Om te vermijden dat de verschillen in de nationale stelsels van douane-entrepôts verleggingen van het handelsverkeer en van douaneontvangsten zouden kunnen veroorzaken, met name wegens de omstandigheid dat gedurende de opslag van de goederen geen douanerechten, heffingen van gelijke werking en landbouwheffingen worden geheven, stelde de Raad op 4 maart 1969 richtlijn nr. 69/74 vast, inzake de harmonisatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen met betrekking tot het stelsel van douane-entrepôts (PB L 58 van 1969, blz. 7).

Ingevolge artikel 9, lid 1, eerste alinea, van richtlijn nr. 69/74 moeten de in een douane-entrepôts opgeslagen goederen er, onder de door de bevoegde autoriteiten vastgestelde voonvaarden, de gebruikelijke behandelingen ter verzekering van hun bewaring in goede staat of ter verbetering van hun presentatie of hun handelskwaliteit kunnen ondergaan. Krachtens artikel 9, lid 2, zijn goederen die andere behandelingen ondergaan dan de in lid 1 bedoelde gebruikelijke behandelingen, onderworpen aan de voorschriften die voor actieve veredeling gelden.

De gemeenschappelijke lijst van de gebruikelijke behandelingen die in de verschillende typen entrepots mogen worden verricht, is overeenkomstig artikel 9, lid 1, tweede alinea, van richtlijn nr. 69/74 vastgesteld bij richtlijn nr. 71/235 van de Raad van 21 juni 1971.

De Nederlandse uitvoeringsregeling is in zoverre conform aan de communautaire bepalingen, dat artikel 210 van het Besluit douane en accijnzen, gewijzigd bij koninklijk besluit van 9 februari 1976 (S. 1976, nr. 58), verwijst naar de lijst van gebruikelijke behandelingen in artikel 1 van richtlijn nr. 71/235. De Nederlandse autoriteiten hebben deze lijst echter een andere inhoud gegeven dan de Raad.

In een brief aan de Commissie van 27 februari 1979 stelde de Permanente Vertegenwoordiger van Nederland in antwoord op een verzoek om inlichtingen van 6 februari 1978, dat de opmaak in kleine verpakkingen van in douane-entrepôts opgeslagen boter uit derde landen in Nederland geschiedde als gebruikelijke behandeling onder het stelsel van douane-entrepôts, overeenkomstig artikel 1 van richtlijn nr. 71/235.

Bij brief van 14 maart 1980 leidde de Commissie de procedure van artikel 169 EEG-Verdrag tegen Nederland in. Volgens de Commissie kon de opmaak in kleine verpakkingen zoals dit in Nederland plaatsvond, niet worden beschouwd als een gebruikelijke behandeling in de zin van richtlijn nr. 71/235, omdat de kwalificatie eenvoudig, die vereist is om een handeling als gebruikelijke behandeling te kunnen beschouwen, het door elkaar mengen of van elkaar scheiden van voedingsmiddelen, waarbij sprake is van vormen en wegen en waarvoor men bovendien over een grote uitrusting moet beschikken, uitsluit.

Van oordeel dat de toelating van opmaak in kleine verpakkingen inbreuk maakte op de bepalingen van richtlijn nr. 71/235, nodigde de Commissie de Nederlandse regering uit, binnen een termijn van een maand haar opmerkingen te maken.

Bij brief van de Permanente Vertegenwoordiger van Nederland van 21 april 1980, antwoordde de Nederlandse regering dat zij de opmaak van de boter als een gebruikelijke behandeling in de zin van artikel 1, lid 1, sub 8, van richtlijn nr. 71/235 beschouwde, omdat het daarbij om verpakking ging. Het feit dat de boter bij de verpakking in de daartoe gebruikte machines wordt gekneed en gevormd zonder toevoeging van enige stof, mocht volgens haar geen invloed hebben op de kwalificatie van de behandeling. De Permanente Vertegenwoordiger voegde er nog aan toe, dat het woord eenvoudig in artikel 1, lid 1, sub 8, van de richtlijn slechts ziet op het overgieten of overbrengen in andere verpakkingen en niet bijvoorbeeld op het verpakken. Dit bleek volgens hem zowel uit de Nederlandse als uit de Franse taalversie van de richtlijn.

Op 18 februari 1981 bracht de Commissie een met redenen omkleed advies uit zoals bedoeld in artikel 169, eerste alinea, van het Verdrag. In dit advies kwam zij tot de conclusie, dat door toe te staan dat boter uit derde landen in douane-entrepots wordt opgemaakt voor verpakking in het klein en vervolgens wordt verpakt, het Koninkrijk der Nederlanden de krachtens het EEG-Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen. Dit met redenen omkleed advies werd op 20 februari 1981 meegedeeld aan de Nederlandse reger ring, die werd verzocht er binnen twee maanden gevolg aan te geven.

Op 22 mei 1981 deelde de Nederlandse regering mee, dat zij bij haar mening bleef. Zij wees er met name op, dat de betwiste behandeling, ondanks het gebruik van een grote uitrusting in verband met de kwantiteit en met de snelheid en doelmatigheid van de behandeling, in wezen van eenvoudige aard was en als een gebruikelijke behandeling moest worden aangemerkt.

Het onderhavige beroep van de Commissie is op 11 februari 1982 ter griffie van het Hof ingeschreven.

Het Hof heeft, op rapport van de rechterrapporteur en gehoord de advocaat-generaal, overeenkomstig artikel 21 van 's Hofs Statuut-EEG en artikel 45 van het Reglement voor de procesvoering maatregelen van instructie bevolen.

Bij brief van 18 november 1982 heeft de griffier van het Hof

De Commissie concludeert dat het den Hove behage:

Het Koninkrijk der Nederlanden concludeert dat het den Hove behage:

De Commissie betoogt dat de in Nederland toegestane opmaak van boter voor verpakking niet valt onder een van de bewerkingen vermeld in artikel 1, lid 1, sub 8, van richtlijn nr. 71/235 van de Raad van 21 juni 1971, te weten verpakken, uitpakken, ompakken en repareren van verpakkingen en het weer in de vereiste toestand brengen door het eenvoudig overgieten of overbrengen in andere verpakkingen. Met name het kneden, vormen en wegen kunnen niet onder het begrip verpakken worden gebracht. Het argument dat de werkzaamheden die het verpakken noodzakelijk voorafgaan, in een enkele arbeidsgang worden verricht, is irrelevant, aangezien het verpakken in werkelijkheid de laatste fase van de betwiste behandeling vormt.

Bij de gebruikelijke behandelingen in de zin van artikel 1, lid 1, van richtlijn nr. 71/235 kan het enkel om eenvoudige handelingen gaan, zoals duidelijk blijkt uit de herhaling van het adjectief eenvoudig onder de punten 2, 5, 8, 10, 11, 12 en 19 van deze bepaling. Dit sluit het gebruik van grote uitrusting uit.

Het begrip gebruikelijke behandeling moet gelet op de aard en de functie van douane-entrepôts, in strikte zin worden begrepen. Volgens de zesde overweging van de considerans van richtlijn nr. 69/74 is de wezenlijke functie van douane-entrepôts, waar goederen in afwachting van een verdere bestemming kunnen worden opgeslagen, gelegen in de opslag van de goederen en niet in hun be- of verwerking. De mogelijkheid om de goederen ter verzekering van hun bewaring in goede staat of ter verbetering van hun presentatie of hun handelskwaliteit bepaalde behandelingen te laten ondergaan, is enkel ingebouwd om rekening te houden met de economische realiteit. Het toelaten daarvan moet echter als een uitzonderingsbepaling worden beschouwd.

De bepaling inzake de vaststelling van een gemeenschappelijke lijst van gebruikelijke behandelingen in artikel 9, lid 1, van kaderrichtlijn nr. 69/74 van de Raad van 4 maart 1969, betekent geenszins dat die lijst een inventaris vormt van alle in de Lid-Staten toegestane ge ruikelijke praktijken. De inventarisatie van d; nationale praktijken vindt enkel plaats in de eerste fase van de harmonisatiewerl zaamheden, waarbij met verschillende elementen rekening wordt gehouden. In de toelichting bij artikel 1, lid 1, van het voorstel voor richtlijn nr. 71/235 preciseert de Commissie, dat de lijst van gebruikelijke behandelingen is opgesteld op basis van de in de Lid-Staten geldende lijsten, de traditionele handelsgebruiken, de huidige eisen van degenen die van douane-entrepots en vrije zones gebruik maken, alsmede van de nieuwe controletechnieken en -middelen (EP Zittingdocument 54/71 van 4 juni 1971, blz. 14). Sommige in de Lid-Staten toegestane gebruikelijke behandelingen zijn dan ook wel en andere niet in de door de Raad definitief goedgekeurde gemeenschappelijke lijst opgenomen.

De Commissie wijst erop, dat de Nederlandse regering bij de mededeling van de lijst van de op haar grondgebied toegestane gebruikelijke behandelingen zich heeft beperkt tot een verwijzing naar artikel 15, lid 2, en artikel 40 van de Algemene wet inzake de douane en de accijnzen, uit de bewoordingen waarvan geenszins kon worden afgeleid dat de betrokken behandeling onder een van de in die bepalingen genoemde categorieën viel.

Voor de inbreuk die de Nederlandse autoriteiten op het gemeenschapsrecht hebben gemaakt, kan niet als rechtvaardiging worden aangevoerd dat de litigieuze behandeling in een andere Lid-Staat, te weten de Bondsrepubliek Duitsland, eveneens was toegestaan. In elk geval is het verpakken van boter in Duitse douane-entrepots sedert 24 juni 1980 verboden.

Er kan niet de minste twijfel over bestaan, dat de betrokken behandeling niet valt onder de gebruikelijke behandelingen die aan de regels inzake douane-entrepôts zijn onderworpen, nu enerzijds het Comité douaneveredelingsverkeer zich in zijn vergadering van 25 en 26 januari 1978 heeft aangesloten bij de stelling dat het verpakken van onverpakte boter in kleine verpakkingen voor de verkoop in het klein een bewerking is die niet als gebruikelijke behandeling kan worden uitgevoerd, maar aan de voor actieve veredeling geldende regels is onderworpen, en anderzijds de Commissie dit standpunt reeds tot uitdrukking heeft gebracht in haar verordening nr. 3353/75 van 23 december 1975, houdende verbod om de regeling actief veredelingsverkeer toe te passen op boter (PB L 330 van 1975, blz. 28).

Volgens de Nederlandse regering is de restrictieve interpretatie die de Commissie in verband met de functie van douane-entrepôts voorstelt onjuist, omdat zij geheel voorbijgaat aan de wijze waarop de gemeenschappelijke lijst van gebruikelijke behandelingen tot stand is gekomen.

Ingevolge artikel 9, lid 1, van kaderrichtlijn nr. 69/74 van de Raad van 4 maart 1969 moeten in een entrepot opgeslagen goederen onder de door de bevoegde autoriteiten vastgestelde voorwaarden de gebruikelijke behandelingen kunnen ondergaan, waarvan de gemeenschappelijke lijst door de Raad op voorstel van de Commissie wordt vastgesteld.

Uit deze bepaling blijkt, dat de gemeenschappelijke lijst van artikel 1, lid 1, van richtlijn nr. 71/235 van 21 juni 1971 een weergave is van de destijds door de Lid-Staten toegestane en aldaar gehanteerde gebruikelijke — dit wil zeggen traditionele — praktijken die door de Raad waren geïnventariseerd. Hieraan doet niet af, dat niet alle door de Lid-Staten toegestane behandelingen in de gemeenschappelijke lijst zijn opgenomen.

De Nederlandse regering had het niet nodig gevonden te preciseren, dat de opmaak voor verpakking van boter was toegestaan op basis van de artikelen 15, lid 2, en 40 van de Nederlandse algemene wet inzake de douane en de accijnzen, aangezien het aldaar vermelde verpakken op verschillende soorten goederen slaat.

De stelling dat het bij de gebruikelijke behandelingen om eenvoudige handelingen moet gaan, komt enkel overeen met de oorspronkelijke bedoeling van de Raad. Vergelijkt men het op 3 maart 1971 aan de Raad voorgelegde voorstel (doe. R/319/71 — Eco 32) met de definitieve tekst van richtlijn nr. 71/235, dan blijkt met name dat de uitdrukking voor zover het eenvoudige handelingen betreft slechts met betrekking tot enkele welbepaalde behandelingen is gebruikt. Voorts blijkt uit de aard van de in artikel 1, lid 1, sub 20, van de richtlijn vermelde handelingen, dat het bij de gebruikelijke behandelingen in de zin van richtlijn nr. 71/235 niet steeds om eenvoudige handelingen gaat.

Anders dan de Commissie stelt, zijn de verschillende handelingen die aan het verpakken van de boter voorafgaan — te weten kneden, vormen en wegen —, niet te beschouwen als afzonderlijke handelingen, maar als onderdeel van een doorlopend proces.

In tegenstelling tot wat de Commissie doet voorkomen, volgt uit verordening nr. 3352/75 van 23 december 1975 niet, dat het verpakken van boter, wegens het feit dat het niet in douane-entrepôts kan worden verricht, onder de regeling actief veredelingsverkeer valt. Deze verordening sluit de toepassing van de regeling actief veredelingsverkeer voor het verpakken van boter eenvoudig uit; deze vaststelling kan niet impliceren dat het verboden is om de boter in douane-entrepots voor verpakking op te maken.

De Nederlandse regering neemt kennis van het feit dat de litigieuze behandeling thans in de Bondsrepubliek Duitsland verboden is, maar preciseert dat zij met haar opmerkingen in dat verband enkel had willen illustreren dat in de Lid-Staten kennelijk verschillend werd gedacht over de toepassing van de richtlijn.

In antwoord op de vraag waarin de regeling actieve veredeling zich onderscheidt van de regeling douane-entrepot, verklaren de Commissie en de Nederlandse regering, dat, alhoewel op grond van beide regelingen de inning van rechten en heffingen, met name douanerechten en landbouwheffingen, over in de Gemeenschap ingevoerde goederen gedurende een bepaald tijdvak kan worden geschorst, zij op de volgende punten verschillen vertonen:

Met betrekking tot de vraag, welke voordelen de regeling douane-entrepot biedt vergeleken met de regeling actieve veredeling, verklaart de Commissie dat, aangezien beide regelingen aan verschillende behoeften tegemoet komen, hun respectieve voordelen moeilijk te vergelijken of zelfs maar te rangschikken zijn. De regeling douane-entrepôt biedt de handelaren de mogelijkheid, de ingevoerde goederen gedurende kortere of langere tijd op te slaan, bijvoorbeeld wanneer op het tijdstip van de invoer niet bekend is voor wie de goederen uiteindelijk bestemd zijn, of wanneer de goederen in fasen ten verbruik zullen worden aangeboden.

De regeling actieve veredeling heeft ten doel, de ondernemingen in de Gemeenschap in staat te stellen hun produkten of diensten tegen concurrerende prijzen op de niet-communautaire markten aan te bieden en voor meer werkgelegenheid in de Gemeenschap te zorgen.

De Commissie merkt op, dat de Nederlandse regering, door de opmaak van boter in kleine verpakkingen onder het stelsel van douane-entrepots toe te staan, het door de 's Raads verordeningen nrs. 3066/75 van 24 november 1975 en 875/77 van 26 april 1977 en verordening 3352/75 van de Commissie van 23 december 1975 opgelegde verbod om gedurende het tijdvak van 15 januari 1976 tot 1 april 1980 boter uit derde landen onder het stelsel actieve veredeling in te voeren, heeft kunnen omzeilen.

Volgens de Commissie was de marktsituatie tussen 1976 en 1980 dusdanig, dat de afzet van EEG-boter op de markt van derde landen bij voorrang moest worden gewaarborgd. Een van de middelen om dit doel te bereiken, was de verwerkende industrieën in de Gemeenschap EEG-boter en geen boter uit derde landen te laten verwerken.

Door uit derde landen ingevoerde boter van de toepassing van de regeling actieve veredeling uit te sluiten, bereikte men dus dat de eventuele opmaak voor verpakking van deze boter aan betaling van de landbouwheffing wordt onderworpen op het ogenblik dat zij ten verbruik wordt aangeboden. De Nederlandse autoriteiten hebben de Nederlandse verwerkende industrieën ten opzichte van de verwerkende industrieën in de andere Lid-Staten bevoordeeld door eerstgenoemde toe te staan boter onder de regeling douane-entrepots voor verpakking op te maken.

De Nederlandse regering verklaart, dat het dankzij de betwiste opmaak voor verpakking sinds 1968 mogelijk is, boter tegen gunstiger voorwaarden buiten de Gemeenschap af te zetten dan indien de opmaak voor verpakking onder de regeling actieve veredeling had plaatsgevonden.

De Nederlandse regering licht de betwiste behandeling in de Nederlandse douane-entrepots als volgt toe:

Ter terechtzitting van 2 februari 1983 zijn mondelinge opmerkingen gemaakt door de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door A. Prozillo en J. F. Vcrstrynge als gemachtigden, en het Koninkrijk der Nederlanden, vertegenwoordigd door A. Bos als gemachtigde.

De advocaat-generaal heeft ter terechtzitting van 10 maart 1983 conclusie genomen.