Stranke

V zadevi C‑427/12,

katere predmet je ničnostna tožba na podlagi člena 263 PDEU, vložena 19. septembra 2012,

Evropska komisija , ki jo zastopajo B. Smulders, C. Zadra in E. Manhaeve, agenti, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,

tožeča stranka,

proti

Evropskemu parlamentu , ki ga zastopata L. Visaggio in A. Troupiotis, agenta, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,

Svetu Evropske unije , ki ga zastopata M. Moore in I. Šulce, agenta,

tožene stranke,

ob intervenciji

Češke republike , ki jo zastopajo M. Smolek, E. Ruffer in D. Hadroušek, agenti,

Kraljevine Danske , ki jo zastopata V. Pasternak Jørgensen in C. Thorning, agenta,

Francoske republike , ki jo zastopajo G. de Bergues, D. Colas in N. Rouam, agenti,

Kraljevine Nizozemske , ki jo zastopata M. Bulterman in M. Noort, agentki,

Republike Finske , ki jo zastopata H. Leppo in J. Leppo, agenta,

Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska , ki ga zastopajo C. Murrell in M. Holt, agenta, skupaj z B. Kennellyjem, barrister,

intervenienti,

SODIŠČE (veliki senat),

v sestavi V. Skouris, predsednik, K. Lenaerts (poročevalec), podpredsednik, A. Tizzano, predsednik senata, R. Silva de Lapuerta, predsednica senata, T. von Danwitz, E. Juhász in M. Safjan, predsedniki senatov, A. Rosas, E. Levits, A. Ó Caoimh, J.‑C. Bonichot, A. Arabadžiev, sodniki, C. Toader, sodnica, D. Šváby in S. Rodin, sodnika,

generalni pravobranilec: P. Cruz Villalón,

sodni tajnik: V. Tourrès, administrator,

na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 1. oktobra 2013,

po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 19. decembra 2013

izreka naslednjo

Sodbo

Razlogi za odločitev

1. Evropska Komisija s tožbo predlaga razglasitev ničnosti člena 80(1) Uredbe (EU) št. 528/2012 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. maja 2012 o dostopnosti na trgu in uporabi biocidnih proizvodov (UL L 167, str. 1), ker ta določba določa sprejetje ukrepov, s katerimi so določene pristojbine, ki se plačujejo Evropski agenciji za kemikalije (v nadaljevanju: Agencija), z aktom, ki temelji na členu 291(2) PDEU (v nadaljevanju: izvedbeni akt), in ne z aktom, sprejetim na podlagi člena 290(1) PDEU (v nadaljevanju: delegirani akt).

Pravni okvir

Uredba št. 528/2012

2. Uredba št. 528/2012, ki usklajuje nekatera pravila o dostopnosti na trgu in uporabi biocidnih proizvodov, podeljuje Agenciji, kakor je razvidno iz uvodne izjave 17 te uredbe, „posebne naloge v zvezi z ocenjevanjem aktivnih snovi in izdajo dovoljenj Unije za določene kategorije biocidnih proizvodov […]“.

3. V uvodni izjavi 64 navedene uredbe je navedeno:

„Stroške postopkov v zvezi z uporabo te uredbe morajo prevzeti tisti, ki skrbijo za dostopnost biocidnih proizvodov na trgu, in tisti, ki si za to prizadevajo, poleg tistih, ki skrbijo za odobritev aktivnih snovi. Za spodbuditev nemotenega delovanja notranjega trga je primerno uvesti določena skupna načela, ki se uporabljajo tako za pristojbine, ki se plačujejo Agenciji, kot za pristojbine, ki se plačujejo pristojnim organom držav članic, pri čemer je treba po potrebi upoštevati posebne potrebe [malih in srednjih podjetij (MSP)].“

4. Na podlagi členov 7(2), prvi pododstavek, 13(3), drugi pododstavek, 43(2), prvi pododstavek, 45(1) in (3), 50(2), drugi pododstavek, 54(1) in (3) in 80(1)(a) Uredbe št. 528/2012 se Agenciji plačujejo pristojbine za njeno ukrepanje v postopkih, in sicer za odobritev aktivne snovi ali za naknadne spremembe pogojev za odobritev aktivne snovi, za podaljšanje take odobritve, za dovoljenje Unije za biocidne proizvode, podaljšanje in spremembo takega dovoljenja in za ugotovitev tehnične ekvivalence aktivnih snovi. Na podlagi člena 77(1), tretji pododstavek, te uredbe se „[o]d osebe, ki vloži pritožbo [zoper odločbe Agencije], […] lahko zahteva plačilo pristojbin“.

5. Glede rokov plačila pristojbin, ki se plačujejo Agenciji, členi 7(2), prvi pododstavek, 13(3), drugi pododstavek, 43(2), prvi pododstavek, 45(3), drugi pododstavek, in 54(3) te uredbe določajo, da „Agencija vlagatelja obvesti o pristojbinah, ki se plačujejo v skladu s členom 80(1), in vlogo zavrne, če vlagatelj teh pristojbin ne plača v 30 dneh“.

6. Člen 78(1) Uredbe št. 528/2012 o proračunu Agencije določa:

„Za namene te uredbe prihodke Agencije sestavljajo:

(a) subvencija Unije iz splošnega proračuna Evropske unije (oddelek Komisija);

(b) pristojbine, plačane Agenciji v skladu s to uredbo;

(c) vse takse, plačane Agenciji za storitve, ki jih opravi na podlagi te uredbe;

(d) vsi prostovoljni prispevki držav članic.“

7. Člen 80 Uredbe št. 528/2012, naslovljen „Pristojbine in takse“, določa:

„1. Komisija na podlagi načel iz odstavka 3 sprejme izvedbeno uredbo, v kateri določi:

(a) pristojbine, ki se plačujejo Agenciji, vključno z letno pristojbino za proizvode, za katere je izdano dovoljenje Unije v skladu s poglavjem VIII, in pristojbino za vloge za medsebojno priznanje v skladu s poglavjem VII;

(b) pravila glede pogojev za nižje pristojbine, oprostitev pristojbin in povračilo za člana Odbora za biocidne proizvode, ki opravlja nalogo poročevalca, in

(c) pogoje plačila.

Ta izvedbena uredba se sprejme v skladu s postopkom pregleda iz člena 82(3). Uporablja se le v zvezi s pristojbinami, ki se plačujejo Agenciji.

Agencija lahko zahteva tudi takse za druge storitve, ki jih zagotavlja.

Pristojbine, ki se plačujejo Agenciji, se določijo na taki ravni, da prihodki, ki izhajajo iz pristojbin, v kombinaciji z drugimi viri prihodkov Agencije na podlagi te uredbe zadostujejo za kritje stroškov opravljenih storitev. Pristojbine, ki se plačujejo, objavi Agencija.

2. Države članice vlagateljem neposredno zaračunajo pristojbine za storitve, ki jih opravljajo v zvezi s postopki iz te uredbe, vključno s storitvami, katere opravljajo pristojni organi držav članic, ki delujejo kot ocenjevalni pristojni organi.

Komisija na podlagi načel iz odstavka 3 izda smernice za usklajenost strukture pristojbin.

Države članice lahko zaračunajo letne pristojbine v zvezi z biocidnimi proizvodi, ki so dostopni na njihovih trgih.

Države članice lahko zahtevajo tudi takse za druge storitve, ki jih zagotavljajo.

Države članice določijo in objavijo zneske pristojbin, ki se plačujejo njihovim pristojnim organom.

3. Tako v izvedbeni uredbi iz odstavka 1 kot tudi v pravilih držav članic glede pristojbin se upoštevajo naslednja načela:

(a) pristojbine se določijo na takšni ravni, da z njimi povezani prihodki načeloma zadostujejo za kritje stroškov opravljenih storitev in ne presegajo tistega, kar je potrebno za kritje teh stroškov;

(b) pristojbina se delno povrne, kadar vlagatelj zahtevanih informacij ne predloži v določenem roku;

(c) ustrezno se upoštevajo posebne potrebe MSP, vključno z možnostjo razdelitve plačil na več obrokov in faz;

(d) pri strukturi in znesku pristojbin se upošteva, ali so bile informacije predložene skupaj ali ločeno;

(e) v ustrezno utemeljenih okoliščinah in kadar to odobri Agencija ali pristojni organ, se lahko plačilo pristojbine v celoti ali delno oprosti in

(f) roki za plačilo pristojbin se določijo ob upoštevanju rokov postopkov iz te uredbe.“

8. Člen 97, drugi odstavek, Uredbe št. 528/2012 določa, da se ta uredba uporablja od 1. septembra 2013.

Postopek pred Sodiščem in predlogi strank

9. Češki republiki, Francoski republiki, Kraljevini Nizozemski, Republiki Finski ter Združenemu kraljestvu Velika Britanija in Severna Irska se je s sklepoma predsednika Sodišča z dne 15. januarja in 5. februarja 2013 dovolila intervencija v podporo predlogom Evropskega parlamenta in Sveta Evropske unije. Kraljevini Danski se je sklepom predsednika Sodišča z dne 5. februarja 2013 dovolila intervencija v podporo predlogom Sveta.

10. Komisija Sodišču predlaga, naj:

– člen 80(1) Uredbe št. 528/2012 razglasi za ničen, ker določa, da se ukrepi, ki določajo pristojbine, ki se plačujejo Agenciji, sprejmejo z izvedbenim aktom na podlagi člena 291 PDEU, in ne z delegiranim aktom, sprejetim na podlagi člena 290 PDEU;

– ohrani učinke določbe, razglašene za nično, in vseh aktov, ki bodo sprejeti na njeni podlagi, vse do začetka veljave – v razumnem roku – nove določbe, s katero bo nadomeščena; ter

– Parlamentu in Svetu naloži plačilo stroškov.

11. Če bi Sodišče štelo, da ta predlog za razglasitev delne ničnosti te uredbe ni dopusten, Komisija Sodišču podredno predlaga, naj jo razglasi za nično v celoti in ohrani njene učinke v času.

12. Parlament in Svet Sodišču predlagata, naj:

– tožbo zavrne in

– Komisiji naloži plačilo stroškov.

13. Če bi Sodišče tožbi ugodilo, Parlament poleg tega podredno predlaga, naj se ohranijo učinki člena 80(1) Uredbe št. 528/2012 in vseh aktov, ki bodo sprejeti na njegovi podlagi, vse do začetka veljave – v razumnem roku – nove določbe, s katero bo nadomeščena ta, ki bo razglašena za nično.

Dopustnost

Trditve strank

14. Svet ob podpori Kraljevine Nizozemske in Združenega kraljestva zatrjuje, da je predlog za razglasitev delne ničnosti Uredbe št. 528/2012 nedopusten, ker člena 80(1) te uredbe, katerega razglasitev ničnosti predlaga Komisija , ni mogoče ločiti od njenih drugih določb. Svet in ti državi članici se v utemeljitev tega predloga sklicujejo na dejstvo, da je plačilo pristojbine pogoj za ukrepanje Agencije v celotnem postopku za potrditev biocidnega proizvoda.

15. Nasprotno pa Parlament, Komisija in Republika Finska menijo, da razglasitev ničnosti zgolj člena 80(1) Uredbe št. 528/2012 ne bi vplivala na njeno vsebino. Predlog za razglasitev delne ničnosti naj bi bil torej dopusten.

Presoja Sodišča

16. Na podlagi ustaljene sodne prakse Sodišča je razglasitev delne ničnosti akta Unije mogoča samo takrat, kadar je elemente, katerih ničnost se zahteva, mogoče ločiti od preostalega akta (glej zlasti sodbi Komisija/Svet, C‑29/99, EU:C:2002:734, točka 45, in Nemčija/Komisija, C‑239/01, EU:C:2003:514, točka 33). Sodišče je prav tako že večkrat presodilo, da tej zahtevi po ločljivosti ne bi bilo zadoščeno, če bi bila posledica delne ničnosti akta ta, da bi bilo spremenjeno njegovo bistvo (sodba Komisija/Poljska, C‑504/09 P, EU:C:2012:178, točka 98 in navedena sodna praksa).

17. V obravnavanem primeru je treba spomniti, da Uredba št. 528/2012 določa usklajena pravila o dostopnosti na trgu in uporabi biocidnih proizvodov. V okviru te uredbe Agencija opravlja posebne naloge v zvezi z ocenjevanjem aktivnih snovi in izdajo dovoljenj Unije za določene kategorije biocidnih proizvodov.

18. Kakor je poudaril generalni pravobranilec v točki 19 sklepnih predlogov, člen 80(1) Uredbe št. 528/2012 zgolj prenaša na Komisijo pooblastilo, potrebno za sprejetje izvedbene uredbe, v kateri se določijo pristojbine, ki se plačujejo Agenciji za naloge, ki se izvajajo v okviru izvajanja te uredbe, in pogoji plačila teh pristojbin.

19. Iz tega sledi, da se člen 80(1) Uredbe št. 528/2012 nanaša na vidik, ki ga je mogoče ločiti od uredbenega okvira, ki ga ta določa, in zato morebitna razglasitev ničnosti tega ne bi vplivala na vsebino te uredbe.

20. Tožba Komisije za razglasitev delne ničnosti Uredbe št. 528/2012 je zato dopustna.

Utemeljenost

Trditve strank

21. Komisija v utemeljitev tožbe navaja samo en tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev Pogodbe DEU, in sicer kršitev sistema prenosa pristojnosti, ki jih zakonodajalec Unije lahko prenese na Komisijo na podlagi členov 290 PDEU in 291 PDEU.

22. V zvezi s področji uporabe teh členov Komisija zatrjuje, prvič, da je pristojnost, ki jo ima na podlagi člena 291 PDEU, izključno izvršilna, medtem ko ima na podlagi člena 290 PDEU kvazi zakonodajna pooblastila.

23. Drugič, dejstvo, da je zakonodajalec Unije na Komisijo prenesel pooblastilo za sprejetje delegiranega ali izvedbenega akta, bi moralo temeljiti na objektivnih in jasnih merilih, nad katerimi je mogoč sodni nadzor. Glede tega Komisija poudarja, po eni strani, da sta področji uporabe členov 290 PDEU in 291 PDEU različni in izključujoči. Po drugi strani naj bi se glede na besedilo teh členov edino odločilno merilo, ki bi omogočilo razlikovanje med delegiranim aktom in izvedbenim aktom, nanašalo na naravo in predmet pooblastil, prenesenih na Komisijo. Če bi bil cilj teh pooblastil sprejemanje nebistvenih predpisov, ki se splošno uporabljajo in katerih pravni namen je dokončati zakonodajni okvir zadevnega zakonodajnega akta, naj bi v skladu s členom 290(1), prvi pododstavek, PDEU ti predpisi zakonodajni akt dopolnjevali. Če pa bi bil namen teh predpisov zgolj dati učinek pravilom, ki so že določeni v temeljnem aktu, in s tem zagotoviti enotne pogoje uporabe Uniji, naj bi spadali pod člen 291 PDEU. Izvajanje izvedbenih pooblastil na podlagi tega člena nikakor ne bi moglo vplivati na vsebino zakonodajnega akta.

24. Niti okoliščine, da je zakonodajna določba, s katero se na Komisijo prenese pooblastilo, zelo podrobna, niti polja proste presoje, ki iz tega izhaja za to institucijo, niti vprašanja, ali akt, ki ga mora slednja sprejeti, določa nove pravice in obveznosti, ni mogoče šteti, če jih obravnavamo ločeno, za odločilne elemente za razlikovanje med delegiranimi in izvedbenimi akti. Od narave in namena pooblastila, prenesenega na Komisijo, naj bi bilo odvisno, ali ta akt spada pod zakonodajno delegacijo ali izvedbeno pooblastilo.

25. Komisija glede zakonitosti člena 80(1) Uredbe št. 528/2012 zatrjuje, da ji je s to določbo zakonodajalec Unije napačno prenesel izvedbeno pooblastilo na podlagi člena 291 PDEU. Preizkus narave in namena pooblastil, ki so nanjo tako prenesena, naj bi namreč pokazal, da bo morala sprejeti akt, ki dopolnjuje nekatere nebistvene elemente zakonodajnega akta v smislu člena 290 PDEU.

26. Komisija najprej poudarja, da v skladu s členom 78 Uredbe št. 528/2012 prihodke Agencije sestavljajo ne samo pristojbine, plačane slednji, ampak tudi subvencija Unije, vse takse, plačane Agenciji za storitve, ki jih opravi, in vsi prostovoljni prispevki držav članic. Vendar naj člen 80 te uredbe ne bi določal meril za zagotovitev usklajenosti med različnimi načini financiranja Agencije.

27. Drugič, iz prvega odstavka člena 80 Uredbe št. 528/2012 v povezavi s tretjim odstavkom tega člena naj bi bilo razvidno, da v skladu z „načeli“ s področja pristojbin, določenih s temi določbami, ni naloga Komisije le določiti znesek pristojbine za vsak postopek za izdajo dovoljenja. Odstavka 1(a) in 3(a) tega člena naj bi namreč po eni strani določala, da morajo biti pristojbine „načeloma“ sorazmerne z opravljenimi storitvami in kritjem stroškov zanje. Zato naj bi bila naloga Komisije, da določi izjeme od načela na podlagi posebnih meril in torej dopolni zakonodajno določbo. Po drugi strani naj v zvezi s pravili glede pogojev za nižje pristojbine, oprostitev pristojbin in povračila, ki jih omenja isti člen 80(1)(b) in (3)(e), zakonodajalec Unije ne bi natančno določil okoliščin, ki upravičujejo, da pristojbina ali njen del ni dolgovana. S temi določbami naj bi dobila Komisija pooblastilo za dopolnitev zadevne zakonodaje tako, da ji doda nebistvene elemente.

28. Enako naj bi bilo glede „pogojev plačila“, določenih v členu 80(1)(c) Uredbe št. 528/2012, ki je pojem, katerega obseg naj ne bi bil natančno določen in ki bi zato lahko zajemal tako enostavna podrobna pravila v zvezi s plačilom, katerih kršitev ne bi imela nobenega vpliva na postopek za izdajo dovoljenja, kot tudi pogoje, katerih kršitev bi bila morebiti lahko škodljiva za sprejetje vloge za dovoljenje.

29. Komisija se sklicuje tudi na dejstvo, da je v členu 80(3)(c) Uredbe št. 528/2012 navedeno, da mora „ustrezno“ upoštevati posebne potrebe malih in srednjih podjetij (MSP), kar naj ji ne bi podelilo samo izbire med načini „izvedbe“, ampak tudi pooblastilo, da dopolni zakonodajni okvir tako, da določi splošna merila za znižanje pristojbin za MSP.

30. Nazadnje, dejstvo, da člen 80(3) Uredbe št. 528/2012 določa tudi načela, ki jih morajo upoštevati pravila, ki jih določijo države članice glede pristojbin, naj ne bi imelo nobenega vpliva na vprašanje, ali pooblastila, prenesena na Komisijo, spadajo na področje delegiranih aktov na podlagi člena 290 PDEU ali na področje izvedbenih aktov, sprejetih na podlagi člena 291 PDEU.

31. Parlament in Svet ter vse države članice, ki intervenirajo v tem sporu, poudarjajo, da člen 80(1) Uredbe št. 528/2012 pravilno prenaša izvedbeno pooblastilo v smislu člena 291 PDEU na Komisijo. Sistem pristojbin, kot ga določa ta člen 80, naj bi bil namreč dovolj podroben in določen na zakonodajni ravni, tako da naj bi bila pooblastila, prenesena na Komisijo, samo izvedbena v smislu člena 291 PDEU.

Presoja Sodišča

32. S členom 80(1) Uredbe št. 528/2012 je na Komisijo preneseno pooblastilo za sprejetje izvedbene uredbe na podlagi člena 291(2) PDEU glede pristojbin, ki se plačujejo Agenciji in so povezane z več njenimi ukrepanji v okviru izvajanja te uredbe.

33. Ugotoviti je treba, da člen 291 PDEU ne določa nobene opredelitve pojma izvedbenega akta, ampak v odstavku 2 zgolj določa nujnost sprejetja takega akta s strani Komisije ali v posebnih primerih s strani Sveta, da se zagotovi, da se pravno zavezujoč akt Unije v njej izvaja pod enotnimi pogoji.

34. Iz člena 291(2) PDEU je razvidno tudi, da „[č]e so potrebni enotni pogoji za izvajanje pravno zavezujočih aktov Unije, se s temi akti na Komisijo ali v ustrezno utemeljenih posebnih primerih in v primerih iz členov 24 [PEU] in 26 [PEU] na Svet prenesejo izvedbena pooblastila“.

35. Nazadnje, pojem izvedbenega akta v smislu člena 291 PDEU je treba presojati glede na pojem delegiranega akta, kakor izhaja iz člena 290 PDEU.

36. Pred začetkom veljave Lizbonske pogodbe je namreč izraz „pristojnost za izvajanje“ iz člena 202, tretja alineja, ES po eni strani zajemal pristojnost za izvajanje zakonodajnega akta Unije ali nekaterih njenih določb na ravni Unije in po drugi strani v nekaterih posebnih primerih pristojnost za sprejemanje normativnih aktov, ki dopolnjujejo ali spreminjajo nebistvene elemente zakonodajnega akta. Evropska konvencija je predlagala razlikovanje med tema dvema vrstama pristojnosti, ki je razvidno iz členov I‑35 in I‑36 osnutka pogodbe o Ustavi za Evropo. Ta sprememba je bila končno vnesena v Lizbonsko pogodbo v členih 290 PDEU in 291 PDEU.

37. Na podlagi člena 290(1), prvi pododstavek, PDEU se „[v] zakonodajnem aktu […] lahko na Komisijo prenese pooblastilo za sprejemanje nezakonodajnih aktov, ki se splošno uporabljajo in dopolnjujejo ali spreminjajo nekatere nebistvene elemente zakonodajnega akta“.

38. Kadar zakonodajalec Unije v zakonodajnem aktu na Komisijo prenese delegirano pooblastilo na podlagi člena 290(1) PDEU, mora slednja sprejeti pravila, ki dopolnjujejo ali spreminjajo nekatere nebistvene elemente tega akta. V skladu z drugim pododstavkom te določbe se v zakonodajnih aktih, s katerimi je tako pooblastilo preneseno, izrecno opredelijo cilji, vsebina, področje uporabe in trajanje pooblastila. Ta zahteva pomeni, da se prenos delegiranega pooblastila nanaša na sprejetje pravil, ki spadajo pod uredbeni okvir, kakor ga opredeljuje temeljni zakonodajni akt.

39. Kadar pa isti zakonodajalec Komisiji prenese izvedbeno pooblastilo na podlagi člena 291(2) PDEU, mora slednja natančno določiti vsebino zakonodajnega akta, da bi zagotovila njegovo izvedbo pod enotnimi pogoji v vseh državah članicah.

40. Poudariti je treba, da ima zakonodajalec Unije diskrecijsko pravico, kadar se odloči na Komisijo prenesti delegirano pooblastilo na podlagi člena 290(1) PDEU ali izvedbeno pooblastilo na podlagi člena 291(2) PDEU. Zato se sodni nadzor omejuje na očitne napake pri presoji vprašanja, ali je zakonodajalec lahko razumno štel, da se po eni strani zahteva, da se pravni okvir, ki ga je vzpostavil v zvezi s sistemom pristojbin iz člena 80(1) Uredbe št. 528/2012, zaradi njegove izvedbe le natančno določi, ne da bi ga bilo treba spremeniti ali dopolniti z nebistvenimi elementi, in, po drugi strani, da določbe Uredbe št. 528/2012 v zvezi s tem sistemom zahtevajo enotne pogoje izvajanja.

41. Na prvem mestu se s členom 80(1) Uredbe št. 528/2012 na Komisijo prenaša pooblastilo, da „določi“ pristojbine, ki se plačujejo Agenciji, pogoje plačila in nekatera pravila glede znižanj, oprostitev pristojbin in povračilo pristojbin „na podlagi načel iz odstavka 3 [tega člena]“.

42. V zvezi s tem je treba ugotoviti, prvič, da uvodna izjava 64 Uredbe št. 528/2012 določa pravno načelo plačila pristojbin Agenciji, in, drugič, da ta v členu 80(1), zadnji pododstavek, določa, da se te pristojbine „določijo na taki ravni, da prihodki, ki izhajajo iz pristojbin, v kombinaciji z drugimi viri prihodkov Agencije na podlagi te uredbe zadostujejo za kritje stroškov opravljenih storitev“.

43. Tako je vodilno načelo sistema pristojbin, določenega v členu 80(1) Uredbe št. 528/2012, vzpostavil sam zakonodajalec s tem, da je določil, da so pristojbine namenjene le kritju stroškov storitev, ne da bi se lahko porabile za kateri koli drug namen ali da bi bile določene v višini, ki bi presegla stroške storitev, ki jih opravi Agencija.

44. V nasprotju s tem, kar zatrjuje Komisija, okoliščina, da Uredba št. 528/2012 ne določa meril za usklajevanje med različnimi viri financiranja Agencije, navedenimi v členu 78(1) te uredbe, in dejstvo, da morajo v skladu z njenim členom 80(3)(a) pristojbine, ki se plačujejo, „načeloma“ kriti stroške, nikakor ne kažeta na prenos delegirane pristojnosti Komisiji.

45. Glede tega je treba poudariti, da je določitev zneska pristojbin, ki se plačujejo Agenciji, na zadostni ravni za kritje stroškov za storitve, ki jih ta opravi, po naravi napoved, podvržena negotovim dejavnikom, kot je med drugim število vlog, predloženih Agenciji. Kot poudarjata Parlament in Svet, izraz „načeloma“ tako v bistvu izraža težavo, da se v vseh okoliščinah zagotovi, da bodo pristojbine, ki se plačujejo Agenciji, zadostovale za kritje stroškov storitev, ki jim ustrezajo. Zato člen 78(1) te uredbe določa tudi druge vire financiranja Agencije, ki poleg pristojbin omogočajo zagotovitev takega kritja.

46. Poleg tega je treba ugotoviti, da je izvajanje pooblastila, ki je na Komisijo preneseno s členom 80(1) Uredbe št. 528/2012, podvrženo drugim pogojem in merilom, ki jih je določil zakonodajalec Unije v tem zakonodajnem aktu. V zvezi s tem odstavek 3 istega člena določa, da se pristojbina delno povrne, kadar vlagatelj zahtevanih informacij ne predloži v določenem roku (odstavek 3(b)), da se ustrezno upoštevajo posebne potrebe MSP, vključno z možnostjo razdelitve plačil na več obrokov in faz (odstavek 3(c)), da se pri strukturi in znesku pristojbin upošteva, ali so bile informacije predložene skupaj ali ločeno (odstavek 3(d)), da se v ustrezno utemeljenih okoliščinah, in kadar to odobri Agencija ali pristojni organ, lahko plačilo pristojbine v celoti ali delno oprosti (odstavek 3(e)) in, nazadnje, da se roki za plačilo pristojbin določijo ob upoštevanju rokov postopkov iz te uredbe (odstavek 3(f)).

47. Komisija kljub temu zatrjuje, da v zvezi s pravili glede pogojev za nižje pristojbine, oprostitev pristojbin in povračilo, ki jih omenja člen 80(1)(b) in (3)(e) Uredbe št. 528/2012, zakonodajalec Unije ni natančno določil okoliščin, ki upravičujejo, da pristojbina ni v celoti dolgovana, in je tako implicitno Komisiji prenesel pooblastilo za dopolnitev zakonodajnega akta. Podobno naj bi bil člen 80(1)(c) Uredbe št. 528/2012 v nasprotju s členom 291 PDEU, ker je z njim na Komisijo prenesena pristojnost, da določi „pogoje plačila“ pristojbin, ki se plačujejo Agenciji.

48. Take utemeljitve ni mogoče sprejeti. Zakonodajalec Unije je lahko razumno štel, da Uredba št. 528/2012 vzpostavlja celovit pravni okvir v smislu točke 40 te sodbe na področju znižanj, oprostitev in povračila pristojbin, ki se plačujejo Agenciji, s tem, da je v členih 7(4), 43(4) in 80(3)(b) te uredbe določil različne situacije, v katerih je treba dovoliti delno povrnitev pristojbin, da je v tem členu 80(3)(c) potrdil, da se „upoštevajo posebne potrebe MSP“, in da je v istem odstavku 3(e) navedel, da se „v ustrezno utemeljenih okoliščinah, in kadar to odobri Agencija“, lahko plačilo pristojbine v celoti ali delno oprosti.

49. Enako je glede pooblastila za določitev „pogojev plačila“, ki je s členom 80(1)(c) Uredbe št. 528/2012 preneseno na Komisijo. Členi 7(2), prvi pododstavek, 13(3), drugi pododstavek, 43(2), prvi pododstavek, 45(3), drugi pododstavek, in 54(3) te uredbe sami določajo rok 30 dni za plačilo pristojbine, ki se plačuje Agenciji za njena različna ukrepanja. V skladu s členom 80(3)(f) se roki za plačilo pristojbin, ki se plačujejo za druga ukrepanja Agencije, „določijo ob upoštevanju rokov postopkov iz te uredbe“. Glede drugih pogojev plačila člen 80(3)(c) omogoča „možnost razdelitve plačil na več obrokov in faz“, da se upoštevajo posebne potrebe MSP. Izvajanje pooblastila Komisije, ki je bilo nanjo preneseno s členom 80(1)(c), torej spada pod zakonodajni okvir, ki ga je določil sam zakonodajni akt in ki ga izvedbeni akt ne more niti spremeniti niti ga dopolniti z nebistvenimi elementi.

50. Nazadnje se Komisija sklicuje tudi na dejstvo, da je v členu 80(3)(c) Uredbe št. 528/2012 navedeno, da mora „ustrezno“ upoštevati posebne potrebe MSP, kar naj ji ne bi podelilo samo izbire med načini „izvedbe“, ampak tudi pooblastilo, da določi splošna merila, ki določajo, ali in za koliko se lahko MSP znižajo pristojbine.

51. Tudi teh trditev ni mogoče sprejeti. Uporaba izraza „ustrezno“ kaže na to, da izvedbena uredba Komisije nikakor ne sme določiti znižane pristojbine za MSP. Tako znižanje je mogoče, le če to zahtevajo posebnosti teh podjetij. Tako obveznost Komisije, da „ustrezno“ upošteva posebne potrebe MSP, potrjuje dejstvo, da je zakonodajalec Unije menil, da je nujno, da sam vzpostavi celovit pravni okvir v smislu točke 40 te sodbe v zvezi s sistemom pristojbin, določenim v členu 80(1) Uredbe št. 528/2012. Tako morajo biti v skladu z odstavkom 3(a) in (b) tega člena pristojbine določene na ravni, ki ne omogoča le, da se načeloma krijejo stroški storitev, ki jih zagotavlja Agencija, ampak ki, kar zadeva MSP, upošteva tudi posebnosti teh podjetij. Glede pogojev plačila ta ista določba 3(c) določa možnost razdelitve plačil na več obrokov in faz za MSP.

52. Iz navedenega je razvidno, da je lahko zakonodajalec Unije razumno štel, da se s členom 80(1) Uredbe št. 528/2012 na Komisijo prenaša pooblastilo, da natančno določi njeno zakonodajno vsebino v skladu s členom 291(2) PDEU, ne pa da z nebistvenimi elementi dopolni ta zakonodajni akt.

53. Na drugem mestu, ker se sistem pristojbin iz člena 80(1) Uredbe št. 528/2012 nanaša na pristojbine, ki se plačujejo agenciji Unije, se lahko prenos izvedbenega pooblastila na Komisijo na podlagi člena 291(2) PDEU šteje za razumen, da se zagotovijo enotni pogoji izvajanja tega sistema v Uniji.

54. Iz navedenega je razvidno, da edini tožbeni razlog, ki ga je Komisija navedla v utemeljitev tožbe, ni utemeljen in je tožbo zato treba zavrniti.

Stroški

55. V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Parlament in Svet sta predlagala, naj se Komisiji naloži plačilo stroškov, in ker ta s svojim tožbenim razlogom ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov. Češka republika, Kraljevina Danska, Francoska republika, Kraljevina Nizozemska, Republika Finska in Združeno kraljestvo, ki so intervenirali v podporo predlogov Parlamenta in Sveta, v skladu s členom 140(1) tega poslovnika nosijo svoje stroške.

Izrek

Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:

1. Tožba se zavrne.

2. Evropski Komisiji se naloži plačilo stroškov.

3. Češka republika, Kraljevina Danska, Francoska republika, Kraljevina Nizozemska, Republika Finska in Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska nosijo svoje stroške.