vlivů na životní prostředí a rovněž bylo provedeno posouzení ekologických dopadů, které zahrnovalo řadu navržených zmírňujících opatření. Rovněž byla předložena zpráva o předběžném šetření na základě směrnice o stanovištích, která dospěla k závěru, že nedojde k ovlivnění lokalit Natura 2000.

12.

An Taisce (National Trust for Ireland, zákonný poradenský orgán v oblasti územního plánování) a Council (Rada) města Trim předložily vyjádření, která upozorňovala na možné dopady na lokality Natura 2000 z důvodu odtékajících povrchových vod. Rada kromě toho vyjádřila pochybnosti ohledně ochrany druhů.

13.

Rada pro plánování nicméně vydala předmětné povolení, aniž provedla posouzení vlivů na životní prostředí podle směrnice o posuzování vlivů a posouzení dopadů na lokalitu podle směrnice o stanovištích.

14.

Formulář použitý inspektorkou rady pro plánování v příloze A její zprávy používá pro předběžné šetření k posouzení vlivů na životní prostředí formát, který se v podstatných bodech liší od přílohy III směrnice o posuzování vlivů. High Court (Vrchní soud, Irsko) není přesvědčen, že se příloha III a zpráva inspektorky shodují. Inspektorka se dále zabývá obavami o účincích na lokality Natura 2000, ve výsledku je ovšem považuje za neopodstatněné.

15.

Povolení bylo formálně vydáno rozhodnutím rady pro plánování podle řízení pro strategické záměry bytové výstavby dne 27. října 2020. Rada pro plánování neupřesnila, ve kterých konkrétních dokumentech bylo obsaženo odůvodnění pro účely posouzení vlivů na životní prostředí ve smyslu směrnice o posuzování vlivů a posouzení dopadů na lokalitu ve smyslu směrnice o stanovištích. Podle High Court (Vrchní soud) to bylo zřejmě myšleno tak, že odůvodnění je obsaženo ve zprávě inspektorky, příloze A tohoto dokumentu, a ve zprávách předložených oznamovatelkou v rozsahu, v němž na ně inspektorka odkazovala.

16.

Organizace Eco Advocacy podala proti tomuto povolení žalobu k High Court (Vrchní soud).

17.

Z prvního rozsudku High Court (Vrchní soud) vyplývá, že organizace Eco Advocacy oba žalobní důvody, které jsou předmětem druhé, třetí a šesté otázky, poprvé přednesla během jednání ( 6 ). Organizace An Taisce a ClientEarth byly následně připuštěny k řízení jako amici.

18.

Usnesením, doručeným Soudnímu dvoru dne 26. listopadu 2021, položil High Court (Vrchní soud) Soudnímu dvoru tyto otázky:

19.

Písemná vyjádření předložily Eco Advocacy CLG, An Board Pleanála, An Taisce – The National Trust for Ireland a ClientEarth společně, Irsko, Italská republika a Evropská komise. S výjimkou Italské republiky se uvedení účastnicí zúčastnili i jednání konaného dne 27. října 2022.

IV.

Právní analýza

20.

Otázky, které položil High Court (Vrchní soud), se týkají na jedné straně přípustnosti požadavků tvrzení účastníků, kteří namítají porušení unijního práva (první otázka) a na druhé straně předběžného šetření, zda je nezbytné provést posouzení vlivů na životní prostředí podle směrnice o posuzování vlivů (druhá a třetí otázka) nebo odpovídající posouzení důsledků pro lokalitu podle čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích (čtvrtá až šestá otázka).

A.

První otázka: Požadavky na popis domnělého porušení

21.

Podstatou první otázky je vyjasnění hranic, které stanoví unijní právo vnitrostátním požadavkům na to, jak mají být popsány žalobní důvody v řízení před soudem. Z otázky vyplývá, že konkrétní uplatňovaná porušení musí být podle irského procesního práva uvedena v písemných podáních účastníků řízení. Žalobci v původním řízení ovšem zjevně neuvedli u všech žalobních důvodů konkrétně, která ustanovení příslušné směrnice byla porušena, na který konkrétní výklad odkazují a v čem má porušení spočívat. Předkládající soud se proto táže, zda obecné zásady přednosti unijního práva a/nebo loajální spolupráce, buď obecně, nebo v konkrétní souvislosti práva životního prostředí, zakládá pravomoc nebo dokonce povinnost vnitrostátních soudů přezkoumat i takové žalobní důvody, které byly v písemné podobě nedostatečně popsány.

1.

Přípustnost otázky

22.

Itálie považuje tuto otázku na za nepřípustnou, protože v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce nejsou přesně uvedena vnitrostátní pravidla, která by tvrzení organizace Eco Advocacy muselo splnit, aby bylo přípustné.

23.

Této námitce je nutno přiznat, že přesnější vylíčení těchto vnitrostátních pravidel a příslušného písemného a ústního vyjádření v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce by pro užitečnou odpověď Soudního dvora a účast Itálie na řízení byl výhodou. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce musí podle článku 94 jednacího řádu Soudního dvora obsahovat stručné vylíčení předmětu sporu, jakož i rozhodných skutečností tak, jak byly zjištěny předkládajícím soudem, nebo alespoň vylíčení skutkových okolností, na kterých jsou otázky založeny, jakož i znění vnitrostátních předpisů, jejichž použití přichází v projednávané věci v úvahu, a případně příslušnou vnitrostátní judikaturu.

24.

Je pravda, že tyto informace je možné získat z vnitrostátního spisu a zejména z předchozího rozsudku High Court (Vrchní soud) ( 7 ), tyto podklady ovšem členským státům a orgánům Unie nejsou poskytnuty a ani přeloženy.

25.

Navzdory tomuto nedostatku je ovšem možné tuto otázku zodpovědět, protože Soudní dvůr v řízení o předběžné otázce provádí pouze výklad unijního práva, aniž s konečnou platností rozhoduje o sporu, který je veden u vnitrostátního soudu. Není proto přiměřené odmítnout tuto otázku jako nepřípustnou.

2.

Analýza

26.

Cílem otázky je vyjasnit, zda vnitrostátní procesní právo smí požadovat, aby porušení unijního práva byla jasně a přesně uplatněna již v písemné části řízení. Otázkou proto na jedné straně je, zda jsou takovéto požadavky na vyjádření účastníků řízení přípustné, a na druhé straně, zda unijní právo opravňuje vnitrostátní soudy či jim dokonce ukládá, aby takováto porušení přezkoumaly z úřední povinnosti nezávisle na jejich včasném tvrzení účastníky řízení.

a)

Požadavky na tvrzení účastníků řízení

27.

Z obecné zásady přednosti unijního práva nebo loajální spolupráce, kterou uvádí High Court (Vrchní soud), předně vyplývá, že vnitrostátní soudy mají povinnost zajistit plný účinek ustanovení unijního práva ( 8 ).

28.

Jak jsem již vyložila v dřívějších stanoviscích ( 9 ), je ovšem věcí vnitrostátního práva jednotlivých členských států, aby upravilo procesní podmínky žalob, kterými mají být prosazena práva vyplývající z unijního práva (procesní autonomie členských států), každopádně neexistují-li příslušná pravidla unijního práva. V tomto případě nesmí být procesní pravidla upravující tyto žaloby méně příznivá než ta, která se týkají obdobných žalob na základě vnitrostátního práva (zásada rovnocennosti), a v praxi nesmějí znemožňovat nebo nadměrně ztěžovat výkon práv přiznaných právem EU (zásada efektivity) ( 10 ).

29.

Článek 11 směrnice o posuzování vlivů stanoví zvláštní pravidla týkající se právní ochrany, která mohou omezit procesní autonomii členských států. Členské státy musí podle čl. 11 odst. 1 za určitých podmínek zajistit, aby v souladu s příslušnými předpisy vnitrostátního práva příslušníci dotčené veřejnosti měli možnost dosáhnout přezkoumání soudem nebo jiným nezávislým a nestranným orgánem zřízeným ze zákona a mohli tak napadat hmotnou nebo procesní zákonnost jakýchkoli rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti podléhajících ustanovením o účasti veřejnosti obsaženým v této směrnici. Článek 11 odst. 4 druhý pododstavec stanoví, že každé takové řízení musí být spravedlivé, nestranné a včasné a nesmí být nepřiměřeně nákladné.

30.

Je pravda, že tato ustanovení požadují, aby zejména ekologická sdružení měla možnost dosáhnout účinného a spravedlivého přezkoumání. V tomto rámci musí být možné napadnout zákonnost příslušných rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti, tedy předkládat konkrétní důvody pro napadení. Jak a kdy musí být tyto důvody předneseny, zde ovšem stanoveno není. V tomto ohledu proto platí procesní autonomie členských států.

31.

Není zjevné, že by se projednávaná věc dotýkala zásady rovnocennosti. Naproti tomu není vyloučeno, že požadavky na přesnost písemného vyjádření ztěžuje nebo znemožňuje prosazení práv u soudu. Zásada efektivity je ale porušována, pokud je uplatnění práv u soudu tímto způsobem nadměrně ztíženo nebo prakticky znemožněno.

32.

Při tomto posouzení je třeba vzít v úvahu postavení dotčených ustanovení v celém řízení, průběh řízení a jeho zvláštnosti před různými vnitrostátními orgány. Z tohoto hlediska je třeba případně zohlednit základní zásady vnitrostátního právního systému, jako například zásadu ochrany práva na obhajobu, zásadu právní jistoty a řádný průběh řízení ( 11 ).

33.

V této souvislosti Soudní dvůr již rozhodl, že vnitrostátní procesní pravidla, podle kterých je předmět sporu určen žalobními důvody vznesenými v okamžiku podání žaloby, jsou slučitelná se zásadou efektivity, jelikož zajišťují řádný průběh řízení, zejména tím, že brání průtahům spojeným s posouzením nových žalobních důvodů ( 12 ).

34.

Jak správně tvrdí Irsko, odpovídající pravidla existují rovněž v procesním právu unijních soudů. Žaloba tak musí podle čl. 120 písm. c) jednacího řádu Soudního dvora obsahovat dovolávané žalobní důvody a argumenty, jakož i stručný popis uvedených žalobních důvodů. Tento popis musí být dostatečně jasný a přesný, aby tak umožnil žalovanému připravit si svou obranu a Soudnímu dvoru vykonávat svůj přezkum ( 13 ). Předkládání nových důvodů v průběhu řízení je podle čl. 127 odst. 1 nepřípustné, ledaže by se zakládaly na právních a skutkových okolnostech, které vyšly najevo až v průběhu řízení.

35.

Se zásadou efektivity je tedy slučitelné, pokud procesní právo vnitrostátních soudů požaduje včasné, dostatečně jasné a přesné vylíčení tvrzení účastníků řízení, aby k nim bylo přihlíženo.

36.

Jaký způsob vylíčení je dostatečně jasný a přesný, závisí na okolnostech případu. Rozhodující by mělo být, zda je pro účastníky řízení a soud bez jakýchkoliv pochyb jasný příslušný žalobní důvod. Za nadměrné ztížení, které je neslučitelné se zásadou efektivity, by bylo možné považovat pouze přehnaný formalismus.

37.

V ostatním by požadavky na vylíčení žalobních důvodů měly rovněž vzít v úvahu, do jaké míry přispělo k případným nedostatkům chování druhého účastníka řízení. Zejména druhá, třetí, pátá a šestá otázka naznačují, že rada pro plánování v původní věci odůvodnila sporné povolení způsobem, který mohl přispět ke slabinám tvrzení organizace Eco Advocacy. Je-li tomu tak, je zapotřebí tuto skutečnost v požadavcích na tvrzení organizace Eco Advocacy odpovídajícím způsobem zohlednit.

38.

Skutečnost, zda konkrétní písemná vyjádření účastníků řízení tyto požadavky splňují, musí posoudit příslušný vnitrostátní soud. Tento soud musí stanovit obsah příslušných vnitrostátních požadavků výkladem dotčených ustanovení a pouze tento soud má k dispozici potřebné poznatky, které mu umožní odhadnout, jaký způsob vylíčení je dostatečně jasný a přesný, aby mu účastníci řízení a on sám porozuměl. Dále může tento soud podle vlastního uvážení konstatovat, zda nedostatky vyjádření skutečně vedly k nepochopení a do jaké míry je jeho důvodem chování jiného účastníka řízení.

39.

Shrneme-li, je třeba konstatovat, že procesní autonomie členských států, omezená zásadou efektivity, umožňuje uložit účastníkům sporu, aby porušení unijního práva včas dostatečně jasně a přesně vylíčili ve svém písemném vyjádření tak, aby tato porušení mohl vnitrostátní soud vzít v úvahu.

b)

Přezkum z úřední povinnosti

40.

Účinek přípustných požadavků na tvrzení účastníků řízení před vnitrostátními soudy vyplývající z dosavadních úvah by ovšem byl omezen, pokud by unijní právo těmto soudům ukládalo nebo je přinejmenším opravňovalo, aby nedostatečně popsaná porušení unijního práva zkoumaly z úřední povinnosti.

41.

High Court ovšem příslušnou povinnost odvozuje z nezbytnosti zajistit účinnost unijního práva. An Taisce v této souvislosti uvádí judikaturu Soudního dvora, podle které musí vnitrostátní soudy v anglickém znění těchto rozsudků „of their own motion“ upustit od použití takových vnitrostátních ustanovení, která jsou v rozporu s unijním právem ( 14 ). Na základě anglického znění této judikatury to je pochopitelné, protože „of their own motion“ lze přeložit rovněž jako „z úřední povinnosti“. Pak by bylo možné tuto judikaturu chápat v tom smyslu, že soudy členských států musí z úřední povinnosti upustit od použití vnitrostátního práva, není-li slučitelné s unijním právem.

42.

Tento názor se zakládá na nesprávném pochopení uvedené judikatury týkající se přednosti unijního práva. Jasněji to vyplývá z francouzského znění této formulace, podle které soudy musí jednat „de leur propre autorité“, ale rovněž například z německého znění, kde se hovoří o „eigene Entscheidungsbefugnis“ (vlastní pravomoc) ( 15 ).

43.

Jak vyplývá rovněž z kontextu těchto zjištění Soudního dvora, jde přitom o pravomoc vnitrostátních soudů vykládat vnitrostátní právo v souladu s požadavky unijního práva nebo v případě nutnosti použít přednostně použitelné unijní právo, aniž musí čekat, než budou zrušena vnitrostátní ustanovení, která unijnímu právu odporují.

44.

Jak jsem již vyložila, není přitom nezbytné, aby se účastníci řízení před vnitrostátními soudy podrobně dovolávali toho, která ustanovení vnitrostátního práva mají tyto soudy vykládat konformně nebo od jejichž použití mají upustit. Rozpoznání takovýchto ustanovení a vytvoření postupu pro nápravu případného rozporu mezi vnitrostátním a unijním právem je spíše součástí povinnosti vnitrostátních soudů dosáhnout cíle stanoveného unijním právem ( 16 ).

45.

Otázka, zda vnitrostátní soudy mohou nebo musí přezkoumat konkrétní porušení unijního práva z úřední povinnosti, s tím ale nemá nic společného.

46.

Požadavky k tomu nevyplývají ani z přednosti unijního práva ani z procesních pravidel článku 11 směrnice o posuzování vlivů. Zejména z něj nevyplývá povinnost nebo zmocnění vnitrostátních soudů přezkoumat zákonnost napadeného rozhodnutí nad rámec dovolávaných důvodů.

47.

Článek 11 směrnice o posuzování vlivů se tak liší od ustanovení, která byla předmětem nedávného rozsudku týkajícího se přezkumu vazby státního příslušníka třetí země. Tato ustanovení ukládají soudním orgánům, aby v přiměřených časových odstupech provedly přezkum zákonnosti zajištění, aniž tuto povinnost nějakým způsobem omezují ( 17 ). Soudní dvůr z toho dovodil, že příslušný soudní orgán musí z moci úřední uplatnit případné nesplnění podmínky zákonnosti, kterého se dotyčná osoba nedovolávala ( 18 ). S ohledem na závažný zásah do základního práva na svobodu podle článku 6 Listiny, který je se zajištěním spojen, je tato povinnost opodstatněná. V oblasti prosazování práva životního prostředí ale podobné ustanovení neexistuje, a zpravidla se ani nejedná o podobě závažné zásahy do práv jednotlivce.

48.

Povinnost nebo zmocnění vnitrostátních soudů přezkoumat určité žalobní důvody z úřední povinnosti tak musí být posouzena na základě procesní autonomie členských států, která je omezena zásadou rovnocennosti a efektivity.

49.

Podle ustálené judikatury tak unijní právo vnitrostátním soudům neukládá, aby bez návrhu zkoumaly otázku porušení ustanovení unijního práva, jestliže by kvůli posouzení takovéto otázky musely překročit hranice právního sporu vymezené účastníky řízení. Tyto soudy spíše musí právní okolnosti, které vyplývají ze závazného ustanovení unijního práva, zkoumat bez návrhu pouze v případě, jestliže jim vnitrostátní právo ukládá povinnost či dává možnost, aby tak učinily v případě závazného ustanovení vnitrostátního práva ( 19 ).

50.

Je pravda, že vnitrostátní soud má povinnost posuzovat zneužívající povahu smluvního ujednání spadající do působnosti směrnice o zneužívajících ujednáních ve spotřebitelských smlouvách ( 20 ) z úřední povinnosti, a odstraňovat tak nerovnováhu, která existuje mezi spotřebitelem a prodávajícím nebo poskytovatelem, pokud má za tímto účelem k dispozici nezbytné informace o právním a skutkovém stavu ( 21 ). Jedná se přitom o zvláštní případ, v němž se mimořádná potřeba ochrany spotřebitelů projevuje i tím, že zneužívající ujednání nejsou pro spotřebitele podle čl. 6 odst. 1 této směrnice závazná ( 22 ). Soudní dvůr následně tuto judikaturu rozšířil i na prosazování některých dalších práv, jež unijní právo propůjčuje spotřebitelům ( 23 ).

51.

Na unijní právo životního prostředí by bylo možné přenést tuto judikaturu možná v případech s rizikem mimořádně závažných porušení ( 24 ). V projednávané věci ovšem nic nenasvědčuje tomu, že tomu tak je. Není proto nezbytné se touto otázkou dále zabývat.

52.

Předběžná otázka dále zmiňuje hypotézu, že unijní právo sice vnitrostátním soudům neukládá povinnost zkoumat porušení unijního práva životního prostředí z úřední povinnosti, ale přinejmenším je k tomu opravňuje. Není jisté, zda je tato otázka relevantní pro rozhodnutí, protože irští zúčastnění shodně tvrdí, že High Court (Vrchní soud) je již podle irského práva za určitých okolností oprávněn se takovými porušeními zabývat z úřední povinnosti.

53.

Je-li tato otázka relevantní pro rozhodnutí, musí být stejně tak posuzována měřítkem mezí procesní autonomie členských států stanovených zásadami rovnocennosti a efektivity.

54.

Takové oprávnění by mohlo vyplývat zejména ze zásady rovnocennosti, jestliže vnitrostátní právo v podobných případech tuto pravomoc stanoví. Výše uvedené tvrzení jde tímto směrem, ale pro konečnou odpověď na tuto otázku chybí dostatek informací o irském právu.

55.

Naproti tomu zásada efektivity může v tomto ohledu zakládat nanejvýš povinnost vnitrostátních soudů přezkoumat určitá porušení z úřední povinnosti, v projednávané věci tomu ale nic nenaznačuje. Tato zásada se totiž váže k právům propůjčeným unijním právem. Prosazování práv nemůže být závislé na pravomoci, jejíž uplatnění je na zvážení soudu.

56.

Unijní právo tak vnitrostátním soudům zpravidla neukládá povinnost zkoumat porušení unijního práva životního prostředí z úřední povinnosti.

c)

Odpověď na první otázku

57.

Odpověď na první otázku proto zní, že procesní autonomie členských států, omezená zásadou efektivity, umožňuje uložit účastníkům sporu povinnost, aby porušení unijního práva životního prostředí včas dostatečně jasně a přesně vylíčili ve svém písemném podání tak, aby tato porušení mohl vnitrostátní soud vzít v úvahu. Unijní právo vnitrostátnímu soudu zpravidla neukládá povinnost ani jej neopravňuje zkoumat taková porušení z úřední povinnosti.

B.

Otázky týkající se posuzování vlivů na životní prostředí

58.

Druhá a třetí otázka se týkají předběžného šetření, zda musí být záměr podroben posouzení vlivů na životní prostředí. Je pravda, že tyto otázky jsou pokládány pouze pro případ kladné odpovědi na první otázku, avšak podle výše uvedených úvah je to v konečném důsledku vnitrostátní soud, kdo musí tuto otázku rozhodnout na základě výkladu Soudního dvora. Z tohoto důvodu je nezbytné na tyto otázky odpovědět.

59.

Podle čl. 2 odst. 1 směrnice o posuzování vlivů přijmou členské státy všechna opatření nezbytná k zajištění, aby ještě před vydáním povolení byly záměry, které mohou mít významný vliv na životní prostředí mimo jiné v důsledku své povahy, rozsahu nebo umístění, posouzeny z hlediska jejich vlivů na životní prostředí. Jedná se o takzvané posouzení vlivů na životní prostředí.

60.

Článek 4 odst. 1 směrnice o posuzování vlivů stanoví, že tomuto posouzení vždy podléhají záměry uvedené v příloze I. Naproti tomu podle čl. 4 odst. 2 musí být u záměrů, které jsou uvedeny v příloze II, v určitých případech na základě přezkoumání každého jednotlivého případu určeno, zda je posouzení vlivů na životní prostředí nezbytné. Při tomto určení musí být podle čl. 4 odst. 3 brána v úvahu odpovídající kritéria uvedená v příloze III. Právě tohoto předběžného šetření se týkají otázky v projednávané věci.

61.

Soudní dvůr k tomu rozhodl, že posouzení vlivů na životní prostředí musí být provedeno, pokud je pravděpodobné nebo hrozí riziko, že dotčený záměr bude mít významný vliv na životní prostředí. S ohledem zvláště na zásadu předběžné opatrnosti, která je jedním ze základů politiky vysoké úrovně ochrany, již na základě čl. 191 odst. 2 SFEU sleduje Unie v oblasti životního prostředí, a v jeho světle musí být vykládána směrnice o posuzování vlivů, existuje takové nebezpečí, jestliže na základě objektivních skutečností nelze vyloučit, že záměr bude mít závažný vliv na životní prostředí ( 25 ). To je v souladu s rozhodovací praxí ( 26 ) Výboru pro plnění Úmluvy z Espoo ( 27 ), kterou provádí směrnice o posuzování vlivů ( 28 ).

62.

V tomto kontextu zodpovím nejprve třetí a poté druhou otázku.

1.

Třetí otázka: Rozsah odůvodnění při neprovedení posouzení vlivů na životní prostředí

63.

Třetí otázkou se High Court (Vrchní soud) snaží o upřesnění požadavků na srozumitelnost odůvodnění; táže se, zda příslušný orgán musí výslovně uvést úvahy o všech konkrétních položkách a podpoložkách přílohy III směrnice o posuzování vlivů, pokud jsou tyto položky a podpoložky potenciálně relevantní pro daný záměr.

64.

Podle čl. 4 odst. 5 písm. b) směrnice o posuzování vlivů musí úřední určení s ohledem na příslušná kritéria uvedená v příloze III uvést důvody, proč není posouzení vlivů na životní prostředí vyžadováno. Kritéria uvedená v příloze III směrnice o posuzování vlivů se týkají povahy příslušného záměru, vlastností jeho umístění a druhu a povahy možného vlivu.

65.

Těmto požadavkům může odůvodnění vyhovět pouze, jestliže na základě každého jednotlivého kritéria uvedeného v příloze III směrnice o posuzování vlivů na základě objektivních skutečností vyloučí, že projekt bude mít významný vliv. U některých kritérií může být tento závěr zjevný; v takovém případě může postačovat stručná informace, která může být případně dokonce společná pro všechna takováto kritéria. V ostatních případech mohou být zapotřebí další údaje ( 29 ).

66.

Směrnice o posuzování vlivů neobsahuje žádná ustanovení týkající se podoby odůvodnění ve vztahu k těmto bodům. Zejména nevyžaduje, aby se odůvodnění drželo členění přílohy III. Odůvodnění však musí dostatečně jasně vyloučit, že projekt bude mít významný vliv na životní prostředí. Nestane-li se tak u některých kritérií uvedených v příloze III, nemůže takové odůvodnění ospravedlnit neprovedení posouzení vlivů na životní prostředí.

67.

Odůvodnění rozhodnutí, že posouzení vlivů na životní prostředí není zapotřebí, podle čl. 4 odst. 5 písm. b) směrnice o posuzování vlivů tak musí na základě objektivních skutečností a s odkazem na příslušná kritéria přílohy III vyloučit pravděpodobnost nebo riziko, že dotčený projekt má významný vliv na životní prostředí.

2.

Druhá otázka: konkrétní označení důvodů při neprovedení posouzení vlivů na životní prostředí

68.

Druhá otázka má vyjasnit, do jaké míry musí být v rozhodnutí o tom, že posouzení vlivů na životní prostředí není nezbytné, přesně uvedeno, které dokumenty obsahují důvody tohoto rozhodnutí.

69.

Důvodem této otázky je, že organizace Eco Advocacy v původní věci vytýkala, že rozhodnutí rady pro plánování neobsahuje důvody, aniž rozpoznala, že odůvodnění bylo obsahem přílohy tohoto rozhodnutí.

70.

Jak již bylo řečeno, čl. 4 odst. 5 písm. b) směrnice o posuzování vlivů stanoví, že rozhodnutí nepožadovat posouzení vlivů na životní prostředí musí obsahovat odůvodnění. Tímto ustanovením zákonodárce konkretizoval povinnost odůvodnění, s níž je spojeno to, že musí existovat možnost toto rozhodnutí účinně napadnout ( 30 ). Zatímco podle Soudního dvora dříve postačovalo, aby důvody byly sděleny v rozhodnutí samém nebo prostřednictvím pozdějšího sdělení těchto důvodů na žádost ( 31 ), je nyní zřejmé, že důvody musí být součástí rozhodnutí.

71.

Článek 4 odst. 5 směrnice o posuzování vlivů ale příslušnému orgánu neukládá povinnost výslovně, samostatně nebo konkrétně uvést, ve kterém dokumentu přesně jsou jeho důvody popsány. Nenasvědčuje tomu ani článek 6 Aarhuské úmluvy ( 32 ), jenž směrnice o posuzování vlivů provádí ( 33 ).

72.

Příslušnému orgánu resp. členskému státu tak při popisu odůvodnění zůstává určitý prostor pro uvážení ( 34 ). I tato otázka proto podléhá procesní autonomií, která musí být vykonávána v mezích stanovených zásadou rovnocennosti a efektivity ( 35 ).

73.

Se zásadou efektivity by ale bylo sotva slučitelné, pokud by odůvodnění bylo sděleno skrytým nebo nejednoznačným způsobem ( 36 ), protože v tomto případě by uplatňování případných práv ve spojení s neprovedením posouzení vlivů na životní prostředí bylo zbytečně a tedy nadměrně ztíženo. Odůvodnění musí být jako takové rozpoznatelné a z jeho obsahu musí srozumitelně vyplývat, na jakých informacích se rozhodnutí zakládá.

74.

Odůvodnění rozhodnutí o neprovedení posouzení vlivů na životní prostředí proto musí podle čl. 4 odst. 5 písm. b) směrnice o posuzování vlivů a zásady efektivity zajistit, aby důvody byly jako takové rozpoznatelné a obsahově srozumitelné. Skutečnost, že odůvodnění splňuje tyto požadavky, přísluší ověřit vnitrostátnímu soudu, který má potřebné informace umožňující mu posoudit, zda veřejnost dotčeného členského státu mohla důvody jako takové rozpoznat a porozumět jim.

C.

Otázky týkající se směrnice o stanovištích

75.

Čtvrtá až šestá otázka se týkají předběžného šetření, zda musí být provedeno odpovídající posouzení důsledků pro lokalitu podle čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích.

76.

Zatímco obecné posouzení vlivů na životní prostředí není přímo spojeno s podmínkami povolení ( 37 ), slouží posouzení důsledků pro lokalitu podle čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích k přípravě souhlasu s plánem nebo projektem. Podle odst. 3 druhé věty totiž schválí příslušné orgány příslušného státu tento plán nebo projekt s přihlédnutím k výsledkům uvedeného hodnocení důsledků pro lokalitu a s výhradou odstavce 4 teprve poté, co se ujistí, že nebude mít nepříznivý účinek na celistvost příslušné lokality, a co si v případě potřeby opatří stanovisko široké veřejnosti.

77.

Souhlas může být udělen tehdy, když z vědeckého hlediska nepřetrvává žádná důvodná pochybnost, že plán nebo projekt nebude mít škodlivé účinky na celistvost dotyčné lokality ( 38 ). Posouzení důsledků pro lokalitu proto musí obsahovat úplná, přesná a konečná zjištění, na jejichž základě bude odstraněna jakákoli důvodná vědecká pochybnost o záměru, který by mohl ohrozit danou chráněnou lokalitu ( 39 ).

78.

Tato funkce posouzení důsledků pro lokalitu určuje požadavky na předběžné šetření, zda musí být toto posouzení provedeno.

79.

Podle čl. 6 odst. 3 první věty směrnice o stanovištích musí být provedeno odpovídající posouzení důsledků pro zvláštní oblast ochrany z hlediska cílů její ochrany, pokud plán nebo projekt bude mít pravděpodobně významný vliv na zvláštní oblasti ochrany ve smyslu směrnice, a to buď samostatně nebo v kombinaci s jinými plány nebo projekty.

80.

V rámci výkladu tohoto ustanovení Soudní dvůr vypracoval měřítko pro posouzení, které bylo později přeneseno na obecné posouzení vlivů na životní prostředí ( 40 ), a sice že povinnost provést toto posouzení vzniká, pokud existuje pravděpodobnost nebo riziko, že plán nebo projekt bude mít na lokalitu významný vliv ( 41 ). A i zde platí, že s ohledem zvláště na zásadu předběžné opatrnosti se má za to, že takové nebezpečí existuje, pokud na základě objektivních vědeckých poznatků nelze vyloučit, že dotčený plán nebo dotčený projekt může významně ovlivnit cíle ochrany této lokality ( 42 ). Posouzení takovéhoto nebezpečí musí být provedeno zejména ve světle zvláštních vlastností a podmínek životního prostředí lokality dotčené takovým plánem nebo projektem ( 43 ). Přetrvávají-li po tomto předběžném šetření pochybnosti o neexistenci významných účinků, je proto třeba provést úplné posouzení důsledků pro lokalitu, které stanoví čl. 6 odst. 3 první věta směrnice o stanovištích ( 44 ). Úplné posouzení je tak pravidlem a výjimka je přípustná pouze, pokud jsou vyloučeny jakékoliv pochybnosti o nutnosti tohoto posouzení.

81.

Ve světle těchto úvah následně zodpovím čtvrtou a šestou otázku v opačném pořadí.

1.

K šesté otázce: Konkrétní označení důvodů neprovedení posouzení podle čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích

82.

Šestá otázka opakuje druhou otázku ve vztahu k důvodům neprovedení posouzení podle čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích. Rovněž zde je nezbytné vyjasnit, jak přesně musí být uvedeno, ve kterých dokumentech jsou uvedeny důvody tohoto rozhodnutí. Je pravda, že tato otázka je rovněž pokládána pouze pro případ kladné odpovědi na první otázku, přesto je však nezbytné na ni odpovědět, protože pouze vnitrostátní soud může rozhodnout, zda je odpověď na první otázku v původní věci kladná nebo záporná.

83.

Směrnice o stanovištích, na rozdíl od směrnice o posuzování vlivů, výslovně neupravuje neprovedení odpovídajícího posouzení důsledků pro lokalitu.

84.

Stejně jako v souvislosti s všeobecným posouzením vlivů ( 45 ) je ovšem předpokladem účinné soudní kontroly tohoto rozhodnutí a účinné právní ochrany, že soud, jemuž je věc předložena k rozhodnutí, a osoba domáhající se právní ochrany obdrží s rozhodnutím nebo přinejmenším na žádost přístup k odůvodnění napadeného rozhodnutí ( 46 ). Tato povinnost odůvodnění je ostatně v souladu s právem na řádnou správu, který orgány členských států při použití unijního práva sice nemusí dodržovat na základě článku 41 Listiny ( 47 ), ale na základě obecné právní zásady ( 48 ). U rozhodnutí v oblasti práva životního prostředí, která, stejně jako posouzení důsledků pro lokalitu podle čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích ( 49 ), vyžadují podle článku 6 Aarhuské úmluvy účast veřejnosti, navíc odůvodnění požaduje čl. 6 odst. 9 Úmluvy.

85.

Vzhledem k tomu, že sdělení odůvodnění sice unijní právo požaduje, jeho podobu však neupravuje, podléhá procesní autonomii členských států, která musí být vykonávána v rámci zásady rovnocennosti a efektivity. Ve výsledku proto ohledně podoby důvodů k neprovedení posouzení důsledků pro lokalitu podle čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích platí stejné úvahy, jako při neprovedení posouzení vlivů na životní prostředí ( 50 ).

86.

Je-li odůvodnění rozhodnutí neprovést posouzení důsledků pro lokalitu podle čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích, jako je tomu v projednávané věci, obsahem rozhodnutí, musí příslušný orgán zajistit, aby tyto důvody byly jako takové rozpoznatelné a obsahově srozumitelné. Vnitrostátnímu soudu přísluší ověřit, zda odůvodnění tyto požadavky splňuje. Tento soud má k dispozici nezbytné informace, které mu umožní posoudit, zda veřejnost členského státu mohla důvody jako takové rozpoznat a porozumět jim.

2.

Pátá otázka: Vyvrácení pochybností

87.

Pátou otázkou High Court předkládá dvě dílčí otázky týkající se obsahu rozhodnutí, že není zapotřebí provádět posouzení důsledků pro lokalitu podle čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích: Zaprvé je nezbytné vyjasnit, zda musí být toto odůvodnění způsobilé rozptýlit veškeré důvodné vědecké pochybnosti týkající se vlivů zamýšlených prací na dotčenou evropskou lokalitu. Zadruhé se táže, zda odůvodnění musí výslovně a jednotlivě odstranit každou z pochybností vyjádřených v tomto ohledu v rámci procesu účasti veřejnosti.

a)

Důvodná vědecká pochybnost

88.

Kritérium, že musí být vyloučena každá důvodná vědecká pochybnost, resp. z vědeckého hlediska nepřetrvává žádná důvodná pochybnost, používá Soudní dvůr v souvislosti se schválením plánů nebo projektů podle čl. 6 odst. 3 druhé věty směrnice o stanovištích poté, co bylo provedeno odpovídající posouzení důsledků pro lokalitu ( 51 ). V souvislosti s předběžným šetřením naproti tomu požaduje hodnocení, zda lze na základě objektivních skutečností vyloučit, že uvedený plán nebo projekt významně ovlivní dotyčnou lokalitu ( 52 ).

89.

Při předběžném šetření jde o to identifikovat plány a projekty, u nichž není zapotřebí úplné posouzení, protože již bez tohoto úplného posouzení je jisté, že mohou být povoleny ( 53 ). Předběžné šetření naopak nemá umožňovat obcházení úplného posouzení ( 54 ) nebo dokonce realizaci plánů nebo projektů, které by při úplném posouzení podle čl. 6 odst. 3 druhé věty směrnice o stanovištích nemohly být schváleny. Kritéria předběžného šetření proto musí být přinejmenším tak přísná, jako kritéria vlastního posouzení.

90.

Z toho vyplývá, že každý příslušný orgán členského státu, je-li ve fázi předběžného šetření přesvědčen, že posouzení důsledků pro lokalitu podle čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích není nezbytné, musí přinejmenším poskytnout výslovné a podrobné odůvodnění, z něhož vyplývá, že z vědeckého hlediska nepřetrvává žádná důvodná pochybnost týkající se nepříznivých vlivů zamýšlených prací na dotčenou chráněnou lokalitu samotnou.

b)

Každá vyjádřená pochybnost?

91.

To ovšem nutně neznamená, že v odůvodnění rozhodnutí neprovádět posouzení důsledků pro lokalitu musí být výslovně a jednotlivě odstraněna každá pochybnost, která se týká vlivu na chráněnou lokalitu a byla vyjádřena v rámci účasti veřejnosti.

92.

Nejsou-li pochybnosti z vědeckého hlediska důvodné, nelze od příslušného orgánu požadovat, aby je výslovně „odstranil“. Kromě toho, že není opodstatněné, aby zdroje státního orgánu byly využívány na pochybnosti, jež nemají žádný vědecký základ, často ani nebude možné takovéto pochybnosti vyvrátit. Jak by měl například vyvrátit námitku, že záměr rozhněvá duchy předků?

93.

Odpověď na pátou otázku, kterou jsem uvedla v bodě 90, proto platí pro pochybnosti vyjádřené ve schvalovacím řízení pouze v rozsahu, v němž jsou tyto pochybnosti z vědeckého hlediska důvodné.

3.

Čtvrtá otázka: Zohlednění opatření, která mají zmírnit škodlivé účinky

94.

Podstatou čtvrté otázky je, zda při předběžném šetření nezbytnosti posouzení důsledků pro lokalitu podle čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích mohou být zohledněny prvky plánu nebo projektu, které zahrnují odstranění znečišťujících látek a mohou zmírnit škodlivé účinky na chráněnou lokalitu, pokud tyto prvky byly do návrhu začleněny jako standardní prvky bez ohledu na vliv na dotčenou chráněnou lokalitu.

95.

Důvodem této otázky je rozsudek ve věci People Over Wind, jenž se týkal zohlednění opatření při tomto předběžném šetření, která měla zabránit účinkům plánu nebo projektu na dotčenou lokalitu nebo je zmírnit. Z okolnosti, že taková opatření byla plánována, Soudní dvůr v tomto případě usoudil, že existovala pravděpodobnost významného nepříznivého vlivu a proto bylo nezbytné provést úplné posouzení ( 55 ).

96.

Soudní dvůr proto skutečnost, že byla plánována opatření, jejichž účelem bylo zmírnit nepříznivé účinky projektu na chráněnou lokalitu, považoval za skutečnost naznačující, že bylo nezbytné provést úplné posouzení. Bez pravděpodobnosti významného nepříznivého vlivu by tato opatření nebyla zapotřebí.

97.

Prvky plánu nebo projektu, které sice zmírní nepříznivé účinky na chráněné lokality, nebyly ovšem plánovány z tohoto důvodu, naproti tomu nejsou skutečnostmi naznačujícími pravděpodobnost takovýchto účinků. Nezakládají se totiž na domněnce takovéto pravděpodobnosti.

98.

Příkladem takových prvků může být připojení obytných budov na kanalizaci, která odvádí odpadní vody do čistírny. Zejména s ohledem na směrnici o odpadních vodách ( 56 ) je to v Evropské unii typický prvek obytných budov, který je požadován zcela nezávisle na pravděpodobnosti nepříznivých účinků na chráněnou lokalitu. Ačkoliv toto opatření omezuje či dokonce zamezuje nepříznivému vlivu na vodní útvary, do nichž je vyčištěná odpadní voda vypouštěna, nejedná se tak o skutečnost naznačující pravděpodobnost významného nepříznivého vlivu na chráněné lokality. Na takovouto pravděpodobnost lze ale stále ještě usuzovat na základě jiných indicií.

99.

Je ovšem obtížné zjistit, zda některé opatření slouží účelu zmírnění významného nepříznivého vlivu na dotčenou chráněnou lokalitu nebo je na něm nezávislé. Nelze se přitom opírat pouze o subjektivní informace autora projektu, protože jejich cílem může být obejít odpovídající posouzení důsledků pro lokalitu. Domněnka účelu nezávislého na chráněných lokalitách by se měla zakládat spíše na objektivních okolnostech, zejména obecných právních úpravách či široce rozšířených zvyklostech.

100.

Ve věci v původním řízení jde o odtékající povrchovou vodu. Přitom se nejedná o odpadní vodu uvedenou v příkladu výše, kterou je nezbytné odvádět do kanalizace, nýbrž o srážky, jež se nemíchají s odpadní vodou vznikající v dotčených obytných budovách. Při posouzení rizika, které je spojeno s přímým odváděním odtékajících povrchových vod do chráněné řeky, vyvstává otázka, do jaké míry mohou být zohledněna opatření k čištění této vody.

101.

Podle žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce se tato opatření na čištění, podobně jako u připojení na kanalizaci a na rozdíl od rozsudku People Over Wind neprovádí za účelem omezení účinků na chráněnou lokalitu. Jedná se spíše o opatření, která jsou součástí všech takovýchto projektů nezávisle na tom, zda je dotčena chráněná lokalita. Jen proto ale nepředstavují indicii naznačující pravděpodobnost významného nepříznivého vlivu na chráněnou lokalitu.

102.

Indicií naznačující významný nepříznivý vliv na chráněnou lokalitu zůstává nepřímé odvádění odtékající povrchové vody. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce Soudnímu dvoru sice nesděluje, zda z toho již lze odvodit pravděpodobnost takového nepříznivého vlivu, v podobě opatření k čištění vody však uvádí skutečnost, která může takovouto pravděpodobnost přinejmenším snížit nebo dokonce vyloučit.

103.

Otázkou proto je, zda tato opatření na čištění vody jsou ve smyslu judikatury týkající se předběžného šetření objektivními okolnostmi, které mohou vyloučit, že záměr lokalitu výrazným způsobem zasáhne.

104.

V tomto ohledu je relevantní další argument Soudního dvora uvedený v rozsudku People Over Wind. Nezbytnost úplného posouzení vysvětlil rovněž tím, že až přesnou analýzou v rámci tohoto posouzení lze vůbec zjistit, zda dotčená opatření nepříznivým účinkům na chráněnou lokalitu skutečně zabrání nebo je zmírní ( 57 ).

105.

Pro zohlednění opatření, které zmírňuje nepříznivé účinky záměru, je proto rozhodující, zda lze již na úrovni předběžného šetření vyloučit každou důvodnou vědeckou pochybnost o účinku tohoto opatření. To zpravidla předpokládá, že již existuje dostatek praktických zkušeností s takovými opatřeními. Nelze-li pochybnosti vyloučit, pak toto opatření není způsobilé vyloučit pravděpodobnost nebo riziko významného nepříznivého vlivu a v předběžném šetření jej nelze rozhodujícím způsobem zohlednit.

106.

Navíc Soudní dvůr v rozsudku People Over Wind zdůraznil riziko, že při zohlednění opatření na zmírnění škod ve fázi předběžného šetření bude obcházeno vlastní posouzení ( 58 ). Kromě toho je možné, že by při tomto šetření, byť v projednávané věci tomu tak není, nedošlo k nezbytné účasti veřejnosti ( 59 ).

107.

Za obcházení posouzení důsledků pro lokalitu ale nelze považovat zohlednění opatření, která jsou prováděna bez ohledu na to, zda hrozí nepříznivé zasažení chráněných lokalit. Ignorování těchto opatření by spíše vedlo k tomu, že záměr nebude v předběžném šetření zohledněn v plném rozsahu. Myslím, že je to zjevné na příkladu připojení ke kanalizaci: Obytnou budovu, jejíž odpadní voda je, jako v minulosti, odváděna přímo do vodního útvaru nebo dokonce na ulici, si v Unii dnes lze jen těžko představit. Bylo by proto absurdní, pro účely posuzování vlivů na životní prostředí podsouvat takovéto praktiky u projektu obytného domu. U předmětných opatření na čištění odtékající povrchové vody není toto hledisko tak zjevné, platí ale stejně.

108.

Na čtvrtou otázku je proto třeba odpovědět, že při předběžném šetření nezbytnosti posouzení důsledků pro lokalitu podle čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích mohou být zohledněny prvky plánu nebo projektu, které zahrnují odstranění znečišťujících látek a mohou zmírnit škodlivé účinky na chráněnou lokalitu, pokud je na základě objektivních hledisek jisté, že tyto prvky byly do návrhu začleněny jako standardní prvky bez ohledu na vliv na dotčenou chráněnou lokalitu a lze vyloučit jakoukoliv důvodnou vědeckou pochybnost o jejich účinnosti.

V.

Závěry

109.

Navrhuji tedy Soudnímu dvoru, aby na žádost o rozhodnutí o předběžné otázce odpověděl následovně: