I.

Introducere

1.

Prezenta cerere de decizie preliminară privește interpretarea articolului 4f alineatul (6) din Directiva 2005/36/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 septembrie 2005 privind recunoașterea calificărilor profesionale ( 2 ), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2013/55/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 20 noiembrie 2013 de modificare a Directivei 2005/36/CE privind recunoașterea calificărilor profesionale și a Regulamentului (UE) nr. 1024/2012 privind cooperarea administrativă prin intermediul Sistemului de informare al pieței interne („Regulamentul IMI”) ( 3 ). Această dispoziție permite pentru prima dată accesul parțial la o activitate profesională în cadrul unui sistem de recunoaștere reciprocă a calificărilor.

2.

Deși recunoașterea reciprocă a calificărilor profesionale este considerată în general drept una dintre marile realizări ale pieței interne, este de asemenea corect să se arate că această realizare nu a fost posibilă fără anumite dificultăți. O problemă apărută este aceea că, după cum a arătat experiența, în interiorul fiecărui stat membru pot exista o varietate de subcategorii și specializări în cadrul diferitor profesii. În multe cazuri, este posibil ca respectivii practicieni să nu aibă calificările necesare care să le permită să beneficieze de recunoașterea profesională deplină în alt stat membru.

3.

Tocmai pentru a răspunde la această problemă specială, după cum vom vedea în prezentele concluzii, legiuitorul Uniunii a introdus noțiunea de acces parțial, pentru a reglementa respectivele subcategorii și specializări. Întrucât contextul prezentei cauze îl constituie stomatologia, specialiștii în igienă dentară sunt un element ilustrativ. Un specialist în igienă dentară calificat poate dori să își exercite profesia într‑un alt stat membru, dar constată că nu are acest drept dacă nu are de asemenea calificarea de medic specialist în chirurgie dentară. Prevederea unui acces parțial în directiva mai recentă privind recunoașterea calificărilor profesionale urmărește abordarea acestei probleme.

4.

Prezenta cerere a fost formulată în cadrul unei proceduri inițiate de Confédération nationale des Syndicats dentaires, în prezent Les Chirurgiens‑Dentistes de France, și de alte organizații care reprezintă profesioniști care își desfășoară activitatea în sectorul sănătății. Pârâții din prezenta procedură sunt Ministre des Solidarités et de la Santé (ministra solidarității și sănătății), Ministre de l’Enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation (ministra învățământului superior, a cercetării și a inovației) și Premier Ministre (prim‑ministrul). Reclamanții susțin în esență că guvernul francez a acționat nelegal prin modul în care mai multe acte normative au transpus în legislația internă franceză cerințele Directivei 2013/55.

II.

Cadrul juridic

A.

Dreptul Uniunii

1.

Directiva 2013/55

5.

Considerentul (7) al Directivei 2013/55 are următorul cuprins:

2.

Directiva 2005/36

6.

Articolul 1 din Directiva 2005/36, intitulat „Obiectul”, are următorul cuprins:

7.

Articolul 4 din Directiva 2005/36, intitulat „Efectele recunoașterii”, prevede:

8.

Potrivit articolului 4f din Directiva 2005/36, introdus prin Directiva 2013/55 și intitulat „Accesul parțial”:

9.

Potrivit articolului 21 alineatul (1) din Directiva 2005/36, intitulat „Principiul recunoașterii automate”:

B.

Dreptul francez

10.

Ordonnance du 19 janvier 2017 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles dans le domaine de la santé (Ordonanța nr. 2017‑50 din 19 ianuarie 2017 privind recunoașterea calificărilor profesionale în sectorul sănătății) a fost adoptată pentru transpunerea Directivei 2013/55 în dreptul francez. Aceasta a introdus articolele L. 4002‑3-L. 4002‑6 în code de la santé publique (Codul sănătății publice).

11.

Articolul L. 4002‑3 din Codul sănătății publice oferă posibilitatea unui acces parțial la toate profesiile din domeniul sănătății reglementate de partea IV a aceluiași cod, inclusiv, în consecință, la profesiile cărora li se aplică mecanismul recunoașterii automate a calificărilor profesionale.

12.

Décret du 2 novembre 2017 relatif à la reconnaissance des qualifications professionnelles dans le domaine de la santé (Decretul nr. 2017‑1520 din 2 noiembrie 2017 privind recunoașterea calificărilor profesionale din domeniul sănătății) a fost adoptat în scopul aplicării, printre altele, a articolului L. 4002‑3 din Codul sănătății publice. Ordinele ministrei solidarității și sănătății din 4 decembrie 2017 și 8 decembrie 2017 au fost adoptate pentru punerea în aplicare a Decretului nr. 2017‑1520 din 2 noiembrie 2017.

III.

Situația de fapt din litigiul principal

13.

Les Chirurgiens‑Dentistes de France și celelalte organizații menționate mai sus au introdus, prin intermediul mai multor cereri, o acțiune pentru abuz de putere în fața Conseil d’État (Consiliul de Stat, Franța), solicitând, după caz, anularea, în tot sau în parte, a Decretului nr. 2017‑1520 din 2 noiembrie 2017 și/sau anularea Ordinului ministrei solidarității și sănătății din 4 decembrie 2017 și/sau anularea Ordinului ministrei solidarității și sănătății din 8 decembrie 2017.

14.

În susținerea acțiunii lor, reclamanții au arătat, printre altele, că prevederile legislative naționale menționate mai sus includ, în mod nelegal, în sfera accesului parțial profesiile care intră sub incidența capitolului III din titlul III din Directiva 2005/36, și anume profesiile care beneficiază de mecanismul recunoașterii automate a calificărilor profesionale.

15.

Întrucât aceste dispoziții diferite se întemeiază pe ordonanța de transpunere a Directivei 2013/55 în dreptul francez, instanța de trimitere a considerat că aspectul dacă articolul 4f alineatul (6) din Directiva 2005/36 – introdus prin Directiva 2013/55 – exclude ca un stat membru să prevadă posibilitatea unui acces parțial la una dintre aceste profesii era, așadar, decisiv pentru soluționarea litigiului.

IV.

Cererea de decizie preliminară și procedura în fața Curții

16.

În aceste împrejurări, prin decizia din 19 decembrie 2019, primită de Curte la 30 decembrie 2019, Conseil d’État (Consiliul de Stat) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:

17.

Les Chirurgiens‑Dentistes de France, Conseil national de l’Ordre des Chirurgiens‑Dentistes, Conseil national de l’Ordre des Infirmiers, guvernele francez, ceh și austriac, precum și Comisia Europeană au depus observații scrise.

18.

La încheierea fazei scrise a procedurii, Curtea a considerat că este suficient de informată pentru a se pronunța fără să organizeze o ședință de audiere a pledoariilor, potrivit articolului 76 alineatul (2) din Regulamentul de procedură al Curții.

V.

Analiză

19.

Ca urmare a jurisprudenței Curții, în special a Hotărârii din 19 ianuarie 2006, Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos (C‑330/03, EU:C:2006:45), și, în domeniul sănătății, a Hotărârii din 27 iunie 2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430), legiuitorul Uniunii a introdus în Directiva 2005/36 noțiunea de „acces parțial” la o activitate profesională. Astfel, conform articolului 4f alineatul (1) din Directiva 2005/36, autoritatea competentă a statului membru gazdă trebuie să acorde în prezent acces parțial, de la caz la caz și dacă sunt întrunite condițiile prevăzute de această dispoziție, la o activitate profesională pe teritoriul său.

20.

Cu toate acestea, articolul 4f alineatul (6) din Directiva 2005/36 prevede că prezentul articol 4f „nu se aplică profesioniștilor ce beneficiază de recunoașterea automată a calificărilor lor profesionale în temeiul capitolelor II, III și IIIa de la titlul III”.

21.

Prin intermediul întrebării sale, Conseil d’État (Consiliul de Stat) solicită să se stabilească dacă articolul 4f alineatul (6) din Directiva 2005/36 exclude accesul parțial la una dintre profesiile cărora li se aplică mecanismul recunoașterii automate a calificărilor profesionale prevăzut de dispozițiile capitolului III din titlul III din această directivă.

22.

În lumina modului de redactare a dispozițiilor directivei în cauză, a sistemului și a economiei generale a acesteia, precum și a obiectivelor pe care le urmărește, considerăm că răspunsul Curții la această întrebare ar trebui să fie negativ. Am ajuns la această concluzie pentru motivele care urmează.

23.

În primul rând, în ceea ce privește modul de redactare a articolului 4f alineatul (6) din Directiva 2005/36, trebuie arătat că, spre deosebire de alte dispoziții ale acestei directive, legiuitorul a utilizat termenul „profesioniști” în loc de „profesii” ( 4 ). Această alegere a cuvintelor pare să fie una deliberată. Întrucât propunerea Comisiei nu conținea o prevedere precum actualul alineat (6) al articolului 4f din Directiva 2005/36, Parlamentul European a propus o modificare pentru a exclude „anumite profesii” în ansamblu de la accesul parțial, iar nu de la caz la caz ( 5 ). Cu toate acestea, termenul „profesioniști” a fost preferat după un acord între instituțiile implicate în procedura legislativă.

24.

Dat fiind că Directiva 2005/36 nu prevede nicio definiție pentru noțiunea de „profesioniști”, determinarea înțelesului și a conținutului acestei noțiuni trebuie să fie făcută, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, în conformitate cu sensul obișnuit al acesteia în limbajul curent, ținând seama și de contextul în care este utilizată și de obiectivele urmărite de reglementarea din care face parte ( 6 ).

25.

În aceste condiții, alegerea termenilor utilizați la articolul 4f alineatul (6) din Directiva 2005/36 urmărește să limiteze domeniul de aplicare al derogării prevăzute de această dispoziție la profesioniști – cu alte cuvinte, la persoanele care exercită una dintre profesiile menționate în capitolele II, III și IIIa din titlul III din Directiva 2005/36 și care, în această calitate, beneficiază de recunoașterea automată a calificărilor lor profesionale în conformitate cu condițiile prevăzute de directiva respectivă –, iar nu la profesia avută în vedere în ansamblu.

26.

În al doilea rând, analiza economiei articolului 4f din Directiva 2005/36 confirmă această interpretare, din moment ce o asemenea analiză contextuală sau o abordare sistematică impune ca alineatele care compun un articol să formeze un ansamblu ale cărui dispoziții nu pot fi interpretate separat ( 7 ).

27.

În acest context, este incontestabil că alineatul (1) al articolului 4f din Directiva 2005/36 stabilește principiul accesului parțial la activitățile profesionale și prevede condițiile în care un astfel de acces parțial este autorizat, în timp ce alineatul (2) prevede posibilitatea unui refuz al accesului parțial pentru motive imperative de interes general. În continuare, alineatele (3) și (4) explică procedura de examinare a cererilor, iar alineatul (5) precizează în ce temei trebuie exercitată activitatea profesională, precum și informațiile care trebuie furnizate beneficiarului serviciului. În sfârșit, al șaselea și ultimul alineat precizează că dispozițiile respective ale articolului 4f nu se aplică profesioniștilor care beneficiază de recunoașterea automată a calificărilor lor profesionale în temeiul capitolelor II, III și IIIa din titlul III. Rezultă, așadar, în mod clar din această structură că ultimul alineat este o excepție de la principiul stabilit la primul alineat și formulat la alineatele următoare. Ca excepție de la principiul accesului parțial, articolul 4f alineatul (6) din Directiva 2005/36 trebuie, prin urmare, să facă obiectul unei interpretări stricte.

28.

În al treilea rând, obiectivul urmărit de articolul 4f din Directiva 2005/36 și, în sens mai larg, de această directivă conduce la aceeași interpretare.

29.

În ceea ce privește obiectivul Directivei 2005/36, astfel cum Curtea a statuat deja, acesta este de a permite titularului unei calificări profesionale care îi conferă accesul la o profesie reglementată în statul său membru de origine să aibă acces, în statul membru gazdă, la aceeași profesie pentru care este calificat în statul membru de origine ( 8 ).

30.

În ceea ce privește obiectivul articolului 4f din Directiva 2005/36, se poate adăuga, primo, că directiva care a introdus această dispoziție – și anume Directiva 2013/55 – a fost adoptată în temeiul articolului 53 alineatul (1) TFUE. Cu toate acestea, din modul de redactare a acestei din urmă dispoziții reiese că obiectivul directivelor adoptate în acest temei este facilitarea recunoașterii reciproce a diplomelor, certificatelor și altor titluri oficiale de calificare, prin stabilirea de norme și criterii comune care conduc, în măsura posibilului, la recunoașterea automată a diplomelor, certificatelor și altor titluri oficiale de calificare menționate ( 9 ). Secundo, considerentul (7) al Directivei 2013/55 confirmă că autorizarea accesului parțial – în cazul profesiilor pentru care diferențele dintre domeniile de activitate în statul membru de origine și în statul membru gazdă sunt atât de mari, încât ar fi necesar un program complet de educație și formare pentru ca profesionistul să compenseze deficiențele – este în mod clar o parte a acestui obiectiv de facilitare a recunoașterii reciproce.

31.

În acest context, considerăm că armonizarea calificărilor profesionale necesară pentru recunoașterea automată a profesiilor a căror arie de activități este clar definită de directivă – ca în cazul medicilor dentiști ( 10 ) – nu impune ca anumite state membre să nu accepte exercitarea paralelă și autonomă a anumitor activități care intră sub incidența definiției unei „profesii armonizate” ( 11 ). Or, ar fi contrar obiectivelor menționate anterior ca acești profesioniști să fie împiedicați să își exercite activitatea în alt stat membru sub unicul pretext că respectiva activitate este una dintre cele acoperite de o profesie cu o sferă mai largă.

32.

Astfel, introducerea unui acces parțial în Directiva 2005/36 face inaplicabilă, în opinia noastră, jurisprudența întemeiată pe directivele anterioare care nu prevedeau crearea unei categorii de practicieni care nu corespundea niciuneia dintre categoriile prevăzute de directivele aplicabile la acea dată ( 12 ).

33.

Contrar susținerilor într‑un sens sau altul ale reclamanților din acțiunea principală, nu vedem în ce mod autorizarea unui acces parțial la activitățile incluse în profesiile care beneficiază de recunoașterea automată a calificărilor lor profesionale în temeiul capitolelor II, III și IIIa din titlul III din Directiva 2005/36 ar fi contrară armonizării urmărite de legiuitor. O astfel de armonizare nu împiedică posibilitatea ca aceste profesii să constea în diferite activități care pot fi, din punct de vedere obiectiv, separate de activitățile acoperite de „profesia armonizată” și, ca atare, exercitate în mod autonom.

34.

În schimb, o persoană – „profesionistul”, în sensul articolului 4f alineatul (6) din Directiva 2005/36 – care are toate calificările necesare pentru exercitarea uneia dintre profesiile cărora li se aplică recunoașterea automată a calificărilor profesionale trebuie în mod necesar să fie autorizată să exercite toate activitățile acoperite de profesia în cauză. În acest mod este menținut efectul util – effet utile – al Directivei 2005/36 și astfel înțelegem interdicția accesului parțial prevăzută la articolul 4f alineatul (6) din Directiva 2005/36.

35.

Deși Directiva 2005/36 reglementează în ansamblu aceste profesii ale căror calificări sunt armonizate, ea recunoaște totuși realitatea că, în multe state membre, există activități profesionale separate cuprinse în rubrica unei singure profesii. Desigur, aceste activități profesionale pot include o educație și o formare corespunzătoare. Astfel, Directiva 2005/36 nu se opune, de exemplu, ca o formare de specializare, a cărei denumire nu corespunde celor enumerate în anexa V la aceasta, să fie deschisă atât persoanelor care au absolvit doar o formare de bază în medicină, cât și acelora care au absolvit și au validat numai studiile în cadrul formării de bază de medic dentist ( 13 ), chiar dacă, în acest caz, o astfel de formare de specializare nu poate conduce la eliberarea unui titlu de calificare ca medic cu formare de bază sau a unui titlu de calificare ca medic dentist cu formare de bază ( 14 ).

36.

În aceste condiții, considerăm că, asemenea celorlalte profesii menționate de Curte în Hotărârea din 19 ianuarie 2006, Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos (C‑330/03, EU:C:2006:45), și în Hotărârea din 27 iunie 2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430), atunci când activitatea în cauză poate fi obiectiv separată de ansamblul activităților uneia dintre profesiile cărora li se aplică mecanismul recunoașterii automate a calificărilor profesionale prevăzut de dispozițiile capitolului III din titlul III din această directivă, efectul disuasiv determinat de excluderea oricărei posibilități a accesului parțial ar fi prea important pentru a putea fi echilibrat de riscul unei eventuale atingeri aduse beneficiarilor serviciilor sau de ceea ce este necesar la nivelul protecției sănătății ( 15 ).

37.

Într‑un astfel de caz, aceste obiective legitime pot fi îndeplinite prin intermediul unor mijloace mai puțin restrictive, în special prin obligația de a utiliza titlul profesional al statului membru de origine sau titlul de calificare atât în limba în care a fost eliberat și în forma originală, cât și în limba oficială a statului membru gazdă ( 16 ). Această garanție este prevăzută în prezent în mod expres la articolul 4f alineatul (5) din Directiva 2005/36. Articolul 4f alineatul (5) adaugă în continuare că profesioniștii cărora li s‑a acordat acces parțial indică în mod clar beneficiarilor serviciilor domeniul activităților lor profesionale. În plus, trebuie amintit că accesul parțial poate fi acordat doar de la caz la caz și că statele membre pot, în orice caz, să respingă accesul parțial pentru motive imperative de interes general precum sănătatea publică, conform articolului 4f alineatul (2) din Directiva 2005/36.

38.

În consecință, în lumina considerațiilor care precedă, considerăm că articolul 4f alineatul (6) din Directiva 2005/36 nu exclude ca un stat membru să prevadă accesul parțial la una dintre profesiile cărora li se aplică mecanismul recunoașterii automate a calificărilor profesionale prevăzut de dispozițiile capitolului III din titlul III din această directivă.

VI.

Concluzie

39.

Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebarea preliminară adresată de Conseil d’État (Consiliul de Stat, Franța) după cum urmează: