–

za BRANDL Mezőgazdasági, Kereskedelmi és Szolgáltató Kft., T. Szendrő-Németh, ügyvéd,

–

za mađarsku vladu, M. Z. Fehér i K. Szíjjártó, u svojstvu agenata,

–

za Europsku komisiju, M. Mataija, A. Tokár i G. von Rintelen, u svojstvu agenata,

1

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 63. UFEU‑a i članka 17. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).

2

Zahtjev je upućen u okviru spora između društva BRANDL Mezőgazdasági, Kereskedelmi és Szolgáltató Kft. (u daljnjem tekstu: društvo Brandl) i Agrárminisztériuma (Ministarstvo poljoprivrede, Mađarska) u pogledu iznosa novčane naknade koja je mađarskim zakonodavstvom predviđena kako bi se postupilo u skladu s presudom od 21. svibnja 2019., Komisija/Mađarska (Plodouživanja na poljoprivrednim zemljištima) (C‑235/17, EU:C:2019:432).

Pravni okvir

Pravo Unije

3

Člankom 63. stavkom 1. UFEU‑a određuje se:

4

Članak 17. stavak 1. Povelje glasi:

Mađarsko pravo

5

Dana 12. prosinca 2013. mađarski zakonodavac donio je mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. évi CCXII. törvény (Zakon br. CCXII iz 2013. o različitim odredbama i prijelaznim mjerama koje se odnose na Zakon br. CXXII iz 2013. o prodaji poljoprivrednih i šumskih zemljišta, u daljnjem tekstu: Zakon iz 2013. o prijelaznim mjerama). Taj je zakon stupio na snagu 15. prosinca 2013.

6

Članak 108. stavak 1. navedenog zakona glasio je:

7

Na temelju Zakona br. CL iz 2021. o izmjeni određenih zakona o poljoprivredi, koji je stupio na snagu 1. siječnja 2022., u Zakon iz 2013. o prijelaznim mjerama uneseno je poglavlje 20./F. To poglavlje, koje obuhvaća, među ostalim, nove članke 108./B, 108./K, 108./L i 108./N, naslovljeno je „Posebne odredbe donesene radi provedbe [presude od 21. svibnja 2019., Komisija/Mađarska (Plodouživanja na poljoprivrednim zemljištima) (C‑235/17, EU:C:2019:432)]”.

8

Člankom 108./B Zakona iz 2013. o prijelaznim mjerama, kako proizlazi iz Zakona br. CL iz 2021. o izmjeni određenih zakona o poljoprivredi (u daljnjem tekstu: Zakon iz 2013., kako je izmijenjen 2021.), određuje se:

9

Člankom 108./K tog zakona propisuje se:

10

Člankom 108./L navedenog zakona u stavku 2. određuje se:

11

U skladu s člankom 108./N istog zakona:

Glavni postupak i prethodna pitanja

12

Društvo Brandl nositelj je prava plodouživanja na poljoprivrednim zemljištima u Mađarskoj, koja su upisana u zemljišne knjige te države članice pod brojevima 0159/3 i 0160.

13

Na temelju članka 108. stavka 1. Zakona iz 2013. o prijelaznim mjerama, ta su prava plodouživanja prestala postojati ex lege. Ona su izbrisana iz zemljišnih knjiga 2. listopada 2014.

14

Nakon što je u presudi od 6. ožujka 2018., SEGRO i Horváth (C‑52/16 i C‑113/16, EU:C:2018:157, t. 62. do 66., 94., 107. i 126.) Sud utvrdio da je članku 63. UFEU‑a protivna odredba poput članka 108. stavka 1. Zakona iz 2013. o prijelaznim mjerama, on je u presudi od 21. svibnja 2019., Komisija/Mađarska (Plodouživanja na poljoprivrednim zemljištima) (C‑235/17, EU:C:2019:432, t. 129.), pojasnio da se potonjom odredbom povređuje i pravo na vlasništvo zajamčeno člankom 17. Povelje.

15

Nastavno na potonju presudu, mađarski zakonodavac izmijenio je Zakon iz 2013. o prijelaznim mjerama kako bi pod određenim uvjetima omogućio ponovni upis u zemljišne knjige prava plodouživanja koja su izbrisana u skladu s člankom 108. stavkom 1. tog zakona i naknadu štete nositeljima tih prava.

16

Na temelju članka 108./B stavka 1. Zakona iz 2013., kako je izmijenjen 2021., društvo Brandl zatražilo je i ishodilo ponovni upis svojih prava plodouživanja u zemljišne knjige.

17

U okviru naknade ekonomske štete koja je nastala brisanjem tih prava, Nemzeti Földügyi Központ (Nacionalni centar za zemljišnoknjižne poslove, Mađarska), koji je u tom području pravni prednik Ministarstva poljoprivrede, dodijelio je društvu Brandl iznose od 10 940 000 mađarskih forinti (HUF) (oko 31 000 eura) i 30 810 000 HUF (oko 87 000 eura) za nekretnine navedene u zemljišnim knjigama pod brojevima 0159/3 i 0160. U skladu s člankom 108./K Zakona iz 2013., kako je izmijenjen 2021., ti iznosi odgovaraju, prema izračunima Nacionalnog centra za zemljišnoknjižne poslove, 1/20 tržišne vrijednosti te imovine na dan 2. listopada 2014., pomnoženo s brojem godina proteklih između brisanja prava plodouživanja i njihova ponovnog upisa.

18

Društvo Brandl tužilo je Ministarstvo poljoprivrede pred Győri Törvényszékom (Okružni sud u Győru, Mađarska), odnosno sudom koji je uputio zahtjev, smatrajući da se tom naknadom ne popravlja odgovarajuće šteta koju je ono pretrpjelo zbog nezakonitog oduzimanja njegovih prava plodouživanja. U prilog toj tužbi to društvo tvrdi da se prilikom popravljanja štete mora uzeti u obzir izmakla korist.

19

U tom pogledu društvo Brandl navodi da je prije brisanja njegovih prava plodouživanja ono iskorištavalo predmetna zemljišta i da su nakon tog brisanja ta zemljišta bila predmet ugovorâ o zakupu. Iznosi zakupnina utvrđeni u tim ugovorima relevantni su za procjenu izmakle koristi.

20

Győri Törvényszék (Okružni sud u Győru) smatra da valja nadoknaditi svaku imovinsku štetu koju je pretrpio nositelj prava plodouživanja zbog njihova nezakonitog brisanja. Stoga bi trebalo uzeti u obzir izmaklu korist. Članak 108./K Zakona iz 2013., kako je izmijenjen 2021., koji se temelji na tržišnoj vrijednosti predmetne imovine u trenutku brisanja prava plodouživanja, ne osigurava dodjelu pravične naknade. Konkretno, tom se odredbom ne uzima u obzir okolnost da se tijekom godina koje su protekle između brisanja i ponovnog upisa tih prava tržišna vrijednost te imovine mogla znatno promijeniti. U ovoj situaciji sudski vještak je izračunao da bi, u slučaju uzimanja u obzir povećanja tržišne vrijednosti tijekom tih godina i primjene, za preostalo, kriterija predviđenog navedenom odredbom, iznos naknade iznosio 16 596 000 HUF (oko 47 000 eura) za imovinu pod brojem 0159/3 i 49 341 500 HUF (oko 140 000 eura) za imovinu pod brojem 0160.

21

U tim je okolnostima Győri Törvényszék (Okružni sud u Győru) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

O prethodnim pitanjima

Dopuštenost

22

U svojim očitovanjima podnesenima Sudu Europska komisija naglašava da se jedini prekogranični element naveden u zahtjevu za prethodnu odluku odnosi na činjenicu da je direktor društva Brandl, koje je osnovano u skladu s mađarskim pravom, državljanin države članice koja nije Mađarska. U tim okolnostima Komisija smatra da je dopuštenost tog zahtjeva za prethodnu odluku upitna.

23

Točno je da se odredbe UFEU‑a u području slobode poslovnog nastana, slobodnog pružanja usluga i slobodnog kretanja kapitala ne primjenjuju u situaciji u kojoj su svi elementi ograničeni unutar samo jedne države članice (presuda od 15. studenoga 2016., Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, t. 47. i rješenje od 27. siječnja 2026., OMW Petrom Marketing, C‑439/25, EU:C:2026:82, t. 36.).

24

Usto, područje primjene Povelje, u pogledu djelovanja država članica, definirano je u njezinu članku 51. stavku 1., u skladu s kojim se odredbe Povelje odnose na države članice samo kada provode pravo Unije, pri čemu se tom odredbom potvrđuje sudska praksa Suda prema kojoj se temeljna prava koja se jamče u pravnom sustavu Unije primjenjuju na sve situacije uređene pravom Unije, ali ne i izvan njih. Nasuprot tomu, u slučaju kada pravna situacija ne ulazi u područje primjene prava Unije, Sud nije nadležan o njoj odlučivati, a odredbe Povelje na koje se eventualno poziva ne mogu same po sebi biti temelj te nadležnosti (presuda od 12. rujna 2024., Changu, C‑352/23, EU:C:2024:748, t. 63. i navedena sudska praksa).

25

U ovom slučaju ne može se isključiti da je glavni postupak, čije rješavanje, prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, zahtijeva tumačenje članka 63. UFEU‑a i, u tom okviru, članka 17. Povelje, obuhvaćen situacijom u kojoj su svi elementi ograničeni unutar samo jedne države članice, kako je navedena u točki 23. ove presude. Budući da u zahtjevu za prethodnu odluku ne postoji nikakva indicija o tome da direktor društva Brandl ima financijski udio u kapitalu tog društva, iz tog zahtjeva ne proizlazi nijedan element na temelju kojeg bi se sa sigurnošću moglo utvrditi da je taj spor prekogranične prirode.

26

Međutim, pod pretpostavkom da su svi relevantni elementi glavnog predmeta ograničeni unutar Mađarske, iz toga ipak ne proizlazi da je navedeni zahtjev nedopušten.

27

U tom pogledu valja podsjetiti na to da se tumačenje temeljnih sloboda predviđenih člancima 49., 56. ili 63. UFEU‑a može pokazati relevantnim u predmetu čiji su svi elementi ograničeni unutar samo jedne države članice, osobito u slučaju kada se nacionalnim pravom nalaže sudu koji je uputio zahtjev da državljaninu države članice tog suda omogući uživanje istih prava kao što su ona koja bi državljanin druge države članice imao na temelju prava Unije u istoj situaciji (vidjeti presude od 5. prosinca 2000., Guimont, C‑448/98, EU:C:2000:663, t. 23. i od 15. studenoga 2016., Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, t. 52.).

28

Iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da sustav naknada uspostavljen Zakonom iz 2013., kako je izmijenjen 2021., na temelju njegova članka 108./B vrijedi za „svaku fizičku ili pravnu osobu”, neovisno o njezinu državljanstvu, „čija su prava plodouživanja izbrisana iz zemljišnih knjiga na temelju članka 108. stavka 1. [Zakona iz 2013. o prijelaznim mjerama]”. Usto, iz tog zahtjeva proizlazi da su Nacionalni centar za zemljišnoknjižne poslove, a zatim Ministarstvo poljoprivrede, priznali da društvo Brandl ima pravo na naknadu, u skladu s pravilima predviđenima Zakonom iz 2013., kako je izmijenjen 2021., kako bi se postupilo u skladu s presudom od 21. svibnja 2019., Komisija/Mađarska (Plodouživanja na poljoprivrednim zemljištima) (C‑235/17, EU:C:2019:432), pri čemu ta tijela smatraju da se tim pravilima osigurava odgovarajuće popravljanje štete.

29

S obzirom na te konkretne elemente sadržane u zahtjevu za prethodnu odluku, očito je da su načela prava Unije koja se odnose na naknadu štete koju je država članica prouzročila povredom prava Unije, u ovom slučaju povredom članka 63. UFEU‑a i članka 17. Povelje, kako je utvrđeno u presudi od 21. svibnja 2019., Komisija/Mađarska (Plodouživanja na poljoprivrednim zemljištima) (C‑235/17, EU:C:2019:432), relevantna za rješavanje spora u glavnom postupku, i to neovisno o tome ima li direktor društva Brandl, koji je državljanin države članice različite od Mađarske, vlasnički udio u kapitalu tog društva. U tim je okolnostima primjenjiva sudska praksa navedena u točki 27. ove presude te u odnosu na prethodna pitanja vrijedi pretpostavka relevantnosti koja dovodi do njihove dopuštenosti.

30

Iz prethodno navedenog proizlazi da su prethodna pitanja dopuštena.

Meritum

31

U svojoj presudi od 21. svibnja 2019., Komisija/Mađarska (Plodouživanja na poljoprivrednim zemljištima) (C‑235/17, EU:C:2019:432), Sud je presudio da ex lege ukidanje prava plodouživanja, provedeno Zakonom iz 2013. o prijelaznim mjerama, nije u skladu s člankom 63. UFEU‑a i člankom 17. Povelje. Neusklađenost tog nacionalnog propisa sa slobodnim kretanjem kapitala proizlazi, uostalom, već iz presude Suda od 6. ožujka 2018., SEGRO i Horváth (C‑52/16 i C‑113/16, EU:C:2018:157).

32

U tom se kontekstu ovim zahtjevom za prethodnu odluku nastoji utvrditi osigurava li se sustavom naknada, kao što je onaj predviđen Zakonom iz 2013., kako je izmijenjen 2021., odgovarajuće popravljanje štete koja je nastala zbog tog ukidanja ex lege.

33

Stoga valja smatrati da svojim pitanjima, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li pravo Unije tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis kojim se predviđa da se popravljanje štete koju je pretrpio nositelj prava plodouživanja na nekretninama nakon ex lege ukidanja tih prava, koje nije u skladu s člankom 63. UFEU‑a i člankom 17. Povelje, provede posredstvom novčane naknade koja se izračunava isključivo s obzirom na tržišnu vrijednost koju je ta imovina imala u trenutku brisanja navedenih prava iz zemljišnih knjiga.

34

Prema ustaljenoj sudskoj praksi, pojedinci kojima je prouzročena šteta povredom prava Unije koja se može pripisati državi članici imaju pravo na popravljanje štete kada se ispune tri uvjeta, odnosno da je svrha povrijeđenog pravnog pravila Unije da im se priznaju prava, da je povreda tog pravila dovoljno ozbiljna i da postoji izravna uzročna veza između te povrede i štete koju su ti pojedinci pretrpjeli (vidjeti presude od 5. ožujka 1996., Brasserie du pêcheur i Factortame, C‑46/93 i C‑48/93, EU:C:1996:79, t. 51. i od 1. kolovoza 2025., Minister for Children, Equality, Disability, Integration and Youth i dr., C‑97/24, EU:C:2025:594, t. 27.).

35

U situaciji kao što je ona na koju se odnosi sustav naknada predviđen Zakonom iz 2013., kako je izmijenjen 2021., ti su uvjeti ispunjeni. S jedne strane, Sud je već presudio da su članak 63. UFEU‑a i članak 17. Povelje pravna pravila koja su namijenjena dodjeli prava pojedincima i da se povreda tih odredbi, koja je utvrđena u presudi zbog povrede obveze i koja proizlazi iz presude u prethodnom postupku, koje su spomenute u točki 31. ove presude, može kvalificirati kao dovoljno ozbiljna (vidjeti u tom smislu presudu od 10. ožujka 2022., Grossmania, C‑177/20, EU:C:2022:175, t. 70. i 71.). S druge strane, pred sudom koji je uputio zahtjev nije sporno postojanje izravne uzročne veze između te povrede i štete koju su pretrpjele osobe čija su prava plodouživanja izbrisana, s obzirom na to da je predmet određenih odredbi Zakona iz 2013., kako je izmijenjen 2021., upravo popravljanje štete pretrpljene zbog navedene povrede koju je utvrdio Sud.

36

Budući da su navedeni uvjeti ispunjeni, pravom Unije zahtijeva se da popravljanje štete prouzročene pojedincima o kojima je riječ bude primjereno pretrpljenoj šteti kako bi se osigurala djelotvorna zaštita njihovih prava (vidjeti presude od 5. ožujka 1996., Brasserie du pêcheur i Factortame, C‑46/93 i C‑48/93, EU:C:1996:79, t. 82. i od 25. ožujka 2021., Balgarska Narodna Banka, C‑501/18, EU:C:2021:249, t. 125.).

37

Na nacionalnom je pravnom sustavu svake države članice da utvrdi mjerila za određivanje visine naknade štete, pri čemu ta mjerila ne smiju biti manje povoljna od onih za slične zahtjeve ili tužbe u nacionalnom pravu niti smiju biti takva da u praksi onemogućavaju ili pretjerano otežavaju ostvarivanje naknade (vidjeti presude od 5. ožujka 1996., Brasserie du pêcheur i Factortame, C‑46/93 i C‑48/93, EU:C:1996:79, t. 90. i od 17. travnja 2007., AGM‑COS.MET, C‑470/03, EU:C:2007:213, t. 94.).

38

Iako je Sud tako priznao širok manevarski prostor državama članicama, on je pojasnio da se potpuno isključenje izmakle koristi na ime nadoknadive štete ne može prihvatiti u slučaju povrede prava Unije s obzirom na to da takvo potpuno isključenje izmakle koristi, osobito u pogledu gospodarskih ili trgovačkih sporova, zapravo onemogućava popravljanje štete (presude od 5. ožujka 1996., Brasserie du pêcheur i Factortame, C‑46/93 i C‑48/93, EU:C:1996:79, t. 87. i od 17. travnja 2007., AGM‑COS.MET, C‑470/03, EU:C:2007:213, t. 95.).

39

U slučaju ex lege ukidanja prava plodouživanja na poljoprivrednim zemljištima, poput onog navedenog u članku 108. stavku 1. Zakona iz 2013. o prijelaznim mjerama, nakon čega je uslijedila ponovna uspostava tih prava, valja smatrati, pod uvjetom da to provjeri sud koji je uputio zahtjev, da se izmakla korist sastoji od prihoda od iskorištavanja ili davanja u zakup tih zemljišta koje oštećeni plodouživatelj nije mogao ostvarivati tijekom razdoblja koje je proteklo između tog ukidanja i te ponovne uspostave.

40

Iako je u situaciji poput one koja postoji u Mađarskoj nakon presude od 21. svibnja 2019., Komisija/Mađarska (Plodouživanja na poljoprivrednim zemljištima) (C‑235/17, EU:C:2019:432), bilo moguće utvrditi, kako bi se popravila šteta koju su zainteresirane osobe pretrpjele zbog povrede prava Unije koju je utvrdio Sud, standardiziranu formulu za izračun, kojom se omogućuje da se u svakom pojedinom slučaju utvrdi iznos dugovane naknade, ipak se načelom djelotvornosti, čiji je sadržaj naveden u točkama 37. i 38. ove presude, zahtijeva definiranje takve formule na način da dovede do naknade kojom se s dovoljnom preciznošću obuhvaća ta izmakla korist.

41

Međutim, kao što to proizlazi iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, sustav naknada predviđen člankom 108./K Zakona iz 2013., kako je izmijenjen 2021., temelji se, u svrhu određivanja iznosa naknade, na tržišnoj vrijednosti predmetnih poljoprivrednih zemljišta u trenutku nezakonitog brisanja prava plodouživanja.

42

Kao što se slažu zainteresirane osobe koje su podnijele očitovanja Sudu, ta vrijednost odgovara prodajnoj cijeni koju je vlasnik tih zemljišta mogao ostvariti, ovisno o ponudi i potražnji, u trenutku tog brisanja.

43

Kriterij koji je tako utvrđen u članku 108./K Zakona iz 2013., kako je izmijenjen 2021., za izračun iznosa naknade ne omogućuje sâm po sebi utvrđivanje izmakle koristi oštećenog plodouživatelja. Naime, prihodi koje je plodouživatelj mogao ostvariti tijekom razdoblja između ukidanja prava plodouživanja i njihove ponovne uspostave, iskorištavanjem ili davanjem u zakup predmetnih poljoprivrednih zemljišta, nisu izravno povezani s cijenom koju je vlasnik tih zemljišta mogao ostvariti njihovom prodajom u trenutku brisanja prava plodouživanja.

44

Iako takav sustav naknada – u situaciji poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku u kojoj je šteta koju je pretrpio plodouživatelj u cijelosti ili barem u prevladavajućem dijelu sastavljena od izmakle koristi – može u praksi ipak dovesti do popravljanja štete čiji iznos u određenoj mjeri obuhvaća iznos te izmakle koristi, kriterij na kojem se temelji taj sustav ne dovodi, pod uvjetom da to provjeri sud koji je uputio zahtjev, do odgovarajuće procjene navedene izmakle koristi i, slijedom toga, te štete.

45

Stoga sustav naknada, poput onog koji je predviđen člankom 108./K Zakona iz 2013., kako je izmijenjen 2021., u praksi pretjerano otežava popravljanje pretrpljene štete i prema tome nije u skladu sa zahtjevom odgovarajućeg popravljanja pretrpljene štete, koje je navedeno u točkama 36. do 38. ove presude.

46

Taj zaključak nije doveden u pitanje činjenicom, koju ističe mađarska vlada, da se člankom 108./L Zakona iz 2013., kako je izmijenjen 2021., omogućuje oštećenicima da zahtijevaju dodjelu dodatne naknade zbog određenih obilježja predmetne imovine. Iako su ta obilježja relevantna za procjenu izmakle koristi, člankom 108./L navedenog zakona ipak se, pod uvjetom da to provjeri sud koji je uputio zahtjev, nadležnom tijelu ne nalaže uzimanje u obzir navedenih obilježja radi utvrđivanja opsega popravljanja štete i na taj način odobravanja oštećeniku većeg opsega popravljanja štete od onog koji proizlazi iz članka 108./K istog zakona.

47

Zaključak naveden u točki 45. ove presude nije doveden u pitanje ni činjenicom da se člankom 108./N Zakona iz 2013., kako je izmijenjen 2021., predviđa plaćanje kamata kao kompenzacije za protek vremena između ukidanja prava plodouživanja i plaćanja naknade. Naime, cilj je takve odredbe, prije svega, nadoknaditi pad vrijednosti novca, a ne osigurati, ni po njezinu predmetu ni po njezinu učinku, djelotvornu naknadu izmakle koristi.

48

U ovom slučaju, ne dovodeći u pitanje marginu prosudbe kojom dotična država članica raspolaže radi utvrđivanja formule za izračun koja dovodi do odgovarajućeg popravljanja štete, valja primijetiti, što se tiče ocjene popravljanja štete koju u okviru glavnog postupka mora izvršiti sud koji je uputio zahtjev, da iz brojčanih elemenata koje je dostavio taj sud proizlazi da se primjenom mehanizma popravljanja štete kojim se uzima u obzir tržišna vrijednost predmetnih poljoprivrednih zemljišta može pokazati pretjerano teškim postići odgovarajuće popravljanje štete ako se ne uzme u obzir eventualno znatno povećanje te vrijednosti do kojeg je došlo u razdoblju između ukidanja prava plodouživanja i njihove ponovne uspostave.

49

S obzirom na prethodno navedeno, na postavljena pitanja valja odgovoriti tako da se pravu Unije protivi nacionalni propis kojim se predviđa da se popravljanje štete koju je pretrpio nositelj prava plodouživanja na nekretninama nakon ex lege ukidanja tih prava, koje nije u skladu s člankom 63. UFEU‑a i člankom 17. Povelje, provede posredstvom novčane naknade koja se izračunava isključivo s obzirom na tržišnu vrijednost koju je ta imovina imala u trenutku brisanja navedenih prava iz zemljišnih knjiga.

Troškovi

50

Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.