I.

Въведение

1.

Настоящото преюдициално запитване се отнася до тълкуването на член 4е, параграф 6 от Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 септември 2005 година относно признаването на професионалните квалификации ( 2 ), изменена с Директива 2013/55/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 20 ноември 2013 година за изменение на Директива 2005/36/ЕО относно признаването на професионалните квалификации и на Регламент (ЕС) № 1024/2012 относно административно сътрудничество посредством Информационната система за вътрешния пазар („Регламент за ИСВП“) ( 3 ). С тази разпоредба за първи път се разрешава частичен достъп до професионална дейност в контекста на система за взаимно признаване на квалификациите.

2.

Макар че взаимното признаване на професионалните квалификации по принцип се счита за едно от големите постижения на вътрешния пазар, трябва също така да се признае, че осъществяването му поражда и специфични трудности. Опитът сочи наличието на проблем, изразяващ се в това, че във всяка държава членка може да съществува набор от подкатегории и специалности в рамките на различни професии. В много случаи съответните специалисти може да не притежават изискваните квалификации, за да удовлетворят условията за признаване на професионалната квалификация за пълния набор от дейности в рамките на дадена професия в друга държава членка.

3.

Именно с цел да разреши този конкретен проблем законодателят на Съюза въвежда понятието за частичен достъп, за да уреди въпросните подкатегории и специалности, както ще стане видно в настоящото заключение. Тъй като денталната медицина е в основата на настоящото дело, ще посоча денталните асистенти като конкретен пример в това отношение. Квалифициран дентален асистент може да поиска да практикува в друга държава членка, но да установи, че няма право на това, без да притежава и квалификацията на лекар по дентална медицина. Разпоредбата за частичен достъп, съдържаща се в най-новата директива относно признаването на професионалните квалификации, има за цел да намери решение на този проблем.

4.

Настоящото запитване е отправено в контекста на производство, образувано по почин на Confédération nationale des Syndicats dentaires, понастоящем Les Chirurgiens-Dentistes de France, и на други организации, представляващи действащите в сектора на здравеопазването специалисти. Ответниците в това производство са Ministre des Solidarités et de la Santé (министър на солидарността и здравеопазването), Ministre de l’Enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation (министър на висшето образование, науката и иновациите) и Premier Ministre (министър-председател). Жалбоподателите твърдят по същество, че френското правителство е действало незаконосъобразно, що се отнася до начина, по който няколко нормативни акта предвиждат транспонирането на изискванията на Директива 2013/55 във френското национално право.

II.

Правна уредба

1.

Правото на ЕС

1.

Директива 2013/55

5.

Съображение 7 от Директива 2013/55 гласи:

2.

Директива 2005/36

6.

Член 1 от Директива 2005/36, озаглавен „Предмет“, гласи следното:

7.

Член 4 от Директива 2005/36, озаглавен „Последици от признаването“, гласи:

8.

Съгласно член 4е от Директива 2005/36, който е въведен с Директива 2013/55 и е озаглавен „Частичен достъп“:

9.

Съгласно член 21, параграф 1 от Директива 2005/36, озаглавен „Принцип на автоматично признаване“:

2.

Френското право

10.

Ordonnance du 19 janvier 2017 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles dans le domaine de la santé (Постановление № 2017‑50 от 19 януари 2017 г. относно признаването на професионалните квалификации в областта на здравеопазването) е прието с цел транспониране на Директива 2013/55 във френското право. С него се въвеждат членове L. 4002‑3—L. 4002‑6 в Code de la santé publique (Кодекс за общественото здраве.

11.

Член L. 4002‑3 от Кодекса за общественото здраве дава възможност за частичен достъп до всички здравни професии, уредени в четвъртата част от посочения кодекс, следователно и до професиите, към които се прилага механизмът на автоматичното признаване на професионалните квалификации.

12.

Décret du 2 novembre 2017 relatif à la reconnaissance des qualifications professionnelles dans le domaine de la santé (Постановление № 2017‑1520 от 2 ноември 2017 г. относно признаването на професионалните квалификации в областта на здравеопазването) е прието по-специално за целите на прилагането на член L. 4002‑3 от Кодекса за общественото здраве. Наредбите на министъра на солидарността и здравеопазването от 4 и 8 декември 2017 г. са приети в приложение на Постановление № 2017‑1520 от 2 ноември 2017 г.

III.

Фактите в главното производство

13.

Les Chirurgiens-Dentistes de France и другите посочени по-горе организации подават пред Conseil d’État (Държавен съвет, Франция) няколко жалби за злоупотреба с власт, като претендират, в зависимост от случая, цялостна или частична отмяна на Постановление № 2017‑1520 от 2 ноември 2017 г. и/или отмяна на Наредбата на министъра на солидарността и здравеопазването от 4 декември 2017 г. и/или отмяна на Наредбата на министъра на солидарността и здравеопазването от 8 декември 2017 г.

14.

В подкрепа на жалбите си жалбоподателите по-специално твърдят, че горепосочените национални правни разпоредби незаконосъобразно включват в приложното поле на частичния достъп професиите, обхванати от дял III, глава III от Директива 2005/36, а именно тези, ползващи се от механизма за автоматично признаване на професионалните квалификации.

15.

Тъй като тези различни разпоредби се основават на наредбата за транспониране на Директива 2013/55 във френското право, националният съд приема, че от основно значение за разрешаването на спора пред него е въпросът дали член 4е, параграф 6 от Директива 2005/36, въведен с Директива 2013/55, изключва възможността държава членка да предвиди частичен достъп до някоя от тези професии.

IV.

Преюдициалното запитване и производството пред Съда

16.

Именно в този контекст, с решение от 19 декември 2019 г., постъпило в Съда на 30 декември 2019 г., Conseil d’État (Държавен съвет) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:

17.

Писмени становища представят Les Chirurgiens-Dentistes de France, Conseil national de l’Ordre des Chirurgiens-Dentistes, Conseil national de l’Ordre des Infirmiers, френското, чешкото и австрийското правителство, както и Европейската комисия.

18.

След приключването на писмената фаза на производството Съдът приема, че разполага с достатъчно данни, за да се произнесе с решение, без да провежда съдебно заседание за изслушване на устните състезания, съгласно член 76, параграф 2 от Процедурния правилник на Съда.

V.

Анализ

19.

В резултат от практиката на Съда, и по-специално в резултат от решение от 19 януари 2006 г., Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos (C‑330/03, EU:C:2006:45), и от решение от 27 юни 2013 г., Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430), що се отнася до сектора на здравеопазването, законодателят на Съюза въвежда в Директива 2005/36 понятието „частичен достъп“ до професионална дейност. Така по силата на член 4е, параграф 1 от Директива 2005/36 занапред компетентният орган на приемащата държава членка трябва, според конкретния случай и ако са изпълнени предвидените в тази разпоредба условия, да предоставя частичен достъп до професионална дейност на нейната територия.

20.

При все това член 4е, параграф 6 от Директива 2005/36 гласи, че този член 4е „не се прилага за специалисти, които се ползват от автоматично признаване на професионалната си квалификация по реда на дял III, глави II, III и IIIа“.

21.

Със своя въпрос Conseil d’État (Държавен съвет) иска да установи по-специално дали член 4е, параграф 6 от Директива 2005/36 изключва възможността за въвеждане на частичен достъп до някоя от професиите, към които се прилага механизмът за автоматично признаване на професионалните квалификации, предвиден от разпоредбите на дял III, глава III от посочената директива.

22.

С оглед на текста на разпоредбите на въпросната директива, на нейната систематика, на цялостната ѝ структура и на преследваните с нея цели съм на мнение, че Съдът следва да даде отрицателен отговор на този въпрос. Стигам до този извод въз основа на изложените по-долу съображения.

23.

Първо, с оглед на текста на член 4е, параграф 6 от Директива 2005/36 трябва да се отбележи, че за разлика от други нейни разпоредби, законодателят е използвал термина „специалисти“ вместо „професии“ ( 4 ). Изборът на тази дума изглежда добре обмислен. Макар предложението на Комисията да не съдържа разпоредба като настоящия шести параграф от член 4е от Директива 2005/36, Европейският парламент предлага изменение с цел изключване на възможността за частичен достъп до „някои професии“ като цяло, а не според конкретния случай ( 5 ). Терминът „специалисти“ обаче е бил предпочетен в резултат от постигнатото споразумение между институциите, участващи в законодателния процес.

24.

При липсата на каквото и да е определение в Директива 2005/36 на понятието „специалисти“ Съдът приема в постоянната си съдебна практика, че определянето на смисъла и обхвата на този термин следва да се осъществява в съответствие с обичайното му значение в говоримия език, като се държи сметка за контекста, в който се използва, и за целите, преследвани от правната уредба, от която е част ( 6 ).

25.

При тези обстоятелства изборът на формулировка, използвана в член 4е, параграф 6 от Директива 2005/36, цели да ограничи обхвата на предвидената в тази разпоредба дерогация до специалистите, тоест до лицата, които упражняват някоя от професиите, посочени в дял III, глави II, III и IIIa от Директива 2005/36 и които в това си качество се ползват от автоматичното признаване на своите професионални квалификации в съответствие с предвидените в Директивата условия, а не до професиите, предвидени като цяло.

26.

Второ, анализът на структурата на член 4е от Директива 2005/36 потвърждава това тълкуване, тъй като контекстният анализ или систематичният подход изискват съставляващите даден член параграфи да формират едно цяло, чиито разпоредби не могат да се разглеждат изолирано ( 7 ).

27.

В този контекст е безспорно, че член 4е, параграф 1 от Директива 2005/36 установява принципа за частичен достъп до професионалните дейности и предвижда условията, при които този частичен достъп се разрешава, докато член 4е, параграф 2 предвижда възможността частичният достъп да бъде отказан поради императивни съображения от общ интерес. По-нататък в член 4е, трети и четвърти параграф от Директива 2005/36 се установява процедурата, по която заявленията следва да се разглеждат, а член 4е, пети параграф уточнява под какво наименование трябва да се упражнява професионалната дейност и каква информация следва да се предостави на получателя на услугата. В шестия и последен параграф се посочва, че разпоредбите на член 4е не се прилагат за специалисти, които се ползват от автоматично признаване на професионалната си квалификация по реда на дял III, глави II, III и IIIa. Така от разглежданата структура е видно, че последният параграф е изключение от принципа, заложен в първия параграф и развит в следващите параграфи. Следователно като изключение от принципа за частичен достъп член 4е, параграф 6 от Директива 2005/36 трябва да се тълкува стеснително.

28.

Трето, с оглед на целта на член 4е от Директива 2005/36 и на целта на Директивата като цяло, се налага същото тълкуване.

29.

Както Съдът вече е постановил, целта на Директива 2005/36 е да осигури на притежателите на професионална квалификация достъп в приемащата държава членка до регламентираната професия, за която са придобили квалификация в държавата членка по произход ( 8 ).

30.

По отношение на целта на член 4е от Директива 2005/36 може да бъде добавено, първо, че Директивата, въвела тази разпоредба, а именно Директива 2013/55, е приета на основание на член 53, параграф 1 ДФЕС. От текста на последната посочена разпоредба обаче е видно, че целта на приетите на това основание директиви е да улеснят взаимното признаване на дипломи, удостоверения и други доказателства за официални квалификации чрез установяване на правила и общи критерии, водещи, доколкото е възможно, до автоматичното признаване на тези дипломи, удостоверения и други доказателства за официални квалификации ( 9 ). Второ, съображение 7 от Директива 2013/55 потвърждава, че разрешаването на частичен достъп до професии, за които различията в областите на дейност в държавата членка по произход на специалиста и в приемащата държава членка са толкова големи, че от този специалист се изисква да покрие пълна програма за образование и обучение, за да преодолее тези разлики, очевидно е част от посочената цел за улеснено взаимно признаване.

31.

В този контекст съм на мнение, че хармонизирането на професионалните квалификации, необходими за автоматичното признаване на професиите, чийто обхват на дейност е ясно определен от Директивата — например лекарите по дентална медицина ( 10 ) — не означава, че някои държави членки не могат да приемат успоредното и самостоятелно осъществяване на някои от дейностите, попадащи в обхвата на определението „хармонизирана професия“ ( 11 ). При все това би било в противоречие с горепосочените цели да се попречи на такива специалисти да практикуват в друга държава членка под единствения претекст, че упражняваната от тях дейност е една от дейностите на друга професия с по-широк обхват.

32.

Така въвеждането с Директива 2005/36 на частичен достъп според мен прави неприложима съдебната практика, основана на предходните директиви, които не предвиждат създаването на категория специалисти, които не съответстват на никоя от категориите, предвидени в приложимите тогава директиви ( 12 ).

33.

Противно на твърдяното под една или друга форма от жалбоподателите в главното производство, не виждам как разрешаването на частичен достъп до дейности, включени в професиите, ползващи се от автоматично признаване на техните професионални квалификации по реда на дял III, глави II, III и IIIa от Директива 2005/36, би противоречало на целеното от законодателя хармонизиране. Такова хармонизиране не е пречка разглежданите професии да се състоят от различни дейности, които обективно могат да бъдат отделени от дейностите, обхванати от „хармонизираната професия“, и като такива да бъдат упражнявани самостоятелно.

34.

В замяна на това лице, което е „специалист“ по смисъла на член 4е, параграф 6 от Директива 2005/36 и има всички изисквани квалификации да практикува някоя от професиите, обхванати от автоматичното признаване на професионалните квалификации, непременно трябва да бъде допуснато да практикува всички обхванати от въпросната професия дейности. Именно така се запазва ефективността (effet utile) на Директива 2005/36 и точно по този начин аз схващам забраната за частичен достъп, посочена в член 4е, параграф 6 от Директива 2005/36.

35.

Макар Директива 2005/36 да третира като едно цяло тези професии, чиито квалификации са хармонизирани, тя все пак признава, че в действителност в много държави членки съществуват различни професионални дейности, попадащи в категорията на една и съща професия. Тези професионални дейности, разбира се, може да включват съответстващо образование и обучение. Всъщност Директива 2005/36 не изключва възможността например специализирано обучение, чието наименование не съответства на посочените в приложение V към Директивата, да бъде открито както за лица, преминали само през базово обучение по медицина, така и за онези, завършили и валидирали само базово обучение по дентална медицина ( 13 ), дори в този случай подобно специализирано обучение да не може да доведе до издаването на удостоверение за базово обучение по медицина или на удостоверение за базово обучение по дентална медицина ( 14 ).

36.

При тези обстоятелства съм на мнение, че както при други професии, предмет на решения на Съда от 19 януари 2006 г., Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos (C‑330/03, EU:C:2006:45), и от 27 юни 2013 г., Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430), когато разглежданата дейност може обективно да бъде отделена от съвкупността от дейности, попадащи в обхвата на някоя от професиите, към които се прилага механизмът за автоматично признаване на професионалните квалификации, предвиден в разпоредбите на дял III, глава III от тази директива, възпиращото действие, породено от изключването на всякаква възможност за частичен достъп, би било прекалено значимо, за да може да бъде балансирано с опасенията от евентуално засягане на потребителите на услугите или на изискванията за закрила на здравето ( 15 ).

37.

В такъв случай разглежданите легитимни цели може да се постигнат чрез по-малко ограничителни средства, по-конкретно чрез задължението да се представя оригиналният документ за придобита професионална квалификация или документът за преминат курс на обучение както на езика, на който е издаден и в оригинал, така и на официалния език на приемащата държава членка ( 16 ). Тази гаранция понастоящем изрично е предвидена в член 4е, параграф 5 от Директива 2005/36. В последната посочена разпоредба допълнително се уточнява, че специалисти, които се ползват от частичен достъп, трябва да посочат ясно на получателите на услугите обхвата на своята професионална дейност. Освен това следва да се припомни, че частичен достъп може да бъде предоставен само след преценка на конкретния случай и че държавите членки при всички положения могат да откажат такъв достъп поради императивни съображения от общ интерес, каквото е общественото здраве, в съответствие с член 4е, параграф 2 от Директива 2005/36.

38.

Ето защо, предвид изложените по-горе съображения считам, че член 4е, параграф 6 от Директива 2005/36 допуска държава членка да предвиди възможност за частичен достъп до някоя от професиите, към които се прилага механизмът за автоматично признаване на професионалните квалификации, предвиден в разпоредбите на дял III, глава III от посочената директива.

VI.

Заключение

39.

Предвид изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на отправения от Conseil d’État (Държавен съвет, Франция) въпрос по следния начин: