I.

Uvod

1.

Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 4f(6) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2005/36/ES z dne 7. septembra 2005 o priznavanju poklicnih kvalifikacij, ( 2 ) kakor je bila spremenjena z Direktivo 2013/55/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. novembra 2013 o spremembi Direktive 2005/36/ES o priznavanju poklicnih kvalifikacij in Uredbe (EU) št. 1024/2012 o upravnem sodelovanju prek informacijskega sistema za notranji trg (uredba IMI) ( 3 ). S to določbo je prvič omogočen delni dostop do poklicne dejavnosti v okviru sistema vzajemnega priznavanja kvalifikacij.

2.

Čeprav je vzajemno priznavanje poklicnih kvalifikacij na splošno priznano kot eden od velikih dosežkov notranjega trga, je pošteno tudi spomniti, da se sooča z lastnimi težavami. Ena od težav, ki so se pojavile, je, da izkušnje kažejo, da lahko znotraj različnih poklicev obstaja vrsta podskupin in specializacij. V mnogih primerih ti posamezni zdravstveni delavci morda nimajo zahtevanih kvalifikacij, ki bi jim omogočile, da bi se potegovali za priznanje za polne poklicne namene v drugi državi članici.

3.

Za rešitev tega konkretnega problema je, kot bom v kratkem prikazal, zakonodajalec Unije, da bi uredil te podskupine in specializacije, uvedel pojem delnega dostopa. Ker je v ozadju te zadeve zobozdravstvo, so dober primer dentalni higieniki. Usposobljeni dentalni higienik morda želi opravljati dejavnost v drugi državi članici, vendar ugotovi, da do tega ni upravičen, če ni hkrati kvalificiran tudi kot oralni kirurg. Z določbo o delnem dostopu v novejši direktivi o priznavanju poklicnih kvalifikacij se poskuša urediti to vprašanje.

4.

Ta predlog je bil podan v okviru postopkov, ki so jih začeli Confédération nationale des Syndicats dentaires (nacionalna konfederacija zobozdravstvenih sindikatov), zdaj Les Chirurgiens-Dentistes de France (oralni kirurgi Francije), in druge organizacije, ki zastopajo strokovnjake v zdravstvenem sektorju. Tožene stranke v teh postopkih so Ministre des Solidarités et de la Santé (minister za solidarnost in zdravje), Ministre de l’Enseignement supérieur, de la Recherche et de l’Innovation (minister za visoko šolstvo, raziskave in inovacije) in Premier ministre (predsednik vlade). Tožeče stranke v bistvu trdijo, da je francoska vlada pri poskusu prenosa zahtev Direktive 2013/55 v francosko notranje pravo z več predpisi ravnala nezakonito.

II.

Pravni okvir

A.

Pravo Unije

1.

Direktiva 2013/55

5.

V uvodni izjavi 7 Direktive 2013/55 je navedeno:

2.

Direktiva 2005/36

6.

Člen 1 Direktive 2005/36, naslovljen „Namen“, določa:

7.

Člen 4 Direktive 2005/36, naslovljen „Učinki priznavanja“, določa:

8.

Člen 4f Direktive 2005/36, ki je bil uveden z Direktivo 2013/55 in je naslovljen „Delni dostop“, določa:

9.

Člen 21(1) Direktive 2005/36, naslovljen „Načelo avtomatičnega priznavanja“, določa:

B.

Francosko pravo

10.

Ordonnance du 19 janvier 2017 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles dans le domaine de la santé (sklep št. 2017-50 z dne 19. januarja 2017 o priznavanju poklicnih kvalifikacij na zdravstvenem področju) je bil sprejet zaradi prenosa Direktive 2013/55 v francosko pravo. Z njim so bili v code de la santé publique (zakonik o javnem zdravju) med drugim uvedeni členi od L. 4002-3 do L. 4002-6.

11.

Člen L. 4002-3 zakonika o javnem zdravju omogoča delni dostop za vse zdravstvene poklice, urejene z delom IV istega zakonika, in zato tudi za poklice, za katere se uporablja mehanizem avtomatičnega priznavanja poklicnih kvalifikacij.

12.

Décret du 2 novembre 2017 relatif à la reconnaissance des qualifications professionnelles dans le domaine de la santé (uredba št. 2017-1520 z dne 2. novembra 2017 o priznavanju poklicnih kvalifikacij na zdravstvenem področju) je bila izdana za izvajanje zlasti člena L. 4002-3 zakonika o javnem zdravju. Sklepa ministra za solidarnost in zdravje z dne 4. in 8. decembra 2017 sta bila izdana za izvedbo uredbe št. 2017-1520 z dne 2. novembra 2017.

III.

Dejansko stanje v postopku v glavni stvari

13.

Les Chirurgiens-Dentistes de France in druge zgoraj navedene organizacije so z več vlogami pred Conseil d’État (državni svet, Francija) vložile tožbo zaradi prekoračitve pooblastil, v kateri so zahtevale, odvisno od zadeve, razglasitev ničnosti (v celoti ali delno) uredbe št. 2017-1520 z dne 2. novembra 2017 in/ali razglasitev ničnosti sklepa ministra za solidarnost in zdravje z dne 4. decembra 2017 in/ali razglasitev ničnosti sklepa ministra za solidarnost in zdravje z dne 8. decembra 2017.

14.

Tožeče stranke so v podporo tožbi med drugim zatrjevale, da so z zgoraj navedenimi nacionalnimi pravnimi določbami v okvir delnega dostopa nezakonito vključeni poklici, ki so zajeti s poglavjem III naslova III Direktive 2005/36, namreč poklici, ki spadajo v okvir mehanizma avtomatičnega priznavanja poklicnih kvalifikacij.

15.

Ker te različne določbe temeljijo na sklepu, s katerim je bila v francosko pravo prenesena Direktiva 2013/55, je nacionalno sodišče štelo, da je zato vprašanje, ali člen 4f(6) Direktive 2005/36, ki je bil uveden z Direktivo 2013/55, nasprotuje temu, da država članica določi možnost delnega dostopa do enega od teh poklicev, odločilno za rešitev spora.

IV.

Predlog za sprejetje predhodne odločbe in postopek pred Sodiščem

16.

V teh okoliščinah je Conseil d’État (državni svet) s sklepom z dne 19. decembra 2019, ki je na Sodišče prispel 30. decembra 2019, prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil to vprašanje:

17.

Pisna stališča so predložili Les Chirurgiens-Dentistes de France, Conseil national de l’Ordre des Chirurgiens-Dentistes, Conseil national de l’Ordre des Infirmiers, francoska, češka in avstrijska vlada ter Evropska komisija.

18.

Po koncu pisnega dela postopka je Sodišče presodilo, da ima na voljo dovolj informacij, da lahko v skladu s členom 76(2) Poslovnika Sodišča o zadevi odloči brez obravnave.

V.

Analiza

19.

Na podlagi sodne prakse Sodišča, zlasti sodbe z dne 19. januarja 2006, Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos (C‑330/03, EU:C:2006:45), in – na področju zdravstva – sodbe z dne 27. junija 2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430), je zakonodajalec Unije v Direktivo 2005/36 uvedel pojem „delni dostop“ do poklicne dejavnosti. Tako mora zdaj v skladu s členom 4f(1) Direktive 2005/36 pristojni organ države članice gostiteljice, če so izpolnjeni pogoji iz te določbe, za vsak primer posebej odobriti delni dostop do poklicne dejavnosti na svojem ozemlju.

20.

Vendar člen 4f(6) Direktive 2005/36 določa, da se ta člen 4f „ne uporablja za strokovnjake, ki izkoristijo avtomatično priznavanje svojih poklicnih kvalifikacij po poglavjih II, III in IIIa naslova III“.

21.

Conseil d’État (državni svet) želi z vprašanjem ugotoviti prav to, ali člen 4f(6) Direktive 2005/36 nasprotuje delnemu dostopu do enega od poklicev, zajetih z mehanizmom avtomatičnega priznavanja poklicnih kvalifikacij iz določb poglavja III naslova III te direktive.

22.

Glede na besedilo določb zadevne direktive, njen sistem in splošno sistematiko ter cilje, ki jim sledi, menim, da bi moralo Sodišče na to vprašanje odgovoriti nikalno. Razlogi za to ugotovitev so naslednji.

23.

Prvič, glede besedila člena 4f(6) Direktive 2005/36 je treba navesti, da je zakonodajalec drugače kot v drugih določbah te direktive uporabil izraz „strokovnjaki“, in ne izraza „poklici“. ( 4 ) Zdi se, da je ta izbira besed namerna. Čeprav v predlogu Komisije ni bila vsebovana določba, kakršna je zdajšnji odstavek 6 člena 4f Direktive 2005/36, je Evropski parlament predlagal dopolnitev zaradi izključitve „nekaterih poklicev“ od delnega dostopa v celoti, in ne za vsak primer posebej. ( 5 ) Vendar je bila po dogovoru med institucijami, vključenimi v zakonodajni postopek, dana prednost izrazu „strokovnjaki“.

24.

Ker Direktiva 2005/36 ne vsebuje nikakršne opredelitve pojma „strokovnjaki“, je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča pomen in obseg tega izraza določiti v skladu z njegovim običajnim pomenom v vsakdanjem jeziku, pri čemer je treba upoštevati kontekst, v katerem se uporablja, in cilje, ki jim sledi ureditev, katere del je. ( 6 )

25.

V teh okoliščinah izbira besed, uporabljenih v členu 4f(6) Direktive 2005/36, omejuje obseg odstopanja iz te določbe na strokovnjake – torej osebe, ki izvajajo enega od poklicev iz poglavij II, III in IIIa naslova III Direktive 2005/36 in ki kot take izkoristijo avtomatično priznavanje svojih poklicnih kvalifikacij v skladu s pogoji iz Direktive – in ne na predvideni poklic kot celoto.

26.

Drugič, ta razlaga je potrjena z analizo sistematike člena 4f Direktive 2005/36, saj sistematična analiza ali pristop zahteva, da odstavki, iz katerih je člen sestavljen, tvorijo celoto, katere določb ni mogoče obravnavati ločeno od preostalih. ( 7 )

27.

V tem smislu ni sporno, da je v odstavku 1 člena 4f Direktive 2005/36 vzpostavljeno načelo delnega dostopa do poklicnih dejavnosti in so določeni pogoji, pod katerimi je tak delni dostop dovoljen, medtem ko je v odstavku 2 določena možnost, da se delni dostop zavrne zaradi prevladujočih razlogov v splošnem interesu. V odstavkih 3 in 4 je nato pojasnjen postopek, po katerem je treba preučiti vloge, v odstavku 5 pa je pojasnjeno, pod katerim poklicnim nazivom je treba opravljati poklicno dejavnost in katere informacije je treba zagotoviti prejemniku storitev. V zadnjem odstavku, odstavku 6, je nato navedeno, da se te določbe člena 4 ne uporabljajo za strokovnjake, ki izkoristijo avtomatično priznavanje svojih poklicnih kvalifikacij po poglavjih II, III in IIIa naslova III. Zato je iz te strukture razvidno, da je zadnji odstavek izjema od načela, ki je določeno v odstavku 1 in izoblikovano v naslednjih odstavkih. Člen 4f(6) Direktive 2005/36 je treba zato kot izjemo od načela delnega dostopa razlagati ozko.

28.

Tretjič, cilj, ki mu sledita člen 4f Direktive 2005/36 in, širše, ta direktiva, pripelje do iste razlage.

29.

Cilj Direktive 2005/36 je, kot je že razsodilo Sodišče, imetniku poklicne kvalifikacije, s katero ima dostop do reguliranega poklica v državi članici izvora, v državi članici gostiteljici omogočiti dostop do poklica, za katerega je usposobljen v državi članici izvora. ( 8 )

30.

Glede cilja člena 4f Direktive 2005/36 je mogoče dodati, prvič, da je bila direktiva, s katero je bila uvedena ta določba – namreč Direktiva 2013/55 – sprejeta na podlagi člena 53(1) PDEU. Vendar iz besedila te določbe izhaja, da je cilj direktiv, sprejetih na tej podlagi, olajšati vzajemno priznavanje diplom, spričeval in drugih podobnih dokazil o izobrazbi z vzpostavitvijo skupnih pravil in pogojev, ki kar najbolj omogočajo samodejno priznavanje navedenih diplom, spričeval in drugih podobnih dokazil o izobrazbi. ( 9 ) Drugič, v uvodni izjavi 7 Direktive 2013/55 je potrjeno, da je odobritev delnega dostopa – za strokovnjake, pri katerih so razlike med področji dejavnosti strokovnjaka v državi članici izvora in državi članici gostiteljici tako velike, da bi moral strokovnjak za nadomestitev vrzeli v znanju opraviti popoln program izobraževanja in usposabljanja – povsem jasno del tega cilja omogočanega vzajemnega priznavanja.

31.

V teh okoliščinah menim, da harmonizacija poklicnih kvalifikacij, ki so potrebne za avtomatično priznavanje poklicev, katerih obseg dejavnosti je jasno opredeljen z Direktivo – kot so zobozdravniki ( 10 ) – ne pomeni, da nekatere države članice ne dovoljujejo vzporednega in samostojnega izvajanja nekaterih dejavnosti, ki spadajo v opredelitev „harmoniziranega poklica“. ( 11 ) Vendar bi bilo v nasprotju z zgoraj navedenimi cilji, če bi takim strokovnjakom preprečili opravljanje poklica v drugi državi članici zgolj na podlagi izgovora, da je ta dejavnost ena od tistih, ki jo zajema drug poklic s širšim obsegom.

32.

Tako se zaradi uvedbe delnega dostopa v Direktivi 2005/36 po mojem mnenju ne uporablja sodna praksa, ki temelji na prejšnjih direktivah, v katerih ni bila določena vzpostavitev kategorije zdravstvenih delavcev, ki niso ustrezali nobeni kategoriji, določeni v direktivah, ki so se takrat uporabljale. ( 12 )

33.

Sam v nasprotju s tem, kar so tako ali drugače trdile tožeče stranke v postopku v glavni stvari, ne razumem, kako bi lahko bila odobritev delnega dostopa za dejavnosti, ki jih vključujejo poklici, za katere se uporablja avtomatično priznavanje poklicnih kvalifikacij po poglavjih II, III in IIIa naslova III Direktive 2005/36, v nasprotju s harmonizacijo, ki jo želi doseči zakonodajalec. Taka harmonizacija ne prepreči dejstva, da lahko te poklice sestavljajo različne dejavnosti, ki so lahko z objektivnega vidika nepovezane z dejavnostmi, ki jih zajema „harmonizirani poklic“ in ki se kot take izvajajo samostojno.

34.

Nasprotno pa mora biti osebi – „strokovnjaku“ v smislu člena 4f(6) Direktive 2005/36 – ki ima vse kvalifikacije, zahtevane za opravljanje enega od poklicev, ki jih zajema avtomatično priznavanje poklicnih kvalifikacij, nujno dovoljeno opravljanje vseh dejavnosti, ki jih zajema zadevni poklic. Tako se ohranja polni učinek – effet utile – Direktive 2005/36 in tako sam razumem prepoved delnega dostopa iz člena 4f(6) Direktive 2005/36.

35.

Čeprav so z Direktivo 2005/36 ti poklici, katerih kvalifikacije so harmonizirane, obravnavani kot celota, pa je z njo vendarle priznana realnost, da v številnih državah članicah obstajajo poklicne dejavnosti, ki se opravljajo znotraj kategorije enega poklica. Seveda lahko te poklicne dejavnosti vključujejo ustrezno izobraževanje in usposabljanje. Direktiva 2005/36 namreč ne nasprotuje na primer temu, da je specialistično usposabljanje, katerega naziv ne ustreza usposabljanjem iz Priloge V k tej direktivi, dostopno tako osebam z dokončanim zgolj osnovnim medicinskim usposabljanjem kot osebam z dokončanim in potrjenim študijem v okviru zgolj osnovnega zobozdravstvenega usposabljanja, ( 13 ) čeprav v tem primeru tako specialistično usposabljanje ne more voditi do podelitve dokazila o osnovnem medicinskem usposabljanju ali dokazila o osnovnem zobozdravstvenem usposabljanju. ( 14 )

36.

V teh okoliščinah glede drugih poklicev, ki jih je Sodišče navedlo v sodbah z dne 19. januarja 2006, Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos (C‑330/03, EU:C:2006:45), in z dne 27. junija 2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430), menim, da bi bil – kadar je zadevno dejavnost mogoče objektivno ločiti od celote dejavnosti enega od poklicev, zajetih z mehanizmom avtomatičnega priznavanja poklicnih kvalifikacij, določenim v določbah poglavja III naslova III te direktive – odvračilni učinek, ki ga ima izključitev kakršne koli možnosti delnega dostopa, prevelik, da bi odtehtal bojazen za morebitno škodo, povzročeno prejemnikom storitev, ali tisto, kar se zahteva zaradi varovanja zdravja. ( 15 )

37.

V takem primeru je mogoče te zakonite cilje doseči z manj omejujočimi sredstvi, zlasti tako, da se naloži obveznost uporabljanja izvornega poklicnega ali akademskega naziva – tako v jeziku, v katerem je bil izdan, v izvirni obliki, kot tudi v uradnem jeziku države članice gostiteljice. ( 16 ) Ta varovalka je zdaj izrecno določena v členu 4f(5) Direktive 2005/36. Člen 4f(5) dalje določa, da morajo strokovnjaki, ki jim je odobren delni dostop, prejemnikom storitev jasno navesti obseg svojih poklicnih dejavnosti. Poleg tega je treba spomniti, da je mogoče delni dostop odobriti zgolj za vsak primer posebej in da lahko države članice v vsakem primeru v skladu s členom 4f(2) Direktive 2005/36 zavrnejo delni dostop zaradi prevladujočih razlogov v splošnem interesu, kakršen je na primer javno zdravje.

38.

Zato glede na zgornje ugotovitve menim, da člen 4f(6) Direktive 2005/36 ne nasprotuje temu, da država članica določi delni dostop do enega od poklicev, zajetih z mehanizmom avtomatičnega priznavanja poklicnih kvalifikacij, določenim v poglavju III naslova III te direktive.

VI.

Predlog

39.

Zato glede na zgornje ugotovitve Sodišču predlagam, naj na vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je predložil Conseil d’État (državni svet, Francija), odgovori: