–

za Telekom Deutschland GmbH, F. Hölscher i J. von Lucius, Rechtsanwälte,

–

za Bundesrepublik Deutschland, C. Mögelin, M. Otremba i J. Schölzel,

–

za vladu Helenske Republike, K. Konsta, S. Papaioannou, M. Tassopoulou i D. Tsagkaraki, u svojstvu agenata,

–

za Europsku komisiju, G. Conte, O. Gariazzo i G. Meeßen, u svojstvu agenata,

1

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članaka 72. i 73. Direktive (EU) 2018/1972 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2018. o Europskom zakoniku elektroničkih komunikacija (SL 2018., L 321, str. 36. i ispravak SL 2019., L 334, str. 164.).

2

Ovaj zahtjev upućen je u okviru spora između društva Telekom Deutschland GmbH i Bundesrepublika Deutschland (Savezna Republika Njemačka), koji zastupa Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (Savezna agencija za mreže za električnu energiju, plin, telekomunikacije, poštu i željeznice, Njemačka) (u daljnjem tekstu: Savezna agencija za mreže) u vezi s obvezom pristupa građevinskoj infrastrukturi u sektoru elektroničkih komunikacija.

Pravni okvir

Pravo Unije

3

Uvodnom izjavom 29. Direktive 2018/1972 određuje se:

4

Uvodnom izjavom 187. te direktive propisano je:

5

U skladu s člankom 3. navedene direktive, naslovljenim „Opći ciljevi”:

6

Članak 67. Direktive 2018/1972, naslovljen „Postupak analize tržišta”, propisuje:

7

Članak 68. te direktive, naslovljen „Propisivanje, izmjena ili ukidanje obveza”, propisuje:

8

Člankom 72. navedene direktive naslovljenim „Pristup građevinskoj infrastrukturi” propisuje se:

9

U članku 73. iste direktive naslovljenom „Obveze pristupa posebnim mrežnim elementima i povezanoj opremi i njihova korištenja” navodi se:

10

U uvodnoj izjavi 28. Preporuke Komisije (EU) 2020/2245 od 18. prosinca 2020. o mjerodavnim tržištima proizvoda i usluga u sektoru elektroničkih komunikacija podložnima prethodnoj (ex ante) regulaciji u skladu s Direktivom (EU) 2018/1972 Europskog parlamenta i Vijeća o Europskom zakoniku elektroničkih komunikacija (SL 2020., L 439, str. 23. i ispravak SL 2019., L 334, str. 164.) navodi se:

Njemačko pravo

11

Članak 26. Telekommunikationsgesetza (Zakon o telekomunikacijama) od 23. lipnja 2021. (BGBl. 2021., dio I, str. 1858.), u verziji koja se primjenjuje na glavni postupak (u daljnjem tekstu: TKG), kojim se u njemačko pravo prenose članci 72. i 73. Direktive 2018/1972, propisuje:

Glavni postupak i prethodno pitanje

12

Telekom Deutschland telekomunikacijski je poduzetnik koji je, u okviru analize tržišta od 10. listopada 2019., određen kao poduzetnik sa značajnom tržišnom snagom na tržištu veleprodajnog lokalnog pristupa koji se pruža na fiksnoj lokaciji.

13

Odlukom od 21. srpnja 2022. Savezna agencija za mreže propisala je društvu Telekom Deutschland više obveza pristupa, od kojih dvije glase:

14

Kako bi opravdala svoju odluku, Savezna agencija za mreže navela je da, u skladu s člankom 26. stavkom 1. prvom rečenicom TKG‑a, može operatorima javnih telekomunikacijskih mreža sa znatnom tržišnom snagom naložiti obvezu da drugim poduzetnicima omoguće pristup, uključujući izdvojen pristup koji je opravdano zatražen, osobito ako bi se u suprotnom usporio razvoj održivoga tržišnog natjecanja na maloprodajnom tržištu ili to ne bi bilo u interesu krajnjih korisnika. Dodala je da iz članka 26. TKG‑a i njegova upućivanja na regulatorne ciljeve iz članka 2. TKG‑a proizlazi da mjere koje su propisane moraju biti dio širokog niza ciljeva i istodobno poštovati određene preduvjete.

15

Savezna agencija za mreže smatrala je da taj niz ciljeva obuhvaća četiri temeljna cilja: kao prvo, osigurati povezivost i promicati pristup svih građana i poslovnih subjekata mrežama vrlo velikog kapaciteta, kao drugo, promicati tržišno natjecanje, osobito na maloprodajnom tržištu, kao treće, zaštititi interese korisnika, osobito potrošača, kao četvrto, promicati razvoj unutarnjeg tržišta Unije.

16

Savezna agencija za mreže navela je da za postizanje tih ciljeva valja poštovati određene preduvjete. Stoga bi se ocjena uvjeta koji se odnosi na nužnost mjere trebala odnositi, među ostalim, na pitanje je li samo propisivanje obveza pristupa opremi koja u trenutku traženja pristupa postoji za kabelske kanale te stupove i sustave nosača nadzemnih vodova dovoljno za jamčenje regulatornih ciljeva navedenih u članku 2. TKG‑a.

17

Društvo Telekom Deutschland podnijelo je 19. kolovoza 2022. tužbu protiv odluke Savezne agencije za mreže od 21. srpnja 2022. Verwaltungsgerichtu Köln (Upravni sud u Kölnu, Njemačka), sudu koji je uputio zahtjev.

18

Zatražilo je od tog suda da djelomično poništi tu odluku u dijelu u kojem mu se u točki 1.1. izreke nalaže da drugim poduzetnicima omogući pristup opremi koja u trenutku traženja pristupa postoji za kabelske kanale te stupove i sustave nosača nadzemnih vodova u svrhu postavljanja i rada mreža vrlo velikog kapaciteta na fiksnim lokacijama.

19

Sud koji je uputio zahtjev ističe da je doseg relevantnih nacionalnih odredbi dvosmislen. Naime, određeni elementi idu u prilog tumačenju članka 26. TKG‑a prema kojem je Savezna agencija za mreže trebala „ponajprije” provesti ispitivanje koje je ograničeno na ispunjenje uvjeta za primjenu članka 26. stavka 1. TKG‑a, odnosno da bi uskraćivanje pristupa, s jedne strane, usporilo razvoj održivog tržišnog natjecanja na maloprodajnom tržištu i, s druge strane, ugrozilo interese krajnjih korisnika. Suprotno tomu, drugi elementi upućuju na to da to tijelo mora ocijeniti potrebu propisivanja obveza pristupa s obzirom na širi „niz ciljeva”. Taj sud dodaje da tumačenje članka 26. TKG‑a, kojim se u njemačko pravo prenose članci 72. i 73. Direktive 2018/1972, treba biti u skladu s njezinim člancima.

20

Sud koji je uputio zahtjev smatra da ishod glavnog postupka ovisi o odgovoru na pitanje treba li nacionalno regulatorno tijelo koje namjerava propisati mjeru pristupa građevinskoj infrastrukturi na temelju članaka 72. i 73. Direktive 2018/1972 provesti samo ispitivanje ciljeva navedenih u članku 72. stavku 1. te direktive ili se u tom pogledu može pozvati na širi „niz ciljeva” koji uključuje, među ostalim, ciljeve navedene u članku 3. navedene direktive.

21

Sud koji je uputio zahtjev smatra da to pitanje ne može riješiti primjenom doktrine „acte clair”. Konkretno, na temelju članka 73. stavka 1. prvog podstavka Direktive 2018/1972 ne može se izravno odgovoriti na to pitanje s obzirom na to da je članak 72. te direktive jedini relevantan za propisivanje obveze pristupa građevinskoj infrastrukturi. Usto, članak 72. stavak 2. Direktive 2018/1972 samo je naizgled jasan jer način na koji je ta odredba povezana s člankom 72. stavkom 1. te direktive nije očit.

22

U tim je okolnostima Verwaltungsgericht Köln (Upravni sud u Kölnu) odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeće prethodno pitanje:

O prethodnom pitanju

23

Sud koji je uputio zahtjev poziva Sud da pojasni narav ispitivanja koje moraju provesti nacionalna regulatorna tijela kada namjeravaju poduzetniku, koji je određen kao poduzetnik sa značajnom tržišnom snagom na određenom tržištu, propisati obvezu pristupa građevinskoj infrastrukturi koja nije obuhvaćena relevantnim tržištem u skladu s analizom tržišta. U svojem pitanju upućenom Sudu taj se sud poziva i na članak 72. i na članak 73. Direktive 2018/1972.

24

U tom pogledu valja istaknuti da se na temelju članka 72. Direktive 2018/1972 pristup građevinskoj infrastrukturi može propisati kao „samostalna regulatorna mjera”, u smislu da se njime dopušta propisivanje pristupa samo građevinskoj infrastrukturi, dok se člankom 73. te direktive omogućuje propisivanje pristupa građevinskoj infrastrukturi kao „pomoćna regulatorna mjera”, pri čemu se odnosi na pristup građevinskim elementima povezanima s pristupom elektroničkoj komunikacijskoj mreži ili usluzi.

25

Iako se tekst prethodnog pitanja odnosi i na članak 72. i na članak 73. Direktive 2018/1972, iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku i, kao što su se uostalom složili svi sudionici na raspravi pred Sudom, proizlazi da je samo tumačenje članka 72. korisno za rješavanje spora u glavnom postupku.

26

U tim okolnostima valja smatrati da svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 72. Direktive 2018/1972 tumačiti na način da, kada nacionalno regulatorno tijelo ocjenjuje treba li poduzetniku koji je određen kao poduzetnik sa značajnom tržišnom snagom na određenom tržištu propisati obvezu pristupa građevinskoj infrastrukturi, neovisno o tome je li ta infrastruktura dio relevantnog tržišta prema analizi tržišta, mora ispitati samo bi li izostanak propisivanja te obveze usporio razvoj održivog tržišnog natjecanja te bi li to bilo u interesu krajnjeg korisnika ili u tu svrhu može uzeti u obzir, osim tih dvaju elemenata i jednakovrijedno kao i njih, druge ciljeve navedene u članku 3. Direktive 2018/1972.

27

Prema ustaljenoj sudskoj praksi, prilikom tumačenja odredbe prava Unije valja uzeti u obzir ne samo tekst te odredbe već i njezin kontekst te ciljeve propisa kojeg je dio (presuda od 17. studenoga 1983., Merck, 292/82, EU:C:1983:335, t. 12. i od 1. kolovoza 2025., Alace i Canpelli, C‑758/24 i C‑759/24, EU:C:2025:591, t. 91.).

28

Kao prvo, kad je riječ o tekstu članka 72. Direktive 2018/1972, tim se člankom, u njegovu stavku 1., propisivanje samostalne regulatorne mjere u području pristupa građevinskoj infrastrukturi uvjetuje time da bi uskraćivanje pristupa ili nerazumni uvjeti pristupa, koji imaju sličan učinak, usporili razvoj održivog tržišnog natjecanja te da to ne bi bilo u interesu krajnjeg korisnika.

29

Valja istaknuti da su, za razliku od više jezičnih verzija, osobito verzija te odredbe na španjolskom, engleskom, francuskom, talijanskom i mađarskom jeziku, u kojima su kriteriji propisivanja obveze pristupa koji se odnose na „razvoj održivoga tržišnog natjecanja” i „interes krajnjeg korisnika” povezani veznikom „i”, u njezinoj verziji na njemačkom jeziku ti kriteriji povezani veznikom „ili”. U tom pogledu, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da formulacija korištena u jednoj od jezičnih verzija odredbe prava Unije ne može služiti kao jedini temelj za tumačenje te odredbe niti imati prednost u odnosu na ostale jezične verzije. U slučaju razlika između jezičnih verzija, odredba o kojoj je riječ mora se tumačiti s obzirom na opću strukturu i svrhu propisa kojeg je dio (vidjeti presudu od 27. ožujka 1990., Cricket St Thomas, C‑372/88, EU:C:1990:140, t. 18. i t. 19. i od 4. rujna 2025., Hakamp, C‑203/24, EU:C:2025:662, t. 34.).

30

Usto, člankom 72. te direktive u njezinu stavku 2. predviđa se da nacionalna regulatorna tijela mogu propisati obveze poduzetniku da pruži pristup u skladu s tim člankom, neovisno o tome je li infrastruktura na koju se ta obveza odnosi dio relevantnog tržišta u skladu s analizom tržišta, pod uvjetom da je obveza nužna i proporcionalna kako bi se postigli ciljevi navedeni u članku 3. navedene direktive.

31

Ciljevi navedeni u tom članku 3. sastoje se od promicanja, kao prvo, povezivosti i pristupa mrežama vrlo velikog kapaciteta te korištenja njima od strane svih građana i poslovnih subjekata, kao drugo, tržišnog natjecanja u pružanju elektroničkih komunikacijskih mreža i povezane opreme, kao treće, doprinosa razvoju unutarnjeg tržišta i, kao četvrto, promicanja interesa građana Unije, među ostalim pružajući im najveće moguće pogodnosti u pogledu odabira, cijene i kvalitete.

32

Navedeni opći ciljevi stoga uključuju one na koje se upućuje u članku 72. stavku 1. Direktive 2018/1972 prilikom navođenja dvaju kriterija za propisivanje obveze pristupa, ali i druge ciljeve, kao što je promicanje povezivosti i pristupa mrežama vrlo velikog kapaciteta te korištenja njima.

33

Kao drugo, kad je riječ o kontekstu u kojem se nalazi članak 72. te direktive, valja istaknuti, kao prvo, da se njome uspostavlja Europski zakonik elektroničkih komunikacija. Njome se preinačuje nekoliko direktiva i uspostavlja usklađeni i pojednostavljeni okvir za, među ostalim, reguliranje elektroničkih komunikacijskih mreža, elektroničkih komunikacijskih usluga i povezane opreme i usluga. Direktivom 2018/1972 ne provodi se samo kodifikacija akata prava Unije koji se njome mijenjanju ili zamjenjuju, nego se njome mijenja regulatorni okvir koji je bio na snazi prije njezina donošenja kako bi se uzeo u obzir tehnološki i tržišni razvoj (presuda od 27. veljače 2025., T‑2, C‑562/23, EU:C:2025:126, t. 37. i navedena sudska praksa). U tom pogledu članak 72. Direktive 2018/1972 predstavlja novu odredbu u odnosu na prethodni regulatorni okvir.

34

Članak 68. Direktive 2018/1972, sadržan u poglavlju IV. glave II. dijela II. te direktive, koji se odnosi na regulatorne mjere u pogledu pristupa propisane poduzetnicima sa značajnom tržišnom snagom, u prvoj rečenici svojeg stavka 2. predviđa da, ako je poduzetnik određen kao poduzetnik sa značajnom tržišnom snagom na određenom tržištu kao rezultat analize tržišta, nacionalna regulatorna tijela, ako je to primjereno, mogu propisati bilo koju obvezu utvrđenu u člancima 69. do 74. te člancima 76. i 80. navedene direktive.

35

Među regulatornim mjerama u području pristupa sadržanima u tom poglavlju IV. nalazi se, s jedne strane, članak 72. Direktive 2018/1972, koji ovlašćuje nacionalna regulatorna tijela da poduzetniku sa značajnom tržišnom snagom na određenom tržištu propišu posebnu obvezu zadovoljavanja razumnih zahtjeva za dobivanje pristupa isključivo građevinskoj infrastrukturi i za njezinu uporabu. S druge strane, članak 73. te direktive nacionalnim regulatornim tijelima dodjeljuje ovlast da poduzetniku sa značajnom tržišnom snagom na određenom tržištu propišu obvezu da zadovolji razumne zahtjeve za pristup i uporabu određenih dijelova mreže i pripadajućih infrastruktura i opreme (vidjeti, u tom smislu, presudu od 19. lipnja 2014., TDC, C‑556/12, EU:C:2014:2009, t. 30). U skladu s člankom 2. točkom 10. navedene direktive, takva obveza pristupa „povezanoj opremi” može uključivati pristup fizičkoj infrastrukturi, pod uvjetom da je potonja povezana s elektroničkom komunikacijskom mrežom ili uslugom.

36

Usto, kao što to uostalom potvrđuju uvodna izjava 28. Preporuke 2020/2245 i radni dokument Komisijinih službi koji je priložen toj preporuci, nacionalna regulatorna tijela mogu propisati obveze pristupa na temelju članka 72. Direktive 2018/1972, čak i ako predmetna infrastruktura nije dio relevantnog tržišta prema analizi tržišta.

37

Kao drugo, valja istaknuti da članak 68. stavak 2. Direktive 2018/1972 u svojoj drugoj rečenici predviđa da, u skladu s načelom proporcionalnosti, nacionalno regulatorno tijelo odabire najmanje nametljiv način rješavanja problema utvrđenih u analizi tržišta. Osim toga, stavak 4. tog članka zahtijeva da se obveze propisane u skladu s navedenim člankom temelje, među ostalim, na naravi problema koji je nacionalno regulatorno tijelo utvrdilo u analizi tržišta koju je provelo, da budu proporcionalne, uzimajući u obzir, ako je to moguće, troškove i koristi te opravdane, s obzirom na ciljeve predviđene u članku 3. te direktive.

38

Iz toga slijedi da je nacionalno regulatorno tijelo dužno, kada namjerava donijeti samostalnu regulatornu mjeru u skladu s člankom 72. Direktive 2018/1972, osigurati da je ta mjera proporcionalna i opravdana s obzirom na sve ciljeve navedene u članku 3. te direktive.

39

Kao treće, iz članka 67. Direktive 2018/1972 proizlazi da se regulatorna mjera u području pristupa može propisati poduzetniku sa značajnom tržišnom snagom tek nakon što se u okviru analize tržišta na temelju kriterija navedenih u stavku 1. drugom podstavku tog članka utvrdi nepostojanje učinkovitog i održivog tržišnog natjecanja na određenom tržištu. Stavkom 4. drugom rečenicom navedenog članka predviđa se da nacionalno regulatorno tijelo propisuje obveze na temelju članka 68. te direktive ako smatra da bez njih rezultat za krajnje korisnike ne bi bilo djelotvorno tržišno natjecanje.

40

Usto, u skladu s člankom 73. stavkom 2. drugim podstavkom Direktive 2018/1972, kada nacionalno regulatorno tijelo namjerava, u skladu s člankom 68. te direktive, propisati obveze na temelju članka 72. ili članka 73. navedene direktive, ono mora osigurati da je propisivanje obveza isključivo na temelju tog članka 72. proporcionalno sredstvo za promicanje tržišnog natjecanja i interesa krajnjeg korisnika.

41

Iz toga proizlazi da su, poput članaka 67. i 73. Direktive 2018/1972, u kojima se istodobno upućuje na tržišno natjecanje i na krajnjeg korisnika, kriteriji za propisivanje obveze pristupa koji se odnose na „razvoj održivog tržišnog natjecanja” i na „interes krajnjeg korisnika”, navedeni u članku 72. stavku 1. te direktive, kumulativni.

42

Iz toga također proizlazi da se uvjet propisivanja obveze pristupa iz članka 72. stavka 1. Direktive 2018/1972 u biti podudara sa zahtjevom koji proizlazi iz članaka 67. i 73. te direktive, prema kojem takva obveza mora biti proporcionalna i nužna u odnosu na ciljeve promicanja tržišnog natjecanja i interese krajnjih korisnika. Budući da su ta dva cilja uključena u opće ciljeve navedene u članku 3. te direktive, taj uvjet treba smatrati ispunjenim kada je obveza pristupa građevinskoj infrastrukturi, propisana poduzetniku koji je određen kao poduzetnik sa značajnom tržišnom snagom na određenom tržištu, koja se temelji na naravi problema utvrđenog u analizi tržišta, u skladu s člankom 68. stavkom 4. navedene direktive, proporcionalna i nužna s obzirom na sve ciljeve navedene u tom članku 3.

43

Tumačenje koje proizlazi iz točaka 28. do 42. ove presude potvrđuju, kao treće, ciljevi koji se žele postići propisom o kojem je riječ. Naime, kao što to proizlazi iz članka 68. stavka 4. Direktive 2018/1972, regulatorne mjere u pogledu pristupa propisane poduzetnicima sa značajnom tržišnom snagom nastoje ostvariti ciljeve navedene u članku 3. te direktive. Prema uvodnoj izjavi 29. navedene direktive, cilj je ex ante intervencija, među ostalim, osigurati prednosti za krajnjeg korisnika tako što će maloprodajna tržišta učiniti učinkovito konkurentnima na održiv način. Iz te uvodne izjave također proizlazi da je jedan od ciljeva zakonodavca Unije postupno smanjiti te intervencije ukorak s razvojem tržišnog natjecanja na tržištu te, u konačnici, osigurati da se područje elektroničkih komunikacija uređuje samo pravom tržišnog natjecanja.

44

Člankom 72. Direktive 2018/1972 nastoje se ostvariti isti ciljevi. U uvodnoj izjavi 187. te direktive pojašnjava se da je cilj učinkovitog pristupa građevinskoj infrastrukturi poboljšati dinamiku tržišnog natjecanja i postavljanje mreža na svim silaznim tržištima. Naglašava da je ta infrastruktura, koja može podržavati elektroničku komunikacijsku mrežu, ključna za uspješno postavljanje novih mreža zbog visokih troškova njihova udvostručavanja te ostvarivanja znatnih ušteda tamo gdje se ona ponovno može upotrijebiti.

45

Iz toga proizlazi da nacionalno regulatorno tijelo ne može samo utvrditi da je mjera koja se temelji na članku 72. Direktive 2018/1972 proporcionalna i nužna za promicanje tržišnog natjecanja i interesa krajnjeg korisnika, nego mora ocijeniti je li to slučaj s obzirom na sve ciljeve iz članka 3. te direktive (vidjeti, analogno, presudu od 15. rujna 2016., Koninklijke KPN i dr., C‑28/15, EU:C:2016:692, t. 50).

46

Osim toga, valja podsjetiti na to da su opći ciljevi navedeni u članku 3. te direktive navedeni bez redoslijeda prioriteta.

47

Stoga, kada nacionalno regulatorno tijelo ispituje treba li propisati mjeru na temelju članka 72. Direktive 2018/1972, ono nije dužno uvodno ocijeniti je li ta mjera proporcionalna i nužna za promicanje tržišnog natjecanja i interesa krajnjih korisnika. Ono može nastaviti s ispitivanjem proporcionalnosti i nužnosti navedene mjere tako da svoju analizu započne s bilo kojim od ciljeva navedenih u članku 3. te direktive.

48

Stoga je na sudu koji je uputio zahtjev da ocijeni temelji li se obveza pristupa građevinskoj infrastrukturi, propisana društvu Telekom Deutschland na temelju nacionalnog zakonodavstva kojim se prenosi članak 72. Direktive 2018/1972, na naravi problema utvrđenog u analizi tržišta u skladu s člankom 68. stavkom 4. te direktive te je li proporcionalna i nužna s obzirom na sve ciljeve koji su, bez redoslijeda prioriteta, navedeni u članku 3. navedene direktive.

49

Iz prethodno navedenog proizlazi da članak 72. Direktive 2018/1972 treba tumačiti na način da, kada nacionalno regulatorno tijelo ocjenjuje treba li poduzetniku koji je određen kao poduzetnik sa značajnom tržišnom snagom na određenom tržištu propisati obvezu pristupa građevinskoj infrastrukturi, neovisno o tome je li ta infrastruktura dio relevantnog tržišta prema analizi tržišta, to tijelo mora ispitati bi li izostanak propisivanja te obveze usporio razvoj održivog tržišnog natjecanja i bi li to bilo suprotno interesu krajnjeg korisnika. Osim toga, navedeno tijelo također se mora uvjeriti da se navedena obveza temelji na naravi problema utvrđenog u analizi tržišta te je li proporcionalna i nužna s obzirom na sve ciljeve koji su, bez redoslijeda prioriteta, navedeni u članku 3. te direktive.

Troškovi

50

Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.