I.

Úvod

1.

Projednávaná žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 4f odst. 6 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/36/ES ze dne 7. září 2005 o uznávání odborných kvalifikací ( 2 ), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/55/EU ze dne 20. listopadu 2013, kterou se mění směrnice 2005/36/ES o uznávání odborných kvalifikací a nařízení (EU) č. 1024/2012 o správní spolupráci prostřednictvím systému informování o vnitřním trhu (dále jen „nařízení IMI“) ( 3 ). Toto ustanovení poprvé umožňuje částečný přístup k odborné činnosti v rámci systému vzájemného uznávání kvalifikací.

2.

I když je vzájemné uznávání odborných kvalifikací obecně uznáváno jako jeden z velkých úspěchů vnitřního trhu, je rovněž nutné uvést, že k tomu nedošlo bez potíží. Zkušenosti ukázaly, že v každém členském státě mohou existovat různé podkategorie a specializace v rámci různých jednotlivých povolání. V mnoha případech nemusí mít tito odborníci požadovanou kvalifikaci, která by jim umožnila získat uznání pro úplné profesní účely v jiném členském státě.

3.

Jak uvidíme dále, unijní normotvůrce právě s cílem vyřešit tento zvláštní problém zavedl pojem „částečný přístup“ k řešení těchto podkategorií a specializací. Projednávaná věc se týká zubního lékařství, konkrétně dentálních hygienistů. Kvalifikovaný dentální hygienista může chtít vykonávat činnost v jiném členském státě, avšak shledává, že není oprávněn tak učinit, aniž je rovněž kvalifikován jako zubní chirurg. Účelem stanovení částečného přístupu v novější směrnici o uznávání odborných kvalifikací je vyřešit tuto otázku.

4.

Tato žádost byla předložena v rámci řízení zahájeného Confédération nationale des Syndicats dentaires, nyní Les Chirurgiens-Dentistes de France, a dalšími organizacemi zastupujícími odborníky působící ve zdravotnictví. Žalovanými v tomto řízení jsou Ministre des Solidarités et de la Santé (ministr solidarity a zdravotnictví), Ministre de l’Enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation (ministr pro vysokoškolské vzdělávání, výzkum a inovace) a Premier Ministre (předseda vlády). Žalobci v podstatě tvrdí, že francouzská vláda jednala protiprávně, pokud jde o způsob, jímž zamýšlela provést požadavky směrnice 2013/55 do francouzského vnitrostátního právního řádu prostřednictvím několika právních aktů.

II.

Právní souvislosti

A.

Právo Evropské unie

1.

Směrnice 2013/55

5.

Bod 7 odůvodnění směrnice 2013/55 stanoví:

2.

Směrnice 2005/36

6.

Článek 1 směrnice 2005/36, nadepsaný „Účel“, zní:

7.

Článek 4 směrnice 2005/36, nadepsaný „Účinky uznání“, stanoví:

8.

Článek 4f směrnice 2005/36, který byl vložen směrnicí 2013/55, nadepsaný „Částečný přístup“, stanoví:

9.

Článek 21 odst. 1 směrnice 2005/36, nadepsaný „Zásada automatického uznávání“, stanoví:

B.

Francouzské právo

10.

Ordonnance du 19 janvier 2017 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles dans le domaine de la santé (vyhláška č. 2017‑50 ze dne 19. ledna 2017 o uznávání odborných kvalifikací ve zdravotnictví) byla přijata za účelem provedení směrnice 2013/55 do francouzského práva. Do code de la santé publique (zákoník veřejného zdraví) vložila články L. 4002‑3 až L. 4002‑6.

11.

Článek L. 4002‑3 zákoníku veřejného zdraví umožňuje částečný přístup ke všem zdravotnickým povoláním upraveným Částí IV téhož zákoníku, tedy včetně povolání, na něž se vztahuje mechanismus automatického uznávání odborných kvalifikací.

12.

Décret du 2 novembre 2017 relatif à la reconnaissance des qualifications professionnelles dans le domaine de la santé (nařízení č. 2017‑1520 ze dne 2. listopadu 2017 o uznávání odborných kvalifikací v oblasti zdravotnictví) bylo vydáno zejména pro účely uplatnění článku L. 4002‑3 zákoníku veřejného zdraví. K provedení nařízení č. 2017‑1520 ze dne 2. listopadu 2017 ministr solidarity a zdravotnictví přijal vyhlášky ze dne 4. a 8. prosince 2017.

III.

Skutkový stav v původním řízení

13.

Les Chirurgiens-Dentistes de France a další výše uvedené organizace podaly několika návrhy žalobu pro překročení pravomoci ke Conseil d’État (Státní rada, Francie), kterou se domáhali úplného nebo částečného zrušení nařízení č. 2017‑1520 ze dne 2. listopadu 2017 nebo zrušení vyhlášky ministra solidarity a zdravotnictví ze dne 4. prosince 2017 nebo zrušení vyhlášky ministra solidarity a zdravotnictví ze dne 8. prosince 2017.

14.

Na podporu své žaloby žalobci zejména tvrdili, že výše uvedená vnitrostátní ustanovení do rozsahu působnosti částečného přístupu protiprávně zahrnují povolání uvedená v kapitole III hlavy III směrnice 2005/36, tedy povolání, na která se vztahuje mechanismus automatického uznávání odborných kvalifikací.

15.

Vzhledem k tomu, že tato různá ustanovení vycházejí z vyhlášky provádějící směrnici 2013/55 do francouzského práva, předkládající soud rozhodl, že otázka, zda čl. 4f odst. 6 směrnice 2005/36 – zavedený směrnicí 2013/55 – brání tomu, aby členský stát stanovil možnost částečného přístupu k jednomu z těchto povolání, je tedy rozhodující pro vyřešení sporu.

IV.

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce a řízení před Soudním dvorem

16.

Za těchto okolností se Conseil d’État (Státní rada) rozhodnutím ze dne 19. prosince 2019, které Soudní dvůr obdržel dne 30. prosince 2019, rozhodla přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:

17.

Písemná vyjádření předložili Les Chirurgiens-Dentistes de France, Conseil national de l’Ordre des Chirurgiens-Dentistes, Conseil national de l’Ordre des Infirmiers, francouzská, česká a rakouská vláda, jakož i Evropská komise.

18.

Na závěr písemné části tohoto řízení měl Soudní dvůr za to, že má k dispozici dostatečné informace pro rozhodnutí bez nařízení jednání v souladu s čl. 76 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora.

V.

Analýza

19.

V návaznosti na judikaturu Soudního dvora, zejména na rozsudek ze dne 19. ledna 2006, Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos (C‑330/03, EU:C:2006:45), a v oblasti zdravotnictví na rozsudek ze dne 27. června 2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430), unijní zákonodárce do směrnice 2005/36 zavedl pojem „částečný přístup“ k odborné činnosti. V souladu s čl. 4f odst. 1 směrnice 2005/36 tak příslušný orgán hostitelského členského státu poskytne případ od případu částečný přístup k výkonu odborné činnosti na svém území, pouze pokud jsou splněny všechny podmínky uvedené v tomto ustanovení.

20.

Článek 4f odst. 6 směrnice 2005/36 nicméně upřesňuje, že tento článek 4f „se nevztahuje na odborníky, kteří využívají automatické uznávání svých odborných kvalifikací podle hlavy III kapitol II, III a IIIa“.

21.

Svou otázkou se Conseil d’État (Státní rada) konkrétně táže, zda čl. 4f odst. 6 směrnice 2005/36 brání částečnému přístupu k některým z povolání, na která se vztahuje mechanismus automatického uznávání odborných kvalifikací stanovený ustanoveními hlavy III kapitoly III této směrnice.

22.

S ohledem na znění ustanovení dotčené směrnice, její systém a systematiku, jakož i cíle sledované touto směrnicí jsem toho názoru, že Soudní dvůr by měl na tuto otázku odpovědět záporně. K uvedenému závěru jsem dospěl na základě následujících důvodů.

23.

Zaprvé, pokud jde o znění čl. 4f odst. 6 směrnice 2005/36, je třeba uvést, že na rozdíl od jiných ustanovení této směrnice zákonodárce použil pojem „odborníci“ namísto pojmu „povolání“ ( 4 ). Zdá se, že tato slova jsou zvolena záměrně. Zatímco návrh Komise neobsahoval takové ustanovení, jako je současný šestý odstavec článku 4f směrnice 2005/36, Evropský parlament navrhl úpravu, která vylučuje „určitá povolání“ z částečného přístupu jako celku, a nikoli na základě individuálního posouzení ( 5 ). Po dohodě mezi orgány zapojenými do legislativního procesu byl však upřednostněn pojem „odborníci“.

24.

Vzhledem k tomu, že směrnice 2005/36 neposkytuje žádnou definici pojmu „odborníci“, musí být podle ustálené judikatury Soudního dvora význam a dosah tohoto výrazu určeny v souladu s jeho obvyklým smyslem v běžném jazyce, s přihlédnutím ke kontextu, ve kterém je použit, a k cílům, které sleduje právní úprava, jejíž je součástí ( 6 ).

25.

Za těchto okolností má volba slov použitých v čl. 4f odst. 6 směrnice 2005/36 omezovat rozsah výjimky uvedené v tomto ustanovení na odborníky – tedy na odborníky, kteří vykonávají jedno z povolání uvedených v kapitolách II, III a IIIa hlavy III směrnice 2005/36 a kteří mají jako takoví prospěch z automatického uznávání jejich odborné kvalifikace v souladu s podmínkami stanovenými touto směrnicí – a nikoli na povolání chápané jako celek.

26.

Zadruhé analýza systematiky článku 4f směrnice 2005/36 tento výklad potvrzuje, jelikož taková kontextuální analýza či systematický přístup vyžaduje, aby odstavce, z nichž se skládá článek, tvořily celek, jehož ustanovení nelze vykládat izolovaně ( 7 ).

27.

V tomto kontextu je nesporné, že první odstavec článku 4f směrnice 2005/36 stanoví zásadu částečného přístupu k odborným činnostem a stanoví podmínky, za kterých je takový částečný přístup povolen, zatímco druhý odstavec stanoví možnost odmítnutí částečného přístupu z naléhavých důvodů obecného zájmu. Třetí a čtvrtý odstavec poté vysvětlují způsoby posuzování žádostí a pátý odstavec upřesňuje, pod jakým označením se musí odborná činnost vykonávat a jaké informace mají být poskytnuty příjemci služby. Šestý a poslední odstavec dále upřesňuje, že se tato ustanovení článku 4f nevztahují na odborníky, kteří využívají automatické uznávání svých odborných kvalifikací podle hlavy III kapitol II, III a IIIa. Z této struktury tedy jasně vyplývá, že poslední pododstavec je výjimkou ze zásady uvedené v prvním pododstavci a formulované v následujících bodech. Článek 4f odst. 6 směrnice 2005/36 tedy musí být vykládán restriktivně jakožto výjimka ze zásady částečného přístupu.

28.

Zatřetí cíl sledovaný článkem 4f směrnice 2005/36 a obecně touto směrnicí vede k témuž výkladu.

29.

Pokud jde o účel směrnice 2005/36, jak již Soudní dvůr rozhodl, cílem této směrnice je umožnit držiteli odborné kvalifikace, která mu umožňuje přístup k regulovanému povolání v jeho domovském členském státě, přístup ke stejnému povolání v hostitelském členském státě, pro které získal kvalifikaci v domovském členském státě ( 8 ).

30.

Pokud jde o cíl článku 4f směrnice 2005/36, zaprvé je možné dodat, že směrnice, která zavedla toto ustanovení, a sice směrnice 2013/55, byla přijata na základě čl. 53 odst. 1 SFEU. Ze znění posledně uvedeného ustanovení však vyplývá, že účelem směrnic přijatých na tomto základě je usnadnit vzájemné uznávání diplomů, osvědčení a jiných dokladů o kvalifikaci stanovením společných pravidel a kritérií, které povedou v co největším možném rozsahu k automatickému uznávání zmíněných diplomů, osvědčení a jiných dokladů o kvalifikaci ( 9 ). Zadruhé bod 7 odůvodnění směrnice 2013/55 potvrzuje, že udělení částečného přístupu – pro povolání, v nichž jsou rozdíly v oblastech činnosti tak velké, že by se po odborníkovi ve skutečnosti požadovalo na vyrovnání nedostatků absolvování úplného programu vzdělání a odborné přípravy – je zjevně součástí tohoto cíle, kterým je usnadnění vzájemného uznávání.

31.

V tomto kontextu jsem toho názoru, že harmonizace odborných kvalifikací nezbytná pro automatické uznávání povolání, jejichž rozsah činnosti je směrnicí jasně vymezen – jako v případě dentálních hygienistů ( 10 ) – neznamená, že některé členské státy neakceptují souběžný a samostatný výkon některých činností, které spadají pod definici „harmonizovaného povolání“ ( 11 ). Bylo by však v rozporu s výše uvedenými cíli, aby těmto odborníkům bylo zabráněno ve výkonu činnosti v jiném členském státě pouze kvůli tomu, že tato činnost je jednou z činností, která je součástí povolání širšího rozsahu.

32.

Zavedení částečného přístupu ve směrnici 2005/36 tak podle mého názoru způsobuje nepoužitelnost judikatury založené na dřívějších směrnicích, které nestanovily vytvoření kategorie odborníků, která neodpovídala žádné kategorii stanovené tehdy použitelnými směrnicemi ( 12 ).

33.

Na rozdíl od toho, co mohly žalobkyně v původním řízení nějakým způsobem tvrdit, nevidím, jak by schválení částečného přístupu k činnostem zahrnutým v povoláních, na něž se vztahuje automatické uznávání jejich odborných kvalifikací podle kapitol II, III a IIIa hlavy III směrnice 2005/36, bylo v rozporu s harmonizací sledovanou zákonodárcem. Taková harmonizace nebrání tomu, aby tato povolání mohla sestávat z různých činností, které mohou být z objektivního hlediska odděleny od činností, které jsou součástí „harmonizovaných povolání“, a jako takové vykonávány samostatně.

34.

Naproti tomu, osoba – „odborník“ ve smyslu čl. 4f odst. 6 směrnice 2005/36 – disponující všemi kvalifikacemi požadovanými pro výkon některého z povolání, které jsou předmětem automatického uznávání odborných kvalifikací, musí být nutně připuštěna k výkonu všech činností patřících pod dotčené povolání. Takto je zachován užitečný účinek – effet utile – směrnice 2005/36 a takto rozumím zákazu částečného přístupu uvedenému v čl. 4f odst. 6 směrnice 2005/36.

35.

I když směrnice 2005/36 považuje tato povolání, jejichž kvalifikace je harmonizována, za celek, tato směrnice však uznává skutečnost, že v mnoha členských státech existují odlišné odborné činnosti, které jsou vykonávány v rámci jednoho povolání. Tyto odborné činnosti ostatně mohou zahrnovat odpovídající vzdělávání a školení. Směrnice 2005/36 totiž nebrání například tomu, aby specializované kursy kvalifikačního vzdělávání, které svým názvem neodpovídají některé ze specializací, jež jsou vyjmenovány v příloze V směrnice 2005/36, byly přístupné jak osobám, které ukončily pouze základní lékařskou odbornou přípravu, tak osobám s dokončenou a potvrzenou pouze základní odbornou přípravou zubního lékaře ( 13 ), i když v tomto případě tyto specializované kursy nemohou vést k vydání dokladu o základní lékařské odborné přípravě nebo o odborné přípravě zubního lékaře ( 14 ).

36.

Za těchto podmínek jsem toho názoru, že podobně jako ostatní povolání uvedená Soudním dvorem v jeho rozsudcích ze dne 19. ledna 2006, Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos (C‑330/03, EU:C:2006:45), a ze dne 27. června 2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430), kdy dotčená činnost může být objektivně oddělena od zbývajících činností jednoho z povolání, na něž se vztahuje mechanismus automatického uznávání odborných kvalifikací stanovený v ustanoveních kapitoly III hlavy III této směrnice, odrazující účinek vyvolaný vyloučením jakékoliv možnosti částečného uznávání by byl příliš významný na to, aby byl vyvážen obavou z případného zásahu do práv příjemců služeb nebo případnými požadavky týkajícími se ochrany zdraví ( 15 ).

37.

V takovém případě může být těchto legitimních cílů dosaženo méně omezujícími prostředky, zejména povinností užívat původní profesní označení nebo akademický titul jak v jazyce, ve kterém byl získán, a v původní podobě, tak v úředním jazyce hostitelského členského státu ( 16 ). Tato ochrana je nyní výslovně poskytnuta článkem 4f odst. 5 směrnice 2005/36. Článek 4f odst. 5 dále doplňuje, že odborníci, kteří využívají částečný přístup, příjemcům služeb jasně sdělí rozsah své odborné činnosti. Navíc je třeba připomenout, že částečný přístup může být poskytnut pouze případ od případu a že členské státy mohou v souladu s čl. 4f odst. 2 směrnice 2005/36 v každém případě odmítnout tento částečný přístup z naléhavých důvodů obecného zájmu, např. z důvodu veřejného zdraví.

38.

V důsledku toho mám s ohledem na výše uvedené úvahy za to, že čl. 4f odst. 6 směrnice 2005/36 nebrání tomu, aby členský stát stanovil částečný přístup k některým z povolání, na která se vztahuje mechanismus automatického uznávání odborných kvalifikací stanovený ustanoveními kapitoly III hlavy III této směrnice.

VI.

Závěry

39.

S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky položené Conseil d’État (Státní rada, Francie) následovně: