–

Telekom Deutschland GmbH, edustajinaan F. Hölscher ja J. von Lucius, Rechtsanwälte,

–

Saksan liittotasavalta, asiamiehinään C. Mögelin, M. Otremba ja J. Schölzel,

–

Kreikan hallitus, asiamiehinään K. Konsta, S. Papaioannou, M. Tassopoulou ja D. Tsagkaraki,

–

Euroopan komissio, asiamiehinään G. Conte, O. Gariazzo ja G. Meeßen,

1

Ennakkoratkaisupyyntö koskee eurooppalaisesta sähköisen viestinnän säännöstöstä 11.12.2018 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2018/1972 (EUVL 2018, L 321, s. 36) 72 ja 73 artiklan tulkintaa.

2

Tämä ennakkoratkaisupyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Telekom Deutschland GmbH ja Saksan liittotasavalta, jota edustaa Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (liittovaltion sähkö-, kaasu-, televiestintä-, posti- ja rautatievirasto, jäljempänä Bundesnetzagentur) ja jossa on kyse rakennusteknistä infrastruktuuria koskevasta käyttöoikeusvelvoitteesta televiestinnän alalla.

Asiaa koskevat oikeussäännöt

Unionin oikeus

3

Direktiivin 2018/1972 johdanto-osan 29 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

4

Kyseisen direktiivin 187 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

5

Kyseisen direktiivin 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Yleiset tavoitteet”, säädetään seuraavaa:

6

Direktiivin 2018/1972 67 artiklassa, jonka otsikko on ”Markkina-analyysissä noudatettava menettely”, säädetään seuraavaa:

7

Kyseisen direktiivin 68 artiklassa, jonka otsikko on ”Velvollisuuksien asettaminen, muuttaminen tai poistaminen”, säädetään seuraavaa:

8

Kyseisen direktiivin 72 artiklassa, jonka otsikko on ”Rakennusteknisen infrastruktuurin käyttöoikeus”, säädetään seuraavaa:

9

Kyseisen direktiivin 73 artiklan, jonka otsikko on ”Erityisten verkkoelementtien ja niihin liittyvien toimintojen käyttöoikeuksia ja käyttöä koskevat velvollisuudet”, sanamuoto on seuraava:

10

Eurooppalaisesta sähköisen viestinnän säännöstöstä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2018/1972 mukaisesti ennakkosääntelyn alaisiksi tulevista merkityksellisistä tuote- ja palvelumarkkinoista sähköisen viestinnän alalla 18.12.2020 annetun komission suosituksen (EU) 2020/2245 (EUVL 2020, L 439, s. 23) 28 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

Saksan oikeus

11

23.6.2021 annetun televiestintälain (Telekommunikationsgesetz; BGBl. 2021 I, s. 1858), sellaisena kuin se on pääasiassa sovellettavassa muodossaan (jäljempänä televiestintälaki), 26 §:ssä, jolla direktiivin 2018/1972 72 ja 73 artikla on saatettu osaksi Saksan oikeutta, säädetään seuraavaa:

Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys

12

Telekom Deutschland on televiestintäyritys, joka on 10.10.2019 tehdyssä markkina-analyysissä katsottu yritykseksi, jolla on huomattava markkinavoima kiinteään sijaintipaikkaan tarjottavilla paikallisyhteyksien tukkumarkkinoilla.

13

Bundesnetzagentur asetti 21.7.2022 tekemällään päätöksellä Telekom Deutschlandille useita käyttöoikeuksiin liittyviä velvoitteita, joista kahden sanamuoto oli seuraava:

14

Bundesnetzagentur totesi päätöksensä perusteluissa, että televiestintälain 26 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan se voi velvoittaa yleisten televerkkojen operaattorit, joilla on huomattava markkinavoima, antamaan muille yrityksille käyttöoikeudet, kysyntään perustuva eriytetty tarjonta mukaan lukien, erityisesti, jos muutoin estettäisiin kestävien kilpailumarkkinoiden kehittymistä vähittäismyyntitasolla tai heikennettäisiin loppukäyttäjien etuja. Se totesi lisäksi, että televiestintälain 26 §:stä ja siinä tehdystä viittauksesta televiestintälain 2 §:ssä tarkoitettuihin sääntelytavoitteisiin ilmenee, että käyttöön otettujen toimenpiteiden on oltava osa laajaa tavoitekokonaisuutta ja niiden on samalla täytettävä tietyt ennakkoedellytykset.

15

Bundesnetzagentur katsoi, että kyseiseen tavoitekokonaisuuteen sisältyi neljä perustavanlaatuista päämäärää: ensinnäkin varmistetaan liitettävyys ja edistetään kaikkien kansalaisten ja yritysten pääsyä erittäin suuren kapasiteetin verkkoihin, toiseksi edistetään kilpailua erityisesti vähittäismarkkinoilla, kolmanneksi suojataan käyttäjien ja erityisesti kuluttajien intressejä ja neljänneksi edistetään unionin sisämarkkinoiden kehitystä.

16

Bundesnetzagentur totesi, että kyseisten tavoitteiden saavuttamiseksi oli noudatettava tiettyjä ennakkoedellytyksiä. Näin ollen toimenpiteen tarpeellisuutta koskevan edellytyksen arvioinnin olisi kohdistuttava muun muassa siihen, onko pelkkä käyttöoikeuksia koskevien velvoitteiden asettaminen kaapelointien, mastojen ja ilmajohtojen tukijärjestelmien osalta riittävä toimi televiestintälain 2 §:ssä mainittujen sääntelytavoitteiden takaamiseksi.

17

Telekom Deutschland nosti 19.8.2022 Bundesnetzagenturin 21.7.2022 tekemästä päätöksestä kanteen Verwaltungsgericht Kölnissä (Kölnin hallintotuomioistuin, Saksa), joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin.

18

Telekom Deutschland vaati kyseistä tuomioistuinta kumoamaan kyseisen päätöksen osittain siltä osin kuin päätöksen päätösosan 1.1 kohdassa se velvoitetaan antamaan muille yrityksille käyttöoikeus kaapelointeihin, mastoihin ja ilmajohtojen tukijärjestelmiin erittäin suuren kapasiteetin verkkojen käyttöönottamiseksi ja käyttämiseksi kiinteissä sijaintipaikoissa.

19

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että asian kannalta merkityksellisten kansallisten säännösten sisältö on moniselitteinen. Sen mukaan tietyt seikat puoltavat nimittäin televiestintälain 26 §:n tulkitsemista siten, että Bundesnetzagenturin olisi pitänyt tutkia ”aluksi” pelkästään televiestintälain 26 §:n 1 momentin tunnusmerkistön täyttymistä eli sitä, että käyttöoikeuden epäämisellä yhtäältä estettäisiin kestävien kilpailumarkkinoiden kehittymistä vähittäismyyntitasolla ja toisaalta heikennettäisiin loppukäyttäjien etuja. Sitä vastoin muut seikat viittaavat siihen, että Bundesnetzagenturin on arvioitava tarvetta asettaa käyttöoikeuksiin liittyviä velvoitteita laajemman tavoitekokonaisuuden kannalta. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa lisäksi, että televiestintälain 26 §:n, jolla direktiivin 2018/1972 72 ja 73 artikla on saatettu osaksi Saksan oikeutta, tulkinnan on oltava sopusoinnussa näiden artiklojen kanssa.

20

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että pääasian ratkaisu riippuu vastauksesta siihen kysymykseen, onko kansallisen sääntelyviranomaisen, joka aikoo velvoittaa yrityksen antamaan rakennusteknisen omaisuuden käyttöoikeuden direktiivin 2018/1972 72 ja 73 artiklan perusteella, tutkittava yksinomaan kyseisen direktiivin 72 artiklan 1 kohdassa mainittuja tavoitteita vai voiko se tukeutua tältä osin laajempaan ”tavoitekokonaisuuteen”, johon kuuluvat muun muassa kyseisen direktiivin 3 artiklassa mainitut tavoitteet.

21

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, ettei se kykene ratkaisemaan kysymystä acte clair ‑opin mukaisesti. Erityisesti direktiivin 2018/1972 73 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan perusteella ei sen mukaan voida vastata suoraan tähän kysymykseen, koska ainoastaan kyseisen direktiivin 72 artikla on merkityksellinen rakennusteknisen omaisuuden käyttöoikeuksiin liittyvän velvoitteen asettamisen kannalta. Lisäksi direktiivin 2018/1972 72 artiklan 2 kohta on vain näennäisen selkeä, koska ei ole ilmeistä, miten kyseinen säännös sopii yhteen kyseisen direktiivin 72 artiklan 1 kohdan kanssa.

22

Tässä tilanteessa Verwaltungsgericht Köln päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:

Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu

23

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää unionin tuomioistuinta täsmentämään sen tutkinnan luonnetta, joka kansallisen sääntelyviranomaisen on toteutettava, kun se aikoo asettaa yritykselle, jolla katsotaan olevan huomattava markkinavoima tietyillä markkinoilla, velvoitteen antaa käyttöoikeus rakennustekniseen omaisuuteen, joka markkina-analyysin mukaan ei ole osa merkityksellisiä markkinoita. Kyseinen tuomioistuin viittaa unionin tuomioistuimelle esittämässään kysymyksessä sekä direktiivin 2018/1972 72 artiklaan että sen 73 artiklaan.

24

Tältä osin on todettava, että direktiivin 2018/1972 72 artiklan mukaan rakennusteknisen infrastruktuurin käyttöoikeusvelvoite voidaan asettaa ”itsenäisenä korjaavana toimena” siinä mielessä, että sen nojalla käyttöoikeusvelvoite voidaan asettaa ainoastaan rakennusteknisen infrastruktuurin osalta, kun taas kyseisen direktiivin 73 artiklan mukaan rakennusteknisen infrastruktuurin käyttöoikeusvelvoite voidaan asettaa ”liitännäisenä korjaavana toimena” siten, että käyttöoikeusvelvoite koskee rakennusteknistä omaisuutta yhdistettynä sähköisen viestintäverkon tai ‑palvelun käyttöoikeuteen.

25

Vaikka ennakkoratkaisukysymyksen sanamuoto koskee samanaikaisesti sekä direktiivin 2018/1972 72 artiklaa että sen 73 artiklaa, ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että ainoastaan 72 artiklan tulkinnasta on hyötyä pääasian ratkaisemisen kannalta, mistä kaikki unionin tuomioistuimen istuntoon osallistuneet ovat sitä paitsi yhtä mieltä.

26

Näissä olosuhteissa on katsottava, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksellään lähinnä, onko direktiivin 2018/1972 72 artiklaa tulkittava siten, että kun kansallinen sääntelyviranomainen arvioi, onko yritykselle, jolla katsotaan olevan huomattava markkinavoima tietyillä markkinoilla, asetettava rakennusteknistä omaisuutta koskeva käyttöoikeusvelvoite riippumatta siitä, onko kyseinen omaisuus markkina-analyysin mukaan osa merkityksellisiä markkinoita vai ei, kyseisen viranomaisen on tutkittava yksinomaan, estäisikö kyseisen velvoitteen asettamatta jättäminen kestävien kilpailumarkkinoiden kehittymistä tai eikö se olisi loppukäyttäjien edun mukaista vai voiko se tätä varten ottaa huomioon kyseisen kahden tekijän lisäksi ja niiden kanssa samanarvoisesti myös muut direktiivin 2018/1972 3 artiklassa mainitut tavoitteet.

27

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkinnassa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä lainsäädännöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös tai määräys on (ks. tuomio 17.11.1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, 12 kohta ja tuomio 1.8.2025, Alace ja Canpelli, C‑758/24 ja C‑759/24, EU:C:2025:591, 91 kohta).

28

Ensinnäkin direktiivin 2018/1972 72 artiklan sanamuodosta on todettava, että kyseisen artiklan 1 kohdassa säädetään rakennusteknisen infrastruktuurin käyttöoikeuksiin liittyvän itsenäisen korjaavan toimen asettamisen edellytykseksi se, että käyttöoikeuden epääminen tai käyttöoikeuden antaminen saman vaikutuksen aiheuttavin kohtuuttomin ehdoin estäisi kestävien kilpailumarkkinoiden kehittymistä eikä olisi loppukäyttäjien edun mukaista.

29

On korostettava sitä, että – toisin kuin useissa kieliversioissa, kuten muun muassa kyseisen säännöksen espanjan-, englannin-, ranskan-, italian- ja unkarinkielisissä versioissa, joissa ”kestävien kilpailumarkkinoiden kehittymistä” ja ”loppukäyttäjien etua” koskevat käyttöoikeusvelvoitteen asettamista koskevat edellytykset on liitetty toisiinsa konjunktiolla ”ja” – kyseisen säännöksen saksankielisessä versiossa kyseiset edellytykset on liitetty toisiinsa konjunktiolla ”tai”. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yhdessä kieliversiossa käytettyä unionin oikeuden säännöksen sanamuotoa ei voida käyttää kyseisen säännöksen ainoana tulkintaperusteena eikä sille voida antaa etusijaa muihin kieliversioihin nähden. Jos eri kieliversioiden sisältö osoittautuu erilaiseksi, asianomaista oikeussääntöä on tulkittava siten, että otetaan huomioon sen määräyksen yleinen rakenne ja tarkoitus, johon se sisältyy (ks. tuomio 27.3.1990, Cricket St Thomas, C‑372/88, EU:C:1990:140, 18 ja 19 kohta ja tuomio 4.9.2025, Hakamp, C‑203/24, EU:C:2025:662, 34 kohta).

30

Lisäksi kyseisen direktiivin 72 artiklan 2 kohdassa säädetään, että kansalliset sääntelyviranomaiset voivat asettaa yritykselle velvollisuuksia antaa käyttöoikeus kyseisen artiklan mukaisesti riippumatta siitä, onko velvollisuuden kohteena oleva omaisuus osa merkityksellisiä markkinoita markkina-analyysin mukaisesti, jos velvollisuus on tarpeellinen ja oikeassa suhteessa 3 artiklassa esitettyihin tavoitteisiin.

31

Kyseisessä 3 artiklassa ilmaistuja tavoitteita ovat ensinnäkin edistää erittäin suuren kapasiteetin verkkojen yhteenliitettävyyttä ja käyttöoikeutta sekä käyttöönottoa kaikkien unionin kansalaisten ja yritysten keskuudessa, toiseksi edistää kilpailua sähköisten viestintäverkkojen ja liitännäistoimintojen tarjonnassa, kolmanneksi kehittää osaltaan sisämarkkinoita ja neljänneksi edistää unionin kansalaisten etuja muun muassa varmistamalla mahdollisimman suuri hyöty tästä yhteenliitettävyydestä valikoiman, hintojen ja laadun suhteen.

32

Kyseisiin yleisiin tavoitteisiin kuuluvat siis tavoitteet, joihin direktiivin 2018/1972 72 artiklan 1 kohdassa viitataan, kun siinä esitetään kaksi käyttöoikeutta koskevan velvoitteen asettamista koskevaa edellytystä, mutta myös muita tavoitteita, kuten tavoite edistää erittäin suuren kapasiteetin verkkojen yhteenliitettävyyttä, käyttöoikeutta sekä käyttöönottoa.

33

Toiseksi asiayhteydestä, johon kyseisen direktiivin 72 artikla kuuluu, on todettava ensinnäkin, että direktiivillä otetaan käyttöön eurooppalainen sähköisen viestinnän säännöstö. Sillä laaditaan uudelleen useita direktiivejä ja perustetaan yhdenmukaistettu ja yksinkertaistettu järjestelmä muun muassa sähköisten viestintäverkkojen, sähköisten viestintäpalvelujen sekä niiden liitännäistoimintojen ja ‑palvelujen sääntelylle. Direktiivillä 2018/1972 ei ainoastaan kodifioida niitä unionin säädöksiä, joita sillä muutetaan tai korvataan, vaan siinä tehdään muutoksia ennen sen antamista voimassa olleeseen sääntelykehykseen teknologian ja markkinoiden kehityksen huomioon ottamiseksi (tuomio 27.2.2025, T – 2, C‑562/23, EU:C:2024:126, 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Tältä osin direktiivin 2018/1972 72 artikla on aikaisempaan sääntelykehykseen nähden uusi säännös.

34

Direktiivin 2018/1972 68 artiklan, joka sisältyy kyseisen direktiivin II osan II osaston IV lukuun, joka koskee käyttöoikeuksiin liittyvien korjaavien toimien asettamista yrityksille, joilla on huomattava markkinavoima, 2 kohdan ensimmäisessä virkkeessä säädetään, että jos yrityksellä katsotaan markkina-analyysin perusteella olevan huomattava markkinavoima tietyillä markkinoilla, kansallisten sääntelyviranomaisten on tapauksen mukaan asetettava mikä tahansa mainitun direktiivin 69–74 sekä 76 ja 80 artiklassa säädetyistä velvollisuuksista.

35

Eräs kyseisen IV luvun sisältämistä käyttöoikeuksiin liittyvistä korjaavista toimista on yhtäältä direktiivin 2018/1972 72 artikla, jossa annetaan kansallisille sääntelyviranomaisille lupa asettaa yritykselle, jolla on huomattava markkinavoima tietyillä markkinoilla, nimenomainen velvollisuus täyttää kohtuullisina pidettävät pyynnöt, jotka koskevat pelkän rakennusteknisen infrastruktuurin käyttöoikeutta ja käyttöä. Toisaalta kyseisen direktiivin 73 artiklassa annetaan kansallisille sääntelyviranomaisille valta asettaa yritykselle, jolla on huomattava markkinavoima tietyillä markkinoilla, velvollisuus toteuttaa kohtuulliset pyynnöt, jotka koskevat erityisten verkkoelementtien ja niihin liittyvien toimintojen käyttöoikeutta tai oikeutta hyödyntää niitä (ks. vastaavasti tuomio 19.6.2014, TDC, C‑556/12, EU:C:2014:2009, 30 kohta). Kyseisen direktiivin 2 artiklan 10 alakohdan mukaan tällainen ”liitännäistoiminnon” käyttöoikeutta koskeva velvollisuus voi sisältää käyttöoikeuden fyysiseen infrastruktuuriin edellyttäen, että se on liitetty sähköiseen viestintäverkkoon tai ‑palveluun.

36

Lisäksi on todettava, että – kuten suosituksen 2020/2245 johdanto-osan 28 perustelukappaleessa ja kyseiseen suositukseen liitetyssä komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa vahvistetaan – kansalliset sääntelyviranomaiset voivat direktiivin 2018/1972 72 artiklan perusteella määrätä käyttöoikeusvelvoitteita, vaikka kyseessä oleva omaisuus ei markkina-analyysin mukaan ole osa merkityksellisiä markkinoita.

37

Toiseksi on todettava, että direktiivin 2018/1972 68 artiklan 2 kohdan toisessa virkkeessä säädetään, että kansallisen sääntelyviranomaisen on suhteellisuusperiaatteen mukaisesti valittava vähiten häiriötä aiheuttava keino markkina-analyysissa havaittujen ongelmien ratkaisemiseksi. Lisäksi kyseisen artiklan 4 kohdassa edellytetään, että kyseisen artiklan mukaisesti asetettujen velvoitteiden on perustuttava kansallisen sääntelyviranomaisen markkina-analyysissään havaitseman ongelman luonteeseen, niiden on oltava mahdollisuuksien mukaan oikeassa suhteessa kustannuksiin ja hyötyihin ja niiden on oltava perusteltuja kyseisen direktiivin 3 artiklan tavoitteisiin nähden.

38

Tästä seuraa, että kun kansallinen sääntelyviranomainen aikoo toteuttaa itsenäisen korjaavan toimen direktiivin 2018/1972 72 artiklan mukaisesti, sen on varmistuttava siitä, että kyseinen toimi on oikeasuhteinen ja perusteltu kaikkiin kyseisen direktiivin 3 artiklassa ilmoitettuihin tavoitteisiin nähden.

39

Kolmanneksi direktiivin 2018/1972 67 artiklasta ilmenee, että yritykselle, jolla on huomattava markkinavoima, voidaan määrätä käyttöoikeuksiin liittyvä korjaava toimi vasta sen jälkeen, kun kyseisen artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa mainittujen edellytysten perusteella markkina-analyysissä on todettu, ettei tietyillä markkinoilla ole toimivaa ja kestävää kilpailua. Kyseisen artiklan 4 kohdan toisessa virkkeessä säädetään, että kansallinen sääntelyviranomainen voi asettaa kyseisen direktiivin 68 artiklan nojalla velvoitteita vain, jos lopputuloksena ei tällaisten velvoitteiden puuttuessa olisi loppukäyttäjien kannalta todellista kilpailua.

40

Lisäksi direktiivin 2018/1972 73 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa säädetään, että kun kansallinen sääntelyviranomainen aikoo kyseisen direktiivin 68 artiklan mukaisesti asettaa velvoitteita mainitun direktiivin 72 artiklan tai 73 artiklan perusteella, sen on tutkittava, olisiko pelkkä velvollisuuksien asettaminen 72 artiklan perusteella oikeasuhteinen keino edistää kilpailua ja loppukäyttäjän etuja.

41

Tästä seuraa, että samoin kuin on direktiivin 2018/1972 67 ja 73 artiklan osalta, joissa viitataan sekä kilpailuun että loppukäyttäjiin, kyseisen direktiivin 72 artiklan 1 kohdassa mainitut käyttöoikeusvelvoitteen asettamista koskevat edellytykset, jotka koskevat ”kestävien kilpailumarkkinoiden kehittymistä” ja ”loppukäyttäjien etua”, ovat kumulatiivisia.

42

Tästä seuraa myös, että direktiivin 2018/1972 72 artiklan 1 kohdassa säädetty käyttöoikeusvelvoitteen asettamista koskeva edellytys vastaa olennaisilta osin kyseisen direktiivin 67 ja 73 artiklasta johtuvaa vaatimusta, jonka mukaan tällaisen velvoitteen on oltava oikeasuhteinen ja tarpeellinen kilpailun edistämistä ja loppukäyttäjien etua koskeviin tavoitteisiin nähden. Koska kyseiset kaksi tavoitetta sisältyvät kyseisen direktiivin 3 artiklassa mainittuihin yleisiin tavoitteisiin, tämän edellytyksen on katsottava täyttyvän, kun yritykselle, jolla katsotaan olevan huomattava markkinavoima tietyillä markkinoilla, asetettu velvollisuus, joka perustuu markkina-analyysissä havaitun ongelman luonteeseen kyseisen direktiivin 68 artiklan 4 kohdan mukaisesti, on oikeasuhteinen ja tarpeellinen kaikkiin kyseisessä 3 artiklassa mainittuihin tavoitteisiin nähden.

43

Kolmanneksi tämän tuomion 28–42 kohdasta ilmenevää tulkintaa tukevat kyseisellä sääntelyllä tavoitellut päämäärät. Kuten direktiivin 2018/1972 68 artiklan 4 kohdasta ilmenee, yrityksille, joilla on huomattava markkinavoima, asetetuilla käyttöoikeuksiin liittyvillä korjaavilla toimilla pyritään kyseisen direktiivin 3 artiklassa mainittuihin tavoitteisiin. Kyseisen direktiivin johdanto-osan 29 perustelukappaleen mukaan ennakkosääntelytoimien tavoitteena on tuottaa hyötyjä loppukäyttäjille tekemällä vähittäismarkkinoista sellaiset, että niillä vallitsee kestävästi todellinen kilpailu. Kyseisestä perustelukappaleesta ilmenee myös, että unionin lainsäätäjän eräänä tavoitteena on vähitellen vähentää alakohtaista ennakkosääntelyä sitä mukaa kun kilpailu markkinoilla kehittyy sen varmistamiseksi, että lopulta sähköistä viestintää säännellään ainoastaan kilpailulainsäädännöllä.

44

Direktiivin 2018/1972 72 artiklalla pyritään saavuttamaan samat tavoitteet. Kyseisen direktiivin johdanto-osan 187 perustelukappaleessa täsmennetään, että rakennusteknisen omaisuuden tosiasiallisen käyttöoikeuden saamisella pyritään parantamaan kilpailun dynamiikkaa ja verkkojen käyttöönottoa kaikilla tuotantoketjun loppupään markkinoilla. Siinä korostetaan, että rakennustekninen omaisuus, johon voidaan asentaa sähköisiä viestintäverkkoja, on ratkaisevassa asemassa uusien verkkojen yleistymisen kannalta, koska sen uudelleen rakentaminen on kallista, ja jo olemassa olevan omaisuuden uudelleenkäytöstä on saatavissa huomattavia säästöjä.

45

Tästä seuraa, että kansallinen sääntelyviranomainen ei voi tyytyä toteamaan, että direktiivin 2018/1972 72 artiklaan perustuva toimenpide on oikeasuhteinen ja tarpeellinen kilpailun ja loppukäyttäjien edun edistämiseksi, vaan sen on arvioitava, onko asia näin, kun otetaan huomioon kaikki kyseisen direktiivin 3 artiklassa tarkoitetut tavoitteet (ks. analogisesti tuomio 15.9.2016, Koninklijke KPN ym., C‑28/15, EU:C:2016:692, 50 kohta).

46

Lisäksi on muistutettava, että kyseisen direktiivin 3 artiklassa mainittuja yleisiä tavoitteita ei ole lueteltu etusijajärjestyksessä.

47

Näin ollen on niin, että kun kansallinen sääntelyviranomainen tutkii, onko toimenpide määrättävä direktiivin 2018/1972 72 artiklan perusteella, se ei ole velvollinen arvioimaan aluksi, onko kyseinen toimenpide oikeasuhteinen ja tarpeellinen kilpailun ja loppukäyttäjien edun edistämiseksi. Se voi tutkia kyseisen toimenpiteen oikeasuhteisuuden ja tarpeellisuuden aloittamalla tarkastelunsa jostakin kyseisen direktiivin 3 artiklassa mainituista tavoitteista.

48

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on siis arvioitava, perustuuko Telekom Deutschlandille direktiivin 2018/1972 72 artiklan täytäntöön panemiseksi annetun kansallisen lainsäädännön nojalla asetettu rakennusteknisen omaisuuden käyttöoikeuteen liittyvä velvoite kyseisen direktiivin 68 artiklan 4 kohdan mukaisessa markkina-analyysissä havaitun ongelman luonteeseen ja onko se oikeasuhteinen ja tarpeellinen kaikkiin kyseisen direktiivin 3 artiklassa ilman etusijajärjestystä esitettyihin tavoitteisiin nähden.

49

Edellä esitetystä seuraa, että direktiivin 2018/1972 72 artiklaa on tulkittava siten, että kun kansallinen sääntelyviranomainen arvioi, onko yritykselle, jolla katsotaan olevan huomattava markkinavoima tietyillä markkinoilla, asetettava rakennusteknistä omaisuutta koskeva käyttöoikeusvelvoite riippumatta siitä, onko kyseinen omaisuus markkina-analyysin mukaan osa merkityksellisiä markkinoita vai ei, kyseisen viranomaisen on tutkittava, estäisikö kyseisen velvoitteen asettamatta jättäminen kestävien kilpailumarkkinoiden kehittymistä ja eikö se olisi loppukäyttäjien edun mukaista. Lisäksi kansallinen sääntelyviranomaisen on myös varmistuttava siitä, että kyseinen velvoite perustuu markkina-analyysissä havaitun ongelman luonteeseen ja että se on oikeasuhteinen ja tarpeellinen kaikkiin kyseisen direktiivin 3 artiklassa ilman etusijajärjestystä esitettyihin tavoitteisiin nähden.

Oikeudenkäyntikulut

50

Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.