I 

Johdanto

1.

Nyt käsiteltävä ennakkoratkaisupyyntö koskee ammattipätevyyden tunnustamisesta 7.9.2005 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2005/36/EY, ( 2 ) sellaisena kuin se on muutettuna ammattipätevyyden tunnustamisesta annetun direktiivin 2005/36/EY ja hallinnollisesta yhteistyöstä sisämarkkinoiden tietojenvaihtojärjestelmässä annetun asetuksen (EU) N:o 1024/2012 (IMI-asetus) muuttamisesta 20.11.2013 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2013/55/EU, ( 3 ) 4 f artiklan 6 kohdan tulkintaa. Kyseisessä säännöksessä sallitaan ensimmäistä kertaa osittainen oikeus harjoittaa ammattia pätevyyden vastavuoroista tunnustamista koskevan järjestelmän yhteydessä.

2.

Vaikka ammattipätevyyden vastavuoroista tunnustamista pidetään yleisesti yhtenä sisämarkkinoiden suurista saavutuksista, on myös perusteltua huomauttaa, ettei tähän ole päästy täysin ongelmitta. Yksi esiin tulleista kysymyksistä liittyy siihen, että kokemus on osoittanut, että kussakin jäsenvaltiossa eri ammatteihin voi kuulua monia alaryhmiä ja erikoisaloja. Useissa tapauksissa näillä erinäisillä ammatinharjoittajilla ei välttämättä ole vaadittua pätevyyttä, jonka nojalla he voisivat saada täyden ammattipätevyyden jossakin toisessa jäsenvaltiossa.

3.

Löytääkseen ratkaisun tähän nimenomaiseen ongelmaan unionin lainsäätäjä on ottanut käyttöön, kuten jäljempänä havaitaan, osittaisen ammatinharjoittamisoikeuden käsitteen näiden alaryhmien ja erikoisalojen tarkastelemiseksi. Koska hammaslääketiede on käsiteltävänä olevan asian taustalla, hammashoitajat (dental hygienist) ovat tästä hyvä esimerkki. Pätevä hammashoitaja saattaa haluta harjoittaa ammattiaan toisessa jäsenvaltiossa, mutta hän joutuu toteamaan, ettei hänellä ole siihen oikeutta, jollei hänellä ole myös hammaslääkärin (dental surgeon) pätevyyttä. Ammattipätevyyden tunnustamista koskevaan uudempaan direktiivin sisältyvällä osittaista ammatinharjoittamisoikeutta koskevalla säännöksellä pyritään löytämään ratkaisu tähän kysymykseen.

4.

Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jonka ovat panneet vireille Confédération nationale des Syndicats dentaires, nykyään Les Chirurgiens-Dentistes de France, ja muut terveydenhuoltoalalla toimivia ammattihenkilöitä edustavat järjestöt. Vastaajina tässä asiassa ovat Ministre des Solidarités et de la Santé (solidaarisuus- ja terveysministeri), Ministre de l’Enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation (korkeakouluopetus-, tutkimus- ja innovaatioministeri) ja Premier Ministre (pääministeri). Kantajat näet väittävät, että Ranskan hallitus on toiminut lainvastaisesti siinä, miten direktiivin 2013/55 vaatimukset on useilla säädöksillä pyritty saattamaan osaksi Ranskan sisäistä oikeusjärjestystä.

II 

Asiaa koskevat oikeussäännöt

A 

Unionin oikeus

1. 

Direktiivi 2013/55

5.

Direktiivin 2013/55 johdanto-osan seitsemännessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

2. 

Direktiivi 2005/36

6.

Direktiivin 2005/36 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Tarkoitus”, säädetään seuraavaa:

7.

Direktiivin 2005/36 4 artiklassa, jonka otsikko on ”Tunnustamisen vaikutukset”, säädetään seuraavaa:

8.

Direktiiviin 2005/36 direktiivillä 2013/55 lisätyssä 4 f artiklassa, jonka otsikko on ”Osittainen ammatinharjoittamisoikeus”, säädetään seuraavaa:

9.

Direktiivin 2005/36 21 artiklan, jonka otsikko on ”Automaattisen tunnustamisen periaate”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

B 

Ranskan oikeus

10.

Ammattipätevyyden tunnustamisesta terveydenhuoltoalalla 19.1.2017 annettu määräys nro 2017-50 (ordonnance du 19 janvier 2017 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles dans le domaine de la santé) annettiin direktiivin 2013/55 saattamiseksi osaksi Ranskan oikeutta. Kyseisellä määräyksellä kansanterveyskoodeksiin (code de la santé publique) lisättiin L. 4002-3 §–L 4002-6 §.

11.

Kansanterveyskoodeksin L. 4002-3 §:llä annetaan mahdollisuus osittaiseen oikeuteen harjoittaa kaikkia saman koodeksin IV osassa säänneltyjä terveydenhuollon ammatteja, joihin sisältyvät siis ammatit, joihin sovelletaan ammattipätevyyden automaattista tunnustamisjärjestelmää.

12.

Ammattipätevyyden tunnustamisesta terveydenhuoltoalalla 2.11.2017 annettu asetus nro 2017-1520 (Décret du 2 novembre 2017 relatif à la reconnaissance des qualifications professionnelles dans le domaine de la santé) annettiin erityisesti kansanterveyskoodeksin L. 4002-3 §:n soveltamiseksi. Mainittu 2.11.2017 annettu asetus nro 2017-1520 pantiin täytäntöön 4.12. ja 8.12.2017 annetuilla solidaarisuus- ja terveysministerin määräyksillä.

III 

Tosiseikat

13.

Les Chirurgiens-Dentistes de France ja muut edellä mainitut järjestöt nostivat useilla kannekirjelmillä Conseil d’État’ssa (ylin hallintotuomioistuin, Ranska) lainvastaisuuteen perustuvan kanteen, jossa ne vaativat tapauksesta riippuen 2.11.2017 annetun asetuksen nro 2017-1520 kumoamista kokonaan tai osittain ja/tai 4.12.2017 annetun solidaarisuus- ja terveysministeriön määräyksen kumoamista ja/tai 8.12.2017 annetun solidaarisuus- ja terveysministeriön määräyksen kumoamista.

14.

Kantajat väittivät kanteensa tueksi muun muassa, että edellä mainituilla kansallisilla säännöksillä otetaan lainvastaisesti osittaisen ammatinharjoittamisoikeuden piiriin direktiivin 2005/36 III osaston III luvun soveltamisalaan kuuluvat ammatit eli ammatit, joihin sovelletaan ammattipätevyyden automaattista tunnustamisjärjestelmää.

15.

Koska kyseiset eri säännökset perustuvat määräykseen, jolla direktiivi 2013/55 saatettiin osaksi Ranskan oikeutta, kansallinen tuomioistuin katsoi, että oikeusriidan ratkaisu riippuu siitä, estääkö direktiivin 2005/36 4 f artiklan 6 kohta, joka on otettu käyttöön direktiivillä 2013/55, jäsenvaltiota säätämästä mahdollisuudesta osittaiseen oikeuteen harjoittaa jotakin näistä ammateista.

IV 

Ennakkoratkaisupyyntö ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa

16.

Tässä tilanteessa Conseil d’État päätti 19.12.2019 tekemällään päätöksellä, joka saapui unionin tuomioistuimeen 30.12.2019, lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:

17.

Les Chirurgiens-Dentistes de France, Conseil national de l’Ordre des Chirurgiens-Dentistes, Conseil national de l’Ordre des Infirmiers, Ranskan, Tšekin ja Itävallan hallitukset sekä Euroopan komissio ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia.

18.

Unionin tuomioistuin katsoi asian käsittelyn kirjallisen vaiheen päätteeksi, että sillä on unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 76 artiklan 2 kohdan mukaisesti riittävät tiedot asian ratkaisemiseen ilman suullista käsittelyä.

V 

Asian arviointi

19.

Unionin lainsäätäjä sisällytti direktiiviin 2005/36 käsitteen ”osittainen oikeus harjoittaa” ammatillista toimintaa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön ja erityisesti 19.1.2006 annetun tuomion Colegio de Ingenieros de Caminos y Puertos (C-330/03, EU:C:2006:45) ja terveydenhuollon alalla 27.6.2013 annetun tuomion Nasiopoulos (C-575/11, EU:C:2013:430) johdosta. Direktiivin 2005/36 4 f artiklan 1 kohdan mukaan vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen on siis nykyään myönnettävä – tapauskohtaisesti ja jos kyseisessä säännöksessä asetetut edellytykset täyttyvät – osittainen oikeus harjoittaa ammattia alueellaan.

20.

Direktiivin 2005/36 4 f artiklan 6 kohdassa säädetään kuitenkin, että kyseistä 4 f artiklaa ”ei sovelleta ammattihenkilöihin, joiden ammattipätevyys tunnustetaan automaattisesti III osaston II, III ja III a luvun nojalla.”

21.

Conseil d’État pyrkii kysymyksellään nimenomaan selvittämään, onko direktiivin 2005/36 4 f artiklan 6 kohta esteenä osittaiselle oikeudelle harjoittaa jotakin kyseisen direktiivin III osaston III luvun säännöksissä vahvistetun ammattipätevyyden automaattisen tunnustamisjärjestelmän piiriin kuuluvaa ammattia.

22.

Kyseessä olevan direktiivin säännösten sanamuodon, direktiivin järjestelmän ja yleisen rakenteen sekä sillä tavoiteltujen päämäärien valossa unionin tuomioistuimen olisi mielestäni vastattava tähän kysymykseen kieltävästi. Olen tullut tähän johtopäätökseen seuraavista syistä.

23.

Ensinnäkin direktiivin 2005/36 4 f artiklan 6 kohdan sanamuodon perusteella on huomautettava, että lainsäätäjä on kyseisen direktiivin muista säännöksistä poiketen käyttänyt ilmaisun ”ammatit” sijasta ilmaisua ”ammattihenkilöt”. ( 4 ) Tämä sanavalinta näyttää olevan täysin tietoinen. Vaikka komission ehdotukseen ei sisältynyt direktiivin 2005/36 4 f artiklan nykyisen 6 kohdan kaltaista säännöstä, Euroopan parlamentti ehdotti muutosta, jolla ”tietyt ammatit” jätetään kokonaisuudessaan eikä tapauskohtaisesti osittaisen ammatinharjoittamisoikeuden ulkopuolelle. ( 5 ) Ilmaisuun ”ammattihenkilöt” päädyttiin kuitenkin sen jälkeen, kun lainsäädäntömenettelyyn osallistuneiden toimielinten välillä oli päästy sopimukseen.

24.

Kun otetaan huomioon se, ettei direktiivissä 2005/36 määritellä ammattihenkilöiden käsitettä, kyseisen käsitteen merkitys ja ulottuvuus on, kuten unionin tuomioistuin on vakiintuneesti katsonut, määritettävä sen tavanomaisen merkityksen mukaan, joka sillä on yleiskielessä, ottamalla samalla huomioon asiayhteys, jossa sitä käytetään, ja sen lainsäädännön tavoitteet, johon se kuuluu. ( 6 )

25.

Tässä tilanteessa direktiivin 2005/36 4 f artiklan 6 kohdassa käytetyllä sanavalinnalla pyritään rajoittamaan kyseisessä säännöksessä säädetyn poikkeuksen soveltaminen ammattihenkilöihin – eli henkilöihin, jotka harjoittavat jotakin direktiivin 2005/36 III osaston II, III ja III a luvussa mainittua ammattia ja jotka sinänsä hyötyvät heidän ammattipätevyytensä automaattisesta tunnustamisesta direktiivissä vahvistettujen edellytysten mukaisesti – eikä kyseessä olevaan ammattiin kokonaisuudessaan.

26.

Toiseksi direktiivin 2005/36 4 f artiklan rakenteen tarkastelu vahvistaa tämän tulkinnan, koska tällainen asiayhteyden mukainen arviointi tai järjestelmällinen lähestymistapa edellyttää, että kohdat, joista artikla koostuu, muodostavat kokonaisuuden, jonka säännöksiä ei voida tarkastella erikseen. ( 7 )

27.

Tässä yhteydessä on kiistatonta, että direktiivin 2005/36 4 f artiklan 1 kohdassa vahvistetaan osittaista ammatinharjoittamisoikeutta koskeva pääsääntö ja asetetaan edellytykset, joilla tällainen osittainen oikeus harjoittaa ammattia on sallittua, kun taas sen 2 kohdassa säädetään mahdollisuudesta evätä osittainen ammatinharjoittamisoikeus yleiseen etuun liittyvistä pakottavista syistä. Kyseisen 4 f artiklan 3 ja 4 kohdassa selostetaan tämän jälkeen menettelyä, jonka mukaisesti hakemukset on käsiteltävä, ja 5 kohdassa täsmennetään, millä nimikkeellä ammatillista toimintaa on harjoitettava ja mitä tietoja palvelun vastaanottajalle on annettava. Saman artiklan viimeisessä kohdassa eli 6 kohdassa todetaan tämän jälkeen, että näitä 4 f artiklan säännöksiä ei sovelleta ammattihenkilöihin, joiden ammattipätevyys tunnustetaan automaattisesti III osaston II, III ja III a luvun nojalla. Tästä rakenteesta ilmenee siis selvästi, että viimeinen kohta on poikkeus 1 kohdassa vahvistettuun pääsääntöön, jota on tarkennettu sitä seuraavissa kohdissa. Koska direktiivin 2005/36 4 f artiklan 6 kohta on poikkeus osittaista ammatinharjoittamisoikeutta koskevaan pääsääntöön, sitä on siis tulkittava suppeasti.

28.

Kolmanneksi direktiivin 2005/36 4 f artiklalla ja laajemmin kyseisellä direktiivillä tavoitelluista päämääristä on todettava, että niiden perusteella voidaan omaksua sama tulkinta.

29.

Direktiivin 2005/36 tarkoituksen osalta on, kuten unionin tuomioistuin on jo todennut, huomautettava, että kyseisen direktiivin tavoitteena on sallia sellaisen ammattipätevyyden haltijan, joka antaa tälle oikeuden ryhtyä harjoittamaan säänneltyä ammattia lähtöjäsenvaltiossaan, ryhtyä harjoittamaan vastaanottavassa jäsenvaltiossa sitä samaa ammattia, johon kyseisellä henkilöllä on pätevyys lähtöjäsenvaltiossaan. ( 8 )

30.

Kun otetaan huomioon direktiivin 2005/36 4 f artiklan tavoite, voidaan vielä todeta ensinnäkin, että direktiivi, jolla kyseinen säännös lisättiin, eli direktiivi 2013/55, on annettu SEUT 53 artiklan 1 kohdan nojalla. Kyseisen artiklan nojalla annetuilla direktiiveillä pyritään kuitenkin, kuten mainitun määräyksen sanamuodosta ilmenee, helpottamaan tutkintotodistusten, todistusten ja muiden muodollista kelpoisuutta osoittavien asiakirjojen vastavuoroista tunnustamista vahvistamalla yhteiset säännöt ja arviointiperusteet, joiden avulla kyseiset tutkintotodistukset, todistukset ja muut muodollista kelpoisuutta osoittavat asiakirjat voidaan mahdollisuuksien mukaan automaattisesti tunnustaa. ( 9 ) Toiseksi direktiivin 2013/55 johdanto-osan seitsemännessä perustelukappaleessa vahvistetaan, että osittaisen ammatinharjoittamisoikeuden salliminen ammattihenkilöille, joiden osalta toimialojen väliset erot ammattihenkilön kotijäsenvaltiossa ja vastaanottavassa jäsenvaltiossa ovat niin suuret, että ammattihenkilöltä edellytettäisiin koko koulutusohjelman suorittamista sen puutteiden korvaamiseksi, muodostaa selkäesti osan tästä vastavuoroisen tunnustamisen helpottamista koskevasta tavoitteesta.

31.

Katson tässä yhteydessä, että sellaisten ammattien automaattiselle tunnustamiselle tarpeellinen ammattipätevyyden yhdenmukaistaminen, joiden toimiala on määritelty selkeästi direktiivillä – kuten hammaslääkärit ( 10 ) –, ei tarkoita sitä, että jotkut jäsenvaltiot eivät hyväksy joidenkin ”yhdenmukaistetun ammatin” määritelmän piiriin kuuluvien toimintojen rinnakkaista ja itsenäistä harjoittamista. ( 11 ) Olisi kuitenkin edellä mainittujen tavoitteiden vastaista estää tällaisia ammattihenkilöitä harjoittamasta ammattiaan toisessa jäsenvaltiossa pelkästään sillä verukkeella, että kyseinen toiminta on jotakin toisen, toimialaltaan laajemman ammatin kattamaa toimintaa.

32.

Koska direktiivillä 2005/36 on otettu käyttöön osittainen ammatinharjoittamisoikeus, aikaisempiin direktiiveihin – joiden mukaan ei ollut mahdollista luoda sellaista ammatinharjoittajien ryhmää, joka ei vastannut yhtäkään tällöin sovellettavissa direktiiveissä säädettyä ryhmää – perustuvaa oikeuskäytäntöä ei siis mielestäni voida soveltaa. ( 12 )

33.

Siitä poiketen, mitä asianosaiset ovat pääasiassa saattaneet väittää tavalla tai toisella, en ymmärrä, miten osittainen ammatinharjoittamisoikeuden salliminen sellaisten toimintojen osalta, jotka on sisällytetty ammatteihin, joihin liittyvä ammattipätevyys tunnustetaan automaattisesti direktiivin 2005/36 III osaston II, III ja III a luvun nojalla, olisi vastoin lainsäätäjän tavoittelemaa yhdenmukaistamista. Tällainen yhdenmukaistaminen ei estä sitä, että kyseiset ammatit voivat koostua eri toiminnoista, jotka voidaan objektiivisesti tarkasteltuna erottaa ”yhdenmukaistetun ammatin” piiriin kuuluvista toiminnoista ja joita harjoitetaan sellaisinaan itsenäisesti.

34.

Sitä vastoin henkilön – direktiivin 2005/36 4 f artiklan 6 kohdassa tarkoitetun ”ammattihenkilön”–, joka täyttää kaikki jonkin sellaisen ammatin harjoittamiselle asetetut pätevyysvaatimukset, joka kuuluu ammattipätevyyden automaattisen tunnustamisen piiriin, on välttämättä sallittava harjoittavan kaikkia kyseessä olevan ammatin piiriin kuuluvia toimintoja. Tällä säilytetään direktiivin 2005/36 tehokas vaikutus – effet utile –, ja mielestäni direktiivin 2005/36 4 f artiklan 6 kohdassa tarkoitetulla osittaista ammatinharjoittamisoikeutta koskevalla kiellolla tarkoitetaan juuri tätä.

35.

Vaikka direktiivissä 2005/36 käsitellään näitä ammatteja, joiden pätevyysvaatimukset on yhdenmukaistettu kokonaisuudessaan, siinä kuitenkin myönnetään se tosiasia, että useissa jäsenvaltioissa on erillisiä ammatillisia toimintoja, joita harjoitetaan yhden ammatin alaisuudessa. Näihin ammatillisiin toimintoihin saattaa tietysti liittyä vastaava koulutus. Direktiivi 2005/36 ei näet ole esteenä esimerkiksi sille, että erikoistumiskoulutus, jonka nimike ei vastaa direktiivin 2005/36 liitteessä V lueteltuja nimikkeitä, on avoin sekä henkilöille, jotka ovat suorittaneet ainoastaan lääkärin peruskoulutuksen, että henkilöille, jotka ovat suorittaneet hyväksytysti ainoastaan hammaslääkärin peruskoulutukseen kuuluvat opinnot, ( 13 ) vaikka tällainen erikoistumiskoulutus ei tässä tapauksessa voi johtaa lääkärin peruskoulutuksesta annettavan asiakirjan tai hammaslääkärin peruskoulutuksesta annettavan asiakirjan myöntämiseen. ( 14 )

36.

Tässä tilanteessa olen sitä mieltä, että unionin tuomioistuimen 19.1.2006 antamassaan tuomiossa Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos (C‑330/03, EU:C:2006:45) ja 27.6.2013 antamassaan tuomiossa Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430) mainitsemien muiden ammattien tavoin on niin, että kun kyseessä oleva toiminta on objektiivisesti erotettavissa jonkin niiden ammattien muista toiminnoista, jonka kuuluvat kyseisen direktiivin III osaston III luvun säännöksissä vahvistetun ammattipätevyyden automaattisen tunnustamisjärjestelmän piiriin, osittaista ammatinharjoittamisoikeutta koskevan mahdollisuuden pois sulkemisen lannistava vaikutus olisi liian suuri, jotta se voitaisiin kumota vetoamalla huoleen siitä, että tällä ehkä loukattaisiin palvelujen vastaanottajien oikeuksia tai sitä, mikä on tarpeen terveyden suojelemiseksi. ( 15 )

37.

Tällaisessa tilanteessa nämä lailliset tavoitteet voidaan saavuttaa vähemmän rajoittavilla keinoilla, kuten velvollisuudella käyttää alkuperäistä ammattinimikettä tai koulutusnimikettä sekä kielellä, jolla se on myönnetty, että vastaanottavan jäsenvaltion virallisella kielellä. ( 16 ) Kyseisestä takeesta säädetään nykyään nimenomaisesti direktiivin 2005/36 4 f artiklan 5 kohdassa. Samassa 4 f artiklan 5 kohdassa todetaan vielä, että ammattihenkilöiden, joille on myönnetty osittainen ammatinharjoittamisoikeus, on ilmoitettava ammatillisen toimintansa laajuus selvästi palvelun vastaanottajille. Lisäksi on palautettava mieleen, että osittainen ammatinharjoittamisoikeus voidaan myöntää vain tapauskohtaisesti ja että jäsenvaltiot voivat joka tapauksessa direktiivin 2005/36 4 f artiklan 2 kohdan nojalla evätä tämän osittaisen oikeuden kansanterveyden kaltaisen yleiseen etuun liittyvän pakottavan syyn johdosta.

38.

Edellä esitetyn perusteella katson näin ollen, ettei direktiivin 2005/36 4 f artiklan 6 kohta ole esteenä sille, että jäsenvaltio säätää osittaisesta oikeudesta harjoittaa jotakin niistä ammateista, joihin sovelletaan kyseisen direktiivin III osaston III luvun säännösten mukaista ammattipätevyyden automaattista tunnustamisjärjestelmää.

VI 

Ratkaisuehdotus

39.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Conseil d’État’n esittämään ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti: