I.

Въведение

1.

Директивата за местообитанията ( 2 ) изисква да се въведе строга система за опазване на видове като вълка (canis lupus), които са изброени в приложение IV, буква а) към нея. Трябва ли обаче тази система за опазване да се прилага и когато вълк играе с кучета на територията на село? Този въпрос се отправя към Съда по настоящото производство.

2.

Дори и в конкретната си форма този въпрос е от много по-голямо значение, отколкото бихме могли да си помислим ( 3 ). Той обаче е от решаващо значение преди всичко за това дали широкото по съдържание опазване на видовете съгласно Директивата за местообитанията е от значение основно за естествени и отчасти естествени области, следователно по-специално за дейности като селското и горското стопанство, както и лова, или следва да се има предвид неограничено при всички човешки дейности, например при пътната инфраструктура.

II.

Правна уредба

1.

Международно право

1.

Конвенция за опазване на мигриращите видове диви животни

3.

Член 1, параграф 1 от Конвенцията за опазване на мигриращите видове диви животни ( 4 ) дефинира понятията „ареал“ и „улов“:

2.

Бернска конвенция

4.

Член 6 от Бернската конвенция ( 5 ) също съдържа разпоредби за опазване на видовете:

5.

В приложение II към Бернската конвенция вълкът (canis lupus) се посочва като строго защитен вид от фауната.

2.

Право на Съюза

1.

Директивата за местообитанията

6.

Първото изречение от съображение петнадесет на Директивата за местообитанията се отнася до опазването на видовете:

7.

Член 1, букви б), е) и и) от Директивата за местообитанията дефинира различни понятия:

–

въз основа на данните от динамиката на вида може да се приеме, че този вид е жизнеспособен елемент на естественото си местообитание и ще продължи да бъде такъв в дългосрочен аспект, и

–

естественият район на разпространение на този вид нито намалява, нито е вероятно да намалее в обозримо бъдеще, и

–

налице е и вероятно ще продължава да бъде налице достатъчно голямо местообитание, което може в дългосрочен аспект да поддържа популацията на този вид;

8.

Член 2, параграф 1 от Директивата за местообитанията описва нейната цел:

9.

Член 4, параграф 1 от Директивата за местообитанията урежда как държавите членки избират териториите, които предлагат да бъдат защитени:

10.

Член 12 от Директивата за местообитанията съдържа основните задължения при опазването на видовете:

11.

Член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията съдържа дерогации от член 12:

12.

В приложение IV, буква а) се посочва по-специално и вълкът:

2.

Директивата за птиците

13.

Член 5 от Директивата за птиците съдържа общата система за защита на птици:

3.

Национално право:

14.

Член 4, точка 14 от Ordonanța de urgență nr. 57/2007 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei și faunei sălbatice (Извънредно постановление № 57/2007 относно режима на защитените природни зони, опазването на естествените местообитания, на дивата флора и фауна; наричано по-нататък „Извънредно постановление № 57/2007“) дефинира понятието „естествено местообитание“ по следния начин:

15.

Член 33, параграф 1 от Извънредно постановление № 57/2007 транспонира член 12, параграф 1 от Директивата за местообитанията:

16.

Член 38 от Извънредно постановление № 57/2007 урежда дерогации от забраните по член 33, параграф 1. Съгласно член 38, параграф 2 те се постановяват с решение на ръководителя на централния обществен орган за опазване на околната среда и горите след становище на Academia Română (Румънската академия).

17.

Съгласно член 52, буква d) от Извънредно постановление № 57/2007 нарушение на разпоредбите на член 33, параграф 1 съставлява престъпление, което се наказва с лишаване от свобода от 3 месеца до една година или глоба.

III.

Фактическа обстановка и преюдициално запитване

18.

Румънското село Шимон, община Бран, окръг Брашов е разположено на около един километър източно от границата на област „Бучеджи“, която Комисията е включила по предложение на Румъния в списъка на териториите от значение за Общността под код ROSCI0013 ( 7 ). Друга такава територия — „Munţii Făgăraş“ (Фъгърашки планини), вписана под код ROSCI0122, се намира на около осем километра западно от селото ( 8 ). В стандартизираните формуляри за данни ( 9 ) и за двете територии е отбелязано, че там се срещат вълци.

19.

На 6 ноември 2016 г. около 19,00 ч. служители на асоциацията Direcţia pentru Monitorizarea şi Protecţia Animalelor (Дирекция за мониторинг и защита на животните; наричана по-нататък: „DMPA“), заедно с ветеринарния лекар UN, под ръководството на TM отиват в село Шимон. Намерението им е било да уловят и преместят вълк, който от няколко дни влиза в имота на местен жител, където играе и се храни заедно с кучетата на семейството.

20.

Вълкът е упоен с упойващи и психотропни ветеринарни лекарствени вещества, след което е преследван и вдигнат от земята. Хванат е за опашката и врата и така е пренесен до транспортно средство, където в упоено състояние е положен в клетка за транспортиране на кучета.

21.

След това служителите на DMPA организират транспортирането му в резервата за мечки „Либеарти“ в град Зърнещи (Румъния), окръг Брашов, в който има ограден район за вълци, спасени от зоологически градини, които не отговарят на изискванията. По време на транспортирането обаче вълкът успява да избяга и да се скрие в близката гора.

22.

На 9 май 2017 г. асоциация „Alianţa pentru combaterea abuzurilor“ (Съюз за борба със злоупотребите) подава жалба срещу:

–

ответника TM от DMPA;

–

ответника UN — ветеринарен лекар;

–

юридическото лице DMPA и други негови служители.

23.

От наказателната жалба става ясно, че за залавянето и транспортирането на вълка не е получено разрешение.

24.

Във връзка с това производство Judecătoria Zărnești (Районен съд Зърнещи, Румъния) отправя следния въпрос до Съда:

25.

Асоциация „Alianța pentru combaterea abuzurilor“ (наричана по-нататък „APCA“), Румъния, и Европейската комисия са представили писмени становища.

IV.

Правен анализ

26.

Според акта за преюдициално запитване целта на поставения в него въпрос е да се установи дали умишлено залавяне на диви вълци може да се извърши и без прилагане на дерогация по член 16 от Директивата за местообитанията, в случай че животното бъде уловено в покрайнините на селище или когато навлиза на територията на административно-териториална единица. Такава дерогация би била необходима само ако в тези случаи принципно са приложими разпоредбите за опазване на видовете.

27.

В основата на конкретния въпрос на Judecătoria Zărnești (Районен съд Зърнещи) всъщност стои недоразумение, породено от транспонирането на Директивата за местообитанията от страна на Румъния. Той обаче се поставя с основание и отговорът му заслужава задълбочен анализ.

28.

Недоразумението се състои в това, че опазването на видовете е приложимо само ако те се намират в естественото си местообитание. Това гласи текстът на член 33, параграф 1, буква а) от румънското Извънредно постановление № 57/2007. Това обаче не е обосновано нито от текста на Директивата за местообитанията — включително в текста на румънски език, нито от целите, които тя си поставя.

29.

Естествените местообитания са дефинирани в член 1, буква б) от Директивата за местообитанията. Съгласно членове 3—6 те са защитени като такива в рамките на защитените територии от мрежата „Натура 2000“. Едновременно с това обаче тази мрежа обхваща и отделно дефинираните в член 1, буква е) местообитания на видовете от приложение II. Тъй като вълкът е посочен в това приложение, за този вид трябва да има специални защитени територии. Фактите и обстоятелствата, които са в основата на настоящото производство, се случват в село, което се намира между две големи защитени територии, където вълкът е сред защитените видове.

30.

В настоящия случай обаче не става въпрос за защитата на вълка в рамките на защитата на териториите, а за защитата на неговия вид съгласно член 12, параграф 1 от Директивата за местообитанията. Според този текст държавите членки вземат необходимите мерки за въвеждане на строга система за опазване на животинските видове, посочени в приложение IV, буква а), сред които е и вълкът, в техните естествени области на разпространение. Съгласно член 12, параграф 1, буква а) тази система забранява всички форми на умишлено залавяне или убиване на взети от природата екземпляри от тези видове.

31.

Ето защо, за да е от полза отговорът за Judecătoria Zărnești (Районен съд Зърнещи), следва да се установи дали човешките селища са част от естествените области на разпространение на вълка по смисъла на член 12, параграф 1. Освен това с оглед на главното производство следва да се изясни и дали упояването на вълк в рамките на парцел и транспортирането му в клетка следва да се счита за залавяне на взет от природата екземпляр по смисъла на член 12, параграф 1, буква а). Също така би било полезно да се разгледа и възможността за дерогация по член 16, както и границите, предвидени в правото на Съюза, при налагането на евентуални санкции за нарушение на строгата система за опазване на видовете по член 12.

1.

Относно естествената област на разпространение по смисъла на член 12 от Директивата за местообитанията

32.

В Директивата за местообитанията не е дефиниран използваният в член 12 от нея биологичен термин „естествена област на разпространение“, natural range — в текста на директивата на английски, aire de répartition naturelle — в текста на френски.

33.

От използването на понятието „естествен“ би могло да се заключи, че вълкът от главното производство се е намирал извън естествената си област на разпространение, тъй като на пръв поглед човешко селище не може да бъде естествена област. Освен това поне според общия опит човешките селища не са естествено място за пребиваване на дивите вълци.

34.

Този общ опит обаче изисква научна обосновка, преди да може да определи как следва да се прилагат разпоредбите за опазване на видовете ( 10 ). Тъй като такива научни данни са от фактическо естество, те би трябвало да бъдат изследвани от националния съд в рамките на сътрудничеството по преюдициалното производство. Независимо от това следва да се отбележи, че някои защитени според правото на Съюза видове, като определени прилепи, бръмбар отшелник (Osmoderma eremita) или белошипа ветрушка (Falco naumanni) ( 11 ), без съмнение използват местообитания в границите на човешките селища. От научна гледна точка също съществуват доказателства, че дори и вълци, наистина рядко, но редовно пребивават в човешки селища ( 12 ).

35.

Независимо от този научен въпрос изключването на човешките селища от приложното поле на разпоредбите за опазване на видовете би противоречало на тяхната цел, но и на техния текст и нормативен контекст.

36.

Що се отнася най-напред до целта на разпоредбата за защитните мерки на член 12 от Директивата за местообитанията, следва да се подчертае, че в него е предвидено задължение за изграждане на строга система за опазване. Следователно подобна система трябва да създаде такива условия, че наистина да се избегне засягането на посочените животински видове по изброените в член 12, параграф 1 начини ( 13 ). Това обаче не би било съвместимо с (автоматичното ( 14 )) отнемане на защитата за екземпляри от защитените видове, когато техните местообитания се намират в границите на човешки селища или когато те заблудени случайно са попаднали там.

37.

При по-внимателен анализ значението на понятието „естествена област на разпространение“ не противоречи на включването в него на човешките селища. Понятието всъщност се отнася до област, в която даденият вид пребивава, съответно е разпространен в рамките на естественото си поведение. В случай че тази област следва да обхваща само „естествени“ местообитания, в които видовете пребивават, квалификацията, изразена с прилагателното „естествен“, би била поставена на друго място, например така че забраните да важат само в естествените области, в които е разпространен този вид.

38.

Подобно значение произтича от дефиницията в член 1, буква f) от Конвенцията за опазване на мигриращите видове диви животни, на която Комисията се позовава. Според тази дефиниция областта на разпространение (ареалът) обхваща всички земни или водни площи, които даден мигриращ вид обитава, в които престоява временно или които прекосява или прелита по време на нормалния си миграционен път. Тази област не е ограничена до естествена такава. Нещо повече, в областта на разпространение на вида изрично се включва прекосяването на всякакви области.

39.

Действително тази дефиниция не е от непосредствено значение за решаването на настоящия случай, тъй като не става въпрос за прилагането на Конвенцията, но тя илюстрира какво е научното разбиране за релевантното биологично понятие. Ето защо тя следва да се вземе предвид при неговото тълкуване, което се изтъква и в един документ на Комисията, който тя е разработила за координирането на приложението на Директивата за местообитанията в рамките на работна група с представители на държавите членки ( 15 ), както и по-късно в съгласувания с държавите членки ръководен документ за опазване на животинските видове ( 16 ).

40.

По-важно от правна гледна точка е друго споразумение — Бернската конвенция, чийто член 6, буква а) във връзка с приложение II е транспониран от член 12 от Директивата за местообитанията ( 17 ). Според него са забранени по-специално всички форми на умишлено залавяне на вълци, без да се посочват териториални ограничения. Напротив, разпростирането върху всяка форма на умишлено залавяне е в полза на широко приложение на забраната.

41.

В същия смисъл е съображение петнадесет от Директивата за местообитанията, според което опазването на видовете по Директивата за местообитанията следва да допълва Директивата за птиците. Посочването на Директивата за птиците се отнася до покриващите се в голяма степен забрани по член 5 от Директивата за птиците с тези по член 12 от Директивата за местообитанията. Тези забрани също не са териториално ограничени. В този смисъл Съдът критикува факта, че държава членка напълно изключва от предвидената в член 5 защита сивите чапли (Ardea cinerea) и кормораните (Phalacrocorax carbo) в рибовъдните басейни ( 18 ).

42.

Освен това разпоредбите на Директивата за местообитанията относно защитата на териториите показват, че опазването на видовете не може да се ограничи до защитените територии. Всъщност тези защитени територии не са обособени с цел напълно да покрият местообитанието на вълците. Вълците са животински вид, който изисква големи местообитания ( 19 ). По отношение на тези животински видове член 4, параграф 1, второ изречение от Директивата за местообитанията предвижда защитените територии да се ограничат до местата в естествената област на разпространение на тези видове, които притежават физическите и биологичните елементи от решаващо значение за техния живот и размножаване. Следователно тази правна уредба признава, че естествената област на разпространение на тези видове обхваща и области, които се намират извън защитените територии. Във връзка с това следва да се припомни, че село Шимон се намира между две големи защитени територии, където се срещат вълци, така че не е изключено те да мигрират между тях.

43.

Впрочем Директивата за местообитанията използва друга техника за географското отграничаване на защитените територии: Както личи от текста, който придружава включването на вълка в приложение IV, буква а), ако областите бяха изключени от защитата, те щяха да са ясно посочени, като определени държави членки, Гърция на север от 39‑ия паралел, Испания на север от Дуеро и зоните за контрол на северни елени във Финландия.

44.

Поради това страните с право отхвърлят възможността от защитата по член 12 от Директивата за местообитанията да бъдат изключени населените места.

45.

Ето защо следва да се заключи, че естествената област на разпространение на вълка, а следователно и териториалният обхват на член 12 от Директивата за местообитанията, може да включва човешките селища по отношение на този животински вид.

2.

Относно член 12, параграф 1, буква а) от Директивата за местообитанията: „взети от природата“

46.

По-нататък следва да се установи дали залавянето на вълк в границите на човешките селища попада в обхвата на забраната по член 12, параграф 1, буква а). Според този текст държавите членки следва да забранят по-специално всички форми на умишлено залавяне на взети от природата екземпляри от защитените видове, следователно и от този на вълка.

47.

Използването на понятието „Entnahme aus der Natur“ („вземане от природата“) в текста на немски език вероятно е погрешно. От една страна, не е уместно да се говори за залавяне на взети от природата екземпляри, тъй като „вземането“ включва „залавянето“ ( 20 ). От друга страна, в повечето ( 21 ) първоначални езикови редакции става въпрос за залавяне в природата, например изрично в текста на френски език („dans la nature“), съответно — за залавяне в дивата природа („in the wild“) в теста на английски език.

48.

Независимо от този проблем във връзка с превода би могло да се застъпи становището, че залавянето на вълк в границите на човешко селище не може да се приеме за залавяне в природата, съответно в дивата природа.

49.

Това обаче е в противоречие със съображенията за нормативния контекст и целта на защитата на видовете, които вече взех предвид във връзка с тълкуването на понятието „естествена област на разпространение“ ( 22 ).

50.

Повече възможност за тълкуване дава текстът на Директивата на нидерландски език. В него става въпрос за залавяне на живеещи в дивата природа, „in het wild levende“, екземпляри. Поне в текста на този език природата, съответно дивата природа, не следва да се свързва с мястото на залавяне, а с произхода на животното.

51.

Това разбиране е подходящо, за да се реализира целта на забраната да се убиват или залавят строго защитени видове съгласно член 12, параграф 1, буква а) от Директивата за местообитанията. Тук не става въпрос за това тези видове да бъдат защитени само на определени места, а за защитата на екземпляри, които живеят в природата, съответно в дивата природа, и по този начин имат определена функция в естествени екосистеми.

52.

Паралелът с член 12, параграф 2 от Директивата за местообитанията, според който следва да се забрани държането, транспортирането, търговията или размяната и предлагането за продажба или размяна на взети от природата екземпляри, потвърждава това. Тази забрана не важи за екземпляри, които са били взети законно от природата, преди тази директива да започне да се прилага.

53.

На практика забраната едва ли би била осъществима, ако предварително трябва да се проверява на кое място какво животно „се взима“. Достатъчно трудно би било дори самото установяване на времето на вземането. Това също би било в противоречие с целта за въвеждане на строга система за опазване, ако тези действия биха могли да се предприемат по отношение на екземпляри от строго защитени видове, които са „взети“, докато временно са напуснали природата.

54.

Дори обаче обхватът на забраните за залавяне и убиване по член 12, параграф 1, буква а) от Директивата за местообитанията да се ограничи само до природата, тоест без населените места, това не би било приложимо по отношение на забраната за обезпокояване по член 12, параграф 1, буква б), тъй като тя се отнася до всяко умишлено обезпокояване на строго защитените видове, без каквото и да е териториално ограничение. Залавянето, а още повече убиването на екземпляр от тези видове, винаги би следвало да се приема поне за обезпокояване.

55.

Ето защо, както посочва Комисията, позоваването на природата в член 12, параграф 1, буква а) от Директивата за местообитанията следва да се разбира в смисъл, че предвиденото в този член опазване не се отнася само до определени места, а обхваща всички екземпляри от защитените видове, които живеят в природата, съответно в дивата природа, и по този начин имат определена функция в естествени екосистеми. Те не трябва да бъдат залавяни, убивани, държани, транспортирани, предлагани за продажба или размяна. От друга страна, тези ограничения не трябва да се прилагат за отглежданите в плен екземпляри.

3.

Относно дерогациите по член 16 от Директивата за местообитанията

56.

Този резултат обаче не означава, че не трябва да се реагира в нито един от случаите, когато строго защитени видове навлизат и пребивават в населени места. По-специално по отношение на животински видове, които по своята природа са опасни или които са свързани с определени рискове, член 16, параграф 1 дава възможност да се предприемат действия с цел премахване на опасността.

57.

Така например член 16, параграф 1, букви б) и в) от Директивата за местообитанията позволява да се предприемат мерки за предпазване от сериозно увреждане, особено на селскостопански култури и добитък (буква б), или в интерес на общественото здраве и безопасност или поради други наложителни причини от приоритетен обществен интерес, включително и такива от социален или стопански характер (буква в).

58.

Решенията за подобни дерогациите следва да се вземат въз основа на строго научни познания ( 23 ), съответно на най-добрите научни данни ( 24 ).

59.

Що се отнася до вълка, подобен риск на пръв поглед не би следвало да се изключи; такъв се наблюдава още по-ясно например във връзка със също така строго защитените мечки (Ursus arctos), които в Румъния явно понякога се появяват заблудени и в населени места ( 25 ).

60.

Действително APCA защитава становището, че предоставянето на дерогация не е оправдано, тъй като въпросният вълк не е причинил вреди. Въпреки това обаче не е нужно да се чака да се нанесе вреда, след като въз основа на най-добрите налични научни познания е възможно да се приеме, че е налице достатъчен риск от настъпването на достатъчно тежки вреди.

61.

Установяването на подобен риск би следвало да се направи от компетентните национални органи, а при спор въпросът да се решава от националните съдилища. Във всички случаи обаче не може да се отхвърли с лека ръка това, че вълк — какъвто явно е случаят в главното производство — в продължение на дни се приближава до хора на по-малко от 30 метра ( 26 ). Тъй като вълкът, предмет на спора, дни наред е пребивавал в имота на тамошен жител, където е играл и се е хранил заедно с кучетата на семейството му, подобно положение в главното производство не може да се изключи.

62.

Ето защо дерогации от забраните по член 12, параграф 1 от Директивата за местообитанията по принцип биха могли да се приемат за обосновани съгласно член 16, параграф 1, букви б) и в). Въпреки това тази разпоредба изрично предвижда, че освен посочените причини за дерогациите няма друго задоволително решение и че дерогацията няма вредно въздействие върху запазването на популациите от засегнатия вид в областта на естественото им разпространение на задоволително равнище.

63.

Що се отнася до друго задоволително решение, следва преди всичко да се помисли как да се премахнат примамките за вълка, като храна и оставени на свобода кучета ( 27 ), за което не е необходима дерогация по член 16 от Директивата за местообитанията ( 28 ) и поради което това е за предпочитане. Само ако тогава вълкът продължи да търси близост с хора, може де се използва така нареченото „прогонване“ чрез сплашване, например с гумени куршуми. Ефективността на подобни методи обаче е съмнителна ( 29 ).

64.

Съдът не разполага с данни, че са премахвани примамки. На практика залавянето и последвалото го бягство на вълка изглежда, че е имало ефект на прогонване.

65.

Въпреки това е съмнително дали закарването му в ограден район може да бъде признато за задоволително решение. Също така не е ясно дали предприемането на тези мерки оказва някакво влияние върху запазването на популацията на вълци.

4.

Относно пропорционалността на санкцията

66.

От главното производство обаче може да се изведе, че Judecătoria Zărnești (Районен съд Зърнещи) не е длъжен да провери дали има предпоставки за дерогация дори само поради това че според наличната информация компетентните органи не са издали разрешение за предприемането на тези мерки. Според APCA това обстоятелство не е било известно на ответника в главното производство. Следователно не е изключено да са налице предпоставките за налагане на санкция съгласно траспонирането на Директивата за местообитанията в Румъния.

67.

Във връзка с това следва да се отбележи, че съгласно член 49, параграф 3 от Хартата тази санкция трябва да е съразмерна, тоест по-специално трябва да е подходяща ( 30 ). Следователно санкцията трябва да съответства на тежестта на съответното престъпление, като се отчетат всички обстоятелства в конкретния случай ( 31 ).

68.

В този случай от значение би следвало да е фактът, че както изглежда, нанесената вреда е минимална, щом в действителност въпросният вълк отново е успял да избяга на свобода.

69.

Освен това според наличната информация румънското право не дава възможност в рамките на кратко време да се реагира адекватно на поведението на вълка и така своевременно да се минимизират свързаните с това рискове. Не е ясно също дали в Румъния има научно обосновани разпоредби или указания за това каква точно трябва да е тази реакция.

70.

Тези обстоятелства не позволяват да бъде наложена строга санкция. Във всеки случай определянето на тази санкция, както и това дали са отчетени всички относими обстоятелства, е задача на националния съд.

V.

Заключение

71.

Предвид изложеното по-горе предлагам на Съда да отговори на преюдициалното запитване, както следва: