–

za BRANDL Mezőgazdasági Kereskedelmi és Szolgáltató Kft. T. Szendrő‑Németh, ügyvéd,

–

za madžarsko vlado M. Z. Fehér in K. Szíjjártó, agenta,

–

za Evropsko komisijo M. Mataija, A. Tokár in G. von Rintelen, agenti,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 63 PDEU in člena 17 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).

2

Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo BRANDL Mezőgazdasági, Kereskedelmi és Szolgáltató Kft. (v nadaljevanju: Brandl) in Agrárminisztérium (ministrstvo za kmetijstvo, Madžarska) glede zneska finančnega nadomestila, določenega z madžarsko zakonodajo za izvršitev sodbe z dne 21. maja 2019, Komisija/Madžarska (Užitek na kmetijskih zemljiščih) (C‑235/17, EU:C:2019:432).

Pravni okvir

Pravo Unije

3

Člen 63(1) PDEU določa:

4

Člen 17(1) Listine določa:

Madžarsko pravo

5

Madžarski zakonodajalec je 12. decembra 2013 sprejel mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. évi CCXII. törvény (zakon št. CCXII iz leta 2013 o različnih določbah in prehodnih ukrepih v zvezi z zakonom št. CXXII iz leta 2013 o prodaji kmetijskih in gozdnih zemljišč, v nadaljevanju: zakon iz leta 2013 o prehodnih ukrepih). Ta zakon je začel veljati 15. novembra 2013.

6

Člen 108(1) navedenega zakona je določal:

7

Z zakonom št. CL iz leta 2021 o spremembi nekaterih kmetijskih zakonov, ki je začel veljati 1. januarja 2022, je bilo v zakon iz leta 2013 o prehodnih ukrepih vstavljeno poglavje 20/F. To poglavje, ki med drugim vsebuje nove člene 108/B, 108/K, 108/L in 108/N, je naslovljeno „Posebne določbe, sprejete za izvršitev [sodbe z dne 21. maja 2019, Komisija/Madžarska (Užitek na kmetijskih zemljiščih) (C‑235/17, EU:C:2019:432)]“.

8

Člen 108/B zakona iz leta 2013 o prehodnih ukrepih, kot izhaja iz zakona št. CL iz leta 2021 o spremembi nekaterih kmetijskih zakonov (v nadaljevanju: zakon iz leta 2013, kakor je bil spremenjen leta 2021), določa:

9

Člen 108/K tega zakona določa:

10

Člen 108/L navedenega zakona v odstavku 2 določa:

11

Člen 108/K istega zakona določa:

Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje

12

Družba Brandl je imetnica pravic užitka na kmetijskih zemljiščih na Madžarskem, ki so v zemljiško knjigo te države članice vpisana pod številkama 0159/3 in 0160.

13

V skladu s členom 108(1) zakona iz leta 2013 o prehodnih ukrepih so te pravice užitka po samem zakonu ugasnile. Iz zemljiške knjige so bile izbrisane 2. oktobra 2014.

14

Sodišče je v sodbi z dne 6. marca 2018, SEGRO in Horváth (C‑52/16 in C‑113/16, EU:C:2018:157, točke od 62 do 66, 94, 107 in 126), ugotovilo, da člen 63 PDEU nasprotuje določbi, kot je člen 108(1) zakona iz leta 2013 o prehodnih ukrepih, nato pa je v sodbi z dne 21. maja 2019, Komisija/Madžarska (Užitek na kmetijskih zemljiščih) (C‑235/17, EU:C:2019:432, točka 129), pojasnilo, da zadnjenavedena določba prav tako krši lastninsko pravico, zagotovljeno s členom 17 Listine.

15

Madžarski zakonodajalec je po zadnjenavedeni sodbi spremenil zakon iz leta 2013 o prehodnih ukrepih, da bi pod določenimi pogoji omogočil ponovni vpis pravic užitka, ki so bile izbrisane v skladu s členom 108(1) tega zakona, v zemljiško knjigo in da bi omogočil določitev odškodnine imetnikom teh pravic.

16

Družba Brandl je na podlagi člena 108/B(1) zakona iz leta 2013, kakor je bil spremenjen leta 2021, zahtevala in dosegla ponovni vpis svojih pravic užitka v zemljiško knjigo.

17

Nemzeti Földügyi Központ (nacionalni center za zemljiške zadeve, Madžarska), ki je na tem področju prvostopenjski upravni organ pred ministrstvom za kmetijstvo, je kot nadomestilo za gospodarsko izgubo zaradi izbrisa teh pravic družbi Brandl dodelil zneska 10.940.000 madžarskih forintov (HUF) (približno 31.000 EUR) in 30.810.000 HUF (približno 87.000 EUR) za nepremičnini, ki sta v zemljiški knjigi vpisani pod številkama 0159/3 in 0160. Po izračunih nacionalnega centra za zemljiške zadeve ti zneski – v skladu s členom 108/K zakona iz leta 2013, kakor je bil spremenjen leta 2021 – ustrezajo 1/20 tržne vrednosti tega premoženja, kolikor je znašala 2. oktobra 2014, pomnoženi s številom let, ki so pretekla med izbrisom pravic užitka in ponovnim vpisom teh pravic.

18

Ker je družba Brandl menila, da to nadomestilo ne pomeni ustrezne odškodnine za škodo, ki ji je nastala zaradi nezakonitega odvzema njenih pravic užitka, je pri Győri Törvényszék (županijsko sodišče v Győru, Madžarska), ki je predložitveno sodišče, vložila tožbo zoper ministrstvo za kmetijstvo. Ta družba v utemeljitev te tožbe trdi, da je treba pri določitvi odškodnine upoštevati izgubljeni dobiček.

19

V zvezi s tem družba Brandl navaja, da je pred izbrisom svojih pravic užitka zadevna zemljišča upravljala in da so bila ta zemljišča po tem izbrisu predmet najemnih pogodb. Pri oceni izgubljenega dobička naj bi bilo treba upoštevati zneske najemnin, določene v teh pogodbah.

20

Győri Törvényszék (županijsko sodišče v Győru) meni, da je treba nadomestiti vse premoženjsko škodo, ki jo je imetnik pravic užitka utrpel zaradi nezakonitega izbrisa teh pravic. Zato naj bi bilo treba upoštevati izgubljeni dobiček. Člen 108/K zakona iz leta 2013, kakor je bil spremenjen leta 2021, ki izhaja iz tržne vrednosti zadevnega premoženja ob izbrisu pravic užitka, naj ne bi zagotavljal dodelitve pravične odškodnine. Zlasti naj ta določba ne bi upoštevala okoliščine, da se je v letih, ki so pretekla med izbrisom in ponovnim vpisom teh pravic, tržna vrednost tega premoženja lahko bistveno spremenila. V obravnavani zadevi naj bi sodni izvedenec izračunal, da če bi se upoštevalo povečanje tržne vrednosti v teh letih in bi se za preostanek uporabilo merilo iz navedene določbe, bi znesek nadomestila znašal 16.596.000 HUF (približno 47.000 EUR) za premoženje s številko 0159/3 in 49.341.500 HUF (približno 140.000.EUR) za nepremičnino s številko 0160.

21

V teh okoliščinah je Győri Törvényszék (županijsko sodišče v Győru, Madžarska) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:

Vprašanji za predhodno odločanje

Dopustnost

22

Evropska komisija v stališčih, predloženih Sodišču, poudarja, da je edini čezmejni element, naveden v predlogu za sprejetje predhodne odločbe, dejstvo, da je poslovodja družbe Brandl, ki je družba madžarskega prava, državljan države članice, ki ni Madžarska. V teh okoliščinah je po mnenju Komisije dopustnost tega predloga za sprejetje predhodne odločbe dvomljiva.

23

Res je, da se pravila Pogodbe DEU na področju svobode ustanavljanja, svobode opravljanja storitev in prostega pretoka kapitala ne morejo uporabiti za položaje, katerih vsi elementi so omejeni na eno samo državo članico (sodba z dne 15. novembra 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, točka 47, in sklep z dne 27. januarja 2026, OMW Petrom Marketing, C‑439/25, EU:C:2026:82, točka 36).

24

Poleg tega je področje uporabe Listine, kar zadeva delovanje držav članic, opredeljeno v njenem členu 51(1), v skladu s katerim se določbe Listine za države članice uporabljajo samo, kadar te izvajajo pravo Unije, pri čemer ta določba potrjuje sodno prakso Sodišča, v skladu s katero se temeljne pravice, ki jih zagotavlja pravni red Unije, uporabljajo v vseh položajih, ki jih ureja pravo Unije, v drugih položajih pa ne. Kadar pa, nasprotno, pravni položaj ne spada na področje uporabe prava Unije, Sodišče ni pristojno za njegovo obravnavo in določbe Listine, ki se morebiti uveljavljajo, same po sebi ne morejo utemeljiti te pristojnosti (sodba z dne 12. septembra 2024, Changu, C‑352/23, EU:C:2024:748, točka 63 in navedena sodna praksa).

25

V obravnavani zadevi ni mogoče izključiti, da spor o glavni stvari, za rešitev katerega je po mnenju predložitvenega sodišča potrebna razlaga člena 63 PDEU in v tem okviru člena 17 Listine, pomeni položaj, katerega vsi elementi so omejeni na eno samo državo članico, kot je naveden v točki 23 te sodbe. Ker v predlogu za sprejetje predhodne odločbe ni nobenega indica, da ima poslovodja družbe Brandl finančni delež v njenem kapitalu, iz tega predloga ni razviden noben element, na podlagi katerega bi bilo mogoče z gotovostjo ugotoviti, da je ta spor čezmejen.

26

Vendar tudi ob predpostavki, da so vsi upoštevni elementi postopka v glavni stvari omejeni na Madžarsko, iz tega ne bi izhajalo, da je navedeni predlog nedopusten.

27

V zvezi s tem je treba opozoriti, da se lahko razlaga temeljnih svoboščin iz členov 49, 56 ali 63 PDEU izkaže za upoštevno v zadevi, v kateri so vsi elementi omejeni na samo eno državo članico, kadar je z nacionalnim pravom predložitvenemu sodišču naloženo, naj državljanu države članice, ki ji to sodišče pripada, prizna enake pravice, kot bi jih v enakem položaju na podlagi prava Unije imel državljan druge države članice (glej sodbi z dne 5. decembra 2000, Guimont, C‑448/98, EU:C:2000:663, točka 23, in z dne 15. novembra 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, točka 52).

28

Iz predloga za sprejetje predhodne odločbe je razvidno, da ureditev nadomestil, uvedena z zakonom iz leta 2013, kakor je bil spremenjen leta 2021, v skladu s členom 108/B tega zakona velja za „vsako fizično ali pravno osebo“ ne glede na njeno državljanstvo, „katere pravica užitka je bila izbrisana iz zemljiške knjige na podlagi člena 108(1) [zakona iz leta 2013 o prehodnih ukrepih]“. Poleg tega je iz tega predloga razvidno, da sta nacionalni center za zemljiške zadeve in nato ministrstvo za kmetijstvo priznala, da mora družba Brandl prejeti nadomestilo v skladu s podrobnimi pravili iz zakona iz leta 2013, kakor je bil spremenjen leta 2021, da bi se izvršila sodba z dne 21. maja 2019, Komisija/Madžarska (Užitek na kmetijskih zemljiščih) (C‑235/17, EU:C:2019:432), pri čemer ta pravila po njunem mnenju zagotavljajo ustrezno odškodnino za škodo.

29

Glede na te konkretne elemente iz predloga za sprejetje predhodne odločbe je očitno, da so načela prava Unije v zvezi s odškodnino za škodo, ki jo je povzročila država članica zaradi kršitve prava Unije, v obravnavanem primeru kršitve člena 63 PDEU in člena 17 Listine, navedene v sodbi z dne 21. maja 2019, Komisija/Madžarska (Užitek na kmetijskih zemljiščih) (C‑235/17, EU:C:2019:432), upoštevna za rešitev spora o glavni stvari, in to ne glede na to, ali ima poslovodja družbe Brandl, ki je državljan države članice, ki ni Madžarska, delež v kapitalu te družbe. V teh okoliščinah se sodna praksa, navedena v točki 27 te sodbe, uporablja, za vprašanja za predhodno odločanje pa velja domneva upoštevnosti, ki vodi do njihove dopustnosti.

30

Iz zgoraj navedenega izhaja, da sta vprašanji za predhodno odločanje dopustni.

Vsebinska presoja

31

Sodišče je v sodbi z dne 21. maja 2019, Komisija/Madžarska (Užitek na kmetijskih zemljiščih) (C‑235/17, EU:C:2019:432), razsodilo, da ex lege ukinitev pravic užitka, izvedena z zakonom iz leta 2013 o prehodnih ukrepih, ni združljiva s členom 63 PDEU in členom 17 Listine. Nezdružljivost te nacionalne ureditve s prostim pretokom kapitala je poleg tega izhajala že iz sodbe Sodišča z dne 6. marca 2018, SEGRO in Horváth (C‑52/16 in C‑113/16, EU:C:2018:157).

32

V tem okviru je namen tega predloga za sprejetje predhodne odločbe ugotoviti, ali sistem nadomestil, kot je določen z zakonom iz leta 2013, kakor je bil spremenjen leta 2021, zagotavlja ustrezno odškodnino za škodo, ki je nastala zaradi te ex lege ukinitve.

33

Zato je treba ugotoviti, da predložitveno sodišče z vprašanjema, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba pravo Unije razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki določa odškodnino za škodo, ki je imetniku pravic užitka na nepremičninah nastala zaradi ex lege izbrisa teh pravic, nezdružljivega s členom 63 PDEU in členom 17 Listine, z denarnim nadomestilom, izračunanim izključno na podlagi tržne vrednosti, ki so jo te nepremičnine imele, ko so bile navedene pravice izbrisane iz zemljiške knjige.

34

V skladu z ustaljeno sodno prakso imajo posamezniki, ki jim je nastala škoda zaradi kršitve prava Unije, za katero odgovarja država članica, pravico do odškodnine, če so izpolnjeni trije pogoji, in sicer, da je namen kršenega pravila prava Unije priznavanje pravic posameznikom, da je kršitev tega pravila dovolj resna ter da obstaja neposredna vzročna zveza med to kršitvijo in škodo, povzročeno tem posameznikom (glej sodbi z dne 5. marca 1996, Brasserie du pêcheur in Factortame, C‑46/93 in C‑48/93, EU:C:1996:79, točka 51, in z dne 1. avgusta 2025, Minister for Children, Equality, Disability, Integration and Youth in drugi, C‑97/24, EU:C:2025:594, točka 27).

35

V položaju, kakršen je ta, na katerega se nanaša sistem nadomestil iz zakona iz leta 2013, kakor je bil spremenjen leta 2021, so ti pogoji izpolnjeni. Na eni strani je Sodišče že razsodilo, da sta člen 63 PDEU in člen 17 Listine pravni pravili, katerih cilj je podeliti pravice posameznikom, in da je kršitev teh določb, ki je bila ugotovljena v sodbi zaradi neizpolnitve obveznosti in ki izhaja iz sodbe v postopku predhodnega odločanja, navedene v točki 31 te sodbe, mogoče opredeliti za dovolj resno (glej v tem smislu sodbo z dne 10. marca 2022, Grossmania, C‑177/20, EU:C:2022:175, točki 70 in 71). Na drugi strani se obstoj neposredne vzročne zveze med to kršitvijo in škodo, ki je nastala osebam, katerih pravice užitka so bile izbrisane, pred predložitvenim sodiščem ne izpodbija, saj je namen nekaterih določb zakona iz leta 2013, kakor je bil spremenjen leta 2021, prav povrnitev škode, nastale zaradi navedene kršitve, ki jo je ugotovilo Sodišče.

36

Ker so navedeni pogoji izpolnjeni, pravo Unije zahteva, da je odškodnina za škodo, povzročeno zadevnim posameznikom, ustrezna nastali škodi, da se zagotovi učinkovito varstvo njihovih pravic (glej sodbi z dne 5. marca 1996, Brasserie du pêcheur in Factortame, C‑46/93 in C‑48/93, EU:C:1996:79, točka 82, in z dne 25. marca 2021, Balgarska Narodna Banka, C‑501/18, EU:C:2021:249, točka 125).

37

Notranji pravni red vsake države članice mora določiti merila za ugotavljanje višine te odškodnine, pri čemer ta merila ne smejo biti manj ugodna od tistih, ki se nanašajo na podobne zahtevke ali tožbe, ki temeljijo na nacionalnem pravu, in v nobenem primeru ne smejo biti oblikovana tako, da bi v praksi onemogočila ali pretirano oteževala izplačilo odškodnine (glej sodbi z dne 5. marca 1996, Brasserie du pêcheur in Factortame, C‑46/93 in C‑48/93, EU:C:1996:79, točka 90, in z dne 17. aprila 2007, AGM-COS.MET, C‑470/03, EU:C:2007:213, točka 94).

38

Čeprav je Sodišče s tem državam članicam priznalo široko polje proste presoje, je pojasnilo, da pri določitvi odškodnine za škodo, ki je nastala zaradi kršitve prava Unije, ni mogoče dopustiti popolne izključitve izgubljenega dobička, saj lahko zlasti v zvezi z gospodarskimi ali trgovskimi spori taka popolna izključitev izgubljenega dobička dejansko onemogoči povrnitev škode (sodbi z dne 5. marca 1996, Brasserie du pêcheur in Factortame, C‑46/93 in C‑48/93, EU:C:1996:79, točka 87, in z dne 17. aprila 2007, AGM‑COS.MET, C‑470/03, EU:C:2007:213, točka 95).

39

V primeru ex lege ukinitve pravic užitka na kmetijskih zemljiščih, kot je določena v členu 108(1) zakona iz leta 2013 o prehodnih ukrepih, ki ji sledi ponovna vzpostavitev teh pravic, je treba šteti – kar mora preveriti predložitveno sodišče – da je izgubljeni dobiček sestavljen iz prihodkov od izkoriščanja ali dajanja teh zemljišč v najem, ki jih oškodovani užitkarji v obdobju, ki je preteklo med to ukinitvijo in to ponovno vzpostavitvijo, niso mogli prejeti.

40

Čeprav je sicer v položaju, kakršen je položaj na Madžarskem po sodbi z dne 21. maja 2019, Komisija/Madžarska (Užitek na kmetijskih zemljiščih) (C‑235/17, EU:C:2019:432), v zvezi z odškodnino za škodo, ki je zadevnim osebam nastala zaradi kršitve prava Unije, ki jo je ugotovilo Sodišče, mogoče določiti standardizirano formulo za izračun, na podlagi katere je v vsakem posameznem primeru mogoče določiti znesek dolgovanega nadomestila, pa načelo učinkovitosti, na katerega vsebino je opozorjeno v točkah 37 in 38 te sodbe, zahteva, da je taka formula zasnovana tako, da pripelje do nadomestila, ki dovolj celovito vsebuje tudi ta izgubljeni dobiček.

41

Kot pa je razvidno iz predložitvene odločbe, sistem nadomestil iz člena 108/K zakona iz leta 2013, kakor je bil spremenjen leta 2021, za določitev zneska nadomestila temelji na tržni vrednosti zadevnih kmetijskih zemljišč ob nezakonitem izbrisu pravic užitka.

42

Kot se strinjajo zadevne stranke, ki so Sodišču predložile stališča, ta vrednost ustreza prodajni ceni, ki bi jo lastnik teh zemljišč lahko dobil glede na presek ponudbe in povpraševanja ob tem izbrisu.

43

Merilo, ki je tako določeno v členu 108/K zakona iz leta 2013, kakor je bil spremenjen leta 2021, samo po sebi ne omogoča, da se pri izračunu zneska nadomestila določi izgubljeni dobiček oškodovanega užitkarja. Prihodki, ki bi jih ta užitkar lahko prejel v obdobju med ukinitvijo pravic užitka in njihovo ponovno vzpostavitvijo z izkoriščanjem ali zakupom zadevnih kmetijskih zemljišč, namreč niso v neposredni zvezi s ceno, ki bi jo lastnik teh zemljišč lahko dobil s prodajo teh zemljišč ob izbrisu pravic užitka.

44

Čeprav v položaju, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, v katerem izgubljeni dobiček pomeni celotno škodo ali vsaj pretežen del škode, ki jo je utrpel užitkar, tak sistem nadomestila v praksi vseeno lahko privede do odškodnine, katere znesek v določeni meri krije znesek tega izgubljenega dobička, pa vseeno velja – kar mora preveriti predložitveno sodišče – da merilo, na katerem temelji ta sistem, ne vodi do ustrezne ocene navedenega izgubljenega dobička in posledično te škode.

45

Zato sistem nadomestil, kot je določen v členu 108/K zakona iz leta 2013, kakor je bil spremenjen leta 2021, v praksi čezmerno otežuje povrnitev nastale škode in zato ni združljiv z zahtevo po ustrezni odškodnini za nastalo škodo, na katero je bilo opozorjeno v točkah od 36 do 38 te sodbe.

46

Te ugotovitve ne omaje dejstvo, ki ga poudarja madžarska vlada, da člen 108/L zakona iz leta 2013, kakor je bil spremenjen leta 2021, oškodovancem omogoča, da zahtevajo dodelitev dodatnega nadomestila zaradi nekaterih značilnosti zadevnega premoženja. Čeprav so te značilnosti upoštevne za oceno izgubljenega dobička, pa velja – kar mora preveriti predložitveno sodišče – da člen 108/L navedenega zakona pristojnega organa ne zavezuje, da pri določitvi obsega odškodnine upošteva navedene značilnosti in tako oškodovancu dodeli odškodnino, ki je višja od tiste, ki izhaja iz člena 108/K istega zakona.

47

Ugotovitve iz točke 45 te sodbe prav tako ne omaje dejstvo, da člen 108/N zakona iz leta 2013, kakor je bil spremenjen leta 2021, določa plačilo obresti za izravnavo poteka časa med ukinitvijo pravic užitka in plačilom nadomestila. Namen take določbe je namreč predvsem izravnati depreciacijo denarja, tako da njen namen ali učinek ni zagotavljanje učinkovitega nadomestila za izgubljeni dobiček.

48

V obravnavani zadevi je treba – brez poseganja v polje proste presoje, ki ga ima zadevna država članica pri določitvi formule za izračun, ki privede do ustrezne odškodnine za škodo – v zvezi s presojo odškodnine, ki jo mora opraviti predložitveno sodišče v okviru spora o glavni stvari, ugotoviti, da je iz številčnih podatkov, ki jih je predložilo to sodišče, razvidno, da se lahko pri uporabi mehanizma povračila, v okviru katerega se upošteva tržna vrednost zadevnih kmetijskih zemljišč, izkaže, da je, če se ne upošteva morebitno znatno povečanje te vrednosti, do katerega je prišlo v obdobju med ukinitvijo pravic užitka in njihovo ponovno vzpostavitvijo, dosega ustrezne odškodnine za škodo pretirano otežena.

49

Glede na navedeno je treba na postavljeni vprašanji odgovoriti, da je treba pravo Unije razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki določa odškodnino za škodo, ki je imetniku pravic užitka na nepremičninah nastala zaradi ex lege izbrisa teh pravic, nezdružljivega s členom 63 PDEU in členom 17 Listine, z denarnim nadomestilom, izračunanim izključno na podlagi tržne vrednosti, ki so jo te nepremičnine imele, ko so bile navedene pravice izbrisane iz zemljiške knjige.

Stroški

50

Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.