Заключение на J. Kokott — Дело C-15/19
Azienda Municipale Ambiente

ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

J. KOKOTT

представено на 16 януари 2020 година ( 1 )

Дело C‑15/19

A.m.a. — Azienda Municipale Ambiente SpA

срещу

Consorzio Laziale Rifiuti — Co.La.Ri.

(Преюдициално запитване, отправено от Corte suprema di cassazione (Касационен съд, Италия)

„Преюдициално запитване — Околна среда — Отпадъци — Директива 1999/31 — Депа — Разходи депонирането на отпадъци  — Съществуващи депа — Прилагане на Директивата във времето — Промяна на първоначално предвидените в договора такси за обезвреждане — Забрана на обратното действие — Правна сигурност — Защита на оправданите правни очаквания — Пропорционалност“

I.

Въведение

1.

Съгласно правото в областта на отпадъците разходите за управлението на отпадъци по принцип трябва да се понасят от първоначалните притежатели на отпадъци. От това следва ли обаче, че ако в резултат от приемането на Директивата относно депонирането на отпадъци ( 2 ) разходите за експлоатация на депото се увеличат, операторът на депо може да иска впоследствие допълнителни такси от предприятие, което в миналото е предало отпадъци за депониране?

2.

Този въпрос се поставя в настоящото дело, тъй като Директивата относно депонирането на отпадъци, приета през 1999 г., предвижда фаза на поддръжка на депото след неговото закриване за най-малко 30 години след закриване на депото, докато преди това в националното право е била определена поддръжка на съответното депо след неговото закриване само за период от десет години.

3.

За да се отговори на въпроса, следва да се изяснят релевантните разпоредби на Директивата относно депонирането на отпадъци в светлината на забраната на обратното действие, както и на принципите на правна сигурност, на защита на оправданите правни очаквания и на пропорционалност.

II.

Правна уредба

1.

Правото на Съюза

1.

Директивата относно депонирането на отпадъци

4.

Съображения 25 и 26 от Директивата относно депонирането на отпадъци разясняват прилагането във времето на Директивата относно депонирането на отпадъци:

„(25) като има предвид, че за площадките за депа, които са били затворени преди датата на въвеждане на настоящата директива, не трябва да подлежат на разпоредбите, които последната съдържа в областта на процедурата по затваряне;

(26) като има предвид, че следва да се регламентират условията на бъдеща експлоатация на съществуващите депа с оглед да се приемат в определен срок необходимите мерки за тяхното привеждане в съответствие с настоящата директива на базата на план за подобряване условията на площадката“.

5.

Разходите за поддръжка след закриването са разгледани в съображение 29 от Директивата относно депонирането на отпадъци:

„като има предвид, че трябва да се вземат мерки, за да се гарантира исканата цена за депонирането на отпадъците да се определи така, че да покрие всички разходи по изграждането и експлоатацията на депото, включително, доколкото е възможно, финансовата сигурност или нейния еквивалент, която операторът трябва да осигури, както и разходите за закриването на депа, включително и необходимото управление след закриването“.

6.

Разрешителното за депо е уредено в член 8, буква а) от Директивата относно депонирането на отпадъци:

„компетентният орган да не издава разрешително, докато не се увери, че:

[…]

iv) преди започване на операциите по депонирането заявителят е приел или ще приеме подходящите [мерки] под формата на финансово обезпечаване или всякакви други еквиваленти начини съгласно условията и реда за приемане от държавите членки, така, че задълженията (в това число и разпоредбите относно управлението след закриване), договорени съгласно разрешителното, издадено в съответствие с разпоредбите на настоящата директива, да се изпълнят и изискваните по член 13 процедури по закриване да се спазят. Тази гаранция или нейният еквивалент ще се поддържа толкова дълго, колкото се изисква за поддръжката и управлението на площадката, в съответствие с член 13, буква г). […]“.

7.

Член 10 от Директивата относно депонирането на отпадъци се отнася до разходите за депонирането на отпадъци:

„Държавите членки приемат необходимите мерки, за да може общите разходи за инсталацията и експлоатацията на депо, включително, доколкото е възможно, разходите за финансовата гаранция или на нейния еквивалент, посочени в член 8, буква а), iv), както и предвидените разходи за закриването на площадката и на нейната поддръжка след закриването за период най-малко от тридесет години да бъдат покрити от изискваната от оператора цена за [обезвреждането] на всеки вид отпадъци в това депо. […]“.

8.

Процедурата по закриване и поддръжка след закриването се уреждат в член 13 от Директивата относно депонирането на отпадъци:

„Държавите членки по целесъобразност приемат мерки в съответствие с разрешителното, за да може:

a) […]

б) депото или част от него да се считат за окончателно закрити само когато компетентният орган извърши окончателна проверка на площадката, оцени всички направени от оператора доклади и даде на оператора своето разрешение за закриване. Това по никакъв начин не [ограничава] отговорността на оператора[, посочен в] разрешителното;

в) след окончателното закриване на депото операторът да отговаря за неговата поддръжка, за мониторинга и контрола по време на последващите грижи за такъв срок, какъвто е определен от компетентния орган, като се вземе предвид времето, през което депото може да представлява опасност.

Операторът уведомява компетентния орган за всяко неблагоприятно въздействие върху околната среда, установено чрез процедурите по контрол, и се съобразява с решението на компетентния орган за естеството и графика на корективните мерки;

г) толкова дълго време, колкото компетентният орган счита, че депото може да представлява опасност за околната среда, и без да се засяга каквото и да било общностно или национално законодателство по отношение на [отговорността на] притежателя на отпадъците, операторът на депото да е отговорен за мониторинга и анализа на газовете, отделяни от депата, и инфилтратите от площадките, както и режима на подземните води в околностите на депата, в съответствие с приложение III“.

9.

Прилагането на Директивата относно депонирането на отпадъци по отношение на съществуващи депа се регламентира в член 14 от Директивата относно депонирането на отпадъци:

„Държавите членки приемат мерки, за да могат разрешените депа или депата вече в експлоатация към момента на въвеждане на настоящата директива да продължат да действат само ако посочените по-долу мерки са приложени възможно най-рано и най-късно осем години, считано от датата, определена в член 18, параграф 1:

а) В срок от една година, считано от […] [16 юли 2001 г.], операторът на депо подготвя и представя за одобрение от компетентните органи план за подобряване на условията в депото, който включва изброените в член 8 елементи и всякакви корективни мерки, които той смята за необходими, за да спази изискванията на настоящата директива, с изключение на изложените в приложение I, точка 1.

б) След представянето на плана за подобрение компетентният орган взема окончателно решение относно продължаването на експлоатацията на базата на споменатия план за подобрение и на настоящата директива. Държавите членки приемат необходимите мерки, за да може в най-кратки срокове, в съответствие с член 7, буква ж) и член 13, да се пристъпи към закриване на депата, които не са получили разрешително за продължаване на дейността в съответствие с член 8.

в) На основата на представения план за подобрение компетентният орган разрешава необходимата дейност и определя преходен период за изпълнението на плана. Всяко съществуващо депо трябва да отговаря на изискванията на настоящата директива, с изключение на тези от приложение I, точка 1, най-късно осем години [след] […] [16 юли 2001 г.]“.

2.

Директивата за отпадъците

10.

При постановяването на спорното арбитражно решение основните разпоредби на правото на Съюза в областта на отпадъците се съдържат в Директивата за отпадъците от 2008 г. ( 3 ), като съответстващите разпоредби се съдържат още в предходните редакции на същата директива ( 4 ).

11.

Член 13 от днес приложимата Директива за отпадъците съдържа основополагащото в материята на управлението на отпадъците задължение за закрила, регламентирано в член 4 от предходната директива:

„Държавите членки предприемат необходимите мерки, за да гарантират, че управлението на отпадъците се извършва, без да се застрашава човешкото здраве, без да се вреди на околната среда […]“.

12.

В член 14, параграф 1 от Директивата за отпадъците се урежда принципът „замърсителят плаща“, предвиден по-рано в член 11, а впоследствие — в член 15:

„В съответствие с принципа „замърсителят плаща“, разходите за управление на отпадъците се понасят от първоначалния причинител на отпадъците или от настоящите или предишните притежатели на отпадъците“.

2.

Италианският Законодателен декрет 36/2003

13.

Член 15, алинея 1 от Decreto legislativo del 13 gennaio 2003, n. 36, Attuazione della direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti ( 5 ) (Законодателен декрет № 36 от 13 януари 2003 г. за транспониране на Директива 1999/31 относно депонирането на отпадъци) урежда таксите, прилагани в депото:

„Цената за депонирането на отпадъци в депото трябва да покрива разходите за изграждането и експлоатацията на инсталацията, разходите за предоставяне на финансова гаранция, както и предвидените разходи за закриване на инсталацията и за нейната поддръжка след закриването за периода, посочен в член 10, параграф 1, буква i)“.

14.

Член 17, алинея 3 от Законодателния декрет предвижда срок за адаптиране на съществуващите депа към новите изисквания:

„В срок от шест месеца, считано от датата на влизане в сила на настоящия декрет, притежателят на разрешителното по параграф 1 или упълномощеният от него оператор на депото представя на компетентния орган план за подобряване на условията в депото в зависимост от критериите по настоящия декрет, включително финансовите гаранции по член 14“.

III.

Фактите и преюдициалното запитване

15.

Azienda Municipale Ambiente spa (наричано по-нататък „AMA“), предприятие на града Рим, и Consorzio Laziale Rifiuti (наричан по-нататък „Consorzio“), оператор на депото за отпадъци Malagrotta, са обвързани със сключен на 26 януари 1996 г. договор за възлагане на „обществена поръчка за услуги“ за обезвреждане на отпадъци. Този договор предвижда задължение за поддръжка на депото след неговото закриване за период от десет години след закриването на депото.

16.

След като Директивата относно депонирането на отпадъци и Законодателният декрет 36/2003 удължават срока за поддръжката след закриването на депо Malagrotta на най-малко 30 години, таксите за отпадъците, които следва да бъдат плащани в бъдеще, са адаптирани към по-продължителния срок за следексплоатационни грижи.

17.

Освен това с арбитражно решение от 8 февруари 2012 г. AMA е осъдено да плати на Consorzio поради по-продължителния срок на поддръжката на депото след неговото закриване допълнителни разходи в размер на над 76 милиона евро за времето преди адаптирането на таксите.

18.

Corte d’Appello di Roma (Апелативен съд Рим, Италия) потвърждава арбитражното решение. AMA обжалва това решение пред Corte suprema di cassazione (Върховен касационен съд, Италия).

19.

AMA се оплаква от Апелативния съд за това, че тълкувал правната уредба за транспониране на Директивата относно депонирането на отпадъци в смисъл, че увеличаването на срока за поддръжката на депото след неговото закриване и свързаните с това разходи се прилагали и по отношение на вече депонираните отпадъци. Прилагането на членове 15 и 17 от Законодателен декрет 36/2003 и по отношение на съществуващите депа противоречало на принципите на защита на оправданите правни очаквания, на правна сигурност, на забраната на обратното действие и на принципа на целесъобразност. През годините AMA вече било заплатило на Consorziо суми, които значително надхвърляли претендираните от него разходи. Освен това потвърждаването на осъдителното съдебно решение щяло да застраши финансовата стабилност на жалбоподателя.

20.

Поради това Върховният касационен съд отправя до Съда следните въпроси:

„1. Съвместимо ли е с членове 10 и 14 от Директивата относно депонирането на отпадъци тълкуването на Апелативния съд за прилагане с обратно действие на членове 15 и 17 от Законодателен декрет 36/2003, които транспонират в националното право членове 10 и 14 от Директивата относно депонирането на отпадъци, в резултат на което съществуващите депа, които вече притежават разрешително за експлоатация, се обвързват безусловно с наложените с тези разпоредби задължения, и по-специално с удължаването от десет на 30 години на срока за следексплоатационните грижи на съществуващите депа?

2. По-конкретно, съвместимо ли е с членове 10 и 14 от Директивата относно депонирането на отпадъци — които съответно приканват държавите членки да приемат „необходимите мерки, за да може общите разходи за инсталацията и експлоатацията на депо, включително, доколкото е възможно, разходите за финансовата гаранция или на нейния еквивалент, посочени в член 8, буква а), подточка iv), както и предвидените разходи за закриването на площадката и на нейната поддръжка след закриването за период най-малко от тридесет години да бъдат покрити от изискваната от оператора цена за унищожаването на всеки вид отпадъци в това депо“, и „мерки, за да могат разрешените депа или депата вече в експлоатация към момента на транспониране на настоящата директива да продължат да действат“ — тълкуването на Апелативния съд, който възнамерява да приложи членове 15 и 17 от Законодателен декрет 36/2003 към съществуващите депа, които вече притежават разрешително за експлоатация, въпреки че при изпълнение на така наложените задължения, включително що се отнася до посочените депа, член 17 ограничава мерките за транспониране, като установява преходен период, и не предвижда никаква мярка за смекчаване на финансовите последици, които възникват за „притежателя“ от удължаването?

3. Съвместимо ли е с членове 10 и 14 от Директивата относно депонирането на отпадъци тълкуването на Апелативния съд, който възнамерява да приложи посочените членове 15 и 17 от Законодателен декрет 36/2003 към съществуващите депа, които вече притежават разрешително за експлоатация, включително що се отнася до финансовите тежести, произтичащи от така наложените задължения, и по-специално от удължаването на срока за следексплоатационните грижи от десет на 30 години, възлагайки тези финансови тежести на „притежателя“ и легитимирайки по този начин изменение в ущърб на притежателя на тарифите, установени в договорите, уреждащи дейността по обезвреждане на отпадъци?

4. Накрая, съвместимо ли е с членове 10 и 14 от Директивата относно депонирането на отпадъци тълкуването на Апелативния съд, който възнамерява да приложи посочените членове 15 и 17 от Законодателен декрет 36/2003 към съществуващите депа, които вече притежават разрешително за експлоатация, включително що се отнася до финансовите тежести, произтичащи от така наложените задължения, и по-специално от удължаването на срока за следексплоатационните грижи от десет на 30 години, приемайки че — за целите на определянето на тези тежести — ще бъдат взети предвид не само отпадъците, които ще бъдат депонирани, считано от влизането в сила на разпоредбите за транспониране, но и отпадъците, които вече са били депонирани?“.

21.

Писмени становища представят Azienda Municipale Ambiente, Consorzio Laziale Rifiuti и Европейската комисия. В устната фаза на проведеното на 27 ноември 2019 г. съдебно заседание обаче вземат участие само АМА и Комисията.

IV.

Правен анализ

22.

Преди да разгледам въпросите, отправени от Касационния съд, ще разгледам накратко допустимостта им.

1.

По допустимостта на преюдициалното запитване

23.

Consorzio счита преюдициалното запитване за недопустимо, тъй като въпросите не са от значение за решаването на спора в главното производство. По-специално, тези въпроси не били предмет на въззивното производство и поради това не можели да бъдат предмет на производството пред Върховния касационен съд.

24.

Вярно е, че дадено преюдициалното запитване е допустимо само доколкото отправените до Съда въпроси са от значение за решаването на спора в главното производство.

25.

Според постоянната съдебна практика обаче въпросите, които са свързани с тълкуването на общностното право и са поставени от националния съд в нормативната и фактическата рамка, която той определя съгласно своите правомощия, и проверката на чиято точност не е задача на Съда, се ползват с презумпция за релевантност. Съдът може да откаже да се произнесе по отправено от национална юрисдикция запитване само ако е съвсем очевидно, че исканото тълкуване на общностното право няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора по главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или още когато Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси ( 6 ).

26.

Ето защо Съдът не следва да проверява дали от гледна точка на италианското процесуално право преюдициалните въпроси са от значение за решаването на спора в главното производство.

27.

От гледна точка на правото на Съюза обаче релевантността им е очевидна: съдебно признатото право на иск на Consorzio се основава на обстоятелството, или най-малкото арбитражният съд приема така, че съгласно Директивата относно депонирането на отпадъци срокът на отговорността на AMA за поддръжката след закриването на депо Malagrotta е увеличен от десет на 30 години.

28.

Поради това преюдициалното запитване е допустимо.

2.

По въпросите, поставени от Върховния касационен съд

29.

Върховния касационен съд иска да установи дали членове 10 и 14 от Директивата относно депонирането на отпадъци допускат съответните италиански транспониращи разпоредби да се тълкуват в смисъл, че е възможно по-късно операторът на депото да иска от притежателите на отпадъци, които са депонирали отпадъци в миналото, допълнителни такси за удължения срок на поддръжката на депото след неговото закриване от десет на 30 години.

30.

По-специално, той се съмнява дали прилагането на задължението за по-продължителни следексплоатационни грижи е съвместимо със забраната на обратното действие, както и с принципите на правна сигурност, на защита на оправданите правни очаквания и на пропорционалност, и поради това поставя на Съда четири въпроса.

31.

С първия въпрос трябва да се изясни дали съществуващи депа, които вече притежават разрешително за експлоатация, са безусловно обвързани със задълженията по членове 10 и 14 от Директивата относно депонирането на отпадъци, и по-специално с предвиденото удължаването на поддръжката на депото след неговото закриване от десет на 30 години. В същия смисъл е четвъртият въпрос относно задължението за по-продължителни следексплоатационни грижи и по отношение на отпадъци, които за депонирани преди влизането в сила на законодателство за транспониране. Най-напред ще разгледам тези два въпроса, доколкото те се отнасят до оператора на депото за отпадъци.

32.

Доколкото обаче четвъртият въпрос се отнася до притежателя на отпадъци, ще го разгледам заедно с втория и третия въпрос в контекста на обстоятелството дали Директивата относно депонирането на отпадъци изисква да се събират впоследствие допълнителни такси за депонирането на отпадъци. Вторият въпрос има за цел именно да се установи дали Италия е била длъжна да предвиди разпоредби, с които да се ограничи изискването на допълнителни такси впоследствие от някогашните притежатели на отпадъци. Третият въпрос е относно последиците от транспонирането на членове 10 и 14 от Директивата относно депонирането на отпадъци върху съществуващите споразумения между оператора на депото за отпадъци и някогашните притежатели на отпадъци.

1.

По прилагането на задължението за поддръжка на депото след неговото закриване по отношение на съществуващи депа и вече депонирани отпадъци

33.

Първият и четвъртият въпрос са относно прилагането на задължението за поддръжка след закриването на депата, които вече са в експлоатация при влизането в сила на Директивата относно депонирането на отпадъци.

1)

По задължението за поддръжка след закриването на съществуващи депа

34.

Прилагането на Директивата относно депонирането на отпадъци се урежда от член 14. Съгласно него държавите членки приемат мерки, за да могат депата, които разполагат с разрешителни, или депата в експлоатация към момента на транспониране на настоящата директива (16 юли 2001 г.) да продължат да бъдат експлоатирани само ако до най-късно осем години след това (до 16 юли 2009 г.) са приложени определени мерки.

35.

По отношение на тези съществуващи депа член 14, буква б) от Директивата относно депонирането на отпадъци предоставя на държавите членки две възможности за изпълнение на задълженията им. Те или издават разрешително за продължаване на експлоатацията на тези депа в съответствие с Директивата относно депонирането на отпадъци, или предприемат необходимите мерки, за да гарантират, че депата, които не са получили разрешително за последваща експлоатация, ще бъдат закрити във възможно най-кратък срок в съответствие с член 7, буква ж) и член 13 ( 7 ).

36.

Ако експлоатацията е разрешена след 16 юли 2009 г., както е изглежда в разглеждания случай ( 8 ), член 14, буква в) от Директивата относно депонирането на отпадъци предвижда, че съществуващо депо трябва да отговаря на изискванията на настоящата директива, с изключение на тези, предвидени в точка 1 от приложение I, най-късно до изтичането на преходния период. Последните се отнасят до местоположението на депото и поради това не са от значение за разглеждания случай.

37.

За сметка на това задълженията за поддръжка на съответното депо след неговото закриване съгласно член 13, буква в) от Директивата относно депонирането на отпадъци са напълно приложими най-късно след изтичането на преходния период. След тази дата операторът трябва да полага следексплоатационни грижи за такъв срок, какъвто е определен от компетентния орган, като се вземе предвид времето, през което депото може да представлява опасност. Съгласно член 8, буква а), подточка iv) той трябва да обезпечи разходите до края на поддръжката на депото след неговото закриване.

38.

Задълженията на оператора за поддръжка на депото след неговото закриване биха били приложими дори ако депото не продължава да бъде в експлоатация, а би било закрито преди изтичането на преходния период. Всъщност дори в този случай член 14, буква б) от Директивата относно депонирането на отпадъци препраща към член 13.

39.

Следователно от изричния текст на Директивата относно депонирането на отпадъци следва, че операторите на депа, които към датата на изтичане на срока за транспониране — 16 юли 2001 г. — са били в експлоатация, имат задължение за следексплоатационни грижи докато депото вече не представлява опасност. Както е уточнено в съображение 25, това задължение не засяга единствено депата, които са затворени преди тази дата.

2)

По разширяването на обхвата на задължението за поддръжка на депото след закриването до стари отпадъци

40.

Задължението за поддръжка на депото след закриването му не разграничава изрично отпадъците в зависимост от това дали са извозени и депонирани преди или след изтичането на срока за транспониране. Ето защо, както и при четвъртия въпрос, може да се постави въпросът дали в светлината на забраната на обратното действие и правната сигурност това задължение може да се отнася изключително за отпадъци, които по-късно са извозени и депонирани.

41.

Както Consorzio илюстрира с примера на депото Malagrotta, подобно ограничение на практика обаче е трудно изпълнимо, тъй като старите и новите отпадъци в депото са смесени и заедно образуват опасностите, които трябва да се преодолеят чрез следексплоатационните грижи. Следователно поддръжката след закриването по правило трябва да обхващат депата изцяло.

42.

Би било възможно да се мисли единствено от задължението за поддръжка на депото след неговото закриване съгласно Директивата относно депонирането на отпадъци да се изключат ясно отграничените участъци от депата, които към датата на изтичането на срока за транспониране вече не се експлоатират и не могат да взаимодействат с участъците, които продължават да са в експлоатация.

43.

По отношение на такива участъци обаче по принцип би следвало да се прилагат поне изискванията на различните редакции на Директивата за отпадъците, в сила от 1977 г. Ето защо държавите членки следва да гарантират, че нито човешкото здраве ще бъде застрашено, нито ще бъдат нанесени щети на околната среда ( 9 ), и че следва да се спазва принципът „замърсителят плаща“ ( 10 ). Въпреки това държавите членки имат значителна свобода на преценка по отношение на организацията на необходимата поддръжка след закриването и разпределението на разходите ( 11 ).

44.

В преюдициалното запитване липсва информация относно обстоятелството дали в главното производство са разгледани такива стари участъци от депото. Consorzio по-скоро твърди, че различните участъци са тясно свързани помежду си. Ето защо Съдът не следва да се произнася по условията, при които определени по-стари участъци на съществуващо депо вече не попадат в приложното поле на Директивата относно депонирането на отпадъци, и може да приеме за по-нататъшното обсъждане, че става въпрос за поддръжка след закриването на депо, което е било в експлоатация към датата на изтичане на срока за транспониране на Директивата относно депонирането на отпадъци.

3)

По забраната на обратното действие и принципите на правна сигурност, на защита на оправданите правни очаквания и на пропорционалност

45.

AMA и Върховният касационен съд обаче поставят под съмнение обстоятелството, че прилагането на задължението за поддръжка на депото след неговото закриване е съвместимо със забраната на обратното действие и принципите на правна сигурност, на защита на оправданите правни очаквания и на пропорционалност.

46.

Принципите на защита на оправданите правни очаквания и на правната сигурност са част от правния ред на Съюза. Поради това те трябва да се спазват както от институциите на Съюза, така и от държавите членки при упражняване на правомощията, предоставени им от правната уредба на Съюза ( 12 ).

47.

За да се гарантира спазването на тези принципи, материалноправните норми на Съюза трябва да се тълкуват като отнасящи се до заварени при влизането им в сила положения („situations acquises“) само доколкото от тяхната формулировка, предназначение или систематика ясно произтича, че трябва да им бъде вменено именно такова правно действие ( 13 ). Всъщност в общия случай принципът на правната сигурност не допуска да се определи началото на времевия обхват на акт на Общността към момент отпреди публикуването му. По изключение това може да не е така, когато поставената цел го изисква и когато оправданите правни очаквания на засегнатите лица са надлежно зачетени ( 14 ).

48.

Дадена нова норма обаче се прилага незабавно спрямо бъдещите последици на положение, създадено при действието на предходната норма ( 15 ). Приложното поле на принципа на защита на оправданите правни очаквания не може да се разширява толкова, че да препятства изобщо прилагането на новата норма спрямо бъдещите последици на положения, създадени преди това ( 16 ).

49.

Задължението за поддръжка след закриването на депа, които са все още в експлоатация към изтичането на срока за транспониране на Директивата относно депонирането на отпадъци, е такъв случай на прилагане на нова норма към бъдещите последици на положение, възникнало при действието на предходната норма.

50.

Това задължение не е в противоречие и с принципа за пропорционалност. Наблюдението на рисковете на закрито депо съответства на целта за високо равнище на защита, установена в член 3, параграф 3 ДЕС, член 37 от Хартата и член 191, параграф 2 ДФЕС. Задължението за следексплоатационни грижи насърчава тази цел и не се налага по-малко ограничителна мярка.

51.

Накрая, целесъобразно е също това задължение да бъде възложено на оператора на депото. Чрез експлоатацията на депото той реализира приходи и по правило познава депото най-добре. Освен това задължението за поддръжка на депото след неговото закриване не е въведено изненадващо с Директивата относно депонирането на отпадъци, а в крайна сметка следва от различните редакции на Директивата за отпадъците, прилагани от 1977 г.

4)

Междинно заключение

52.

Следователно на първи и четвърти въпрос, доколкото засягат оператора на депото, следва да се отговори, че съгласно членове 10, 13 и 14 от Директивата относно депонирането на отпадъци операторът на депо за отпадъци, което се експлоатира към датата на изтичането на срока за транспониране на Директивата, трябва да бъде задължен да гарантира поддръжката на депото след неговото закриване за най-малко 30 години след закриването на депото. По принцип не е възможно отпадъците, депонирани след изтичането на срока за транспониране на Директивата, да се отграничават от тези, депонирани преди тази дата.

2.

Разходите за поддръжката на депото след неговото закриване

53.

Отговорността за разходите за поддръжката на депото след неговото закриване, посочени от Върховния касационен съд във втория и третия въпрос, както и в четвъртия, доколкото в него се разглежда положението на притежателите на отпадъци, следва да се разграничава от задължението на оператора на депото за следексплоатационни грижи. По принцип в съответствие с принципа „замърсителят плаща“ тези разходи трябва да бъдат в тежест на притежателите на отпадъци, които предават отпадъци за депониране в депото. Това разпределение на разходите се основава на член 10 от Директивата относно депонирането на отпадъци (вж. буква а) по-долу), но съществуват съмнения по отношение на приложимостта му към отпадъци, които са предадени преди изтичането на срока за транспониране на Директивата относно депонирането на отпадъци (вж. буква б) по-долу).

1)

Нормативното съдържание на член 10 от Директивата относно депонирането на отпадъци

54.

Видно и от съображение 29 от Директивата относно депонирането на отпадъци, държавите членки трябва да вземат мерки, за да се гарантира, че исканата цена за обезвреждането на отпадъци чрез депонирането им покрива всички разходи по изграждането и експлоатацията на депото ( 17 ).

55.

Това изискване е израз на принципа „замърсителят плаща“, който в съответствие с позицията на Съда във връзка с различни редакции на Директивата за отпадъците ( 18 ) налага разходите по обезвреждане на отпадъците да се поемат от техните притежатели ( 19 ). Прилагането на принципа „замърсителят плаща“ се вписва в целта на Директивата относно депонирането на отпадъци, която съгласно член 1, параграф 1 е да се изпълнят изискванията на Директивата за отпадъците, и по-специално на член 4 от нея, който налага на държавите членки включително да предприемат необходими мерки за насърчаване предотвратяването или намаляването на генерирането на отпадъци ( 20 ).

56.

Посочените в член 10 от Директивата относно депонирането на отпадъци разходи включват изрично предвидените разходи за закриването на площадката на депото и за поддръжката след закриването му за срок най-малко от 30 години.

57.

Съгласно член 14, буква в) от Директивата относно депонирането на отпадъци настоящото правило следва да се приложи по отношение на съществуващи депа, които продължават да са в експлоатация, най-късно до изтичането на преходния период, тъй като от този момент се прилагат изискванията на Директивата за тези депа. Следователно от тази дата поддръжката на депото след неговото закриване следва да се включва в исканата цена за депонирането на отпадъците в съществуващи депа.

2)

По последващото увеличение на таксите за обезвреждане

58.

Констатациите относно задължението за поддръжка на депото след неговото закриване и относно размера на таксите от момента на прилагането на член 10 от Директивата относно депонирането на отпадъци спрямо съществуващи депа обаче не позволяват да се определи дали таксите за предходни периоди могат впоследствие да бъдат увеличени с разходите за следексплоатационни грижи с по-голяма продължителност.

59.

Членове 10 и 14 от Директивата относно депонирането на отпадъци не съдържат изрично правило в това отношение. Напротив, член 14, буква в) изисква единствено депата, които продължават да бъдат в експлоатация, да отговарят на изискванията на Директивата до изтичането на преходния период.

60.

Ако съществуващо депо не продължава да бъде в експлоатация, а бъде закрито, член 14, буква б) препраща само към член 7, буква ж) и член 13, но не и към член 10. Не е възможно обаче да се приеме, че необходимата съгласно член 13, буква в) поддръжка след закриването при тези депа по принцип може да бъде прекратена по-рано отколкото при депата, които продължават да са в експлоатация. Възможно е компетентните органи дори да заключат, че депото може да представлява опасност повече от 30 години, така че поддръжката след неговото закриване по член 13, буква в) да бъде по-продължителна.

61.

Следователно, противно на мнението на Комисията, разпоредбите на Директивата относно депонирането на отпадъци не предвиждат изрично притежателите на отпадъци, които в миналото са депонирали отпадъци в дадено депо, но са платили за това цена, която не е достатъчна за покриването на предвидените разходи за следексплоатационни грижи за тридесет години, впоследствие да заплатят допълнителна такса, за да покрият недостига.

62.

Принципът „замърсителят плаща“ обаче подкрепя идеята тези допълнителни разходи да се понасят и от такива притежатели на отпадъци. Действително в контекста на член 10 Директивата относно депонирането на отпадъци не посочва изрично този принцип, но съгласно член 191, параграф 2 ДФЕС той е основен принцип на правото на Съюза в областта на околната среда и поради това задължително трябва да се вземе предвид при тълкуването му.

63.

Освен това още преди приемането на Директивата относно депонирането на отпадъци различните редакции на Директивата за отпадъците предвиждат притежателите на отпадъци, които предават отпадъците си на предприятие за депониране на отпадъци, да понасят разходите за тяхното депониране ( 21 ).

64.

Ако Италия правилно е транспонирала тези разпоредби и същевременно е взела необходимите мерки, за да осигури обезвреждането на отпадъците, без да се поставя в опасност здравето на човека и да се вреди на околната среда (член 4 от действащите преди това редакции на Директивата за отпадъците), таксите за депонирането на отпадъци дори в миналото са щели да бъдат достатъчни за покриването на разходите за следексплоатационни грижи.

65.

За разлика от това увеличените впоследствие такси биха постигнали принципа „замърсителят плаща“ в значително по-малка степен. Действително те биха били в съответствие с отговорността на притежателите на отпадъците за причиненото замърсяване. Накрая, без техните действия отпадъците изобщо не биха възникнали. Контролната функция на принципа „замърсителят плаща“ обаче не би могла повече да бъде прилагана, тъй като притежателите на отпадъци по-късно вече няма да са в състояние да планират поведението си спрямо реалните разходи за депонирането на отпадъците.

66.

Решаващо значение обаче имат принципите на защита на оправданите правни очаквания и на правната сигурност. Както вече беше отбелязано, те изискват материалноправните норми на Съюза да се тълкуват като отнасящи се до заварени при влизането им в сила положения („situations acquises“) само доколкото от тяхната формулировка, предназначение или систематика ясно произтича, че трябва да им бъде вменено именно такова правно действие ( 22 ).

67.

Задължението на притежателите на отпадъци впоследствие да заплащат допълнителни разходи за депонирането на отпадъци, не би било съвместимо с тези изисквания.

68.

Първо, именно формулировката, целта и структурата на Директивата относно депонирането на отпадъци, по-специално на членове 10 и 14 от нея, не са достатъчно ясни, за да имат обратно действие по отношение на режима на разходите.

69.

Второ, освен това е престанало да е налице фактическото положение, при което притежател на отпадъци е депонирал отпадъци в дадено депо и е заплатил исканите за това такси. По отношение на тези такси неговото положение съответства на положението на длъжник, чието митническо задължение предхожда влизането в сила на нова материалноправна уредба ( 23 ), и на положението на получател на помощ, който е получил помощта преди влизането в сила на нов кодекс за помощите ( 24 ).

70.

Това, разбира се, не изключва възможността договорът между Consorzio и AMA да урежда разпределението на разходите по друг начин. В този смисъл е възможно положение, при което в случай на допълнителни разходи се предвиждат последващи права на оператора. Освен това не би било изненадващо, ако Consorzio експлоатира депото само за AMA и поради това AMA непряко продължава да бъде притежател на отпадъците. В тези случаи не би ставало въпрос за прилагане на член 10 от Директивата относно депонирането на отпадъци, а само за тълкуването на договора, сключен между тези две страни, което не е от компетентността на Съда. Освен това преюдициалното запитване не съдържа информация относно подобно положение.

71.

Напротив, в разглежданата в настоящия случай фактическа обстановка следва да се приеме, че е възможно при това тълкуване на членове 10 и 14 от Директивата относно депонирането на отпадъци операторът на съществуващо депо, което продължава да бъде в експлоатация, да не може да покрива със събраните такси разходите за поддръжката на депото след неговото закриване. Такава опасност по-специално съществува, ако са налице пропуски при транспонирането на Директивата за отпадъците от съответната държава членка, така че при изчисляването на разходите за депониране на отпадъци да не са отчетени в достатъчна степен следексплоатационните грижи.

72.

Действително AMA изтъква, че увеличението на таксите за бъдещо депониране на отпадъци, извършено след транспонирането на Директивата относно депонирането на отпадъци, вече би било достатъчно за финансирането на по-продължителната поддръжка на депото след неговото закриване. Поне националните съдилища обаче считат, че тези допълнителни приходи не са достатъчни. Освен това е възможно пазарът на депа или оставащият период на експлоатацията да не допуска генериране на достатъчно приходи чрез увеличението на таксите.

73.

Освен държавата членка обаче операторът на депото най-малкото е солидарно отговорен за такъв недостиг, тъй като поради обстоятелството, че познава депото, той трябва да може най-добре да прецени обхвата на необходимите следексплоатационни грижи. Ако той е могъл правилно да приеме, че поради състоянието на депото по принцип е достатъчна поддръжка след неговото закриване само за десет години, за допълнителните следексплоатационни грижи е следвало да се направят само малки разходи. Ако състоянието на депото след десет години обаче изисква все още да бъде направен голям разход за поддръжката след неговото закриване , в такъв случай операторът на депото не е изпълнил задълженията си по отношение на управлението при определянето на продължителността на следексплоатационни грижи.

3)

Междинно заключение

74.

Ето защо на втория и на третия въпрос, както и на четвъртия въпрос, доколкото се отнася до положението на притежателите на отпадъци, следва да отговори, че в светлината на забраната на обратното действие и принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания членове 10 и 14 от Директивата относно депонирането на отпадъци не дават основание да се събират допълнителни такси от някогашните притежатели на отпадъци, които са предали отпадъци на депата и са платили изискваните за това такси, ако впоследствие срокът на поддръжката на депото след неговото закриване бъде удължен и този допълнителен разходен елемент не е бил взет предвид за първоначалната такса.

V.

Заключение

75.

Поради това предлагам на Съда да отговори на преюдициалното запитване, както следва:

„1) Съгласно членове 10, 13 и 14 от Директива 1999/31/EО относно депонирането на отпадъци операторът на депо за отпадъци, което се експлоатира към датата на изтичането на срока за транспониране на Директивата, трябва да бъде задължен да гарантира поддръжката на депото след неговото закриване за най-малко 30 години след закриването на депото. По принцип не е възможно отпадъците, депонирани след изтичането на срока за транспониране на Директивата, да се отграничават от тези, депонирани преди тази дата.

2) В светлината на забраната на обратното действие и принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания членове 10 и 14 от Директива 1999/31/EО относно депонирането на отпадъци не дават основание да се събират допълнителни такси от някогашните притежатели на отпадъци, които са предали отпадъци на депата и са платили изискваните за това такси, ако впоследствие срокът на поддръжката на депото след неговото закриване бъде удължен и този допълнителен разходен елемент не е бил взет предвид за първоначалната такса“.

( 1 ) Език на оригиналния текст: немски.

( 2 ) Директива 1999/31/EО на Съвета от 26 април 1999 г. относно депонирането на отпадъци (ОВ L 182, 1999 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 5, стр. 94), изменена с Директива 2011/97/ЕС на Съвета от 5 декември 2011 година за изменение на Директива 1999/31/ЕС по отношение на специфичните критерии за съхранение на метален живак, считан за отпадък (ОВ L 328, 2011 г., стр. 49).

( 3 ) Директива 2008/98/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 ноември 2008 година относно отпадъците и за отмяна на определени директиви (ОВ L 312, 2008 г., стр. 3).

( 4 ) Директива 75/442/ЕИО на Съвета от 15 юли 1975 година относно отпадъците (ОВ L 194, 1975 г., стр. 39) в различните ѝ редакции, както и Директива 2006/12/EО на Европейския парламент и на Съвета от 5 април 2006 година относно отпадъците (ОВ L 114, 2006 г., стр. 9; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 16, стр. 45).

( 5 ) (GURI № 59 от 12 март 2003 г., SO № 40).

( 6 ) Решение от 16 декември 2008 г., Cartesio (C‑210/06, EU:C:2008:723, т. 67).

( 7 ) Решения от 16 юли 2015 г., Комисия/България (C‑145/14, непубликувано, EU:C:2015:502, т. 30), от 25 февруари 2016 г., Комисия/Испания (C‑454/14, непубликувано, EU:C:2016:117, т. 59), от 28 ноември 2018 г., Комисия/Словения (C‑506/17, непубликувано, EU:C:2018:959, т. 45), и от 21 март 2019 г., Комисия/Италия (C‑498/17, EU:C:2019:243, т. 27).

( 8 ) Както е установено в решение от 15 октомври 2014 г., Комисия/Италия (C‑323/13, непубликувано, EU:C:2014:2290, т. 13).

( 9 ) Вж. точка 11 по-горе.

( 10 ) Вж. точка 12 по-горе.

( 11 ) В този смисъл решение от 16 юли 2009 г., Futura Immobiliare и др. (C‑254/08, EU:C:2009:479, т. 47 и сл.).

( 12 ) Решения от 3 декември 1998 г., Belgocodex (C‑381/97, EU:C:1998:589, т. 26), от 26 април 2005 г., „Goed Wonen“ (C‑376/02, EU:C:2005:251, т. 32), от 10 септември 2009 г., Plantanol (C‑201/08, EU:C:2009:539, т. 43), и от 10 декември 2015 г., Veloserviss (C‑427/14, EU:C:2015:803, т. 30).

( 13 ) Решения от 27 ноември 1981 г., Meridionale Industria Salumi и др. (212/80—217/80, EU:C:1981:270, т. 9), от 10 февруари 1982 г., Bout (21/81, EU:C:1982:47, т. 13), от 29 януари 2002 г., Pokrzeptowicz-Meyer (C‑162/00, EU:C:2002:57, т. 49), от 6 октомври 2015 г., Комисия/Andersen (C‑303/13 Р, EU:C:2015:647, т. 50), и от 14 март 2019 г., Textilis (C‑21/18, EU:C:2019:199, т. 30).

( 14 ) Решения от 25 януари 1979 г., Racke (98/78, EU:C:1979:14, т. 20), от 13 ноември 1990 г., Fédesa и др. (C‑331/88, EU:C:1990:391, т. 45), от 28 ноември 2006 г., Парламент/Съвет (C‑413/04, EU:C:2006:741, т. 75), и от 30 април 2019 г., Италия/Съвет (Квоти за риболов на средиземноморска риба меч) (C‑611/17, EU:C:2019:332, т. 106).

( 15 ) Решения от 5 декември 1973 г., SOPAD (143/73, EU:C:1973:145, т. 8), от 29 януари 2002 г., Pokrzeptowicz-Meyer (C‑162/00, EU:C:2002:57, т. 49), и от 6 октомври 2015 г., Комисия/Andersen (C‑303/13 Р, EU:C:2015:647, т. 49).

( 16 ) Решения от 16 май 1979 г., Tomadini (84/78, EU:C:1979:129, т. 21), от 29 януари 2002 г., Pokrzeptowicz-Meyer (C‑162/00, EU:C:2002:57, т. 55), и от 6 октомври 2015 г., Комисия/Andersen (C‑303/13 Р, EU:C:2015:647, т. 49).

( 17 ) Решение от 25 февруари 2010 г., Pontina Ambiente (C‑172/08, EU:C:2010:87, т. 35).

( 18 ) Решения от 7 септември 2004 г., Van de Walle и др. (C‑1/03, EU:C:2004:490, т. 57), относно Директива 75/442/ЕИО на Съвета от 15 юли 1975 година относно отпадъците (ОВ L 194, 1975 г., стр. 39), изменена с Директива 91/156/ЕИО на Съвета от 18 март 1991 г. (ОВ L 78, 1991 г., стр. 32); от 24 юни 2008 г., Commune de Mesquer (C‑188/07, EU:C:2008:359, т. 71), относно Директива 75/442, изменена с Решение 96/350/ЕО на Комисията от 24 май 1996 година (ОВ L 135, 1996 г., стр. 32); от 16 юли 2009 г., Futura Immobiliare и др. (C‑254/08, EU:C:2009:479, т. 44 и 45), относно Директива 2006/12/EО на Европейския парламент и на Съвета от 5 април 2006 година относно отпадъците (ОВ L 114, 2006 г., стр. 9; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 16, стр. 45), и от 30 март 2017 г., VG Čistoća (C‑335/16, EU:C:2017:242, т. 24), относно Директивата за отпадъците.

( 19 ) Решение от 25 февруари 2010 г., Pontina Ambiente (C‑172/08, EU:C:2010:87, т. 36).

( 20 ) Решение от 25 февруари 2010 г., Pontina Ambiente (C‑172/08, EU:C:2010:87, т. 36), също относно Директива 75/442, изменена с Решение 96/350.

( 21 ) Вж. точка 12 по-горе.

( 22 ) Вж. точки 46 и 47 по-горе.

( 23 ) Вж. решения от 7 септември 1999 г., De Haan (C‑61/98, EU:C:1999:393, т. 12—14), от 14 ноември 2002 г., Ilumitrónica (C‑251/00, EU:C:2002:655, т. 28—30), и от 23 февруари 2006 г., Molenbergnatie (C‑201/04, EU:C:2006:136, т. 42).

( 24 ) Вж. решение от 24 септември 2002 г., Falck и Acciaierie di Bolzano/Комисия (C‑74/00 P и C‑75/00 P, EU:C:2002:524, т. 117).